Høringsnotat og konsekvensvurdering - forslag til omlegging av regelverk for retursystemer for drikkevareemballasje

Høringsnotat og konsekvensvurdering - forslag til omlegging av regelverk for retursystemer for drikkevareemballasje Innhold 1 Beskrivelse av oppdraget... 4 2 Dagens regulering og status for retursystemene for emballasje til drikkevarer... 4 2.1 Regulering av retursystemer for emballasje til drikkevarer... 4 2.1.1 Drikkevare og drikkevareemballasje... 4 2.1.2 Regulering av retursystemer for emballasje til drikkevarer... 5 2.1.3 Miljø- og grunnavgift på drikkevareemballasje... 5 2.2 Oversikt over retursystemer i dag... 6 3 Problemer, årsaker og forslag til tiltak... 8 3.1 Det er for stor usikkerhet i grunnlaget for fastsettelse av returandel... 8 3.1.1 Beskrivelse av problemet... 8 3.1.2 Hvor stort er dette problemet?... 9 3.1.3 Årsaker til usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel... 9 3.1.4 Forslag til tiltak for å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel 13 3.2 Unødig komplisert og ressurskrevende regulering... 20 3.2.1 Beskrivelse av problemet... 20 3.2.2 Hvor stort er dette problemet?... 21 3.2.3 Årsaker til at reguleringen er unødig komplisert og ressurskrevende... 21 3.2.4 Forslag til tiltak for å gjøre reguleringen mindre komplisert og ressurskrevende... 22 3.3 Potensialet for økt materialgjenvinning tas ikke ut... 24 3.3.1 Beskrivelse av problemet... 24 3.3.2 Hvor stort er dette problemet?... 24 3.3.3 Årsaker til at potensialet for økt materialgjenvinning ikke tas ut... 24 3.3.4 Forslag til tiltak for å utnytte potensialet for økt materialgjenvinning... 26 3.4 Drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen... 30 3.4.1 Beskrivelse av problemet... 30 3.4.2 Hvor stort er dette problemet?... 30 1

3.4.3 Årsaker til at drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen... 31 3.4.4 Forslag til tiltak for å redusere mengden drikkevareemballasje som havner i naturen 31 3.5 De ulike tiltakenes effekt på problemstillingene... 32 4 Fordelingseffekter og nytte- og kostnadseffekter... 33 4.1 Provenyeffekter, konkurranseeffekter og andre fordelingseffekter... 34 4.1.1 Provenyeffekter... 34 4.1.2 Konkurransemessige effekter... 37 4.1.3 Andre fordelingseffekter... 37 4.1.4 Andre effekter - drikkekartong for skoler og barnehager... 38 4.2 Nytte- og kostnadseffekter... 38 4.2.1 Nytteeffekter... 38 4.2.2 Kostnader... 40 4.3 Konklusjon om samfunnsøkonomiske kostnads- og nytteeffekter og fordelingseffekter... 42 4.3.1 Fordelingseffekter... 42 4.3.2 Samfunnsøkonomisk nytte av tiltakene... 42 4.3.3 Samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til tiltakene... 42 4.3.4 Oppsummering av samfunnsøkonomiske effekter og fordelingseffekter... 43 2

Sammendrag om utfordringer ved reguleringen og foreslåtte tiltak Reguleringen av retursystemer for drikkevareemballasje har i stor grad vært uendret siden reguleringen ble innført i drikkevareforskriften i 1993. Samtidig har det vært en betydelig endring i markedet for drikkevarer, og rask utvikling i teknologi for sortering og materialgjenvinning av avfall. Gjennom søknader, vedtak og avgjørelser i klagesaker om returandel, har de enkelte retursystemene utviklet seg i ulike retninger. Dette har resultert i flere problematiske forhold ved dagens regulering, og direktoratet vurderer særlig disse utfordringene som betydelige: 1. Det er for stor usikkerhet i grunnlaget for fastsettelse av returandel, noe som fører til forskjellsbehandling og konkurransebegrensende effekter mellom retursystemene 2. Unødig komplisert og ressurskrevende regulering 3. Potensialet for økt materialgjenvinning tas ikke ut 4. Drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen For å redusere disse utfordringene foreslår direktoratet følgende tiltak: 1. Fastsatt returandel for kommende periode settes lik oppnådd returandel forrige kalenderår 2. Fjerne energiutnyttelse som en del av grunnlaget for returandel 3. Stramme inn på krav til rapportering 4. Innsamlet og generert mengde må dokumenteres bedre 5. Stramme inn på kontrollrutinene 6. Øke bruken av administrative sanksjonsmuligheter 7. Endring av tidsfrister ved fastsettelse av returandel 8. Lineær reduksjon i miljøavgiften til 95 prosent returandel 9. Bedre merking av drikkevareemballasje 10. Endring av pantesatsenes nivå 11. Endring av differensiering av pantesatsen Tiltak 1, 2 og 3 er spesielt viktige for å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel, og dermed oppnå økt likebehandling og mer like konkurransevilkår for retursystemene. Tiltakene stimulerer også innsamling av drikkevareemballasje til ombruk og materialgjenvinning, og dermed positive miljøeffekter i form av reduserte klimagassutslipp, redusert energibruk og redusert forsøpling på land og i marine miljø. De andre foreslåtte tiltakene har mindre effekt hver for seg, men i sum er tiltakene viktige for å sikre en velfungerende regulering av retursystemene for drikkevareemballasje. Miljødirektoratet har vurdert å øke grensen for fritak fra miljøavgiften slik at denne blir høyere enn 95 prosent. Vi har foreslått en rekke tiltak som vil redusere returandelen for de aller fleste retursystemene såpass mye at de uansett må styrke innsatsen for å oppnå 95 prosent returandel. Med innføring av de foreslåtte tiltakene, mener Miljødirektoratet at retursystemer som oppnår 95 prosent returandel gjør en tilfredsstillende jobb. Det er en rekke ulike kilder til forsøpling, og arbeidet med å redusere forsøpling fra drikkevareemballasje bør sees i sammenheng med tiltak for å redusere forsøpling fra annet avfall. Med bakgrunn i dette foreslår vi ikke en endring i grensen for fritak for miljøavgiften. 3

1 Beskrivelse av oppdraget Miljødirektoratet fikk 6. juli 2012 i oppdrag av Klima- og miljødepartementet å gjennomgå reguleringen og prosedyrene knyttet til saksbehandlingen av retursystemene for drikkevareemballasje. I oppdragsbrevet er Miljødirektoratet spesielt bedt om å vurdere: - insentivene for å øke returandelen over 95 prosent - om dagens innretning er hensiktsmessig i forhold til å nå målsetninger om høy grad av materialgjenvinning og forhindre forsøpling - dagens praksis med at energiutnyttelse inngår i beregning av returandel for enkelte retursystemer - pantesatsenes nivå og differensiering, herunder betydningen av at 50-øringen ble fjernet 1. mai 2012 - eventuelle endringer i eksisterende prosedyrer eller utvikling av nye I kapittel 2 beskriver vi dagens regulering av retursystemer for drikkevareemballasje og retursystemene som er aktive i dag. Kapittel 3 inneholder en beskrivelse av forhold som Miljødirektoratet mener er problematisk med dagens regulering, årsaker til disse problemene og hvilke tiltak vi anbefaler for å løse de ulike problemene. Vi foreslår endringer i avfallsforskriften kapittel 6 om retursystemer for emballasje til drikkevarer. Vi foreslår også en endring som kan gi behov for endring i Finansdepartementets forskrift om særavgifter. Enkelte krav vil bli stilt som vilkår i godkjenninger til det enkelte retursystem. Kapittel 3 inneholder også en del forslag til endringer i prosedyrer, som endring og utvikling av nye skjemaer og veiledninger. I kapittel 4 følger konsekvensvurdering og beskrivelse av provenyeffekt og andre fordelingseffekter av våre forslag. På oppdrag fra Miljødirektoratet har Mepex Consult AS vurdert ulike forhold ved fastsettelse av returandeler for retursystemer for drikkevareemballasje. I tillegg har konsulentfirmaet BDO gjort en vurdering av kravene til revisors kontrollhandlinger og 3. parts vurdering. Begge disse rapportene følger som vedlegg til oversendelsesbrevet. 2 Dagens regulering og status for retursystemene for emballasje til drikkevarer 2.1 Regulering av retursystemer for emballasje til drikkevarer 2.1.1 Drikkevare og drikkevareemballasje Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 6 definerer drikkevare som flytende drikkevarer, herunder flytende konsentrater beregnet for oppblanding (saft). Begrepet er ikke nærmere definert i lov eller forskrift om særavgifter, men i henhold til Tollvesenets forvaltningspraksis 1 omfatter begrepet både drikkeferdige varer og utblandingsvarer. Begrepet dekker som hovedregel ikke flytende produkter som inntas av medisinske eller helsemessige årsaker, eller rene smakstilsetninger. 1 Framgår av rundskriv 2005/02902 fra Toll- og avgiftsdirektoratet og i deres årlige rundskriv om avgift på hhv alkoholfrie og alkoholholdige drikkevarer. 4

Drikkevareemballasje er emballasjeenheten (flaske, boks og lignende) som drikkevarer er tappet på. 2.1.2 Regulering av retursystemer for emballasje til drikkevarer Avfallsforskriften kapittel 6 regulerer retursystemer for emballasje til drikkevarer (heretter omtalt som retursystemer for drikkevareemballasje). Formålet med bestemmelsene er å etablere effektive retursystemer med høy returandel, forhindre forsøpling og redusere avfallsmengdene fra drikkevareemballasje. Det forutsettes at innsamlet emballasje går til miljømessig forsvarlig gjenvinning (ombruk, materialgjenvinning eller energiutnyttelse). Den enkelte produsent eller importør av drikkevarer kan etablere og administrere et eget system, eller slutte seg til et eksisterende retursystem. Miljødirektoratet avgjør om retursystemene skal godkjennes 2. Miljødirektoratet fastsetter årlig hvilken returandel det forventes at de ulike retursystemene vil oppnå i kommende periode (normalt for ett år). Vedtaket om returandel gjelder fra 1. juli ett år til 30. juni året etter, og legges til grunn for Tollvesenets reduksjon av miljøavgiften i henhold til forskrift om særavgifter (se under). Avfallsforskriften fastsetter pantesatsene for drikkevareemballasje som inngår i retursystemer med pant (panteordning). Det er ulike pantesatser for handel mellom produsent/importør og videreforhandler, og for handel mellom videreforhandler og forbruker. Pantesatsen for handel mellom produsent/importør og videreforhandler er høyere enn pantesatsen for handel mellom videreforhandler og forbruker. Tabell 1 viser pantesatsene for drikkevareemballasje som inngår i panteordninger. Tabell 1 Pantesatser [kroner] for drikkevareemballasje som inngår i retursystemer med pant Påfyllingsvolum Pantesats mellom produsent/importør og videreforhandler Pantesats mellom videreforhandler og forbruker Opptil 50 cl 1,20 1,00 Over 50 cl 3,00 2,50 Forskriften har også krav til merking og regulerer utsalgssteders plikt til å ta imot rimelige mengder emballasje som inngår i panteordning. Den inneholder også en hjemmel for at Miljødirektoratet kan forby bruk av enkelte emballasjevarianter som hindrer hensiktsmessig gjennomføring av etablerte panteordninger. 2.1.3 Miljø- og grunnavgift på drikkevareemballasje Finansdepartementets forskrift om særavgifter kapittel 3-5 om avgifter på drikkevareemballasje, regulerer miljø- og grunnavgift på drikkevareemballasje. Avgiftsplikten gjelder for emballasje som inneholder drikkevarer (ikke for tomemballasje). Miljøavgiften gjelder for all drikkevareemballasje, og er differensiert etter materialtype. Emballasje med et rominnhold på minst 4 liter er fritatt for miljø- og grunnavgift, ut fra en antagelse om at det er liten sannsynlighet for at denne emballasjen havner som forsøpling i naturen. Differensieringen etter materialtype/art avspeiler miljøkostnadene som oppstår når ulike materialslag faktisk havner i 2 Det er en forutsetning for godkjennelse at vi forventer at retursystemet oppnår over 25 prosent returandel. 5

naturen. Størrelsesforholdet mellom avgiftssatsene begrunnes ut i fra at ulike materialer gir ulik miljøskade. Glassemballasje har størst skadepotensial hvis den havner i naturen, og dermed høyest sats for miljøavgiften, mens lett nedbrytbar emballasje, som kartong, har lavest sats for miljøavgiften. Miljøavgiften differensieres også etter hvor stor andel av emballasjen som blir samlet inn og gjenvunnet, og reduseres ut fra Miljødirektoratets vedtak om returandel for retursystemet som emballasjen inngår i. Emballasje som ikke inngår i et retursystem pålegges full avgift. Dersom emballasjen inngår i et retursystem med fastsatte returandeler mellom 1 og 94 prosent, reduseres miljøavgiften tilsvarende returandelen. Emballasje som inngår i retursystemer med høy returandel (95 prosent eller høyere), gis fullt fritak fra miljøavgiften. Grunnavgiften omfatter all emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje), og er ikke differensiert. Emballasje for enkelte produkter og produktgrupper er fritatt for grunnavgift. I årlige stortingsvedtak om særavgifter fastsettes satsene for miljø- og grunnavgiften. Tabell 2 viser avgiftssatsene i 2014. Tabell 2 Avgiftssatser [kroner] på ulike enheter drikkevareemballasje i 2014, sortert etter materialtype Glass Metall Plast Kartong og papp Miljøavgift 5,34 5,34 3,22 1,32 Grunnavgift 1,10 1,10 1,10 1,10 2.2 Oversikt over retursystemer i dag Det er 12 godkjente retursystemer for drikkevareemballasje som er aktive i dag. Tabell 3 gir en oversikt over disse retursystemene, hvilken type emballasje som inngår i de ulike retursystemene, hvilken returandel de oppnådde i 2012 og Miljødirektoratets vedtak om returandel for perioden fra 1. juli 2013 til 30. juni 2014 3. 3 Mepex Consult har gitt en utfyllende beskrivelse av retursystemene i kapittel 2 i deres rapport om vurderinger av returandel for retursystemer for drikkevareemballasje. 6

Tabell 3 Oversikt over retursystemer for drikkevareemballasje. Vedtak om returandeler for perioden 2013-2014 som er påklaget er merket med stjerne. Denne klagen er ikke ferdig behandlet enda. Retursystem Type emballasje Oppnådd returandel 2012 Fastsatt returandel 2013-2014 Askim frukt- og bærpresseri Ombruksflasker i glass 90 % 90 % Pant i eget system Bryggeri- og Ombruksflasker i plast og glass 100 % 95 % drikkevareforeningen Pant K. G. Puntervold Ombruksflasker i glass 163,8 % 95 % Pant i eget system Norsk glassgjenvinning Engangs drikkevareemballasje i glass 91,1 % 90 % Norsk metallgjenvinning Engangs drikkevareemballasje i metall 69,9 % 70 % Norsk Resirk - boks Engangs boks i aluminium og stål 95,3 % 95 % Pant Norsk Resirk - plastflasker Engangs flasker i plast (PET og HDPE) 97,1 % 95 % * Pant Norsk Returkartong Drikkekartong 92,1 % 92 % Norsk Returkartong skoler og barnehager Plastretur Ringnes AS (restaurantflasker) SAS Inflight Service 4 Drikkekartong 96,5 % 95 % Engangs drikkevareemballasje i plast fra husholdninger Ombruksflasker i glass Pant i eget system Boks i aluminium og stål fra innenriks flytrafikk 86,9 % 87 % * 96,3 % 95 % 82,5 % 80 % Enkelte retursystemer er for engangsemballasje, mens andre retursystemer er for ombruksemballasje. I dag ser vi en utvikling hvor mange bryggerier går over til å benytte engangsemballasje i stedet for ombruksflasker. Bryggeri- og drikkevareforeningen har i møter med Miljødirektoratet anslått at 80 prosent av volumet som tilhører deres retursystem for ombruksflasker i glass og plast, vil tappes på engangsemballasje i løpet av de kommende årene. Retursystemer med pant på sin emballasje har enten innsamling av drikkevareemballasje gjennom dagligvarehandelen, kiosker, bensinstasjoner og tilsvarende utsalgssteder, eller gjennom egne systemer (frukt- og bærpresserier og lukket system for restaurantflasker). Tabell 3 viser at retursystemene for drikkevareemballasje kan vise til gode resultater med hensyn til rapporterte oppnådde returandeler for drikkevareemballasje, og stadig flere retursystemer nærmer seg 95 prosent returandel. En viktig årsak til de økte og høye returandelene de senere årene er forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall. Forbudet har ført til at restavfall som tidligere ble deponert, nå går til forbrenning med energiutnyttelse. Dette gir positivt utslag på returandelen for retursystemene som inkluderer energiutnyttelse ved beregning av returandel. 4 Dette retursystemet har opplyst at de ikke vil søke om fastsettelse om returandel fra og med 1. juli 2014. 7

Mange typer drikkevareemballasje kan inngå i to ulike retursystemer, enten i et retursystem med pant eller i et retursystem uten pant. Dette fører til reell konkurranse om medlemmer mellom retursystemene. Betingelsene og kostnadene for å være medlem varierer mellom de ulike retursystemene, men generelt sett er det økonomisk gunstig å tilhøre et retursystem med høy returandel for importører og produsenter av drikkevareemballasje. 3 Problemer, årsaker og forslag til tiltak Reguleringen av retursystemer for drikkevareemballasje har i stor grad vært uendret siden reguleringen ble innført i drikkevareforskriften i 1993 5. Det ble gjort noen endringer i forbindelse med at drikkevareforskriften ble tatt inn i avfallsforskriften i 2004, men i essens har reguleringen vært lik. Samtidig har det vært en stor endring i markedet for drikkevarer og rask utvikling i teknologi for sortering og materialgjenvinning av avfall. Gjennom søknader, vedtak og avgjørelser i klagesaker om returandel, har de enkelte retursystemene utviklet seg i ulike retninger. Dette har resultert i flere problematiske forhold ved dagens regulering og prosedyrer. Etter Miljødirektoratets oppfatning er de største utfordringene som følger: 1. Det er for stor usikkerhet i grunnlaget for fastsettelse av returandel (se kapittel 3.1). 2. Unødig komplisert og ressurskrevende regulering (se kapittel 3.2). 3. Potensialet for økt materialgjenvinning tas ikke ut (se kapittel 3.3). 4. Drikkevareemballasje havner som forsøpling i naturen (se kapittel 3.4) Disse fire forholdene er nærmere omtalt i dette kapitlet, og for hvert forhold er problem, omfang, årsak og forslag til tiltak beskrevet. I kapittel 3.5 er det gitt en oppsummering av de ulike tiltakene, og hvilke utfordringer de bidrar til å redusere. 3.1 Det er for stor usikkerhet i grunnlaget for fastsettelse av returandel 3.1.1 Beskrivelse av problemet Miljødirektoratet fastsetter returandelen for et retursystem på bakgrunn av retursystemenes søknad om fastsettelse av returandel. Søknaden inneholder rapportering av oppnådd returandel det siste året, en beskrivelse av forventet returandel i kommende periode og underliggende dokumentasjon. Det er stor usikkerhet ved deler av dokumentasjonen som retursystemene bruker til å underbygge sin søknad om fastsettelse av returandel. I tillegg er det stor forskjell på hvor mye ressurser det enkelte retursystem kan bruke på beregning og dokumentasjon av returandel. Dette medfører stor risiko for fastsettelse av feil (trolig oftest for høy) returandel. Dette fører til: 1. forskjellsbehandling av retursystemene 2. konkurransebegrensende effekter mellom retursystemene 3. tap av avgiftsinntekter til staten 5 FOR-1993-12-10-1182 8

3.1.2 Hvor stort er dette problemet? Miljødirektoratet mener at problemet er av en betydelig størrelse. Det årlige salget av drikkevareemballasje er anslått til å ligge på rundt 2 milliarder 6 enheter. Med slike volum vil selv små endringer i fastsatt returandel kunne føre til store endringer i faktisk avgiftsbelastning og dermed det totale provenyet fra miljøavgiften. Ut fra dagens volum og avgiftssatser har vi beregnet at Miljødirektoratets vedtak om returandel samlet gir om lag 6 milliarder kroner i avgiftsreduksjon for produsenter og importører av drikkevareemballasje. En endring i fastsatt returandel på 1 prosentpoeng utgjør opp til 22 millioner kroner for ett av retursystemene, og usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel for de ulike retursystemene kan utgjøre mange prosentpoeng. Forskjellsbehandlingen som følger av denne usikkerheten er uheldig, og usikkerheten er av en slik størrelsesorden at det kan gi svært uheldige konkurransebegrensende effekter mellom retursystemene. I tabell 6 i Mepex sin underlagsrapport 7 finnes en oppsummering av usikkerhetsfaktorer i retursystemenes søknader om fastsettelse av returandel, og det er anslått hvor stor usikkerhet det er ved de ulike faktorene. 3.1.3 Årsaker til usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel Avfallsforskriften gir generelt ikke sterke føringer for fastsettelsen av returandel. Det innebærer at det praktiske arbeidet med fastsettelse av konkrete returandeler er utviklet over tid som følge av retursystemenes søknader om returandel, Miljødirektoratets saksbehandlingspraksis og Klima- og miljødepartementets avgjørelser i klagesaker som har satt presedens. De senere årene har retursystemene trukket inn stadig flere forhold som har blitt lagt til grunn ved fastsettelse av returandel. Siden enhver vurdering inneholder et visst element av skjønn, har den stadig økende mengden forhold som vurderes ført til en økende usikkerhet i grunnlaget for beregning av returandel. Vi mener at det er sju hovedårsaker til at det har blitt økt usikkerhet: Årsak 1: Forbrenning med energiutnyttelse inkluderes ved beregning av returandel Årsak 2: Et økende antall momenter trekkes inn i beregningene av returandel Årsak 3: Usikkerhet omkring kvaliteten på retursystemenes dokumentasjon Årsak 4: Ikke konsekvent behandling av utvekslet mengde emballasje mellom retursystemene Årsak 5: Manglende revisorkontroll av innrapporterte data Årsak 6: Manglende sanksjonering av brudd på regelverket, inkl. mangelfull dokumentasjon eller rapportering Årsak 7: Returandelen beregnes for fremtidige avgiftsperioder Årsak 1: Forbrenning med energiutnyttelse inkluderes ved beregning av returandel Da de første retursystemene ble etablert i 1993, inngikk ikke energiutnyttelse i beregning av returandel. I dag har imidlertid enkelte retursystemer fått godkjent at returandelen beregnes som forholdet mellom innsamlet mengde som gjenvinnes (materialgjenvinning og energiutnyttelse) og 6 Estimatet er basert på data fra årlige søknader om fastsettelse av returandel til Miljødirektoratet. I søknader der returandel er rapportert som vekt, er gjennomsnittlige enhetsvekt brukt for å estimere antall enheter. 7 Mepex Consult: "Vurdering av returandel for retursystemer for drikkevareemballasje", 2013. 9

generert mengde drikkevareemballasje 8. Ved beregning av innsamlet mengde, blir andelen drikkevareemballasje som går til energiutnyttelse korrigert for gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad. Som følge av forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall, sendes i dag alt restavfall fra husholdninger til forbrenning med energiutnyttelse, enten i Norge eller i utlandet. Gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad ved de norske forbrenningsanleggene er i overkant av 80 prosent. Det er noe usikkerhet i beregning av gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad ved forbrenning av restavfall, spesielt ved forbrenningsanlegg i andre land. Retursystemene som inkluderer energiutnyttelse i returandelen har ulike metoder for å dokumentere hvor stor andel av deres produkter som følger restavfallsstrømmen. Noen retursystemer antar at all drikkevareemballasje som ikke samles inn til materialgjenvinning, samles inn som en del av restavfallet og går til energiutnyttelse 9. Denne forutsetningen innebærer at det ikke er noe drikkevareemballasje som havner som forsøpling, og det er usikkerhet ved denne forutsetningen. Andre systemer dokumenterer andelen av sin drikkevareemballasje i restavfallet gjennom plukkanalyser, og bruker dette videre i beregninger av energiutnyttelse. Det er relativt stor usikkerhet i representativitet, antall analyser og geografisk fordeling av plukkanalyser som brukes som dokumentasjon av andelen drikkevareemballasje i restavfallet. Årsak 2: Et økende antall momenter trekkes inn i beregningene av returandel Retursystemenes søknader om fastsettelse av returandel inneholder rapportering av oppnådde resultater. I tillegg oppgir de fleste retursystemene en stor mengde informasjon om forhold de mener påvirker returandelen i den kommende perioden. Opprinnelig ble returandelen fastsatt ut fra forholdet mellom innpantet 10 og utpantet 11 mengde for retursystemer med pant, og forholdet mellom materialgjenvunnet og generert mengde for retursystemer uten pant. Føringer for beregning av returandel ligger i retursystemenes godkjenninger, og er i flere tilfeller endret gjennom myndighetenes saksbehandling. Godkjenning av nye retursystemer og behandling av søknader og vedtak i klagesaker har bidratt til at det er stor variasjon i hvordan returandelen beregnes, og hvilke elementer som inngår i beregningen. For eksempel beregner enkelte retursystemer i dag returandelen som forholdet mellom innsamlet mengde som går til gjenvinning (materialgjenvinning og energiutnyttelse 12 ) og generert mengde. Enkelte retursystemer gjør beregningene for all emballasje av samme materiale (for eksempel for all glassemballasje), og legger til grunn at returandelen for drikkevareemballasje tilsvarer materialgjenvinningsgraden for emballasje av samme materiale som samles inn i samme system. Dagens regulering gir ikke klare nok føringer for hvordan returandel skal beregnes, eller hvilke momenter som skal kunne inngå ved fastsettelse av returandel. Det gir retursystemene insentiv til å inkludere en rekke forhold som kan påvirke returandelen positivt. Enkelte systemer som beregner returandelen som forholdet mellom innsamlet mengde til gjenvinning og generert mengde, inkluderer dermed også "sin" drikkevareemballasje som samles inn gjennom andre retursystemer 8 Enkelte retursystemer beregner dette for alt emballasjeavfall, ikke bare for drikkevareemballasje. 9 Andel som samles inn i restavfallet= generert mengde-mengde samlet inn til materialgjenvinning 10 Innpantet mengde er tom drikkevareemballasje som leveres fra forbruker til panteautomat/manuelt mottak. 11 Utpantet mengde er fylt drikkevareemballasje som selges fra bryggeri, grossist eller detaljist. 12 Korrigert for gjennomsnittlig energiutnyttelsesgrad. 10

ved beregning av innsamlet mengde som materialgjenvinnes, jf. omtale under årsak 4 nedenfor. Det har også blitt åpnet for korrigering av generert mengde for volum som bindes opp i verdikjeden som følge av lagerendringer (økning i lagerbeholdning, ofte omtalt som verdikjedelager eller "pipelineeffekt") 13 og tidsetterslep fra salg av drikkevaren til forbrukerne returnerer drikkevareemballasjen (ofte omtalt som "time-lag effekt") 14. Et retursystem argumenterer for at det i mange tilfeller tar lang tid før tomemballasjen returneres, og korrigeringen har stor effekt på returandelen. Mange momenter og korrigeringer framgår ikke tydelig i dagens søknadsskjema, og dette bidrar sammen med mangelfull utfylling av søknadsskjemaet til at beregningene av returandel er lite transparent. Retursystemene har ulike løsninger for hvordan de behandler flere ulike materialslag som inngår i samme system. Ett retursystem rapporterer separate returandeler for to ulike materialtyper, mens ett annet retursystem inkluderer flere materialtyper ved beregning av returandel. Disse systemene er i utgangspunktet relativt like, men det blir unødvendig ulikhet mellom systemene siden de inkluderer ulike momenter ved beregning av returandel. Forskjellene skyldes at retursystemene har søkt om godkjenning for helt ulike systemer, og regelverket har åpnet for ulike tilnærminger. Årsak 3: Usikkerhet omkring kvaliteten på retursystemenes dokumentasjon I tillegg til at det har blitt stor variasjon i metodikk og hvilke elementer som inngår i beregningene av returandel for det enkelte retursystem, er det også varierende grad av kvalitet på dokumentasjonen som de ulike retursystemene legger til grunn for sine søknader om fastsettelse av returandel. Det er ingen spesifikke krav i regelverket til hvilken form dokumentasjonen for ulike forhold skal ha, og enkelte søknader inneholder store mengder detaljert informasjon, mens andre søknader inneholder lite dokumentasjon 15. Under myndighetenes saksbehandling er det krevende å vurdere forklaringer og dokumentasjon som følger søknaden, og hvorvidt det er forhold og dokumentasjon som mangler i søknaden. Målepunktene for innsamlet mengde og generert mengde varierer mellom de ulike systemene, og måleenhetene er oppgitt i både enheter, tonn og som andel av total mengde. Noen retursystemer samler inn drikkevareemballasje sammen med annet emballasjeavfall, og rapporterer oppnådd returandel lik materialgjenvinningsgraden for alt emballasjeavfall som de samler inn i samme system. Dette skyldes at retursystemene mener at det er krevende/umulig å beregne hvor stor andel av innsamlet mengde emballasjeavfall som er drikkevareemballasje. Å rapportere returandel på basis av resultatene for emballasjeavfall er en kilde til usikkerhet. Retursystemer som rapporterer innsamlet mengde til gjenvinning i tonn, bruker gjennomsnittsvekter ved omregning fra antall solgte enheter til generert mengde i antall tonn. Det er usikkerhet ved gjennomsnittsvektene som brukes ved omregning, og disse er i liten grad dokumenterte. 13 Endret omsetning av produkter gir økt eller redusert volum som bindes opp i lager og butikk. Retursystemet har vekst i omsetning, og trekker dermed fra volumet som bindes opp i lager og butikk fra generert mengde. Ved å korrigere for denne effekten, oppnås høyere returandel for retursystemer som har omsetningsøkning. 14 Tidsetterslep er tiden fra et produkt selges til det leveres inn i panteautomat. Ved justering for denne effekten forskyves generert mengde drikkevareemballasje tilbake i tid. Korrigeringen gir høyere returandel. 15 Blant annet justerer et retursystem innsamlet og generert mengde for antallet flasker som blir utvekslet internt av bryggeriene, uten at disse justeringene dokumenteres. 11

Ved årlig fastsettelse av returandel har ikke Miljødirektoratet sammenlignet de innrapporterte tallene for generert mengde mot Tollvesenets avgiftsgrunnlag for drikkevareemballasje. Det er variasjon i hvordan de ulike retursystemene behandler avgiftsfri emballasje (f.eks. fra privat import 16 ) som ikke inngår i generert mengde emballasje, men som kan bli samlet inn av retursystemet og dermed i innsamlet mengde. Returandelen blir for høy når privat import kun blir inkludert i innsamlet mengde. I dag er det kun ett retursystem som inkluderer en viss mengde privat import til generert mengde, men Miljødirektoratet har stilt krav til flere retursystemer om å dokumentere omfanget av privat import av drikkevareemballasje som samles inn i deres system. Andelen drikkevareemballasje som samles inn gjennom andre retursystemer dokumenteres ofte gjennom plukkanalyser. Det er usikkerhet i blant annet representativitet, antall analyser og geografisk fordeling av disse plukkanalysene. Det er ingen føringer for hvordan innsamlet mengde drikkevareemballasje skal korrigeres for innhold av annet avfall enn drikkevareemballasje, eller forurensninger som jord, stein, vann og snø. Enkelte retursystemer rapporterer mengden som faktisk er sendt til materialgjenvinning fra et sorteringsanlegg, mens andre systemer ikke gjør noen korrigeringer for dette. Retursystemer som samler inn drikkevareemballasje gjennom panteautomater dokumenterer innsamlet mengde gjennom panteautomat på ulik måte. Av disse systemene er det ett retursystem som leser drikkevareemballasjen på strekkode i pantemaskinen, mens ett annet retursystem gjør en manuell registrering av antall kasser som hentes av en transportør. Det er betydelig mer usikkerhet forbundet med manuell registrering enn lesing av strekkode. Årsak 4: Ikke konsekvent behandling av utvekslet mengde emballasje mellom retursystemene Enkelte retursystemer inkluderer også "sin" drikkevareemballasje som samles inn gjennom andre retursystemer i beregningen av returandel. Dette fører ikke nødvendigvis til at det andre retursystemet trekker fra denne mengden i innsamlet mengde for eget system. Dermed kan drikkevareemballasje bli telt to ganger i innsamlet mengde, men kun en gang i generert mengde. Dette er vanskelig å fange opp i direktoratets behandling av retursystemenes søknader. Ett retursystem bruker samme emballasje og lik merking på flasker som inngår i to forskjellige retursystemer, ett med og ett uten pant. Dette muliggjør at flaskene kan inngå i generert mengde for det ene retursystemet og i innsamlet mengde for det andre retursystemet. Årsak 5: Manglende revisorkontroll av innrapporterte data For å sikre en tilfredsstillende kontroll med data som innrapporteres fra retursystemene er det innført et system der søknaden om fastsettelse av returandel skal være "godkjent" av revisor. I søknadsskjemaet er det et eget felt for denne "godkjenningen" fra revisor. Ved signering bekrefter revisor at opplysningene gitt i dette skjemaet bygger på pålitelig dokumentasjon og at summering av grunnlagsdata er riktig. Bekreftelsen omfatter bare regnskapsmessige forhold. Miljødirektoratets erfaringer viser at den enkle gjennomgangen av regnskapsmessige forhold som revisorene foretar ikke gir tilstrekkelig kvalitetssikring av rapporteringen. Revisorene påpeker at 16 Privat import av drikkevareemballasje skjer hovedsakelig gjennom grensehandel og taxfree-salg. 12

disse kontrollhandlingene verken utgjør revisjon eller begrenset revisjon i samsvar med revisjonsstandardene. Vi finner ofte feil i søknadene som burde vært avdekket av revisor, og dagens form for gjennomgang og revisorbekreftelse er på ingen måter tilfredsstillende for vårt formål. Miljødirektoratet gjennomgår søknader og underliggende dokumentasjon, men det er svært krevende å gjøre en god kontroll. Vi er derfor avhengige av en god kontroll fra revisor. På oppdrag fra Miljødirektoratet har BDO gjennomgått dagens krav til "revisorgodkjenning" 17. Gjennomgangen viser at dagens krav er utformet på en svært lite hensiktsmessig måte, og ikke er i tråd med gjeldende bransjestandarder. Det meste av grunnlaget for rapporteringen er basert på data som ikke er regnskapsrelatert, er registrert med stor grad av usikkerhet, ikke er enhetlig dokumentert og på ingen måte har vært gjenstand for kontroll i ordinær finansiell revisjon. Stedlig kontroll og andre former for tilsyn er nødvendig for å kunne kontrollere alle elementene som inngår i søknaden, og dette gjøres til svært liten grad. Vi vurderer at revisor ikke har de nødvendige forutsetningene for å gjøre en tilfredsstillende kvalitetssikring av retursystemenes rapportering. Årsak 6: Manglende sanksjonering av brudd på regelverket, inkl. mangelfull dokumentasjon eller rapportering Produktkontrolloven gir hjemmel til ileggelse av tvangsmulkt og straff ved brudd på vedtak (forskrifter og enkeltvedtak) gitt med hjemmel i loven. Miljødirektoratet har til nå ikke brukt tvangsmulkt for å sørge for etterlevelse av kravene som følger av avfallsforskriften kapittel 6 og godkjenningsvedtakene. Manglende bruk av sanksjoner skyldes særlig at kravene til dokumentasjon ved søknad om returandel er for lite entydige til at myndighetene har vurdert det som hensiktsmessig å følge opp brudd på dem med så strenge sanksjoner som det regelverket åpner for. Årsak 7: Returandelen beregnes for fremtidige avgiftsperioder Fastsettelsen av returandel gjøres for en kommende periode. Dette innebærer at Miljødirektoratet skal vurdere returandelen et retursystem vil oppnå i neste avgiftsperiode. Vurderingen skjer på bakgrunn av rapporterte data, planlagte tiltak og andre faktorer som kan påvirke fremtidig returandel. Det er stor usikkerhet i vurderingen av faktorer som kan påvirke returandelen. Dagens regelverk åpner ikke for at returandelen kan korrigeres i etterkant av en periode for faktisk oppnådd returandel i avgiftsperioden. 3.1.4 Forslag til tiltak for å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel Vi foreslår følgende tiltak for å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel, og dermed oppnå økt grad av likebehandling og like konkurransevilkår mellom retursystemene. Disse tiltakene bidrar også til økt innsamling av drikkevareemballasje til ombruk og materialgjenvinning og dermed positive miljøeffekter i form av reduserte klimagassutslipp, redusert energibruk og redusert forsøpling av drikkevareemballasje på land og i marine miljø.: 17 BDO: "Faglig bistand til vurdering av krav til revisorbekreftelse for retursystemer for drikkevareemballasje" av 28. juni 2013 13

Tiltak 1: Fastsatt returandel for kommende periode skal være lik oppnådd returandel forrige kalenderår Tiltak 2: Fjerne energiutnyttelse som en del av grunnlaget for returandel Tiltak 3: Stramme inn på krav til rapportering Tiltak 4: Innsamlet og generert mengde må dokumenteres bedre Tiltak 5: Stramme inn på kontrollrutinene Tiltak 6: Øke bruken av administrative sanksjonsmuligheter Tiltak 1: Fastsatt returandel for kommende periode skal være lik oppnådd returandel forrige kalenderår Vi foreslår at Miljødirektoratets vedtak om returandel for kommende periode skal være lik rapportert oppnådd returandel foregående kalenderår som er godkjent av Miljødirektoratet. Krav til rapporteringen vil bli stilt i godkjenningsvedtakene. Miljødirektoratet gjennomgår rapporteringen og fatter vedtak om returandel. Tiltaket innebærer endret forskriftstekst, endringer i retursystemenes godkjenninger og skjemaer, og at årlig søknad om fastsettelse av returandel erstattes med en rapportering av oppnådd returandel foregående kalenderår. Denne endringen gjør at usikkerheten i fastsatt returandel reduseres betraktelig, noe som bidrar til økt likebehandling og like konkurransevilkår. Det blir mindre bruk av skjønn og vurderinger ved fastsettelse av returandel siden at vi ikke på forhånd må ta hensyn til forventet og anslått effekt av tiltak retursystemet har planlagt å gjøre i kommende periode. Forslaget innebærer at direktoratet fastsetter returandelen ut fra dokumentert effekt av gjennomførte tiltak, og et retursystem vil dermed kun belønnes for sitt oppnådde resultat. Retursystemene har så store økonomiske insentiver av å oppnå høy returandel at det ikke er grunn til å tro at deres innsats vil svekkes som følge av den foreslåtte endringen. Denne endringen er i tråd med avgiftsfastsettelsen på andre områder. Retursystemer for rene frukt- og bærpresserier har store variasjoner i innsamlet og generert mengde og dermed ulik returandel fra år til år. For å imøtekomme deres ønske om å bli vurdert på bakgrunn av flere år, foreslår vi at disse retursystemene etter søknad kan få fastsatt returandel ut fra forholdet mellom innsamlet og generert mengde drikkevareemballasje for de fire foregående kalenderårene. Den foreslåtte praksisen med at retursystemenes rapport om oppnådd returandel skal ligge til grunn ved fastsettelse av returandel, gir behov for at det utvikles egne rutiner for fastsettelse av returandel i særskilte tilfeller. Dette gjelder ved fastsettelse av returandel første år 18 for nyetablerte retursystemer, første år etter innføring av revidert regelverk og første år etter tidsbegrenset godkjenning av inkludering av energiutnyttelse i returandelen (se tiltak 2 under). Prinsippet om at returandelen skal baseres på dokumentert effekt av gjennomførte tiltak skal i stor grad også ligge til grunn ved fastsettelse av returandel i disse tilfellene. Gjennom høringen av forslag til omlegging av regelverket får retursystemene kunnskap om hva som skal inngå og dokumenteres ved første rapportering etter at nytt regelverk er innført. Det er viktig at eksisterende retursystemer sørger for å innhente nødvendig informasjon og dokumentasjon i løpet av siste kalenderår før nytt regelverk trer i kraft (tentativt 1. januar 2016). 18 første tre år for retursystemer for frukt- og bærpresserier 14

Tiltak 2: Fjerne energiutnyttelse som en del av grunnlaget for returandel Miljødirektoratet foreslår at energiutnyttelse ikke skal inngå ved beregning av returandel. Forslaget innebærer at det kun er drikkevareemballasje som ombrukes eller materialgjenvinnes som inngår i innsamlet mengde ved beregning av returandel. Forutsetninger ved beregning av energiutnyttelse er en stor kilde til usikkerhet ved beregning av returandel for ulike retursystemer, og tiltaket vil bidra kraftig til å redusere usikkerheten i grunnlaget for returandel og dermed oppnå økt likebehandling og mer like konkurransevilkår. Som følge av forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall, sendes restavfallet fra husholdninger i dag til forbrenning med energiutnyttelse. Slik returandelen beregnes i dag, innebærer dette at et retursystem i teorien kan oppnå en returandel på rundt 80 prosent uten å ha noe eget innsamlingssystem og ved kun å basere seg på dagens system for innsamling av restavfall. Dette strider etter vår mening mot forskriftens intensjon. Tiltaket bidrar også til økt innsamling av drikkevareemballasje til ombruk og materialgjenvinning og dermed positive miljøeffekter i form av reduserte klimagassutslipp, redusert energibruk og redusert forsøpling av drikkevareemballasje på land og i marine miljø. Tidligere utredninger har særlig vist at for drikkevareemballasje i metall og plast har materialgjenvinning positive miljøeffekter sammenlignet med energiutnyttelse. De positive miljøeffektene kommer både i Norge og i andre land. I denne sammenheng medfører kravet om materialgjenvinning at drikkevareemballasjeavfall skal inngå i prosesser der materialene brukes til å lage ny emballasje eller andre produkter. Den rapporterte innsamlede mengden til materialgjenvinning skal være mengden som er sendt til materialgjenvinning etter at avfallet er sortert ved et sorteringsanlegg 19. Inkludering av drikkevareemballasje som samles inn gjennom andre retursystemer er omtalt under tiltak 3. Tidsbegrenset godkjenning av energiutnyttelse Vi foreslår imidlertid å åpne for en engangsdispensasjon for inkludering av energiutnyttelse i returandelen for eksisterende retursystemer 20 som oppfyller følgende vilkår (begge vilkårene skal oppfylles): a) Retursystemene kan dokumentere at de samlede miljøeffektene over livsløpet ved energiutnyttelse er minst like positive som ved materialgjenvinning b) Retursystemene kan framlegges en tiltaksplan som viser at en høyere andel av drikkevareemballasjen vil gå til materialgjenvinning med mer positive miljøeffekter over livsløpet etter overgangsperioden. Dette innebærer at eksisterende retursystemer kan søke Miljødirektoratet om å få godkjent at drikkevareemballasje som går til energiutnyttelse kan inngå i returandelen i en tidsavgrenset periode på tre år. Retursystemene vil kun ha mulighet å søke om en slik dispensasjon ved innføringen av revidert regelverk. Et slikt tidsbegrenset unntak for energiutnyttelse kan for eksempel være aktuelt for retursystemer for drikkekartong, der vi vurderer at kravstilling til behandlingsanlegg kan bidra til økt materialgjenvinning og en tydeligere positiv miljøeffekt over livsløpet på sikt. Denne ordningen vil også redusere effektene av våre foreslåtte tiltak som påvirker returandelen for retursystemer for drikkekartong til skoler og barnehager. 19 Dette vil framgå av kommentarene til forskriften og rapporteringsskjemaet. 20 Det gis kun unntak for hele retursystemet, ikke for deler av emballasjen som tilhører et retursystem. 15

Miljøeffektene ved ulike behandlingsmåter for avfall skal dokumenteres gjennom analyser av miljøeffektene over livsløpet som er i samsvar med krav i relevante ISO-standarder for Life Cycle Assesments (LCA). Dersom det er mulig skal resultatene presenteres for flere miljøeffekter enn bare utslipp av klimagasser. Dokumentasjonen skal være gyldig for norske forutsetninger, systemgrenser og anleggene som drikkevareemballasjen sendes til. Tiltak 1 omtaler rutiner for fastsettelse av returandel første år etter den tidsbegrensede perioden med inkludering av energiutnyttelse i returandelen. Det er kun innsamlet mengde til ombruk eller materialgjenvinning som kan inngå i vedtaket om returandel for den første perioden etter overgangsperioden 21. Tiltak 3: Stramme inn på krav til rapportering For å redusere usikkerheten i grunnlaget for fastsettelse av returandel, vil vi stille strengere krav til rapportering i godkjenningene for retursystemene. Tiltakene som er gjengitt nedenfor gjør at retursystemene får klarere rapporteringskriterier å forholde seg til, og det blir enklere for Miljødirektoratet å likebehandle retursystemene. Dette bidrar til mer like konkurransevilkår mellom retursystemene. Disse tiltakene innebærer at det også er nødvendig å gjøre endringer i Miljødirektoratets skjemaer og veiledninger. Dette er et eget arbeid som må gjennomføres i etterkant av at forslaget til endringer i regelverket har vært på høring. Utarbeide nye rapporteringsskjema og veiledning For å redusere kildene til usikkerhet i grunnlaget for beregning av returandel, foreslår vi at Miljødirektoratet utarbeider klare føringer og krav til dokumentasjon ved rapporteringen av oppnådd returandel. Vi foreslår at dagens søknadsskjema erstattes av egne skjemaer for rapportering av returandel for de ulike typene retursystemer. Innføring av mer tilpassede skjema vil bidra til mer korrekt bruk av skjemaene. Skjemaene vil utformes slik at korrigeringer og henvisninger til dokumentasjon kommer tydelig fram av skjemaet, og obligatoriske felt vil bli merket. Det vil også utarbeides veiledninger for utfylling av disse rapporteringsskjemaene. Disse endringene skal bidra til å sikre at tallgrunnlaget som fremkommer er riktig, dokumentert og mer transparent. Direktoratet foreslår at det utarbeides egne skjema for rapportering av oppnådd returandel for retursystemer for 22 : - drikkevareemballasje med pant som går til ombruk - engangs drikkevareemballasje med pant - engangs drikkevareemballasje uten pant - drikkevareemballasje som har tidsbegrenset godkjenning for inkludering av energiutnyttelse I skjemaene vil det legges opp til at rapporteringen gjøres for en bestemt materialtype, det vil si at det rapporteres i egne skjema for drikkevareemballasje i plast, glass, metall og kartong. Dette samsvarer også med avgiftsklassene for miljøavgiften, som er delt opp etter materialtyper. Retursystemer med drikkevareemballasje av mer enn en materialtype, må rapportere disse separat. 21 Tentativt vil nytt regelverk ligge til grunn ved fastsettelse av returandel for perioden fra 1. juli 2016 til 30. juni 2017. Første vedtak etter unntaksperioden gjøres med basis i oppnådd returandel for 2018 og gjelder for perioden fra 1. juli 2019 til 30. juni 2020. 22 Skjemaene vil gi mulighet for å inkludere drikkevareemballasje samlet inn gjennom andre retursystemer (se tiltak om gjensidig korrigering ved overføring av drikkevareemballasje mellom retursystemer). 16

Innsyn i Tollvesenets tall for omsatt mengde Registrerte avgiftspliktige produsenter og importører som omfattes av avgiftsplikten på drikkevareemballasje må sende inn avgiftsoppgaver til Tollvesenet. Uregistrerte importører deklarerer/betaler avgift ved innførsel. Tollvesenet har dermed oversikt over antall enheter drikkevareemballasje som faktisk er satt på markedet (generert mengde), både for den enkelte produsent/importør og for medlemmer i et retursystem samlet sett. Når et retursystem søker Miljødirektoratet om å få fastsatt den årlige returandelen etter avfallsforskriften, gjøres det det en rekke korrigeringer av tallene for generert mengde. Dette medfører at generert mengde drikkevareemballasje ikke nødvendigvis blir den samme som den som rapporteres til Tollvesenet. For Miljødirektoratet vil innsyn i Tollvesenets tall bedre mulighetene for å kontrollere tallene i retursystemenes søknader. Dette tiltaket vil være viktig for å redusere usikkerheten i returandelen, og dermed sikre mer riktig avgiftsbelastning for produsenter og importører. Aggregerte tall for omsatt mengde er offentlig tilgjengelig, men for at Miljødirektoratet skal få tilgang til tall for omsatt mengde for den enkelte produsent og importør eller for alle medlemmer av et retursystem, må det gjøres unntak fra Tollvesenets taushetsplikt i særavgiftsloven 23. Før nytt regelverk er på plass, vil Miljødirektoratet be om innsyn i Tollvesenets tall for generert mengde med hjemmel i produktkontrolloven 24. Dette vil direktoratet allerede gjøre ved behandling av søknad om fastsettelse av returandel for perioden fra 1. juli 2014 til 30. juni 2015. Miljødirektoratet foreslår at avfallsforskriften kapittel 6 i fremtiden skal hjemles i forurensningsloven. Etter at endringene i forskriften er fastsatt vil innsynshjemmelen i forurensningsloven være det rettslige grunnlaget for innsyn. Forurensningsloven 49 åpner for at det uten hinder av taushetsplikt kan kreves opplysninger som er nødvendige for at Miljødirektoratet skal kunne gjennomføre sine oppgaver etter loven. Opplysningene kan kreves av den som har, gjør eller setter i verk noe som kan føre til avfallsproblemer. Tilsvarende opplysninger kan kreves fra andre myndigheter. Etter Miljødirektoratets vurdering gir denne bestemmelsen tilsvarende rett til opplysninger som produktkontrolloven 5. Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen er ment å gi hjemmelen til å kreve de opplysningene som er nødvendige for å utføre myndighetenes gjøremål etter loven. Når det gjelder retursystemer for drikkevareemballasje, så vil dette omfatte både arbeidet med godkjenning av retursystemer, årlige vedtak om returandel og tilsyn. Miljødirektoratet vil løpende vurdere behovet for innsyn i opplysninger hos Tollvesenet. Gjensidig korrigering ved overføring av drikkevareemballasje mellom retursystemer Drikkevareemballasje som tilhører et retursystem samles i mange tilfeller også inn gjennom andre retursystemer. At ulike retursystemer mottar og utveksler andre retursystemers drikkevareemballasje er i mange tilfeller positivt, men det er viktig at ikke dette fører til dobbelttelling. Med bakgrunn i dette foreslår vi at det utarbeides et standardskjema hvor begge retursystemer anerkjenner overføringen av drikkevareemballasje mellom retursystemene. Berørte retursystemer må synliggjøre korrigeringen i rapporteringsskjema og dokumentasjon ved 23 Jf. tolloven 12-1 24 produktkontrolloven 5 opplysningsplikt jf. tolloven 12-1 h) 17

rapportering om oppnådd returandel. Der det er relevant skal korrigeringen også omfatte utfaset og vraket ombruksemballasje som leveres fra andre retursystemer. Korrigering for innhold av annet avfall og forurensninger For å oppnå et mest mulig korrekt tall for innsamlet mengde drikkevareemballasje, skal innsamlet mengde korrigeres for innhold av annet avfall enn egen drikkevareemballasje 25 og/eller forurensninger som jord, stein, vann og snø. Korrigeringene skal framgå av rapporteringsskjemaet, og usikkerhet ved korrigeringen skal anslås i vedlegg til rapporteringen. Returandelen skal beregnes for drikkevareemballasjeavfall Miljødirektoratet mener at det er for stor usikkerhet ved at enkelte retursystemer setter returandelen for drikkevareemballasje lik materialgjenvinningsgraden for alt emballasjeavfall de samler inn i sitt system. For å redusere denne kilden til usikkerhet, foreslår direktoratet at returandelen skal beregnes som forholdet mellom innsamlet mengde drikkevareemballasje til materialgjenvinning 26 og generert mengde drikkevareemballasje. Dette tiltaket innebærer at enkelte retursystemer må kartlegge gjennomsnittlig innhold av drikkevareemballasje i emballasjeavfallet som samles inn. Dette vil ikke være praktisk mulig å gjennomføre for alle retursystemene, men direktoratet vil tilstrebe at det gjelder så mange retursystemer som mulig. Ingen justering for endring i lagerbeholdning eller tidsetterslep Videre foreslår vi at det ikke skal være mulig å gjøre noen korrigeringer for lagerendringer eller tidsforskyving av innsamlet eller generert mengde. Dette forslaget innebærer at all rapportering skal være for foregående kalenderår. Justeringer for disse forholdene har stor effekt på et retursystems returandel 27, og ved å fjerne disse korrigeringene oppnås større grad av likebehandling og like konkurransevilkår mellom retursystemene og usikkerheten i returandelen reduseres. Mulighet for å pålegge ekstra dokumentasjonskrav I godkjenningene til retursystemene vil det framgå at direktoratet kan pålegge retursystemene å sende inn ytterligere dokumentasjon ved behov 28. Det kan for eksempel være aktuelt å stille krav om detaljert materialstrømsanalyse, eller beskrivelse av verdikjeden for drikkevareemballasjeavfallet med målepunkter, usikkerhet i de rapporterte tallene 29, drikkevareemballasjens sammensetning og egnethet for materialgjenvinning. Miljødirektoratet har behov for å få bedre oversikt over sammensetningen av generert mengde drikkevareemballasje som tilhører det enkelte retursystem. Ved behov kan direktoratet stille krav om 25 Inkludert utenlandsk drikkevareemballasje som samles inn gjennom retursystemer med pant 26 eller gjenvunnet mengde for retursystemer som får tidsbegrenset godkjenning for energiutnyttelse 27 Denne korrigeringen gir høyere returandel for retursystemer med volumvekst, og lavere returandel for retursystemer med reduksjon i volum som tilhører retursystemet. Retursystemene som korrigerer for disse forholdene i dag, kan oppnå en økning i returandel opp mot 15 prosentpoeng i kalenderår med høy vekst i salgsvolum. 28 Dette kravet kan også hjemles i forurensningslovens 51. 29 Miljødirektoratet vil utarbeide retningslinjer for hvilken metode som skal brukes ved beregning/beskrivelse av usikkerhet. 18