Temanotat 2005/2: Lærertetthet i grunnskolen Utarbeidet av avdeling for utredning i Utdanningsforbundet
Temanotat 2005/2 Lærertetthet i grunnskolen Utarbeidet i avdeling for utredning Saksansvarlige: Paul Erik Karlsen Jan Mønnesland Roar Grøttvik Åshild Olaussen Side 2
Innledning Lærertetthet er et mye brukt mål på ressursinnsats i skolen. Hvordan har ressursutviklingen i norsk grunnskole, uttrykt i lærertetthet, vært de siste årene? Hvilke indikatorer er best egnet til å si noe om den aktuelle ressurssituasjonen? Har vi store forskjeller i lærertetthet skolene imellom? I dette temanotatet vil vi forsøke å svare på disse spørsmålene. I første del av notatet presenterer vi ulike indikatorer for lærertetthet, som brukes som mål på ressursinnsatsen og endring i ressursinnsatsen. Vi vil eksemplifisere diskusjonen om valg av indikatorer med tall fra skoleåret 2004/05. I andre del av notatet ser vi på ressursinnsatsen i norsk grunnskole i form av lærertetthet, over tid. Vi vil, med andre ord, se på utviklingen. I del tre av notatet vil vi vise at lærertettheten varierer stort mellom skoler. 1. Valg av indikatorer Vi mottar nesten daglig ulike og til dels motstridende meldinger om ressurssituasjonen i grunnskolen. Samtidig som tillitsvalgte i Utdanningsforbundet hevder at "vi måtte hatt dobbelt så mange lærere i Trondheim hvis vi skulle fått til basisgrupper på 12 elever med en kontaktlærer" (Adresseavisen 24.01.05), opererer Utdanningsdepartementet med tall som viser at vi i Norge har en gjennomsnittlig lærertetthet på 12,1 elever per lærer i grunnskolen. Hvor kommer disse tallene fra, hva betyr de egentlig, og hvorfor ser virkeligheten annerledes ut når departementet beskriver enn når Utdanningsforbundet beskriver? Ulike aktører kan ha ulike interesser av hvordan de vil formidle virkeligheten. Det betyr ikke at noen av partene lyver med tall. De tallene som anvendes, er riktige nok, gitt de definisjoner og avgrensninger som benyttes. Det er imidlertid ikke alltid slik at de tallene som brukes i debatter og pressemeldinger, beskriver hele virkeligheten. Ofte kan tallene være lite egnet til å beskrive den virkeligheten elever og lærere opplever, selv om de på sitt vis er korrekte nok. Derfor er det viktig å ha klart for seg hva de ulike indikatorene beskriver, hva de ikke beskriver, og hvorfor virkeligheten lett kan fortone seg annerledes enn de enkleste indikatorene gir inntrykk av. Lærertetthet Lærertetthet blir gjerne brukt som et mål på ressursinnsats. I OECD-publikasjonen Education at a Glance 2004, finner vi indikatoren "ratio of students to teaching staff", som vi på norsk kan kalle "elever per lærerårsverk", som framkommer ved at man deler antall elever ved en skole på antall lærerårsverk ved skolen. For å lage et landsgjennomsnitt, deler man antall elever i grunnskolen på antall lærerårsverk i grunnskolen på landsbasis. I OECDområdet varierer denne indikatoren fra under 11 elever per lærer i land som Ungarn og Italia, til nærmere tretti elever per lærer i Mexico, Tyrkia og Korea. Det er denne indikatoren for lærertetthet som Utdannings- og forskningsdepartementet viser til når de opererer med en lærertetthet i Norge på 12,1 elever per lærer i grunnskolen. Selv om antall elever per lærerårsverk er et mål for ressursinnsats, gir ikke denne indikatoren nødvendigvis noe riktig bilde av hvor mange elever det er per lærer i selve undervisningen, med andre ord hvor store klasser eller grupper det undervises i. Det skyldes blant annet at bare deler av en lærers arbeidstid er ren undervisning. Et godt eksempel på dette finner vi i Education at a Glance 2004, der Japan og Slovakia har tilnærmet likt antall elever per lærer (20,3 i Japan og 20,1 i Slovakia). Samtidig viser indikatoren "gjennomsnittlig klassestørrelse" at klassene er mye større i Japan (28,8 elever) enn i Slovakia (20,8 elever). Side 3
Forklaringen på dette finner vi i at en betydelig mindre del av arbeidstiden til lærerne i Japan er ren undervisning, sammenlignet med lærerne i Slovakia. Mens lærerne bruker 31,8 prosent av arbeidstiden sin til undervisning i Japan, bruker lærerne i Slovakia 47,9 prosent. Det er flere grunner til at undervisningstiden er en mindre del av samlet årsverk i ett land sammenlignet med andre. I mange land er lærerårsverket ment å dekke også administrative funksjoner. I Norge er det f.eks. en reduksjon i leseplikten (tiden som brukes til undervisning) for lærere som har kontaktlærerfunksjon. Videre krever undervisningen både for- og etterarbeid, dersom kvaliteten skal bli akseptabel. Lærerårsverket skal også brukes til faglig oppdatering, noe som fokuseres sterkt nå, i forbindelse med kvalitetssatsingen i skolen. De funksjonene lærerne har ut over den rene undervisningstiden, er derfor på mange måter nødvendige skal en opprettholde kvalitet i undervisningen. Uansett: når vi lager en indikator for lærertetthet, er det selve undervisningstiden (skoletimene) vi fokuserer på, og da er det den tiden læreren står overfor elevene i undervisningssammenheng som er relevant. Skal vi si noe om lærertetthet i Norge, må vi derfor bruke indikatorer som tar høyde dette. Vi må lage en indikator for lærertetthet i undervisningssituasjonen, der vi kun regner med den delen av et lærerårsverk som nyttes til undervisning (jf eksemplene fra Japan og Slovakia). Eller med andre ord, vi må bruke en indikator for gjennomsnittlig gruppestørrelse. Gjennomsnittlig gruppestørrelse Gjennomsnittlig gruppestørrelse beskriver hvor mange elever det er per lærer i gjennomsnitt. Vi finner indikatoren ved å ta utgangspunkt i størrelsene elevtimer og lærertimer. Én elevtime er en undervisningsenhet på 45 minutter for én elev. Det betyr at når 30 elever har sittet sammen og fått undervisning i én undervisningstime (45 minutter), har de til sammen fått 30 elevtimer. På samme måte har en elev som har 30 timer undervisning pr. uke i 38 uker, fått 1140 elevtimer. Det samlede antall elevtimer framkommer ved å multiplisere antall elever på de ulike trinn med antall undervisningstimer som blir gitt på trinnet. Én lærertime er en undervisningsenhet på 45 minutter for én lærer. Det betyr at en lærer som underviser 20 timer pr. uke i 38 uker har brukt en ressurs tilsvarende 760 lærertimer. Indikator 1 - Gjennomsnittlig gruppestørrelse antall elevtimer antall lærertimer For hele grunnskolen er denne gruppestørrelsen 13,9 i 2004/05. Forholdet mellom elevtimer og lærertimer er et uttrykk for lærertetthet når en ser alle typer undervisning samlet. Det kan imidlertid diskuteres hvilke typer elevtimer og hvilke typer lærertimer som skal regnes med, når vi skal uttrykke dette som gjennomsnittlig gruppestørrelse. Dersom det i en elevgruppe på 30 som får to timer undervisning, er en elev som får spesialundervisning med egen lærer i disse to timene, får elevene til sammen 60 elevtimer, mens det brukes fire lærertimer. Den gjennomsnittlige gruppestørrelsen i disse to timene blir da 15, selv om 29 av elevene har sittet sammen og hatt én lærer i begge timene. Det vil derfor være rimelig å lage en indikator som holder tilleggsressurser til spesialundervisning og ekstra språkundervisning utenfor. Side 4
Ordinære og andre lærertimer Lærertimene kan deles i to hovedtyper: timer som brukes til ordinær undervisning (ordinære lærertimer), og timer som tildeles og brukes på grunnlag av individuelle elevrettigheter som i hovedsak er fastsatt i opplæringsloven. Av sistnevnte type lærertimer har vi: timer til spesialundervisning timer til særskilt norskopplæring (for fremmedspråklige) timer til morsmålsopplæring timer til tospråklig undervisning (timer til deling i bokmål- og nynorskundervisning) timer for å gi opplæring i samisk timer for å gi opplæring i finsk timer for å kunne gi opplæring i tegnspråk. For å kunne beskrive den ordinære undervisningssituasjonen for det store flertallet av elevene som ikke har rett til slike ekstra timer, må vi derfor utelate disse lærertimene fra indikatoren. Vi står da igjen med det vi vil kalle ordinære lærertimer. På samme måte må vi fjerne de elevtimene som er gitt som individuelle rettigheter dvs. timer til spesialundervisning og timer til særskilt norsk. Vi vil da få en indikator for gjennomsnittlig gruppestørrelse i den ordinære undervisningen, ved å dele antall elevtimer fratrukket timer gitt som individuelle rettigheter, på antall ordinære lærertimer. Indikator 2 Gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning elevtimer timer til spesialundervisning timer til særskilt norsk ordinære lærertimer + timer til oppdeling til samiske språkalternativer For hele den kommunale grunnskolen er denne gruppestørrelsen 16,8 i 2004/05. Indikator 2 er den indikatoren Utdanningsdirektoratet ber fylkesmennene bruke i sine beregninger når de skal undersøke om skolene overholder Stortingets forutsetting om at dagens grupper ikke må være større enn de gruppene som gamle klassedelingsregler ville ha gitt. I den offisielle statistikken over gjennomsnittlig gruppestørrelse, fra SSB og Utdanningsdirektoratet, brukes derimot kun indikator 1 som viser alle elevtimer delt på alle lærertimer. Indikator 2, gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning, er bedre egnet til å si noe om den reelle og opplevde ressurssituasjonen i skolen for den ordinære elev, som utgjør det overveiende antall elever i grunnskolen. Det er derfor først når vi holder spesialundervisning og særskilt språkundervisning atskilt, at vi kommer fram til en indikator som beskriver den normale skolehverdagen for de aller fleste elevene. Side 5
2. Ressursutviklingen de siste årene Utdanningsforbundet har over flere år påpekt at det er en tiltakende ressursknapphet i norsk skole, så vel for grunnskolen som for videregående skole. Dette gir seg bl.a. utslag i redusert lærertetthet, i form av et økende antall elever pr. lærer i undervisningssituasjonen. Årsaken til denne negative utviklingen er at kommunesektoren er grovt underfinansiert, en utvikling som har skutt fart de senere årene. Utdanningsforbundet har påpekt, blant annet i høringsuttalelser til Stortinget,at denne negative utviklingen fortsatte også for skoleåret 2004/05 (se temanotat 2004/12). Nå fikk riktignok kommunesektoren en ekstrabevilgning for 2004 (mot Regjeringens ønske) som gjorde at en i stor grad fikk begrenset budsjettsvekkelsen dette året. Men det skjedde så sent (per desember) at det i liten grad fikk innvirkning på den løpende driften. Faktiske tall for skoleåret 2004-05 ble offentliggjort for grunnskolens del via GSI (Grunnskolens informasjonssystem) pr. 22.12.2004. For videregående skole finnes ikke tilsvarende tall, her er det først når Kostra-tallene legges ut medio mars (ureviderte) og medio juni (reviderte), at en har registrerte data for aktiviteten i inneværende skoleår. Hva viser så GSI-tallene for inneværende skoleår? Var Utdanningsforbundets antakelser om ytterligere redusert lærertetthet korrekte, eller er det heller slik at den negative trenden nå snur, at lærertettheten igjen begynner å øke? I Utdannings- og forskningsdepartementets pressemelding av 22.12.2004 heter det: Tallene viser at antallet elever per lærerårsverk har gått noe ned det siste året. I skoleåret 2003-04 var det 12,3 elever per lærer, mens tallet for inneværende skoleår er 12,1. Dette betyr at lærertettheten har blitt noe forbedret det siste året. I samme pressemelding uttaler statsråd Clemet: Tallene må samtidig være en tankevekker for alle som har forsøkt å skape inntrykk av at den offentlige skolen bygges ned og nærmest er i forfall. Det finnes lokale forskjeller, men hovedbildet er at kommunene som skoleeiere satser store ressurser på skolen. Slik bør det også være. Her gis det et inntrykk av at den negative trenden nå er snudd, at lærertettheten øker. Dette er dessverre ikke et korrekt bilde av situasjonen. Lærertetthet utviklingen de siste årene Indikatoren elever pr. lærerårsverk har økt jevnt de siste fire skoleårene, fra 1999/00 til 2003/04. Tallene for inneværende skoleår viser en svak reduksjon i forhold til året før. Brukes dette som indikasjon på faktisk lærertetthet, får en et bilde av en langvarig svekkelse i lærertettheten som har blitt noe forbedret inneværende skoleår, sammenliknet med 2003/04. Forbedringen er imidlertid minimal, sammenliknet med den sterke svekkelse en har opplevd over de foregående skoleår, se figur 1. Side 6
Figur 1. Elever per lærerårsverk, kommunale grunnskoler 13,00 12,44 12,18 12,00 11,90 11,43 11,52 11,57 11,00 10,00 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 Det er flere forhold som gjør at indikatoren elever per lærerårsverk ikke alltid er en fullgod indikator for endringer i lærertettheten fra ett skoleår til det neste. Når lærernes undervisningsplikt innenfor et normalårsverk endres, vil antall årsverk kunne reduseres, selv om undervisningstiden opprettholdes. I så fall øker antall elever per årsverk, uten at lærertettheten påvirkes i selve undervisningssituasjonen. Slike endringer i undervisningsplikten fant sted pr. 1/1-2002 og 1/8-2002 (skolepakke II), og medfører at elever pr. lærerårsverk øker fra skoleåret 2000/01 til 2001/02 samt fra 2001/02 til 2002/03, uavhengig av lærertettheten i undervisningssituasjonen. Her vil altså veksten i kurven i figur 1 overdrive den faktiske reduksjonen i lærertettheten. Når elevenes undervisningstid endres ved at timetallet øker for et gitt klassetrinn, vil en måtte øke antall lærerårsverk, dersom elevene skal få samme lærertetthet i undervisningssituasjonen (pr. skoletime) som tidligere. Timetallet på barnetrinnet ble økt med 3 uketimer f.o.m. skoleåret 2002/03, og ytterligere med 5 uketimer f.o.m. skoleåret 2004/05. Her vil altså veksten i indikatoren elever pr. lærerårsverk i figur 1 undervurdere den faktiske reduksjonen i lærertettheten. Skal en måle den faktiske utviklingen i lærertettheten i undervisningssituasjonen, bør en heller ta utgangspunkt i indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse. Som redegjort for i første del av notatet, er dette indikatorer der vi ser på forholdet mellom elevtimer og lærertimer. Det er denne lærertettheten elevene møter i skoletimene. Om antall skoletimer økes fra det ene skoleåret til det neste, vil denne indikatoren ikke påvirkes dersom det gis undervisningsressurser nok til å betjene denne økningen. Indikatorene vil heller ikke påvirkes av endringer i forholdet mellom undervisningstid og øvrige deler av lærernes årsverk, så lenge elevene mottar samme undervisningstid som før. Side 7
Figur 2 Elevtimer pr. lærertimer i undervisning, kommunale skoler 18,00 16,77 16,00 15,85 15,92 16,02 16,46 16,67 14,00 13,79 13,11 13,15 13,25 13,48 13,65 12,00 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 ordinær undervisning inkl. spesialundervisning og særskilt språkundervisning Den øverste grafen i figur 2 viser gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning (Indikator 2). Den nederste grafen viser gjennomsnittlig gruppestørrelse når alle lærertimene brukt til undervisning medegnes (indikator 1). Som figur 2 viser, er den faktiske lærertettheten i undervisningssituasjonen blitt redusert også fra forrige til inneværende skoleår. Dette forholdet avspeiles enten en måler med eller uten spesialundervisning og særskilt språkundervisning. Vi har med andre ord opplevd en ubrutt ressursinnstramming i grunnskolen, med redusert lærertetthet som resultat, i alle årene fra skoleåret 1999/00 fram til inneværende skoleår 2004/05. I tabellen nedenfor ser vi utviklingen de siste seks skoleårene for alle de tre ulike indikatorene. Tabell 1. Indikatorer for lærertetthet, kommunale grunnskoler Indikator 1 Indikator 2 Elever pr. lærerårsverk Gjennomsnittlig gruppestørrelse Gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning 1999/00 11,43 13,11 15,85 2000/01 11,52 13,15 15,92 2001/02 11,57 13,25 16,02 2002/03 11,90 13,48 16,46 2003/04 12,44 13,65 16,67 2004/05 12,18 13,79 16,77 Hva er da realiteten bak det faktum at antall elever pr. lærerårsverk reduseres i inneværende skoleår, samtidig som gruppestørrelsen øker? Dette viser at når timetallet på barnetrinnet Side 8
har økt, så er ikke skolene tilført nok ressurser til at antall lærertimer øker like mye som antall elevtimer. Dermed svekkes lærertettheten i undervisningssituasjonen. Stortinget har bevilget ekstra midler i form av økte rammetilskudd, for å kompensere for økt timetall på barnetrinnet. Samtidig har den generelle underfinansieringen av kommunesektoren medført at også skolene må ta sin del av kommunenes budsjettnedskjæringer. Dermed blir ressursveksten i skolene for liten til at økt timetall på barnetrinnet kan dekkes ved tilstrekkelige lærerressurser. Da går lærertettheten nødvendigvis ned. 3. Forskjeller på gruppestørrelse mellom skoler Til nå har vi sett på lærertettheten i inneværende skoleår 2004/05 samt utviklingen de siste fem årene. Vi har brukt indikatorer som viser gjennomsnittet for hele landet. For å få et mer nyansert bilde av situasjonen i norsk grunnskole med hensyn til gruppestørrelse, har vi i denne siste delen av notatet valgt å se på hvordan elever og skoler fordeler seg innenfor fire definerte gruppestørrelser: 1) grupper med inntil 12 elever, 2) grupper med 12 til 17 elever, 3) grupper med 17 til 20 elever og 4) grupper med flere enn 20 elever. Det er Indikator 2, gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning, som ligger til grunn. Gjennomsnittlig antall elever pr. lærer i undervisningen fordelt etter gruppestørrelse. Prosentandel elever og skoler skoleåret 2004/05 Inntil 12 Mellom 12,1 og 17 17,1-20 20,1 eller mer Antall elever 5,8 % 36,9 % 37,7 % 19,6 % Antall skoler 25,1 % 39,9 % 24,3 % 10,7 % Figuren over viser at mens 65 prosent av skolene har gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning på 17 elever eller færre, så er det bare 42,7 prosent av elevene som befinner seg i disse gruppene. Dette gjenspeiler en skolestruktur med forholdsvis mange skoler med få elever. De fleste elevene befinner seg derimot på skoler med svakere lærertetthet (flere elever i gruppene). Hele 57,3 prosent av elevene befinner seg i de to øverste gruppene der den gjennomsnittlige gruppestørrelsen i ordinær undervisning er på over 17 elever. Nær 20 prosent av elevene ligger i den gruppen der gjennomsnittlig gruppestørrelse er på over 20 elever. Side 9
Tidligere i dette notatet har vi sett på ressursutviklingen de siste årene. Kombinasjonen av en svak kommuneøkonomi og opphevingen av klassedelingsreglene i opplæringsloven har gjort det ekstra nødvendig å følge med på utviklingen. Vi har derfor valgt å se på hvordan elevene prosentvis er fordelt innenfor de fire definerte gruppestørrelsene, de tre siste skoleårene. Gjennomsnittlig antall elever pr.lærer i undervisningen - prosentvis fordelt i ulike gruppestørrelser Inntil 12 Mellom 12,1 og 17 17,1-20 20,1 eller mer 2002/03 6,4 % 40,6 % 37,2 % 15,8 % 2003/04 6,5 % 39,7 % 34,4 % 19,4 % 2004/05 5,8 % 36,9 % 37,7 % 19,6 % Denne figuren viser at andelen elever som befinner seg i de to gruppene der gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning er 17 eller færre, har gått noe ned de siste årene. Andelen elever som befinner seg i den gruppen der gjennomsnittlig gruppestørrelse er mellom 17 og 20, har holdt seg stabil, mens vi opplever en økning av andelen elever i gruppen der gjennomsnittlig gruppestørrelse er over 20. Det betyr at det i inneværende skoleår er flere elever i større grupper i norsk grunnskole enn i de to foregående årene. Som vi har vært inne på har vi en skolestruktur her i landet med mange små skoler. Elevgrunnlaget på den enkelte skole har naturligvis betydning for den gjennomsnittlige gruppestørrelsen ved skolen. Hvis vi bruker indikator 2, gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning, og skiller mellom skoler med lavt, middels eller høyt elevtall, finner vi følgende: I grunnskoler med 149 elever eller færre er gjennomsnittlig gruppestørrelse 12,3, i grunnskoler med 150 til 399 elever er gjennomsnittlig gruppestørrelse 17,5 og i grunnskoler med 400 elever eller flere er gjennomsnittlig gruppestørrelse 19,1. Lærertettheten varierer med andre ord stort mellom skoler av ulik størrelse. Side 10
Tidligere utgivelser 2005 Temanotat 2005/1: OECD Education at a Glance Side 11
Side 12