GIVAS IKS OVERHOLDELSE AV SELVKOSTPRINSIPPET

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT GIVAS IKS OVERHOLDELSE AV SELVKOSTPRINSIPPET Gjennomført på oppdrag fra GLÅMDAL revisjon IKS MARS 2011 Utført av Nina Neset

INNHOLD OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER ----------------------------------------------------------------------------------I OPPSUMMERING ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I ANBEFALINGER -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------II 1 INNLEDNING ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET ---------------------------------------------------------------------------------- 1 1.2 PROBLEMSTILLINGER ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1 1.3 DATAINNSAMLING ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.4 OPPBYGGING AV RAPPORTEN -------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 2 SELVKOSTREGELVERKET - KRITERIER ------------------------------------------------------------------------- 3 2.1 GJELDER SELVKOSTREGLENE FOR SELSKAPER? --------------------------------------------------------------------------- 3 2.2 SELVKOST -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 2.2.1 Krav til budsjettoppstillinger og selvkostregnskap ----------------------------------------------------- 4 2.2.2 Hva inkluderes i et selvkostregnskap? ----------------------------------------------------------------------- 4 2.2.3 Behandling av overskudd og underskudd avsetning til og bruk av fond ------------------- 4 2.3 KOSTNADSFORDELING ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 2.3.1 Kostnadsfordeling mellom kommunene som deltar i IKSet ----------------------------------------- 5 2.3.2 Virksomhet som ikke inngår i selvkost ---------------------------------------------------------------------- 5 2.4 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 3 OVERHOLDER GIVAS IKS GJELDENDE BESTEMMELSER OM SELVKOST? -------------------- 7 3.1 BAKGRUNNSOPPLYSNINGER ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 3.2 SELVKOST -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 3.2.1 Vurderingskriterier --------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 3.2.2 Selvkostkalkyle og selvkostregnskap ------------------------------------------------------------------------- 7 3.2.3 Fond ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8 3.2.4 Vurderinger -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 4 KOSTNADSFORDELING ------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 4.1.1 Vurderingskriterier -------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 4.1.2 Organisering av GIVAS -------------------------------------------------------------------------------------------- 10 4.1.3 Kostnadsfordeling mellom kommunene -------------------------------------------------------------------- 11 4.1.4 Skille mellom virksomhet som er underlagt selvkost og annen virksomhet ---------------- 13 4.1.5 Vurdering ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14 LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER----------------------------------------------------------------------------- 15 VEDLEGG 1 SELSKAPETS SVAR PÅ RAPPORTEN---------------------------------------------------------------- 16 GIVAS IKS - selvkost

OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER Oppsummering Prosjektet er gjennomført av Nedre Romerike distriktsrevisjon på vegne av Glåmdal revisjon IKS. Problemstillingene i prosjektet er: 1. Overholder GIVAS IKS gjeldende bestemmelser om selvkost? 2. Skjer det kryssubsidiering mellom de to eierkommunene i IKSet på vann- og avløpsområdet? 3. Skjer det kryssubsidiering mellom områder som er underlagt selvkost og annen virksomhet i GIVAS IKS? Gjennomgangen viser at GIVAS i all hovedsak har innrettet seg etter gjeldende selvkostbestemmelser fra opprettelsen i 2006. Selskapet har negative fond fra 2005 i Grue og positive fond i Kongsvinger fra 2005. Det er ikke anledning til å fremføre underskudd lengre enn 3-5 år. Tilsvarende skal positive fond senest tilbakebetales abonnentene innen en 3-5 års periode. Departementet begrunner 3-5 års grensen med prinsippet med at en generasjon ikke skal subsidiere eller blir subsidiert av en annen. Selskapet bør påse at denne bestemmelsen overholdes. Det er krevende å få til riktig kostnadsfordeling mellom kommuner som løser tjenester innenfor vann og avløp i eget selskap. Spesielt gjelder dette selskap som både ivaretar produksjon og distribusjon av vann- og avløpstjenester. GIVAS har gjennomført flere tiltak for å sikre at kostnader belastes på riktig kostnadssted. Det er likevel behov for en bedre dokumentert vurdering på disse områdene: Fordeling av lønnskostnader mellom de ulike avdelingene i GIVAS. Fordelingsprinsippet 75 % til Kongsvinger og 25 % til Grue for kostnader som gjelder begge kommunene. Felleskostnader. Selskapets planer om å ta i bruk tidsrapporteringssystem i hele selskapet vil være en stor hjelp for å få til en god fordeling av kostnadene. Videre opplyser selskapet at de vil foreta en gjennomgang av alle fordelingsnøkler som brukes. KOSTRA-analysen som er gjennomført viser at Kongsvinger har hatt en høyere kostnadsvekst enn Grue fra selskapet ble opprettet. Gjennomgangen har ikke avdekket forhold som gir grunnlag for å konkludere med at det skjer kryssubsidiering mellom de to eierkommunene i IKSet på VA-områdene. Sjablongmessige fordelingsnøkler sammen med kostnadsutviklingen i de to kommunene gir imidlertid grunnlag for å stille spørsmål ved om fordelingen er god nok. GIVAS har etablert regnskapsmessig skille mellom VA-tjenester og annen virksomhet. Når det gjelder salg til andre, vil vi bemerke at alle inntekter og utgifter knyttet til dette bør føres på et eget ansvar. Dette for å gi tilfredsstillende informasjon for denne delen av GIVAS virksomhet. Det er også viktig for at brukerne av regnskapet skal kunne se at eksternt salg har et resultat som viser at selskapet ikke subsidierer dette med andre midler. GIVAS IKS - selvkost I

Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir våre anbefalinger: 1. Selskapet bør sørge for at overskudd/underskudd avsatt til fond blir avviklet i en 3-5 års periode. 2. Fordelingsnøkler som brukes ved kostnadsfordeling i selskapet bør være dokumentert/ begrunnet. 3. Salg til andre bør i sin helhet føres på eget ansvar der tilhørende kostnader fremgår. Lillestrøm, 10. mars 2011 Nina Neset revisjonssjef GIVAS IKS - selvkost II

1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet På vegne av Glåmdal revisjon IKS har Nedre Romerike distriktsrevisjon påtatt seg å utføre forvaltningsrevisjon i GIVAS IKS. Selskapet leverer vann- og avløpstjenester for Kongsvinger og Grue kommune. Oppdragsbeskrivelsen for forvaltningsrevisjonen er: Det foretas kontroll av at GIVAS IKS overholder gjeldende bestemmelser om selvkost. Formålet er å påse at det ikke skjer kryssubsidiering mellom monopolvirksomheten og forretningsvirksomheten. Prosjektet er gjennomført i oktober 2010 februar 2011 av Nina Neset. 1.2 Problemstillinger Vann- og avløpstjenester er blant de kommunale tjenestene som er underlagt selvkostprinsippet. Dette innebærer at innbyggerne ikke skal betale mer for dette enn det koster kommunen å levere tjenestene. Kommunalt heleide aksjeselskaper og interkommunale selskaper som utfører selvkosttjenester for kommunen uten en forutgående anbudsrunde, anses i utgangspunktet å være omfattet av gebyrregelverket og selvkostprinsippet. Andre aktiviteter som selskapet driver med utenom selvkosttjenestene, skal ikke inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost. Med utgangspunkt i oppdragsbeskrivelsen setter vi opp følgende problemstillinger: 1. Overholder GIVAS IKS gjeldende bestemmelser om selvkost? 2. Skjer det kryssubsidiering mellom de to eierkommunene i IKSet på vann- og avløpsområdet? 3. Skjer det kryssubsidiering mellom områder som er underlagt selvkost og annen virksomhet i GIVAS IKS? 1.3 Datainnsamling Gjennomgangen baseres i hovedsak på regnskapene for GIVAS IKS i perioden 2008-2009, og årsberetninger for disse to årene. Vi har videre foretatt stikkprøvekontroll i regnskapet for 2010 for å undersøke kostnadsfordelingen mellom Grue og Kongsvinger. I tillegg har vi gjennomgått en rekke andre dokumenter, blant annet: - Ulike økonomioversikter lagd av GIVAS og Grue kommune. - Selskapsavtale. - Oversikt over anlegg og driftsansvar. - Regnskap budsjett og årsberetning for selskapet for årene 2008 og 2009. - Brev fra revisjonen. - KOSTRA-tall for 2005 og 2009. Det er gjennomført møte med daglig leder ved GIVAS og ansvarlig for regnskapet den 11.11.2010, i tillegg til telefonsamtaler og kontakt på e-post for å motta dokumenter og avklare enkeltforhold. Rapportens faktadel er gjenomgått i møte med selskapet den 25.02.2011. Dataenes pålitelighet og gyldighet anses tilstrekkelig for denne gjennomgangen. GIVAS IKS - selvkost 1

1.4 Oppbygging av rapporten Kapittel 1 omhandler formål, omfang og metode for den gjennomgangen vi har foretatt. I kapittel 2 gir vi et kort sammendrag knyttet til sentrale bestemmelser for selvkost innen vannog avløpsområdet (VA-områdene). I denne undersøkelsen er det kravene i lov, forskrift og sentrale retningslinjer innen VA-områdene som benyttes som kriterier. I kapittel 3 svarer vi på problemstilling 1. I kapittel 4 svarer vi på problemstilling 2 og 3. Selskapets svar til rapporten er tatt inn i vedlegg 1. GIVAS IKS - selvkost 2

2 SELVKOSTREGELVERKET - KRITERIER Vi vil i denne rapporten hovedsakelig vise til følgende regelverk: Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 nr. 17 (vass- og kloakkavgiftsloven). Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 nr. 0931 (forurensningsforskriften). H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i januar 2003. Brev fra Miljøverndepartementet 04.07.2006 til Nedre Romerike distriktsrevisjon Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenestene er skilt ut som eget rettssubjekt 1. 2.1 Gjelder selvkostreglene for selskaper? Kommunale vann- og avløpsgebyrer skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren, jf. forurensingsforskriften 16-1, første ledd 2. Dette innebærer at innbyggerne ikke skal betale mer for vann- og avløpstjenester enn det koster kommunen å levere tjenestene. Det er kommunen som skal forholde seg til rammene for gebyrberegningen innen vann- og avløpssektoren, jf. forurensningsforskriften 16-1. Ifølge brevet fra miljøverndepartementet kan kommunen likevel ikke organisere seg bort fra rammene for gebyrberegningen ved å velge alternative organisasjonsformer for sin tjenesteproduksjon. Departementet legger til grunn at begrepet kommunen i forurensingsforskriften 16-1 også omfatter selvstendige rettssubjekter som reelt eies av kommunen. Dette gjelder også dersom selskapene vurderes som egne juridiske personer i andre sammenhenger. Departementet anser derfor i utgangspunktet at blant annet kommunalt heleide akseselskaper og interkommunale selskaper er omfattet av gebyrregelverket, herunder også selvkostprinsippet. Departementet skiller likevel mellom tilfeller der selvkosttjenesten blir utført av egne rettssubjekter uten en forutgående anbudsrunde, og de tilfeller der tjenestene er tildelt etter en slik anbudsrunde. 3 Når det ikke har vært noen anbudsrunde, skal prissettingen i selskapene skje i henhold til gjeldende retningslinjer om selvkost (H-2140). Selvkostkalkylen skal settes opp i henhold til H-2140 uavhengig av hvilket regnskapsprinsipp virksomheten følger. For GIVAS IKS har det ikke vært noen anbudsrunde før selskapet begynte å levere vann- og avløpstjenester. Selskapet er derfor underlagt selvkostprinsippet og skal sette opp en selvkostkalkyle i henhold til kravene i H-2140. 1 Nedre Romerike distriktsrevisjon har stilt spørsmål om selvkostreglene også gjelder for kommunalt eide selskaper i likelydende brev til Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet den 22.12.2005. Miljøverndepartementet besvarte henvendelsen på vegne av begge departementer den 04.07.2006. 2 Plikten til å betale vannavgift følger av Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 1, første ledd: Når ein fast eigedom har tilknyting til kommunal vass- eller kloakkleiding, anten beinveges eller gjennom privat samleiding, har eigaren skyldnad til å svare vass- og kloakkavgift til kommunen. 3 Dersom de kommunalt eide selskapene utfører tjenestene etter å ha deltatt i en anbudsrunde, mener departementet at disse selskapene må vurderes på lik linje med andre private rettssubjekter også i forhold til selvkostprinsippet. Kommunens selvkost består i slike tilfeller av anbudssummen med tillegg for eventuelle direkte og indirekte kostnader som påløper hos kommunen. GIVAS IKS - selvkost 3

2.2 Selvkost 2.2.1 Krav til budsjettoppstillinger og selvkostregnskap Forurensingsforskriftens 16-1, andre ledd, inneholder krav til saksfremlegg i kommunene før gebyrenes størrelse fastsettes. Det skal foreligge overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader for vannsektoren og avløpssektoren for de nærmeste 3 til 5 årene. Det skal også foreligge overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Uten overslag over utgiftene er det ikke mulig for kommunene å fastsette gebyrene for vannog avløpsområdet. Det er derfor nødvendig at selskapet lager budsjett for de nærmeste 3 til 5 årene. Det skal foretas en etterkalkulasjon av reelle kostnader innenfor vann- og avløpssektoren 4 (selvkostregnskap), jf. H-2140, gjeldende fra 2003. 2.2.2 Hva inkluderes i et selvkostregnskap? Det er de til enhver tid gjeldende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester som bør legges til grunn når selvkost for vann- og avløpsgebyrer beregnes, jf. forurensingsforskriften 16-1, første ledd. Gjeldende retningslinjer er selvkostveilederen H-2140 fra januar 2003, der det tas utgangspunkt i følgende definisjon av selvkost (side 7): Selvkost er den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Bare kostnader som har en direkte, normal sammenheng med en forsvarlig forretningsdrift av vann- og avløpssektoren, skal legges inn i gebyrgrunnlaget. I H-2140 er det valgt en modell der ytelsen splittes i tre delkomponenter kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner. I selvkostkalkylen inngår også kapitalkostnader. Denne kostnaden representerer den årlige andelen av investeringskostnader som kan belastes brukerne. Kapitalkostnadene i gebyrgrunnlaget kalles også kalkulatoriske kostnader. Begrepet kalkulatorisk indikerer at dette er en beregnet størrelse. Årlige kapitalkostnader består her av to elementer: - Avskrivningskostnader, dvs. forringelsen av et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde. - Alternativkostnaden, dvs. den avkastning kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. 5 Videre er generasjonsprinsippet sentralt innenfor selvkostområdene, det vil si: - Dagens brukere betaler dagens kostnader. - Morgendagens brukere betaler morgendagens kostnader. 2.2.3 Behandling av overskudd og underskudd avsetning til og bruk av fond H-2140 gir regler om hvordan overskudd og underskudd innen selvkostområdene skal behandles. Et overskudd kan fremføres til et senere år innenfor et tre- til femårsperspektiv. Underskudd kan dekkes med tidligere års avsetninger til fond. For at underskudd skal kunne 4 H-2140, 2003, s. 5. 5 H-2140, 2003, s. 17. GIVAS IKS - selvkost 4

fremføres, kreves det at kommunestyret har fattet et prinsippvedtak om egenbetaling ut fra selvkost året forut for inntektsåret. 6 Det er ikke anledning å fremføre underskudd lengre enn 5 år. 7 Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader, slik at gebyrene kan holdes stabile. 8 Brukerne skal kompenseres for det rentetapet som påføres ved å binde kapital, gjennom at fondet renteberegnes. Tilsvarende gjelder når det er kommunen som har til gode fra abonnentene (ved underskudd) forutsatt at kommunen har vedtatt full kostnadsdekning på området. Kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 prosent. 9 2.3 Kostnadsfordeling 2.3.1 Kostnadsfordeling mellom kommunene som deltar i IKSet Kommunal- og regionaldepartementet har i brev til fylkesmannen i Vest-Agder 11.03.2004 kommet med avklaringer knyttet til avgrensing av selvkostregnskapet for den enkelte kommune som mottar selvkosttjenester fra ulike former for interkommunale selskaper og samarbeider. I brevet fremhever departementet at vass- og kloakkavgiftsloven med tilhørende forskrifter skal forstås slik at innbyggerne i en kommune ikke skal subsidieres av innbyggere i andre kommuner. Adekvat fordeling av kostnader på selvkostområdet på den enkelte kommune er avgjørende for å unngå kryssubsidiering. Selvkostregnskapet for den enkelte kommune skal altså avgrenses til de inntektene og kostnadene som gjelder gebyrgrunnlaget til den enkelte kommune uavhengig av hvordan kommunen organiserer selvkosttjenestene. Miljøverndepartementet fastslår i brev av 09.05.2007 at en kommune i et interkommunalt selskap bare skal belastes kostnader for nødvendige tiltak som kommer den aktuelle kommunen til nytte. Dersom et interkommunalt selskap foretar tiltak som kommer samtlige eierkommuner til nytte, vil dette være nødvendige kostnader som kan fordeles mellom kommunene. Hvis derimot tiltakene kun har nytteverdi for enkelte av eierkommunene, er det disse som må bære kostnadene. Selskapet må foreta en skjønnsmessig vurdering av hva som anses som nødvendige kostnader for de ulike kommunene. Det avgjørende ved vurderingen må være at fordelingen ikke fremstår som at enkelte kommuner blir subsidiert på bekostning av de øvrige. Selskapet må tilstrebe at kostnadsfordelingen blir mest mulig i samsvar med hva det koster å betjene de enkelte kommunene. 2.3.2 Virksomhet som ikke inngår i selvkost Når selskapet genererer inntekter fra annen aktivitet enn selvkosttjenestene, skal ikke dette være med i grunnlaget for selvkost. Det er heller ikke krav om at slike inntekter skal føres tilbake til innbyggerne i form av lavere gebyrer. Selskapet må etablere et regnskapsmessig skille mellom aktiviteter innenfor og utenfor selvkostområdet for å synliggjøre at det ikke foregår kryssubsidiering. 10 6 H-2140, 1993, s. 31. 7 Brev fra kommunal- og regionaldepartementet datert den 18.06.2004 til Rælingen kommune. 8 H-2140, 2003, s. 29-30. 9 H-2140, 2003, s. 30. 10 Brev fra Miljøverndepartementet 04.07.2006. Også i brev fra Kommunal- og regionaldepartementet 11.03.2004 slås det fast at det ikke kan foregå kryssubsidiering mellom tjenester innenfor og utenfor selvkostområdet. GIVAS IKS - selvkost 5

2.4 Vurderingskriterier Ut fra problemstillingene og gjennomgangen over setter vi opp følgende kriterier: GIVAS IKS skal utarbeide overslag over kostnader og inntekter for de kommende 3-5 årene, slik at eierkommunene har grunnlag for å fatte vedtak om gebyrenes størrelse. GIVAS IKS skal sette opp selvkostregnskap i henhold til retningslinjene i selvkostveilederen H-2140. Eventuelle overskudd/underskudd skal overføres til fond, og godskrives renter. Opparbeidede midler på fond skal tilbakebetales abonnentene i et 3-5 års perspektiv tilsvarende er det ikke anledning å fremføre underskudd lengre enn 5 år. Regnskapet må innrettes slik at det ikke skjer kryssubsidiering mellom kommunene som er med i selskapet. Det skal være et regnskapsmessig skille mellom forretningsvirksomhet og selvkostvirksomhet. GIVAS IKS - selvkost 6

3 OVERHOLDER GIVAS IKS GJELDENDE BESTEMMELSER OM SELVKOST? 3.1 Bakgrunnsopplysninger GIVAS ble opprettet som interkommunalt selskap (IKS) den 01.01.2006, og eies av kommunene Kongsvinger og Grue. Selskapet leverer både produksjon av og distribusjon av VA-tjenester. Dette innebærer at selskapet har overtatt hele ansvaret for å levere vann- og avløpstjenester overfor innbyggerne i disse to kommunene. I tillegg har selskapet ansvar for septiktanker i kommunene. GIVAS IKS utfører også tjenester for kommunene innefor vei. Detter gjelder hovedsaklig drift og vedlikehold av vei. GIVAS tar også oppdrag for andre da i konkurranse med andre tilbydere. GIVAS omsatte i 2009 for 58,8 mill., hvorav gebyrinntekter utgjør 43,3 mill. Inntekter fra øvrig virksomhet utgjør 15,5 mill. Selskapets netto driftsresultat (før interne transaksjoner) de tre siste årene: 2008: - 2 161 212 (underskudd) 2009: - 2 911 057 (underskudd) 2010: -4 289 041 (underskudd) Selskapet hadde ikke fri egenkapital ved utgangen av 2009. 3.2 Selvkost 3.2.1 Vurderingskriterier GIVAS IKS skal utarbeide overslag over kostnader og inntekter for de kommende 3-5 årene, slik at eierkommunene har grunnlag for å fatte vedtak om gebyrenes størrelse. GIVAS IKS skal sette opp selvkostregnskap i henhold til retningslinjene i selvkostveilederen H-2140. Eventuelle overskudd/underskudd skal overføres til fond, og godskrives renter. Opparbeidet midler på fond skal tilbakebetales abonnentene i et 3-5 års perspektiv tilsvarende er det ikke anledning til å fremføre underskudd lengre enn 5 år. 3.2.2 Selvkostkalkyle og selvkostregnskap Selskapet har utarbeidet en oversikt over beregnede inntekter og utgifter som går frem til 2017. Det utarbeides videre selvkostkalkyle som danner grunnlag for årlige vedtak av gebyrenes størrelse i kommunene. Regnskapsføringen er lagt opp etter selvkostregelverket. Dette innebærer at det er de kalkulatoriske rentene som føres på tjeneste vann og avløp. Faktiske rentekostnader føres på eget ansvar. Når det gjelder avskrivning følger selvkostregelverket de kommunale prinsipper for avskrivning. I tillegg viser note 12 til regnskapet selvkostresultat for inneværende år samt utvikling på fond. GIVAS IKS - selvkost 7

I denne gjennomgangen har vi kontrollert at selvkostnoten er satt riktig opp for årene 2008 og 2009. Selvkostnoten viser følgende resultat, dvs. bruk og avsetning til fond for 2008 og 2009: Kongsvinger Vann Avløp Septik Grue Vann Avløp Septik 2008-1 524 045 735 342 172 872 2008-625 499 101 662 43 962 2009-521 412-267 849-207 645 2009-45 674 278 444 14 476 Negativt beløp er underskudd Resultat som fremkommer i selvkostnote stemmer med det underliggende regnskapet for begge kommuner. Vår kontroll av kapitalgrunnlaget for 2009 viser heller ingen avvik. Vi vil imidlertid bemerke at beregnede renter på selvkostfond er tatt med i selvkostregnskapet for de enkelte år. Beregning av renter på fondsavsetning skal kun tillegges fondet. 3.2.3 Fond Overskudd/underskudd på selvkostområdene skal settes av til fond for det enkelte år. Fondene skal tillegges en rente tilsvarende norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 prosent. Renter av fond beregnes slik: IB* rentesats + årets overskudd/underskudd* rentesats/2. Vi har undersøkt om GIVAS avsetter overskudd/underskudd til fond, samt at fondet er tilført renter for årene 2008 og 2009. I vår beregning har vi forutsatt at fond pr. 01.01.2008 var riktig. Ifølge daglig leder i GIVAS har begge kommunene vedtatt full kostnadsdekning for selvkostområdene innen VA-sektoren. Saldo fond - selvkostnote Kommune Grue Kongsvinger Områder Vann Avløp Septik Vann Avløp Septik Selvkostnote 2009-697 748-933 355 315 695 1 837 133 1 983 171 393 067 Negativt beløp er negativ saldo fond. Avsetning til fond er riktig med unntak av at fondene ikke er tillagt renter for 2009 for vann- og avløp i Grue. Glåmdal revisjon IKS har påpekt forholdet overfor selskapet i forbindelse med revisjon av regnskapene for 2009. Grue har negative fond på både vann- og avløpssektoren. Underskuddene på vannområdet er opparbeidet fra 2007, mens avløpssektoren har fremført underskudd fra 2006. Både vann, avløp og septik har positive fond fra 2005 i Kongsvinger. Gebyrene er satt ned for å bygge ned fondene. Positiv saldo fond fra 2005 skal være bygd ned senest i 2010. 3.2.4 Vurderinger Selvkostregnskapet er utarbeidet i tråd med retningslinjene i H-2140. Tilsvarende utarbeider GIVAS overslag over kostnader og inntekter for de kommende 3-5 årene, slik at eierkommunene har grunnlag for å fatte vedtak om gebyrenes størrelse. Etter vår vurdering har selskapet fra opprettelsen i 2006 innrettet seg etter gjeldende selvkostbestemmelser. Gjennomgangen har avdekket noen forhold som selskapet bør merke seg: GIVAS IKS - selvkost 8

Det er ikke anledning til å fremføre underskudd lengre enn 5 år. Dette innebærer at underskudd på avløpsområdet i Grue fra 2006 ikke kan dekkes inn over en lengre periode enn til 2011. Departementet begrunner denne øvre grensen for fremføringen med prinsippet om at en generasjon ikke skal subsidiere eller blir subsidiert av en annen. Dersom ikke underskuddet på avløp fra 2006 er dekket i 2011 må GIVAS finne andre måter å dekke dette på alternativt må Grue kommune dekke dette. Tilsvarende skal positive fond fra 2005 i Kongsvinger senest tilbakebetales abonnentene i 2010. Negative fond skal renteberegnes når kommunestyret har fattet et prinsippvedtak om egenbetaling ut fra selvkost året forut for inntektsåret. Etter de opplysninger vi har, er slikt vedtak fattet i begge kommuner. De negative fondene i Grue bør av den grunn tilføres renter for 2009. GIVAS IKS - selvkost 9

4 KOSTNADSFORDELING Her svarer vi på problemstillingene knyttet til kostnadsfordeling mellom eierkommunene og i forhold til annen virksomhet. 4.1.1 Vurderingskriterier Regnskapet må innrettes slik at det ikke skjer kryssubsidiering mellom kommunene som er med i selskapet. Det skal være et regnskapsmessig skille mellom annen virksomhet og selvkostvirksomhet. 4.1.2 Organisering av GIVAS Grue kommune er regnskapsfører for GIVAS. Regnskapet føres etter kommunale prinsipper. Det er etablert regnskapsmessig skille mellom: deltakerkommunene for vann- og avløpsområdene, samt septik, oppdrag for kommunene på vei og salg til andre. Daglig leder Stab Vei og anlegg Plan og prosjekt Vann og avløp Daglig leder har i møte den 11.11.2010 opplyst at kostnadene i selskapet fordeles etter følgende prinsipper: Felleskostnader daglig leder/m stab: Næring: 16 % (dvs. vei og anlegg samt salg). Septiktank: 4 % Grue 4 % Kongsvinger Grue: vann 9 % avløp 10 % Kongsvinger: vann 28 % avløp 29 % Kostnader knyttet til administrasjonsbygg fordeles etter samme fordelingsnøkkel. Fordelingsnøkkelen har vært den samme siden selskapet ble opprettet. Vi er ikke forelagt noe som viser grunnlaget for denne fordelingsnøkkelen. Vann og avløp: Her er det etablert underavdelinger for drift vann og drift avløp. De ansatte er tilsatt på avdeling vann eller avdeling avløp. Fordeling mellom Grue og Kongsvinger skjer med fordelingsprosent 25 % Grue 75 % Kongsvinger. Fordelingsprosenten er satt lik eierandeler i selskapet. Kostnader som kan henføres en av kommunene fordeles ikke men føres direkte på GIVAS IKS - selvkost 10

den kommunen kostnaden gjelder. Investeringsprosjekt som vedrører både vann og avløp kostnadsføres med 50 % på hvert av områdene. Kostnader på prosjekter som kun vedrører en kommune og ett område kostnadsføres der. Fellesprosjekter fordeles med 25 % Grue 75 % Kongsvinger. Kostnader knyttet til maskiner og mannskap skal beregnes etter selvkost for de tjenester som ytes til kommunene. Timepris for maskiner og mannskap er kalkulert av GIVAS og belastes de ulike prosjektene etter medgått tid (timelister). Plan og prosjekt: Plan og prosjekt utfører hovedsakelig prosjektledelse og prosjektering av vann- og avløpsprosjekter som inngår i investeringsbudsjettet til GIVAS IKS. Ved utførelse brukes GIVAS anleggsavdeling samt eksterne entreprenører ved behov. Plan og Prosjekt bistår i tillegg avdelingen Vann og avløp med løpende oppgaver knyttet til drift og vedlikehold av vann- og avløpsanleggene til GIVAS IKS. De ansatte blir lønnet på drift, ansvar vann og/eller avløp, Grue og/eller Kongsvinger, avhengig av ansvarsområde til hver enkelt ansatt. Den totala belastningen på de forskjellige ansvarsområdene gjenspeiler fordelingsnøkkelen i GIVAS, dvs. 25 % Grue 75 % kongsvinger, 50 % vann- 50 % avløp. Ved arbeid med investeringsprosjekter gjennomføres en internfordeling der kostnaden med de administrative oppgavene blir belastet det aktuelle prosjekt, mens tilsvarende beløp blir inntektsført driftsregnskapet. Tidligere var belastningen beregnet ut 10 % av summen av investeringsprosjektet, fra 2011 er belastningen basert på timeregistreing, dvs. medgått tid. Vei og anlegg: Avdelingens omsetning stammer fra investeringer i vann og avløp prosjektert av Plan og prosjekt og vedlikehold og drift av kommunale veier i Grue og Kongsvinger. Avdelingen administrerer og utfører også investeringer knyttet til vei og anlegg for kommunene etter bestilling. I tillegg deltar GIVAS i konkurranser om andre oppdrag omfanget er imidlertid ikke stort. 4.1.3 Kostnadsfordeling mellom kommunene Det kan være krevende å finne frem til metoder som sikrer tilfredsstillende kostnadsfordeling mellom eierkommunene i vann og avløpsselskap som leverer tjenester til flere kommuner. Innledningsvis vil vi først se litt på hvordan kostnadene har utviklet seg fra kommunene selv produserte disse tjenestene til GIVAS fikk ansvar for dette. Vi har basert oss på KOSTRA- tall for 2005 (siste år kommunene hadde ansvar for VA-områdene) og 2009 (4 år etter at GIVAS overtok) i denne analysen. Vann - kostnadsutvikling 11 er hentet fra KOSTRA: 1200 1000 800 600 978 1079 810 1140 890 1096 Gebyrgrunnlag pr. tilknyttet innbygger vann 2005 400 200 0 Grue Kongsvinger Hedmark Gebyrgrunnlag pr. tilknyttet innbygger vann 2009 11 Gebyrgrunnlaget GIVAS IKS - selvkost 11

Av figuren ser vi at Grue har svakere kostnadsvekst enn Kongsvinger. Kostnadsveksten i Kongsvinger er også noe høyere enn for fylket samlet. Investeringsnivået på VA-sektoren er økt etter at GIVAS overtok ansvaret, spesielt gjelder dette vannområdet der veksten er størst i Kongsvinger. Dette kan forklare noe av kostnadsveksten i Kongsvinger. Selskapet bekrefter at det har blitt utført mer investeringer i Kongsvinger. Dette har sammenheng med at det ved opprettelsen av selskapet var et ønske om at gebyrene skulle være like i de to kommunene dette ga rom for større investeringer i Kongsvinger. Dette har også hatt betydning for investeringer på avløpsområdet som også påvirker kostnadsutviklingen på dette området. (Se under) Avløp beregnet kostnadsutvikling: 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1791 1530 1538 1467 1364 1201 Grue Kongsvinger Hedmark Gebyrgrunnlag pr. tilknyttet innbygger avløp 2005 Gebyrgrunnlag pr. tilknyttet innbygger avløp 2009 Vi har beregnet kostnadene for avløp både i Grue og Kongsvinger fordi antall innrapporterte innbyggere til KOSTRA var feil både i Grue og Kongsvinger 12. Av figuren ser vi at kostnadene knyttet til avløp er redusert i Grue. Det er kjerneproduktet (dvs. de ordinære driftskostnadene) som det er besparelser på. Kostnadsveksten i Kongsvinger er på nivå med fylket samlet. Kontroll med kostnadsfordelingen mellom eierkommunene GIVAS har etablert klare regnskapsmessige skiller mellom vann, avløp og septik for begge kommunene. Kostnader som gjelder en kommune og ett område blir i sin helhet belastet dette kostnadsstedet. Felleskostnader blir belastet i tråd med prinsipper omtalt over. Vi har gjennomført noen stikkprøvekontroller i regnskapet for 2010 for å se at kostnadene ble fordelt i henhold til de prinsipper som er fastsatt. Vi har sett på driftskostnader som oversteg kr 3 000 i Grue og kr 10 000 i Kongsvinger for september og oktober. Det er ikke avdekket avvik i forhold til de prinsipper som er lagt til grunn for kostnadsfordelingen. En gjennomgang av investeringsprosjektene i 2009 viser at de fleste prosjektene gjelder den enkelte kommune og det enkelte område. Det er noen fellsprosjekter. Disse fordeles etter samme prinsipp som andre felleskostnader (75 % Kongsvinder 25 % Grue). 12 For Grue har vi brukt 3405 innbyggere for både 2005 og 2009. For Kongsvinger har vi brukt 10713 innbyggere i 2005 og 10742 for 2009. Tallene er oppgitt fra selskapet. GIVAS IKS - selvkost 12

Felles maskinpark På dette ansvaret føres kostnader knyttet til maskiner og mannskap både for VA-områdene og annen virksomhet i selskapet. Kostnader som påløper fordeles deretter på riktig kostnadssted ved intern fakturering. Det er utarbeidet grunnlag/kalkyle for fastsettelse av timepris både for maskiner og mannskap prisene som brukes for fakturering baserer seg på selvkost beregnet ut fra gjennomsnittlig lønn og kostnader for maskiner. Salg til andre faktureres ifølge selskapet med et påslag. Ansvarsområde 6200 (maskinpark) har gått med underskudd de siste årene selskapet bør selv vurdere hva som er årsaken til dette. 4.1.4 Skille mellom virksomhet som er underlagt selvkost og annen virksomhet Utover kjernevirksomheten knyttet til tjenester på vann- og avløpsområdet utfører selskapet andre oppgaver for eierkommunene, hovedsaklig knyttet til drift og vedlikehold på vei. I tillegg deltar selskapet i konkurranse om andre oppdrag dette kan både være oppdrag for eierkommunene eller for andre oppdragsgivere. Sistnevnte er oppdrag som ikke gjennomføres i egenregi. Regelverket om offentlig støtte og skatteplikt vil gjelde for denne type oppdrag. GIVAS IKS bør undersøke/utrede disse forholdene nærmere. Det er således ikke bare selvkostbestemmelsene som krever klare regnskapsmessige skiller her. Andre oppgaver for eierkommunene består av: Inntekter i 2009 Grue Kongsvinger Drift og vedlikehold vei 5033560 7368953 Rekreasjon i tettsted Grue 56719 Kvist - mottak for kongsvinger 525057 Sum andre tjenester kommunene 5090279 7894010 Andre oppdrag - salg: Inntekter i 2009 2009 Salg (ansvar 6200) 1373288 Salg (ansvar 6210) 1008343 Refusjoner eierkommunene (ansvar 6200) 142119 Sum 2523750 GIVAS hadde omtrent tilsvarende inntekter knyttet til oppdrag for andre i 2008. Samlet var 15,5 mill. av inntektene i GIVAS for 2009 knyttet til oppgaver som ikke vedrører tjenester innefor vann og avløp, dvs. 26 % av samlet omsetning på 58,8 mill. Arbeid med investeringsprosjekt innen VA- området det enkelte år er ikke med her. Regnskapsmessig skille - annen virksomhet Det er etablert egne ansvar for oppgaver GIVAS utfører for kommunene. Dersom det brukes maskiner eller mannskap fra plan og prosjekt blir dette fakturert etter beregnet timepris, jf. tidligere beskrivelse. Felleskostnader fordeles med 16 %, jf. rapportens pkt. 4.1.2. Når det gjelder salg til andre er avgrensingen i regnskapet ikke like klart. Deler av disse inntektene er ført på ansvar 6200 maskinpark på dette ansvaret ligger også øvrige inntekter og kostnader vedrørende maskiner og mannskap. Det er av den grunn vanskelig å skille ut kostnadene vedrørende dette salget. De øvrige inntektene er ført på eget ansvar med tilhørende kostnader. GIVAS IKS - selvkost 13

Selskapet har også tatt i bruk et eget timeregistreringssystem i 2010 for å få et bedre grunnlag for å fordele lønn på riktig kostnadssted. Dette er foreløpig tatt i bruk på veivedlikehold og salg til andre. 4.1.5 Vurdering Kostnadsfordeling mellom kommunene på VA-områdene GIVAS har gjennomført flere tiltak for å sikre at kostnader belastes på riktig kostnadssted. Det er etablert regnskapsmessig skille mellom kommunene og de ulike tjenestene selskapet utfører. Kostnader knyttet til bruk av maskiner og mannskap bygger på en kalkyle som danner grunnlag for intern fakturering. Felleskostnader fordeles etter fordelingsnøkler mens kostnader som kun vedrører ett område føres der. Når revisjonen likevel setter spørsmål ved om dette er tilstrekkelig har dette sammenheng med at det i mange tilfeller er nødvendig å foreta en fordeling av kostnadene på VA-områdene mellom kommunene - det gjelder bl.a. lønnskostnader. Selskapet fordeler da kostnadene med 75 % til Kongsvinger og 25 % til Grue. Det foreligger ikke noe dokumentert begrunnelse for denne fordelingen ut over at det vises til selskapsavtalene som angir tilsvarende eierandeler i selskapet. Etter vår vurdering vil en fastsatt prosentvis fordeling som brukes ikke gi en god nok fordeling av kostnadene her vil det være behov for å bruke ulike fordelingsnøkler når forholdene tilsier det. Selskapets planer om å ta i bruk tidsrapporteringssystem i hele selskapet vil være en stor hjelp for å få til en god fordeling av kostnadene. Fordelingsnøklene som brukes på felleskostnader er ikke dokumentert/begrunnet. Det er således vanskelig å vurdere om andelen som belastes de enkelte områdene er riktig. KOSTRA-analysen som er gjennomført viser at Kongsvinger har hatt en høyere kostnadsvekst enn Grue fra selskapet ble opprettet. Når flere kommuner oppretter et selskap for å ivareta felles oppgaver vil normalt små kommuner hente ut større økonomiske fordeler ved et slikt samarbeid. Avviket er imidlertid så stort at dette neppe er hele forklaringen. Vi kan således ikke se bort fra at utviklingen kan ha sammenheng med fordeling av kostnader mellom de to kommunene. Kongsvinger har også noe høyere kostnadsvekst enn gjennomsnittet i fylket fra 2005 til 2009. Dette kan ha sammenheng med økt investeringsnivå etter at GIVAS overtok. Gjennomgangen har ikke avdekket forhold som gir grunnlag for å konkludere med at det skjer kryssubsidiering mellom de to eierkommunene i IKSet på VA-områdene. Sjablongmessige fordelingsnøkler sammen med kostnadsutviklingen i de to kommunene gir imidlertid grunnlag for å stille spørsmål ved om fordelingen er god nok. Andre oppgaver for eierkommunene og salg GIVAS har etablert regnskapsmessig skille mellom VA-tjenester og annen virksomhet. Det er videre etablert et system for intern fakturering der felles maskin og mannskap benyttes. Andre felleskostnader fordeles etter en fastsatt fordelingsnøkkel. Annen virksomhet belastes med 16 % av slike kostnader. Omsetningene for denne delen av virksomheten er imidlertid 26 % av samlet virksomhet. Andelen av felleskostnader som belastes denne delen av virksomheten fremstår noe lav. Nærmere begrunnelse bør foreligge dersom denne fordelingen skal videreføres. Når det gjelder salg til andre vil vi bemerke at alle inntekter og utgifter knyttet til dette bør føres på et eget ansvar. Dette for å gi tilfredsstillende informasjon denne delen av GIVAS virksomhet. Det er også viktig for at brukerne av regnskapet skal kunne se at eksternt salg har et resultat som viser at selskapet ikke subsidierer dette med andre midler. GIVAS IKS - selvkost 14

LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 nr. 17. Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 nr. 0931. H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet i januar 2003. Brev fra Miljøverndepartementet 04.07.2006 til Nedre Romerike distriktsrevisjon Spørsmål om selvkost når vann- og avløpstjenestene er skilt ut som eget rettssubjekt. Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet datert den 11.03.2004 og 20.09.2004 til fylkesmannen i Vest-Agder om interkommunale samarbeid på VAR-området og selvkostprinsippet. Brev fra Miljøverndepartementet 09.05.2007 til NORVAR AL Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Rælingen datert 18.06.2004 om selvkostfond og behandling av overskudd/underskudd på VA-områdene. Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Glåmdal revisjon IKS datert 11.11.2008 om Anvendelse av selvkostregelverket når vann- og avløpstjenester produseres av interkommunale selskaper KOSTRA-tall er hentet fra: www.ssb.no/kostra GIVAS IKS - selvkost 15

VEDLEGG 1 SELSKAPETS SVAR PÅ RAPPORTEN