Gjennomgang av klagebehandling

Forvaltningsrevisjon Rapport Gjennomgang av klagebehandling Februar 2009 Rogaland fylkeskommune www.rogaland-revisjon.no

Innhold Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og fylkesrådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene i kapittel 4. 3. Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og vedleggene. 1 Sammendrag... 2 2 Innledning... 4 2.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger... 4 2.2 Revisjonskriterier og metode... 4 3 Faktabeskrivelse... 5 3.1 Innledning... 5 3.2 Organisering og styring av klagebehandlingen... 5 3.3 Klageomfang... 8 3.4 Klagebehandling i regionalutviklingsavdelingen... 12 3.5 Klagebehandling innen opplæringsavdelingen... 17 4 Revisjonens vurderinger og anbefalinger... 25 4.1 Organisering og styring av klagebehandlingen... 25 4.2 Hva omfattes av klageadgang. Hvordan orienteres det om klageadgangen.... 25 4.3 Kritiske steg i klagebehandlingsprosessene... 26 4.4 Klagebehandling og læringseffekter... 28 5 Fylkesrådmannens kommentarer... 30 6 Vedlegg... 31 Klagebehandling - 1 - Rogaland fylkeskommune

1 Sammendrag Denne rapporten viser hvordan fylkeskommunen håndterer klager på vedtak. Følgende problemstillinger gjennomgås: Hvordan er håndteringen av klager organisert og styrt? Hvor lang er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for klagesaker? Hvor stort er klageomfanget, og hvor stor prosentandel klagere gis medhold/avslag? I hvilken grad systematiseres klagene og bidrar til læring i organisasjonen? Hvordan informeres klagerne om klageretten? Hvordan oppleves klageadgangen? Tilnærmingen har først og fremst vært basert på dokumentstudier og samtaler med ledere og saksbehandlere med ansvar for ulike sider av klagebehandlingen. Undersøkelser av brukeres opplevelse av klageadgangen har vært avgrenset til samtaler med ledere i eldreråd 1, fylkesråd for funksjonshemmede og elevorganisasjonen i Rogaland. Viktige funn i undersøkelsen Omfanget: Rundt regnet anslås 5 % av saker og dokumenter i fylkesadministrasjonen å være relatert til klagebehandling. Brukergodkjenning for TT-tjenesten og karakterer i skolen er de dominerende sakstypene, men også klagesaker rundt drosjeløyver og inntak til videregående opplæring samt fag- og svenneprøver er områder med en del klagesaker. Gjennom enkeltvedtakene informeres bruker med få unntak om klageadgangen. Saksbehandlingstid: Saksbehandlingstiden i klagesakene er først og fremst avhengig av om saken skal innom mange ledd og om klagebehandlingen faller sammen med ferieavvikling. Klager som avgjøres av underinstansene ferdigstilles gjerne i løpet av få dager. Klager på standpunktkarakterer har en hurtigklageordning som overholdes av opplæringsavdelingens klagenemnd. Klager som ikke blir videresendt fra skolene innen fristen, tar gjerne et par måneder. Klager på brukergodkjenning i TT-ordningen har ofte 4-5 måneders saksbehandlingstid når skal innom både legenemnd og klagenemnd. Omgjørelser: De fleste klagesakene som blir tatt til følge, blir avgjort i underinstansene. I den politiske klagenemnda er det få og en fallende andel av klagene som blir tatt til følge. TT-sakene dominerer sakslisten i klagenemnda, og rundt 10 % av disse klagene har de to siste årene fått medhold her. Omtrent 50 % av dem som klager på karakterer i videregående skole får forbedret karakter. Mellom 70 (2007) og 85 % (2008) av dem som klager på TT brukergodkjenning får medhold. Læring: Det skjer i begrenset grad systematisering av klagene med sikte på læring, men det legges fram årlig sak til opplæringsutvalget om klagebehandling på karakterer i videregående skole. Videregående skoler har mye oppmerksomhet på klagesaker med sikte på forbedret dokumentasjon og forventningsavklaringer gjennom underveisvurderinger og elevsamtaler. Samferd- 1 Eldrerådet i Rogaland og i Stavanger Klagebehandling - 2 - Rogaland fylkeskommune

selsavdelingen har årlige møter med legenemnda der en går gjennom erfaringene med enkeltklager. Vi finner ikke indikasjoner på misnøye med klageadgang og klagebehandling ut over at det fra elevhold etterlyses mer informasjon. Særlige risikoområder Ved fag-/svenneprøver er underinstansenes (prøvenemndenes) klagebehandling udokumentert dersom klagen tas til følge. I videregående skole forekommer det udokumentert omgjøring av standpunktkarakter etter at skriftlig klage er levert. Slike udokumentert klagebehandling svekker betydningen av den opprinnelige vurderingen og øker faren for misligheter. Håndtering av personsensitiv informasjon er ikke alltid betryggende. Det skjer at en i videregående skoler ikke husker å skjerme sak og dokumenter fra offentlighet. TT-sakene inneholder helseopplysninger. Sakene er alltid unntatt offentlighet med begrensninger på tilgangsrettigheter, men saksbehandlingen i Kontor 2000 skjer ikke i egen sensitiv sone i it-nettverket. Vurderinger og anbefalinger Med unntak av de særlige risikoområdene nevnt ovenfor synes fylkeskommunen å praktisere klageadgangen på en tilfredsstillende måte. Særlig innen videregående skoler synes en å ha gode systemer for forventningsavklaring som gir få klager og gode rutiner som sikrer effektiv klagebehandling. I brukergodkjenningen for TT-ordningen peker høy klagefrekvens og høy omgjøringsprosent av klager i retning av muligheter for bedre forventningsavklaringer og bedre presiseringer av regelverket. Klageadgangen skal gi rettssikkerhet for klager, men kan også være virkemiddel for justering og forbedring av både regelverk og praksis. Vårt inntrykk er at interessen for resultatene og læringseffekten er størst i de administrative leddene som er nærmest det opprinnelige vedtaket som påklages. Med grunnlag i våre funn har vi følgende anbefalinger til forbedringstiltak: Sørge for at alle klager journalføres og all klagebehandling er dokumentert (gjelder særlig underinstansene innen fagopplæringen og i de videregående skolene). Sikre mer realistiske forventninger til godkjenning av brukere i TT-ordningen: o Legge fram reviderte retningslinjer til politisk godkjenning. o Sørge for at informasjon om ordningen samsvarer med retningslinjene. o Sørge for at begrunnelser for avslag og orientering om klageadgang er tilpasset retningslinjene. Vurdere eget klientadministrativt system for TT-ordningen som er mer egnet enn Kontor 2000. Generell gjennomgang av rutinene for journalføring og registrering av klagesaker med sikte på mer enhetlig praksis. Generell gjennomgang av de enkelte avslagsbrevene med tanke på begrunnelse og tilpasset informasjon om klageadgang. Den administrative klagenemnda innen opplæring bør formaliseres gjennom eget delegeringsvedtak og politisk vedtatt regelverk. Sørge for at fylkesrådmannens faktiske delegering av myndighet til å være underinstans i klagesaker er hjemlet i delegeringsvedtak fra fylkestinget. Klagebehandling - 3 - Rogaland fylkeskommune

2 Innledning 2.1 Bakgrunn, formål og problemstillinger I løpet av et år fattes det en rekke vedtak i fylkeskommunen. Mange av disse kan påklages, og fylkeskommunen har opprettet en egen klagenemnd. I lovgivningen finnes det også regler om administrativ overprøvelse av avgjørelser. Formålet med dette prosjektet er å undersøke hvordan fylkeskommunen håndterer klager på vedtak. Følgende problemstillinger skal besvares 2 : Hvordan er håndteringen av klager organisert og styrt? Hvor lang er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for klagesaker? Hvor stort er klageomfanget, og hvor stor prosentandel klagere gis medhold/avslag? I hvilken grad systematiseres klagene og bidrar til læring i organisasjonen? Hvordan informeres klagerne om klageretten? Hvordan oppleves klageadgangen? 2.2 Revisjonskriterier og metode Klagebehandlingen i de fylkeskommunale virksomhetene er først og fremst regulert gjennom: Forvaltningsloven med forskrifter og veileder Opplæringsloven med forskrifter (se vedlegg) Interne retningslinjer og delegasjonsvedtak for klagebehandlingen Håndteringen av klager er sett i forhold til disse reguleringene. Rapporten har imidlertid også hatt som formål å beskrive ulike like sider av klagebehandlingen uten klare referanser til normer for god praksis. I følge administrative ledere skjer all klagebehandling gjennom fylkeskommunens sak- /arkivsystem Kontor 2000. Vår tilnærming har derfor vært gjennomgang og analyser av klagesaksbehandlingen og relaterte dokumenter slik de framstår i Kontor 2000. Analysene av dette materialet er supplert med intervjuer og samtaler med personer som er involvert i de ulike klageprosessene, særlig der klagebehandlingen har hatt noe omfang. Ved siden av ledere og saksbehandlere i sentraladministrasjonen har vi snakket med rektor på tre videregående skoler St. Olav vgs, Sandnes vgs og Gand vgs. Vi har gjort noen avgrensinger. Det er klager på vedtak overfor innbyggerne som fokuseres. Klagebehandling i tilsettingssaker og andre interne forhold er ikke med. Vi har heller ikke gått inn på tjenester og saksbehandling i fylkeskommunale foretak, stiftelser og lignende med mindre det er saksforhold som også er behandlet i den sentrale fylkesadministrasjonen eller i fylkeskommunens klagenemnd. Tilfeller der fylkeskommunen selv klager på vedtak, eksempelvis kommunale vedtak om dispensasjon fra gjeldende planer etter plan- og bygningsloven, er også holdt utenfor. 3 Det vises til vedlegg for mer detaljer om metode og kilder. 2 Mandat for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget i møte 14.02.2008. 3 Fylkeskommunen har et samarbeid med fylkesmannen om håndtering av uttalelser og eventuell påklaging av vedtak i forhold til plan- og bygningsloven. Regionalplanavdelingens befatning med klagesaker i all hovedsak avgrenset til slike forhold. Klagebehandling - 4 - Rogaland fylkeskommune

3 Faktabeskrivelse 3.1 Innledning Vi starter denne gjennomgangen med en mer overordnet beskrivelse av hvordan fylkeskommunen formelt har organisering sin klagebehandling med vekt på forholdet mellom klageinstans og underinstans. Dernest har vi en mer samlet oversikt over klagesaker og klageomfang i fylkeskommunen slik dette kommer til uttrykk gjennom arkivsaker og dokumenter i fylkeskommunens sak- /arkivsystem. Fokus er her både hvordan klagesaker fordeles på ulike saksområder og på klagemengden i administrative og politiske enheter som behandler klagesaker. Vi tar deretter for oss mer konkret om klagebehandlingen i de to avdelingene som har nær alle klagesakene regionalutviklingsavdelingen og opplæringsavdelingen. Vi konsentrerer oppmerksomheten om de to største klageområdene TT-tjenesten og klager på karakterer i videregående skole, men har også kortere omtaler av andre saksområder innen de to avdelingene. I disse delkapitlene tar vi utgangspunkt i problemstillingene rundt informasjon om klageadgang, klageomfang, saksbehandlingstid og resultater av klagebehandlingen. 3.2 Organisering og styring av klagebehandlingen 3.2.1 Underinstanser og klageinstanser Generelt om klageprosessene Retningslinjer for organisering av klagebehandling i fylkeskommunen er i hovedsak gitt gjennom forvaltningsloven med enkelte modifikasjoner i særlovgivning og forskrifter. Grunnleggende er prinsippet om klagebehandling i to ledd: først i underinstansen (som regel det organet som fattet vedtaket som påklages) og dernest i klageinstansen som endelig avgjør saken om ikke underinstansen endrer sitt opprinnelige vedtak. Figur 3-1 Klagebehandling i underinstans og klageinstans Enkeltvedtak Klager Underinstans Klageinstans Fremsette klage Forberede sak Klager gis medhold Avvisning kan ofte påklages Beslutte Tilrår å opprettholde vedtgak Sluttbehandle klage Klagen avvist Vedtak opphevet Vedtak endret Vedtak stadfestet Klagebehandling - 5 - Rogaland fylkeskommune

Underinstansen kan fatte tre typer av avgjørelser: Klagen kan avvises, vedtak kan endres til gunst for klager eller vedtaket kan opprettholdes og sendes klageinstansen for endelig beslutning. Underinstansens eventuelle avvisning av klagen kan også påklages. Klageinstansen kan i likhet med underinstansen både avvise og endre vedtaket. Klageinstansen kan imidlertid også oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling. Klageinstansen kan også endelig stadfeste det opprinnelige vedtaket. Klagers mulighet for å påklage klageinstansens avvisning er noe begrenset, men når slik klage er mulig, vil det være fylkesmannen som er klageinstans for avvisningsspørsmålet. Klageinstansene i fylkeskommunen Etter forvaltningslovens 28 2. ledd er det i utgangspunktet fylkestinget som er klageinstans for enkeltvedtak som er truffet i fylkeskommunen av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Fylkestinget kan bestemme at fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder skal delegeres fylkestingets myndighet som klageinstans. Fylkestinget i Rogaland har delegert sin myndighet som klageinstans til egen klagenemnd for enkeltvedtak fattet av administrativ enhet og til fylkesutvalget for enkeltvedtak fattet av fagutvalg/underutvalg. Fylkestinget er klageinstans for enkeltvedtak der fylkesutvalget er underinstans. Klagenemndas, fylkesutvalgets og fylkestingets oppgaver og kompetanse i klagesaker er beskrevet i disse utvalgenes respektive reglementer. Ansvarsdelingen i klagesaker er skissert slik i vedtatt reglement for klagenemnda. 4 Klagenemnda er klageinstans for enkeltvedtak truffet på vegne av fylkeskommunen, med mindre annet følger av lov, bestemmelse i medhold av lov eller vedtak i fylkestinget. Fylkestinget er klageinstans for enkeltvedtak truffet i fylkesutvalget. Fylkesutvalget er klageinstans for enkeltvedtak truffet av styre for fylkeskommunalt foretak og ellers når dette er bestemt i fylkestingsvedtak. Fylkesutvalget er klageinstans for enkeltvedtak truffet av et hovedutvalg, enkeltvedtak truffet av styret for et fylkeskommunalt foretak og ellers når dette er bestemt i fylkestingsvedtak. Det er fylkesadvokaten som lager innstillinger til klagenemnda etter at saker er oversendt fra underinstansen med saksopplysninger til fylkesadvokaten. Klagenemnda møtes omtrent hver annen måned. Opplæringsloven gir en rekke ulike føringer for både hva som kan påklages og hvem som er klageinstans. Grunnprinsippene om behandling i underinstans og klageinstans gjelder likevel, men både hvem som er klageinstans og klageinstansens kompetanse varierer avhengig av hva som påklages. I henhold til 5-12 og 5-13 i forskrift til opplæringsloven skal klageinstans for klage på standpunktkarakter og karakter i orden og atferd i den videregående skolen være fylkestinget eller den fylkestinget gir mynde. I Rogaland fylkeskommune har en praktisert en ordning med administrativ klagenemnd for klager på vurdering (standpunktkarakterer mv i den videregå- 4 Fylkestingssak 30/04 Klagebehandling - 6 - Rogaland fylkeskommune

ende skole). Det hevdes at fylkestinget har gitt administrasjonen denne myndigheten 5, men administrasjonen kan ikke oppspore dokumentasjon på dette. Det foreligger følgelig heller ikke et vedtatt reglement for denne klagenemnda. Opplæringsdirektøren utearbeider imidlertid årlig to veiledningsskriv om klagebehandlingen: En veileder til den administrative klagenemnda og en til rektorer og faglærere. Veiledningene oppdateres årlig pga de mange justeringene fra år til år i nasjonale føringer og bestemmelser. Det samlede veiledningsmaterialet redegjør for hva de ulike rolleinnehaverne bør/skal ha fokus på i sitt arbeid med karaktersetting og klagebehandling. Følgende er beskrevet om de formelle sidene ved den administrative klagenemnda. Tabell 3-1 Særskilt administrativ klagenemnd for klager på vurderinger i skolen. Saksbehandlere: Alle på seksjon opplæring i skole Klagenemnda skal behandle klager på: - standpunktkarakterer/manglende standpunktkarakterer - karakterer i orden og i atferd - karakterer på andre ikke-skriftlige eksamener og kombinerte skriftlig/muntlig eksamen - karakterer på lokalt gitt skriftlig eksamen - karakterer på muntlig eksamen Seksjon for opplæring i skole skal ikke behandle klager på skriftlig eksamen for privatister Dokumentasjon: Forskrift til opplæringslova kap.4 og 5, fagspesifikke læreplaner, forvaltningsloven 29, 30, 31 og 32, felles skolereglement ev. med utfyllende regler fra den enkelte skole, Fylkeskommunale retningslinjer for vurdering. Generell behandlingsprosedyre 1. Seksjonssjef bestemmer saksbehandler 1 som behandler klagen og skriver svarbrev 2. Svarbrev og sakspapirer leveres til saksbehandler 2 som behandler klagen 3. Hvis enighet - skriver saksbehandler 2 under svarbrevet og leverer brevet tilbake til saksbehandler 1 for underskriving og utsending av svarbrev. Det er bare svarbrev som sendes skolen. Sakspapirene går til arkiv. Kopi av svarbrevet til klager. 4. Saksbehandler 1 fører antall klager på statistikkskjema. 5. Husk Unntatt off. 5 og linjeanvisning til den linja i headingen klagers navn står på vanligvis linje 2. Merknader/bruksanvisning Gjelder ikke klage på skriftlig eksamen Standard svarbrev finnes som maler i EDB Sak og Arkiv (K2000): KSN: Klage på standpunkt - avslag KSJ: Klage på standpunkt - tatt til følge KME: Klage muntlig eksamen KSO: Klage på standpunkt. Orden, atferd og orden og atferd Kontroller navn og fag og at rett svarbrev er brukt. Se eget skriv for maler i EDB Sak og Arkiv (K2000) for standard svarbrev i forbindelse med klagebehandling. For de mange sakstypene som omfattes klagebehandling er det ofte i særlovgivning spesifisert mer detaljerte bestemmelser om saksbehandling og klageinstans. Det gjelder særlig opplæringsområdet, men også innen kulturområdet er det flere ordninger der statlige organ er definert som klageinstans. Fylkeskommunen kan også ha sine egne spesielt tilpassede ordninger. Eksempelvis er det egne retningslinjer for TT-tjenesten (Transporttjenesten for funksjonshemmede) der en egen legenemnd er del av klagebehandlingsprosessen. 5 Dette blir gjentatt hvert år i sak til opplæringsutvalget om resultatene av denne administrative klagebehandlingen. Klagebehandling - 7 - Rogaland fylkeskommune

Delegasjon og retningslinjer for underinstansene. Fra statlig hold er det i flere sammenhenger pekt på at delegert vedtakskompetanse ikke automatisk gir delegert myndighet til å fungere som underinstans i klagesak etter forvaltningslovens 33. 6 Dersom fylkestinget har gitt fylkesrådmannen delegert myndighet til å fatte vedtak i bestemte enkeltsaker, følger også myndigheten til å være klageinstans med. Fylkesrådmannen kan videredelegere vedtakskompetansen men ikke myndigheten til å være underinstans i klagesaker uten at dette spesifikt framgår av fylkestingets vedtak. Gjeldende delegasjonsbestemmelser i Rogaland fylkeskommune sier følgende om fylkesrådmannens delegerte myndighet: Fylkesrådmannen utarbeider selv innen rammer fastsatt av det delegerende organ, retningslinjer for intern delegering og utøvelsen av slik delegert myndighet. Fylkestinget har ikke eksplisitt gitt fylkesrådmannen anledning til å videredelegere funksjonen som underinstans. I praksis finner vi at den som er delegert vedtaksmyndigheten også er underinstans i klagebehandlingen. I den grad det i vedtaksbrev opplyses om klageadgangen, henvises det til vedtaksorganet som adressat for eventuell klage såfremt det ikke bare står fylkeskommunen som mottaker. Fylkesrådmannen er i ferd med å legge fram sak om delegert myndighet fra fylkesrådmannen. 3.3 Klageomfang Før 2003 gjaldt klageretten på enkeltvedtak etter forvaltningslovens 28 bare vedtak etter særlovgivningen. I forbindelse med endringer i kommuneloven i 2003 ble også enkeltvedtak truffet av kommunale og fylkeskommunale organer inkludert. Kommunene ble i den anledning tilrådd å gå gjennom sine vedtakstyper for å avklare om de falt innenfor eller utenfor klageadgangen. Generelt har en fra statlig hold vært restriktiv med hensyn til å unnta saksområder i kommuneforvaltningen fra klageadgangen. Rogaland fylkeskommune har ingen samlet oversikt over hvilke vedtak en mener omfattes av klageadgangen etter forvaltningsloven. Det gis også uttrykk for noe ulike oppfatninger internt i fylkeskommunen om hvor grensen trekkes og om hvordan en skal håndtere spørsmålet om klageadgang. Vi har valgt å se nærmere på klageomfanget slik det kommer til uttrykk i den fylkeskommunale saksbehandlingen. Fylkeskommunen nytter Kontor 2000 som elektronisk sak/arkivsystem. All saksbehandling, herunder klagebehandling, skjer i følge våre opplysninger i dette systemet. Skolene har også etter hvert tatt systemet i bruk. Varierende kompetanse i bruk av systemet og noe ulike rutiner for registrering av arkivsaker og dokumenter vanskeliggjør å få helt oversikt over klagebehandlingen gjennom søking i Kontor 2000. Vi har gjort noen enkle analyser av registrerte arkivsaker fra 1.1.2005 og journalførte dokumenter fra 1.1.2006 fram til 9. desember 2008. Vi har da fått noen indikasjoner på omfanget av klagebehandling ved å se på volumet av arkivsaker og dokumenter som enten i overskrifter eller arkivkoding kan relateres til klagebehandling. Vi har også sett på saksprotokoller fra politiske utvalg for perioden 2000-2008. 6 Jfr. Rundskriv H-12/94, H-17/96 og Utdanningsdirektoratet 29.5.2008 om Spørsmål om intern delegasjon og underinstansens klagebehandling. Klagebehandling - 8 - Rogaland fylkeskommune

3.3.1 Klagerelaterte arkivsaker og dokumenter Tabell 3-2 Antall registrerte arkivsaker med andel klagerelaterte saker Fylkesadm Saker Herav klagerelatert Prosent klagerelatert 2005 5054 244 4,8 % 2006 6032 185 3,1 % 2007 6658 227 3,4 % 2008 6432 274 4,3 % Sum 24176 930 3,8 % Kilde: Kontor 2000. Seleksjon på journalenhet FRM, dvs. at skoler ikke er med. Tall for 2008 gjelder bare fram til 9. desember. Om lag 4 % av de registrerte arkivsakene er registrert som klagerelatert. Dette omfatter imidlertid kun arkivsaker som er opprettet med den hensikt å saksbehandle klager eller lignende 7. Arkivsaker som er opprettet for å behandle en søknad og som ender med avslag og påfølgende klagebehandling fanges da ikke opp. Dette gjelder i særlig grad klager på brukergodkjenning innen TT-tjenesten 8. Som det framgår av vedlegg er klager på TT-tjenesten i liten grad registrert som egne arkivsaker etter 2006. I vedlegg er sakene gruppert etter avdeling/seksjon og etter emneområder. Her framgår at det er opplæringsområdet som er dominerende med 740 av 930 klagerelaterte arkivsaker. Eksamenskarakterer og standpunktkarakterer utgjør den største delen, men klager på inntak og klager på fag-/svenneprøver er også representert. Samferdselssakene er den andre større gruppen med transporttjenester for funksjonshemmede (TT-tjenesten) og drosjeløyvene som de to sentrale emneområdene. På grunn at arkivrutinene rundt TT-sakene, er imidlertid saksmengden langt større enn antall klagerelaterte arkivsaker. Tabell 3-3 Antall journalregistrerte dokumenter og andel klagerelaterte dokumenter Dokumenter Fylkesadministrasjonen Herav klagerelatert Prosent klagerelatert Dokumenter Skolene Herav klagerelatert Prosent klagerelatert 2006 25243 1381 5,5 % 7628 590 7,7 % 2007 27328 1156 4,2 % 9348 986 10,5 % 2008 27291 1713 6,3 % 10939 1048 9,6 % Sum 79862 4250 5,3 % 27915 2624 9,4 % Kilde: Kontor 2000. Tall for 2008 gjelder bare fram til 9. desember. 7 Våre søk omfatter også tilleggskode &02 som innbefatter klage, anke, søksmål 8 Før 2007 ble TT-sakene først registrert når det forelå en klage. Nå registreres søknad og klagebehandling innenfor samme arkivsak. Klagebehandling - 9 - Rogaland fylkeskommune

Når vi ser klageomfang ut i fra hvilke dokumenter (først og fremst inngående og utgående brev) som er klagerelatert finner vi at klageandelen er noe høyere. Hver enkelt klagesak vil imidlertid inneholde flere dokumenter. Noen har mange dokumenter. Tabell 3-3 viser at vel 5 % av alle journalregistrerte inngående og utgående dokumenter i fylkesadministrasjonen er klagerelaterte. I videregående skoler er nærmere 10 % av alle dokumenter klagerrelatert. Økningen i antall registrerte dokumenter i videregående skoler må ses i sammenheng med at Kontor 2000 fremdeles er under innføring og at det ennå ikke har satt seg en helt enhetlig praksis for bruk av systemet. I tabell 3-4 har vi listet opp alle emnekoder som hadde 5 eller flere klagerelaterte dokumenter i 2008. Brukergodkjenning for TT-ordningen topper listen. Vi ser videre at samferdselsavdelingen er representert med klager rundt persontransport utenfor rute (dvs. drosjeløyvene) og så vidt med noen dokumenter rundt skoleskyss 9. For øvrig er det klager på karakterer og fag- /svenneprøver samt inntak til videregående opplæring som er det dominerende saksområdene. Tabell 3-4 Klagerelaterte dokumenter etter emneområde Emnekode 2006 2007 2008 Total N07 Hjelpetjeneste for samferdsel 383 250 465 1103 B64 Standpunktkarakterer 235 239 299 773 B65 Avgangsprøver, eksamen 267 211 173 651 N12 Persontransport utenfor rute 39 71 146 256 Uten emnekode 75 90 107 273 A41 Studieretninger vgs 86 63 95 244 A52 Fag og svenneprøve 84 54 93 231 A42 Spesialundervisning 10 6 65 81 A56 Lærlinger 21 21 44 86 A02 Voksenopplæring 8 11 35 54 L33 Kartforretning, delingsforretning 17 28 35 80 A4 Videregående skole 9 26 31 66 C85 Foreninger og lag 5 21 26 L12 Reguleringsplan 30 16 18 64 N06 Skoleskyss 17 11 18 48 D11 Idrettsbygg og -anlegg 1 2 8 11 C52 Vern av kulturhistorisk miljø 19 10 6 35 Kilde: Kontor 2000. Tall for 2008 gjelder bare fram til 9. desember. Det er ikke alle dokumentene som er knyttet til klager på enkeltvedtak. Dokumentene uten emnekode gjelder kart- og delingsforetninger og reguleringsplan og er i all hovedsak knyttet til situasjoner der fylkeskommunen selv enten uttaler seg om klager og dispensasjoner eller selv er innklagende instans. Kultur, idrett og fordeling av tilskudd til foreninger og lag har også noen klagedokumenter, men utgjør en liten andel av de ca 1700 klagerelaterte dokumentene i 2008. 9 I Rogaland Revisjon sin gjennomgang av skoleskyssordningen i 2006 er følgende anført om klagebehandling: "Skoleskyssordningen synes å bli gjennomført i tråd med lovverket og vedtatte retningslinjer i fylket. Det er få klager på enkeltvedtak om skoleskyss i den fylkeskommunale klagenemnda. Vi har fått opplyst at det var to klager i fjor, og at det har ligget på dette nivået de siste årene. Ellers vil vi berømme RKT for å ha greie og oversiktelige nettsider, med god informasjon om skoleskyssordningen. " Klagebehandling - 10 - Rogaland fylkeskommune

3.3.2 Klagesaker til politisk behandling Klagesaker til politisk behandling har vi fordelt på ulike politiske utvalg fra 2004. Det er få klagesaker som behandles i andre utvalg enn klagenemnda. Av klagene til fylkesutvalget fra 2004-2008 gjaldt 8 vern av kulturhistorisk miljø, 4 gjaldt persontransport utenfor rute (dvs. drosjenæringen) og 3 gjaldt tilskudd til organisasjoner. Resterende var knyttet til regionalplanavdelingens funksjoner i forhold til reguleringsplaner og arealdisponeringer der fylkeskommunen har et samarbeid med fylkesmannen om uttalelser og fremming av klager på kommunale dispensasjoner i forhold til gjeldende planer. Klageinstans i sistenevnte saker er fylkesmannen (ev. settefylkesmann). De to sakene til regional- og kulturutvalget gjelder tildeling av RUP-midler 10. Tabell 3-5 Klagesaker behandlet 2004-2008 etter utvalg 2004 2005 2006 2007 2008 Sum 2004-2008 Klagenemnda 5 10 61 31 72 179 Fylkesutvalget 10 8 2 0 3 23 Fylkestinget 2 1 1 0 0 4 Yrkesoppl.nemnd 1 1 0 2 Regional og kulturutv 2 2 Samferdselsutv 1 1 Sum 17 19 65 32 76 211 Kilde: Kontor 2000. Tallene for 2008 inkluderer siste møte i Klagenemnda men ikke siste i fylkesutvalg. Rene orienteringssaker om gjennomført klagebehandling av karaktergivning i videregående skoler er holdt utenfor. 3.3.3 Nærmere om sakene i klagenemnda Saksmengden i klagenemnda har som figuren nedenfor viser, variert en del siden nemnda ble opprettet i 2000. Figur 3-2 Antall klagesaker per år i klagenemnda Svingningene har dels sammenheng med at særskilte områder i perioder har særlig oppmerksomhet (eksempelvis drosjenæringen) og endringer i fylkeskommunens oppgaver. I oppstarten hadde fylkeskommunen ansvar for rusvern, og mange klagesaker var knyttet til dette feltet. Høsten 2005 overtok fylkeskommunen ansvaret for brukergodkjenning i TTordningen. Kilde Kontor 2000. 10 RUP = Regionalt UtviklingsProgram Klagebehandling - 11 - Rogaland fylkeskommune

Tabell 3-6 viser at TT-tjenesten (klager på brukergodkjenningen) og drosjesakene har vært de dominerende saksområdene, mens andre saksområder mer sporadisk har kommet opp. Over hele perioden 2004-2008 hadde klagenemnda til behandling saker etter følgende innholdskategorier: Tabell 3-6 Saker behandlet i klagenemnda perioden 2004-2008 etter emneområde. Saksområde Antall Voksenopplæring 2 Videregående skole 1 Utdanningsprogrammer 5 Fag- og svenneprøve 2 Lærlinger 3 Orden og trivsel (elevforhold alle skoler) 1 Idrett og friluftsliv 1 Billedkunst, kunsthåndverk, litteratur 1 Skoleskyss 1 Hjelpetjeneste for samferdsel (TT-tjenesten) 126 Vegtransport - felles 1 Transporttjenesten for funksjonshemmede (brukergodkjenning) er den dominerende sakstypen. Fluktuasjonene fra år til år i saksmengde til klagenemnda følger utviklingen for disse to sakstypene. TT-tjenesten kom for alvor inn i 2006 (fra høsten 2005) med en topp i 2006 (50 saker) og en ny topp i 2008 (45 saker). Drosjenæringen har sin topp i 2008 med 22 saker mens det i øvrige år har vært 3-4 saker i året. Persontransport utenfor rute (Drosjenæringen) Godstransport utenfor rute Total 33 2 179 Resultater av klagenemndas behandling Det er få klager som blir tatt til følge i klagenemnda. TT-klager TT-tjenesten Drosjesaker 2004 0 0 2005 7 3 2006 50 4 2007 24 4 2008 45 22 tatt til følge har ligger på mellom 2 og 4 per år med unntak av 2006 da 8 klager (17 %) ble tatt til følge. De siste to årene har ca 10 % Kilde: Kontor 2000. Saksprotokoller. av klagene på TT-ordningen blitt tatt til følge. Ingen klager knyttet til drosjeløyver ble tatt til følge. Av andre sakstyper er kun en klage blitt tatt til følge. Et fåtall saker er ellers sendt tilbake til administrasjonen for ny behandling enten ved at vedtak er blitt opphevet eller ved at sak er utsatt for innhenting av tilleggsopplysninger. Det har vært 5-6 slike saker hvert av de to siste årene. 3.4 Klagebehandling i regionalutviklingsavdelingen 3.4.1 Informasjon om klageadgang Innen samferdselsseksjonen blir det fattet enkeltvedtak som kan påklages i forhold til: Brukergodkjenning for TT-kort (Transporttjenesten for funksjonshemmede) Løyver: Drosje, selskapvogner, turvogner, godstransport og rutetrafikk Gratis skoleskyss for elever i grunnskolen Rogaland fylkeskommune har dispensasjon fra reglene om fri skoleskyss i videregående skole da dette i stedet er håndtert gjennom ordningen med ungdomskort. Samferdselsavdelingen har et standard vedleggsdokument om klageadgang som vedlegges svarbrev: Søker har rett til å påklage vedtaket. Se vedlegg. En eventuell klage sendes til Rogaland Fylkeskommune, Samferdselsseksjonen. Det aktuelle vedlegget er ikke tilpasset enkelttjenester og inneholder dermed mye informasjon som ikke er relevant for de fleste klagesakene som gjelder TT-brukergodkjenningen. Klagebehandling - 12 - Rogaland fylkeskommune

Regionalplanseksjonen og næringsseksjonen har få saksområder som omfattes av enkeltvedtak med klageadgang med unntak av fordelingen av RUP-midler. En benytter da mye følgende formulering om klageadgangen: Etter Forvaltningsloven er dette et enkeltvedtak. Søker har derfor rett til å klage på vedtaket. Klagefristen er tre uker fra den dag dette brevet er mottatt. Se for øvrig vedlagte skjema. Det vedlagte skjemaet er det statlige standardskjemaet for klage på forvaltningsvedtak. Innen kulturseksjonen er det flere støtteordninger som omfattes av klageadgang. I mange tilfeller er det imidlertid staten som er klageinstans mens fylkeskommunen er underinstans. Inntil for et par år siden ble det informert om klageadgang for støtte til festivaler, frivillige organisasjoner, kulturstipender og allment kulturarbeid. Dette er fylkeskommunale ordninger med fast budsjettramme og, med unntak av allment kulturarbeid, fast søknadsfrist 11. Etter at fylkesadvokaten kom til at tildelingene her ikke var enkeltvedtak som kunne påklages etter forvaltningsloven, ble informasjon om klageadgang tatt ut av brevene. I følge saksbehandler kom det få klager, og trolig var det ingen av klagene som ble tatt til følge. I avslagsbrev på spillemidler står følgende om klageadgangen: Rogaland fylkeskommune er første klageinstans hva gjelder klager i saker vedrørende spillemidler. Klagefristen er 3 uker fra den dagen dette brevet kom frem. Dersom fylkeskommunen ikke endrer vedtaket som følge av klagen, kan vedtaket påklages til Kultur- og kirkedepartementet innen 3 uker jf. forvaltningslovens 27 tredje ledd, jf. 28 annet ledd, samt kap. 7 i Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet. Eventuell klage sendes gjennom Rogaland fylkeskommune. Avslag på kulturminnetiltak der alle midler er fordelt ledsages likevel av en orientering om mulig klagebehandling: Det er anledning å påklage vårt vedtak. Grunngitt klage må eventuelt sendes oss innen tre uker etter at dette brevet er mottatt. Denne sendes til Rogaland fylkeskommune, Kulturseksjonen. Fullstendig saksframlegg kan skaffes på oppfordring. Kulturavdelingen har også tilskudd til frivillige organisasjoner for lavterskel fysisk aktivitetstiltak. Her redegjøres det for at den administrative tildelingen blir behandlet politisk som orienteringssak og at det er klageadgang. 3.4.2 TT-ordningen Om TT-ordningen Transporttjenesten for funksjonshemmede er det saksområdet som dominerer sakslisten til klagenemnda og som klart har det største volumet også i den administrative klagebehandlingen. Dette rettferdiggjør en grundigere gjennomgang av dette saksområdet med tilhørende klagebehandling. Fylkestinget vedtok i møte 1.10.02 retningslinjene for TT-ordningen. 12 Her står blant annet: 11 De med fast søknadsfrist avgjøres av regional og kulturutvalget. Her fordeles alle pengene. De fleste som følge vilkårene får tilskudd men gjerne mindre en søknadsbeløp for at budsjettrammen skal holdes. I den løpende saksbehandlingen for tilskudd til allment kulturarbeid avgjøres større saker av regional- og kulturutvalget mens administrasjonen tildeler inntil kr 50.000 med melding til utvalget i neste møte. 12 På fylkeskommunens nettsider står det feilaktig Fylkestingssak 50/03 den 30. Sept. 2003. Klagebehandling - 13 - Rogaland fylkeskommune

TT-ordningen er et tilbud til varig funksjonshemmede over 10 år som ikke kan reise med buss, eller som ikke kan gjøre det uten store vanskeligheter. Tilbudet gjelder også funksjonshemmede med særlig behov for hjelp til/fra kollektive transportmidler. Følgende grupper kommer inn under ordningen: rullestolbrukere blinde og sterkt svaksynte etter definisjon til WHO andre sterkt orienterings-, miljø- og bevegelseshemmede Retningslinjene er senere presisert og fortolket, og i forhold til brukergodkjenningen har formålet vært å stramme inn på kriteriene ut i fra oppfatninger om at det har vært for mange brukere i ordningen fra gammelt av som ikke strengt tatt bør legge beslag på knappe ressurser. Ved overgang til fylkeskommunal brukergodkjenning ble det etablert en fylkeskommunal legenemnd for å kvalitetssikre skjønnsmessige vurderinger. I sak til samferdselsutvalget 23.8.2006 ble det orientert om hvilken enighet en hadde kommet til med legenemnda: I samarbeid med legene ble det blant annet vurdert at diagnoser med rom for skjønnsmessige vurderinger måtte konkretiseres med et mål på alvorlighetsgrad som er kjent for fastlegene. Det ble enighet om at dagens brukergodkjenning skal følge praksis om at Det må foreligge hjertesvikt i klasse 4 før godkjenning kan gis. Søkere med kols må ha alvorlig svekket lungefunksjon for å bli godkjent. Ved osteoporose er bruk av rullator et mål på alvorlighetsgrad. Gangavstand lik den som brukes i søknadsskjema for parkeringstillatelse for forflytningshemmede, anvendes som mål. Dette er videre presisert i møter mellom administrasjonen og legenemnda. I notat fra samferdselssjefen framlagt for klagenemnda 17.10.2008 er det redegjort for avtalt gjeldende praksis som administrasjon og legenemnd er blitt enige om. Her er grense for gangavstand søker mestrer, lagt til 100 meter. Det står også i et eget punkt 8: Lang avstand til buss og eller begrenset busstilbud kan ikke alene gi grunnlag for godkjenning. Samme formulering står for øvrig på fylkeskommunens nettsider om TT-ordningen. Klagenemnda ba på dette grunnlaget Fylkestinget foreta en gjennomgang av kriteriene for TT-kort jf. retningslinjenes pkt. 8 ift. Hva som skal være dagens praksis. 13 Fra samferdselssjefens side er det i senere notat presisert at denne siste setningen ikke skulle inneholde ordet alene. Det vil si at lang avstand/begrenset busstilbud ikke skal ha betydning for godkjenning. 14 Rogaland fylkeskommune overtok brukergodkjenning i 2005. Denne hadde tidligere vært ivaretatt av den enkelte kommune som i varierende grad også bidro til tilleggsfinansieringen av transporttjenestene. Fylkestinget stadfestet i 2006 at Det er lagt til samferdselssjefen å treffe vedtak om brukergodkjenning. 15 13 Protokoll fra klagenemnda 17.10.2008 14 Samferdselssjefen skriver: I notatets siste punkt under overskriften Praksis i dagens brukergodkjenning, har jeg dessverre gitt en feil formulering i forhold til hva som er fakta. Jeg beklager at jeg har vært uklar i forhold til dette. Det som er i tråd med gjeldende praksis og retningslinjene i TT- ordningen er at lang avstand til buss og eller begrenset busstilbud ikke kan gi grunnlag for godkjenning. Dette er også legenemnden godt kjent med. 15 Fylkestingssak 07/06 behandlet 23. 2.2006 Klagebehandling - 14 - Rogaland fylkeskommune

Retningslinjene for brukergodkjenningen er ikke samlet holdt à jour gjennom politisk vedtak etter 2002. Justeringene har mer skjedd administrativt på grunnlag av politiske signaler. Søknadsbehandlingen Søknader skannes og journalføres på arkivsak i Kontor 2000 - en arkivsak per person. Legeerklæring er del av søknaden og skannes. Saksbehandler vurderer hver enkelt søknad med tre alternativer: Innvilgelse (dersom søker etter legeerklæringen klart er innenfor de prioriterte gruppene) Retur med anmodning om mer opplysninger dersom søknad er ufullstendig/uklar Oversendelse til legenemnda for å få vurdert legeopplysninger på mer faglig grunnlag Dersom innvilgelse går det melding til Rogaland Taxi (RT) som sørger for utsteding av TTkort. RT tar seg av den videre kommunikasjonen med søker. Samferdselssjefen skriver ingen vedtaksbrev med mindre det er snakk om avslag eller midlertidig TT-kort. RT har brukerregisteret og oppdaterer dette for fylkeskommunen 16. I søknadsbehandlingsprosessen er det en av legene i legenemnda som får søknaden og vurderer denne. Saksbehandler vurderer svar fra lege, og samferdselssjefen gjør vedtaket. Vedtaket er ikke alltid i samsvar med legens vurdering, men oftest er det enighet. Saker der det er ulike oppfatninger blir notert med saksnummer i eget regnearket. Slike saker tas opp på prinsipielt grunnlag i årlige møter med klagenemnda. Avslagene er begrunnet og det er orientert om klageadgangen gjennom eget vedlegg til vedtaket. Det samme vedlegget benyttes i alle klagesaker i samferdselsavdelingen og omhandler frist for å reise sak etter yrkestransportloven og vilkår for senere søksmål om lovligheten av vedtaket samt andre forhold som vanskelig kan relateres til avslaget om TT-kort. En ofte brukt begrunnelse for avslag er: Søknaden har blitt vurdert av en fylkeskommunal legenemnd og vedtaket følger legenemndens innstilling. Grunnlaget for avslaget er at det er vurdert at søker kan benytte buss. Ev. lang avstand til bussholdeplass eller begrenset busstilbud gir ikke alene grunnlag for godkjenning. 17 Klagebehandlingen Innen TT-ordningen kan søker kun klage på om en blir godkjent som bruker eller ikke. Det er ikke klagerett på innvilget beløp å reise for da dette fastlegges etter en norm for hver enkelt brukerkategori. Innkomne klager skannes også inn og legges inn i arkivsaken. Klagen vurderes av saksbehandler. Hvis nye opplysninger som gjør det åpenbart at vedkommende er innenfor regelverket, innvilges søknaden. Hvis ikke sendes den til samme lege som vurderte saken i første omgang og samtidig også til lege 2. Saksbehandler redegjør for følgende beslutningsregel: Hvis begge leger tilrår avslag går klagen til klagenemnda Hvis begge tilrår innvilgelse, vil samferdselssjefen normalt innvilge. 16 Her er registrert hvem som har TT-kort, brukerkategori og kjørehistorikk. Fylkeskommunen har ikke eget brukerregister for TT-ordningen. 17 Hentet fra et svarbrev 18.12.2008. Klagebehandling - 15 - Rogaland fylkeskommune

Hvis ulik vurdering foretas en skjønnsmessig vurdering, men som oftest går da saken til klagenemnda. Saksbehandler hos samferdselssjefen noterer resultatene av legenemndas vurderinger av klagesakene. Vi har gjort noen opptellinger og beregninger på grunnlag av disse notatene for 2008. Vi finner at ca 30 % av klagene er legenemnda enige om å ta til følge, ca 35 % er de enige om at må avslås og ca 35 % er de uenige om konklusjonen på. Inntil 70 % av klagene skulle ut i fra ovenstående gå til klagenemnda. Klagenemnda behandlet i 2008 45 klagesaker om brukergodkjenning i TT-ordningen. Ca. 140 saker ble oversendt legenemnda i 2008 i henhold til de samme notatene. Forutsatt at tallene omfatter de samme sakene, vil det si at anslagsvis 2/3 av klagene blir gitt medhold av samferdselssjefen som underinstans og at ca 1/3 ikke får medhold i underinstansen og dermed sendes videre til klagenemnda. Saksbehandlingstid Antall søkere til TT-ordningen har ifølge samferdselsavdelingen økt jevnt siden fylkeskommunen overtok administreringen av ordningen i 2003. i 2007 var det ca. 1600 søker og etter 3. kvartal 2008 var det 1370 søknader. Saksbehandlingstiden på klagesakene varierer fra et par uker til 4-5 måneder. Forhold som gir lang saksbehandling er først og fremst om saken går helt til klagenemnda og klagenemndas møteplan. Dernest gir klager i ferietiden også gjerne 1-2 måneder tillegg på saksbehandlingstiden. Opplevelse av klageadgangen Eldrerådet i Rogaland og eldrerådet i Stavanger har ikke hatt henvendelser fra brukergrupper i forhold til verken TT-ordningen generelt eller klageadgangen spesielt. Lederne av disse eldrerådene er heller ikke kjent med særskilte mishagsytringer rundt TT-ordningen. Enkeltmedlemmer og de som er involvert i klagebehandlingene er likevel kjent med det forekommer oppfatninger om forskjellsbehandling at noen får TT-kort som er friskere og raskere enn andre som ikke får TT-kort. Fylkesrådet for funksjonshemmede har fått få henvendelser i forhold til selve klageordningen, men rådet har merket seg at det er forholdsvis mange klager, at disse i stor grad gis medhold og at økningen i antall brukere først og fremst kommer i brukergruppe 1. Dette er den brukergruppen som har lavest prioritet og som i stor grad omfatter personer som på grunn av aldring har fått redusert sin bevegelsesevne. Fylkesrådet har særlig vært opptatt av to forhold ved TT-ordningen: Spissing mot prioriterte grupper og differensiering av reisebeløp mellom de ulike gruppene. Det er bare det første forholdet som vedrører brukergodkjenningen, og som dermed omfattes av klageadgangen. Rådet har bedt om sak til fylkestinget om reglementet. Leder av rådet begrunner dette med behovet for sterkere spissing mot prioriterte grupper ut i fra at en etter hvert har fått bedre tilrettelagte kollektivtilbud som burde gjøre det mindre nødvendig med TT-kort i brukergruppe 1. Lederen uttrykker bekymring for at det blir en kultur for klaging når så mange klager og også får medhold. En bør derfor klargjøre kriteriene bedre og rydde opp slik at det blir færre klager. Saksbehandler mener en langt på vei har lyktes med innskjerpingen som fylkestinget har bedt om. Brukertallet er stabilisert etter topp i 2004. Om en skal begrense mer så må regelverket endres. Praktiseringen en er blitt enig om sammen med legenemnda: 100m-grensen har vært Klagebehandling - 16 - Rogaland fylkeskommune

legenes forslag. En tar aldri til følge søknader som er begrunnet med for lang vei til buss etc. En har en streng praksis. Saksbehandler legger likevel vekt på at ordninger er basert på skjønnsutøvelse der kriterier må ses i sammenheng og at hele godkjenningsordningen er basert på et tillitsforhold til fastlegene. At så mange klager fører til innvilgelse forklares først og fremst ved at det har vært for dårlige/ufullstendige begrunnelser fra fastlegene. En har laget legeveiledning, men det kan ofte se ut som denne ikke er lest av enkelte av legene. Legenemnda har anbefalt brosjyre til fastlegene, men dette har en ikke fått prioritert. Systematisering og læring Det har siden fylkeskommunen rundt 2001 tok et større ansvar for TT-ordningen vært framlagt flere evalueringssaker. Disse har mer gått på omfang av ordningen og mulighetene for innskjerping av brukergodkjenningen med sikte på en fordelingsstruktur som samsvarer mer med de prioriterte gruppene i ordningen. Klageadgang og praktisering av denne er blitt viet mindre oppmerksomhet inntil klagenemnda høsten 2008 tok opp denne problemstillingen. Administrativt og i samspillet med legenemnda har likevel klageordningen vært viet en del oppmerksomhet. Håndteringene av klagene har ved siden av registreringene i Kontor 2000 blitt fulgt opp i eget regnearksystem. Her noteres antall søknader mottatt antall videresendt legenemnd, til hvilken lege, samt resultatene mottatte klager med videresending til hvilke leger resultatene av de to legenes vurdering eventuell behandling og behandlingsresultat i klagenemnd Regnearket brukes til å lage statistikk over søknader og søknadsbehandlingen. Denne tas opp i årlige møter med legenemnda som drøftingsgrunnlag for praksis. 3.5 Klagebehandling innen opplæringsavdelingen 3.5.1 Alle klager på karakterer/vurdering i videregående skole Klageadgangen på vurdering/karaktersetting er regulert i opplæringsloven og detaljert i kapitel 5 i forskrift til opplæringsloven. Med unntak av skriftlig eksamener der det opprettes egen klagenemnd for ny vurdering av besvarelse, er fylkesstinget eller den fylkestinget gir mynde som er klageinstans. I Rogaland fylkeskommune praktiseres ordningen med administrativ klagenemnd i opplæringsavdelingen. Med unntak av standpunktkarakterer i orden og atferd, kan denne klagenemnda i henhold til forskriften kun vurdere de formelle sidene. Om klagenemnda finner at regler er brutt, sendes saken tilbake til rektor som setter endelig karakter med bakgrunn i momentene i saken. For standpunktkarakterer i orden og atferd bestemmer klagenemnda selv om karakteren skal endres til gunst eller ugunst for eleven. Ved medhold i klager på muntlig eksamen, får eleven tilbud om å gå opp til ny muntlig eksamen. Opplæringsdirektøren legger hvert år fram sak for opplæringsutvalget om resultatene av klagebehandlingen i den videregående skolen. Som figur 3-3 viser, har det samlede klageomfanget gått vesentlig ned i perioden 2001 til 2008. Antall klager antall klager som har resultert i bedre resultat har derimot holdt seg relativt stabilt. I vedlegg er tallene detaljert i forhold til klager på standpunktkarakter, manglende standpunktkarakter, standpunkt orden og atferd, lokalgitt skriftlig eksamen og muntlig eksamen. Klagebehandling - 17 - Rogaland fylkeskommune

Figur 3-3 Utvikling i antall klagesaker med resultater 2001-2008 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Avvist/uendret karakter Endret til gunst Kilde: Saker framlagt for opplæringsutvalget om den årlige klagebehandlingen. I det følgende ser vi nærmere på klager på standpunktkarakterer. 3.5.2 Klager på standpunktkarakterer. Omfang prosess og resultater. Saksbehandlingsprosessen Selve klagebehandlingsprosessen for standpunktkarakterer framgår av figur 3-4. Da klagenemnda kun avgjør om det formelle grunnlaget for karaktersettingen er i orden, er det i klagesaker alltid rektor som setter den endelige karakteren enten som underinstans eller som siste vurderingsinstans etter at klagenemnda eventuelt har gitt klager medhold. Figur 3-4 Klagebehandlingsprosessen for standpunktkarakterer Eleven klager Klagen registreres i Kontor 2000 Faglærer begrunner karakter Rektor beslutter Endre karakter Sende klagenemnd Avviser klage Område for variabel praksis Klagenemnda behandler Medhold og retur til rektor Rektor setter endelig karakter De ulike tellepunktene som opplæringsdirektøren har i sine årlige rapporter om klagebehandlingen er: antall klager antall som får endret karakter av rektor som underinstans Klagebehandling - 18 - Rogaland fylkeskommune

antall som sendes til og dermed blir behandlet av klagenemnda antall klager som klagenemnda avviser antall klager som gir medhold antall klager som for endret/uendret karakter når rektor setter endelig karakter Vi har antydet to områder der vi finner variabel praksis. Rektors endelige karakterfastsetting kommer vi tilbake til. Aktivitetene fra eleven klager til rektor har besluttet om karakter skal endres eller oversendes klagenemnda synes å bli utført på svært ulikt vis. Mye dreier seg om bruken av Kontor 2000 som saksbehandlingssystem, men like viktig er når og om klager faktisk blir registrert som klager. Alle vi har vært i kontakt med fremholder av Kontor 2000 brukes som saksbehandlingssystem og at alle klagene registreres her. Når opplæringsdirektøren teller klager er dette summen av klager som klagenemnda selv mottar og de som rektor beslutter å omgjøre selv. Denne summen skal da være lik det antall klager som blir registrert i Kontor 2000 som inngående dokumenter på hver enkelt skole. Vi har vansker med å få dette til å stemme på to av de tre skolene vi har gått nærmere inn på. På Gand er det i fylkeskommunens rapportutkast for 2008 redegjort for færre karakteromgjøringer enn innregistrerte klager på skolen skulle tilsi. På St. Olav er forholdet motsatt. Skolene har ulik registreringspraksis. Noen skoler oppretter en arkivsak per klage, andre per elev (en elev kan ha flere klager) og andre igjen samler alle klager med inngående og utgående brev i en arkivsak. Opplæringsdirektørens praksis når klager sendes klagenemnda er at det opprettes en arkivsak per elev som klager. Noen glemmer å unnta saken og dokumentene fra offentlighet. Av og til er utgående brev registrert som inngående brev. Mange har også brukt elevens navn som avsender når brevet faktisk kommer fra opplæringsavdelingen og gjelder den navngitte eleven. Vi har også sett eksempler på at brev fra opplæringsavdelingen er registrert som brev fra fylkesmannen. Alle disse forholdene vanskeliggjør analyser av saksbehandlingen gjennom dokumentregistreringene. Ut i fra oversikt over klager som er gitt medhold ved St. Olav framgår det at det praktiseres en utsatt journalføring av inngående klager. Noen klager blir tatt til følge uten at klagen eller saksbehandlingen blir registrert i Kontor 2000, men blir likevel telt i rapporteringen til opplæringsdirektøren ved hjelp av andre lister. I følge rektor på St. Olav gjøres det ikke saksbehandling som involverer rektor om faglærer gir uttrykk for å ha gjort en åpenbar feil i karaktersettingen. Vi har ikke kunnet gå mye nærmere inn på disse forholdene, men etter noen forsøk på ekstra kontroller av journalregistreringer på skoler med få klager og få meldte endringer av karakter, fant vi et eksempel på at klage ble avslått av rektor uten at klagen ble sendt videre til klagenemnda. Saksbehandlingstid Ved opptak til videre utdanning kan det være viktig med hurtig klagebehandling. Opplæringsdirektøren har en ordning med hurtigklagebehandling såfremt klagenemnda får klagen med faglærers og rektors merknader innen en dato i slutten av juni som bestemmes hvert år. Etter våre undersøkelser blir klager som kommer innen denne fristen behandlet i løpet av få Klagebehandling - 19 - Rogaland fylkeskommune