Selvkost VAR Sarpsborg kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 5. juni 2013 østfold kommunerevisjon iks 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG... 3 2 INNLEDNING... 5 2.1 Bakgrunn... 5 2.2 Problemstilling og avgrensing... 5 2.3 Metode og gjennomføring... 5 2.4 Revisjonskriterier... 6 3 SELVKOST... 7 3.1 Revisjonskriterier... 7 3.2 Fakta... 7 3.3 Vurderinger... 12 4 VEDLIKEHOLD AV VA-STRUKTUREN... 14 4.1 Revisjonskriterier... 14 4.2 Fakta... 14 4.3 Vurderinger... 17 5 INVESTERINGSTAKT... 19 5.1 Revisjonskriterier... 19 5.2 Fakta... 19 5.3 Vurderinger... 20 6 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER... 21 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER... 23 8 VEDLEGG... 24 østfold kommunerevisjon iks 2
1 SAMMENDRAG Gebyrer og egenbetaling innenfor en rekke ulike tjenesteområder er en sentral inntektskilde for kommunesektoren. Kommuneøkonomien er utsatt for press, og kommunene har flere store utfordringer foran seg. Dette er forhold som har aktualisert fokuset på selvkost som utgangspunkt for prising av kommunale betalingstjenester. Mange kommuner opplever at både politikere og innbyggere stiller spørsmålstegn ved størrelsen på gebyrene. Forbrukerombudet har i tillegg utarbeidet egne skjemaer som innbyggerne kan sende til sin egen kommune, for å få informasjon. Dette forutsetter at kommunene må ha et system for beregning av selvkost, og at de kan legge frem kalkyler som viser at nivået ikke overstiger det som det koster kommunen å produsere den enkelte tjenesten. Videre så er det også satt fokus på drift og vedlikehold av kommunalt vann- og avløpsnett, både lokalt i den enkelte kommune, og fra sentralt hold. Mange kommuner har et stort vedlikeholdsetterslep på området. I kombinasjon med manglende prioritering, vil dette kunne få store konsekvenser, både økonomisk og strukturelt. Det er derfor viktig at kommuner har systemer som legger til rette for godt vedlikehold, og at det utarbeides planer for regelmessig vedlikehold og fornyelse av ledningsnettet. Revisjonens gjennomføring Revisjonen er gjennomført i perioden november 2012 til april 2013. Utledning av revisjonskriterier fremgår i eget vedlegg, men er også oppsummert under den enkelte problemstilling. Fakta er innhentet ved bruk av dokument- og regnskapsanalyse, samt intervju. Revisjonen har også vært i dialog med Fylkesmannen i Østfold i forbindelse med gjennomføringen. Nærmere redegjørelse for metode og gjennomføring omtales i kapittel 2.3. Revisjonens konklusjon Basert på rapportens første problemstilling finner revisjonen at Sarpsborg kommune generelt har et system og en praksis som sikrer selvkost innenfor tjenestene vann, avløp og renovasjon. Samtidig har vi avdekket enkelte forhold som vi mener kommunen bør utbedre i forbindelse med innføring av nytt selvkostsystem. Dette handler om manglende rutiner for oppsett av kalkyler og hva som skal inngå, at indirekte kapitalkostnader ikke iberegnes og at det er mindre avvik i kalkylene som kommunen ikke kan forklare årsaken til. Kommunen har også midler stående på selvkostfond, som i henhold til regelverket skulle vært benyttet til drift. Når det gjelder problemstilling to og tre, som omhandler vedlikehold og investeringstakt, er det revisjonens generelle oppfatning at kommunen kan vise til både et system og en praksis, som i stor grad ivaretar behovet. Men også her viser fakta at kommunen har enkelte utfordringer. Kommunen har for det første ikke nådd målsetningen om å unngå anmerkninger i Bedre Va benchmarking. Enkelte av bemerkningene vil bortfalle, blant annet som følge av installering av nytt UV filter, men samtidig vil kommunen antakelig ikke klare å redusere lekkasjeandelen på vannledningsnettet i så stor grad som Bedre VA forutsetter. Kommunen har heller klart å overholde egne mål vedrørende sanering av vann- og avløpsledninger, selv om fakta viser at kommunen har hatt en forholdsvis høy investeringstakt totalt sett. Det kan også stilles spørsmålstegn ved om kommunens mål generelt sett har vært realistiske, eller om planprosessen forut for «Hovedplan for avløp og vannmiljø 2006-2016» har vært tilstrekkelig grundig. østfold kommunerevisjon iks 3
Basert på de funn og vurderinger som fremgår av rapporten, anbefaler revisjonen at Sarpsborg kommune bør: Lage rutiner for hva som skal inngå i selvkostkalkylene. Inkludere indirekte kapitalkostnader i selvkostkalkylene i forbindelse med innføring av nytt system. Gjennomgå selvkostkalkylene i forbindelse med innføring av nytt system, med henblikk på å eliminere ulikt tallmateriale. Fastsette nivået på selvkostgebyrer på en slik måte at midler overført til selvkostfond brukes innenfor en periode på maksimalt fem år. Etterleve egne fastsatte mål for vedlikehold og rehabilitering av VA strukturen i kommunen. Revisjonen takker for godt samarbeid og bistand i forbindelse med gjennomføringen av prosjektet. østfold kommunerevisjon iks 4
2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2012 2013 ble vedtatt i bystyret 19.januar 2012. I planen heter det: Kommunen opplever utfordringer knyttet til selvkostberegninger. Det har vært redusert vedlikehold de senere år, og man har muligens innkrevd for mye avgifter. I tillegg mener revisjonen at det generelt er en rekke risikofaktorer knyttet til vann, avløp og renovasjon, herunder internkontroll, innkreving av gebyrer (forhåndsinnbetaling og unnlatelse av betaling), samarbeid mellom VARavdelingen og byggesaksavdelingen i konkrete byggesaker med mer. Området er etter vår oppfatning av vesentlig betydning for brukerne, kommunen og miljøet. Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 20. november 2012, sak PS 12/36. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad har Sarpsborg kommune rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VARtjenestene? 2. I hvilken grad vedlikeholdes VAstrukturen for å unngå forfall? 3. Er investeringsgraden tilstrekkelig for å ivareta fremtidige behov på VA-området? Under problemstilling 1 har revisjonen unnlatt å vurdere faktureringsrutiner, da kommunens interncontroller undertiden gjennomfører en egen undersøkelse relatert til dette for alle kommunale betalingstjenester, også selvkostbaserte tjenester. Vi har imidlertid innhentet fakta som belyser praksisen innenfor VAR. Disse kan bearbeides og forelegges kontrollutvalget om ønskelig. 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse, regnskapsanalyse og intervju. Dokumenter som er gjennomgått er blant annet kommunens handlingsplan 2013-2016, hovedplan for vannforsyning 2005-2016, hovedplan for avløp og vannmiljø 2006-2016 og Norsk Vanns «Tilstandsvurdering av kommunale vannog avløpstjenester 2011». Revisjonen har intervjuet enhetsleder kommunalteknikk Tore Nilsen, teamleder renseanlegg og vannverk Marianne Knudsen og rådgiver ved enhet for økonomi Trond Tukkensæter. Videre har revisjonen hatt korrespondanse med Karsten Butenschøn, senioringeniør hos Fylkesmannen i Østfold. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informantene. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Anders Svarholt og Bjørnar Bakker Eriksen og østfold kommunerevisjon iks 5
regnskapsrevisor Madeleine Strandin i perioden november 2012 til april 2013. 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. Norsk vann rapport. Hovedplan avløp og vannmiljø 2006-2016. Hovedplan for vannforsyning 2005-2016. Utledning av revisjonskriteriene følger i vedlegg, samt punktvis under hver enkelt problemstilling. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg av 16. mars 2012, nr 12. Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981, nr 6. Forskrift om begrensning av forurensing, kapitel 16, kommunale vann- og avløpsgebyrer (forurensningsforskriften) 16-1. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester: H-2140 (Kommunal- og regionaldepartementet, kommunalavdelingen 2003). Foreløpig standard nr. 6 fra GKRS av 23. juni 2005 Noter og årsberetning. Forskrift 1. januar 2010 nr. 1527 om vann- og avløpsgebyrer i Sarpsborg kommune. Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyrer (Klimaog forurensningsdirektoratet). Brev 6. mai 2008 fra Kommunalog regionaldepartementet til kommunene «Kommunenes årsregnskap fremføring av underskudd i årsregnskapet». Innspill til retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. østfold kommunerevisjon iks 6
3 SELVKOST I hvilken grad har Sarpsborg kommune rutiner og beregninger for sikring av selvkost og fakturering vedrørende VAR-tjenestene? 3.1 Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget, kan følgende oppsummeres for selvkostbaserte tjenester (se vedlegget for ytterligere detaljer): Det skal utarbeides kalkyler basert på retningslinjene utgitt av kommunal- og regionaldepartementet. Disse skal vise kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drift, vedlikehold og bundet kapital for tjenestene vann, avløp og renovasjon. Kalkylene skal være detaljerte og etterprøvbare. Det bør være utarbeidet rutiner eller prosedyrer som angir hvordan kalkylene skal settes opp, herunder hvor i kommuneregnskapet informasjonen finnes og hvilke fordelingsmodeller som skal benyttes. Kalkylene skal som hovedregel utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal foreligge et anslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. Gebyrene for vann- og avløp kan ikke overstige selvkost, men kan være lavere dersom kommunen ikke har vedtatt selvkost. Gebyrene for renovasjon skal være lik selvkost, uavhengig av hva kommunen har vedtatt. Det skal foretas en etterkalkulasjon av de reelle kostnadene. Overskudd skal avsettes til selvkostfond, underskudd skal dekkes av selvkostfond eller via økte gebyrer dersom kommunen ikke har fondsmidler. Midler overført til selvkostfond skal benyttes innenfor en periode på 3-5 år. Midler på selvkostfond kan ikke brukes til investeringer. Det skal beregnes en kalkulatorisk rente på avsatte fondsmidler, tilsvarende dersom fondet har negativ saldo. Det er i tråd med god kommunal revisjonsskikk å omtale selvkostresultater og fondsutvikling i note til kommunens årsregnskap. 3.2 Fakta Selvkostkalkyler for vann, avløp og renovasjon i Sarpsborg kommune utarbeides av enhet økonomi under kommuneområde samfunn, økonomi og kultur. Kommunen bruker et eget verktøy for formålet, utarbeidet av Norsk Vann 1. Da verktøyet ikke er integrert med kommunens regnskapssystem, legges alle tall og verdier inn manuelt. Tabell 1 viser oppsettet for kommunens hovedkalkyle for tjenestene: Tabell 1: Selvkostkalkyle Driftskostnader (direkte kostnader) (indirekte kostnader) + Kapitalkostnader (kalkulerte avskrivninger) (kalkulerte renter) = Selvkost - gebyrinntekter +/- avsetning/ bruk av fondsmidler = Resultat Til grunn for hovedkalkylen ligger detaljerte underkalkyler, som utarbeides delvis i verktøyet utviklet av Norsk Vann, 1 Norsk Vann er en ikke-kommersiell interesseorganisasjon for vann- og avløpssektoren, eid av norske kommuner, kommunalt eide VAselskaper, kommunenes driftsassistanser for VA og noen private andelsvannverk. Norsk Vann representerer ca 340 kommuner med over 90 % av landets innbyggere. østfold kommunerevisjon iks 7
og delvis i egne Excel regneark utviklet av kommunen selv. Kommunen har investert i nytt system for selvkost, «Momentum selvkost», som implementeres første halvår 2013. Systemet vil bli brukt til budsjettering for 2014, samt etterkalkyler for 2013. Kommunen har inngått vedlikeholds- og supportavtale som ivaretar utviklingen av systemet og nødvendig hjelp. Momentum er kompatibelt med kommunens regnskapssystem og leser inn data direkte. Kommunen må på forhånd definere hvilke kostnader som skal være med i selvkostberegningen, og hvor i regnskapet disse finnes. Dette medfører at kommunen eliminerer risikoen for manuelle feilregistreringer. Foreløpig er det lagt inn standardverdier og standarddefinisjoner, som viser noe avvik mellom gammelt og nytt system. Undertiden er det kun direkte kostnader som kan hentes rett ut av regnskapet 2. For å finne indirekte kostnader og kapitalkostnader, må kommunen foreta mellomberegninger (underkalkyler). Det utarbeides separate kalkyler for henholdsvis vann, avløp og renovasjon (herunder slambehandling). Revisjonen har foretatt en gjennomgang av underkalkyle som viser sum gebyrgrunnlag basert på sum direkte kostnader for kjerneproduktet, indirekte driftskostnader for tilleggsytelser og støttefunksjoner, direkte og indirekte kapitalkostnader, rentekostnad på fast eiendom, dekning av eventuelt tidligere års fremførbare underskudd og budsjettert bruk av 2 KOSTRA-funksjonene «340 Produksjon av vann», «345 Distribusjon av vann», «350 Avløpsrensing», «353 Avløpsnett», «354 Tømming av slamavskillere, septiktanker ol.», «355 Innsamling av husholdningsavfall» og «357 Gjenvinning og sluttbehandling av husholdningsavfall» fondsmidler. Denne kalkylen baseres igjen på følgende underkalkyler: - Kalkyle som viser inngående og utgående balanse på de ulike anleggsmidlene, samt avskrivninger og investeringer for inneværende år. - Kalkyle som viser beregning av kapitalkostnader. - Kalkyle som viser beregning av indirekte driftskostnader for støttefunksjonene. Her har kommunen tatt inn indirekte kostnader fra «Enhet arbeidsgiver», «IKT strategi og IKT», «Seksjon ressurs», «Service strategi», «Kantine», «Regnskap/ økonomi/ Støtte økonomi», «Informasjon», «Servicetorg» og «Kemner». Kommunens inndeling avviker noe fra inndelingen i retningslinjene. Kommunen opplyser om at retningslinjer for kommunale selvkosttjenester utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet følges, noe som også fremgår direkte av kalkylene. Revisjonen har fått forklart hvor de ulike tallene i kalkylene er hentet fra og hvordan kommunen har fordelt kostnadene. Kommunen bruker gjennomsnittlig rente tilsvarende Norske Statsobligasjoner med tre års gjenværende løpetid med tillegg av ett prosentpoeng, ved beregning av kapitalkostnader. Gjennomgang av de ulike kalkylene viser følgende avvik: Inngående og utgående balanse på de ulike kategoriene av anleggsmidler, avviker fra inngående balanse og utgående balanse i kalkylen som viser beregning av kapitalkostnader. Eksempelvis i kommunens oversikt over anleggsmidler tilknyttet avløpstjenesten utgjør restverdi per 31.12.2011 kr 302 424 519,-. I oppsettet som viser kapitalkostnader fordelt på renter og avskrivninger, er restverdi for samme tidspunkt beregnet til kr 301 698 763,-. Differansen utgjør ca en million. østfold kommunerevisjon iks 8
Etterberegning av rentekostnad for det enkelte år, stemmer ikke overens med rentekostnaden som fremgår av kalkylen for kapitalkostnaden for noen av tjenestene. Eksempelvis i oppsettet som viser fordeling av renter og avskrivninger for avløp, fremgår det at rentekostnaden er beregnet til kr 7 225 614,-. Vår kontrollberegning basert på restverdiene tatt inn i oppsettet gir en rentekostnad på kr 7 064 157,-. Dersom vi i stedet legger restverdiene inntatt i oversikten over anleggsmidlene tilknyttet avløp til grunn, utgjør beregnet rentekostnad kr 7 081 865,-. Kommunen beregner ikke indirekte kapitalkostnader. Når det gjelder avvik påpekt i de to første kulepunktene ovenfor, har revisjonen ikke kontrollberegnet for alle tjenestene for alle år, men foretatt enkelte stikkprøvekontroller. Kommunen kan ikke forklare årsaken til avviket mellom de kalkylene omtalt i punkt 1, men viser til at saldoene uansett ikke brukes i beregninger. Når det gjelder beregningen av kalkulatoriske renter mener kommunen at det er brukte både riktig fremgangsmåte og riktig grunnlag, og at beregnet rentekostnad på kr 7 225 614,- er riktig. Faktaboks 4: Indirekte kapitalkostnader Som det fremgår av vedlegget, omfatter kapitalkostnader i hovedsak avskrivnings- og alternativkostnader knyttet til anleggsmidler. Det skal imidlertid også beregnes kapitalkostnader knyttet til tilleggsytelser og støttetjenester, i hovedsak kostnader til bruk av bygningsareal. H- 2140 angir en forenklet modell for hvordan dette kan beregnes. Kommunen har ikke etablert egne rutiner eller prosedyrer som angir hvordan de ulike kalkylene skal utarbeides. Kunnskap om hvilke tall og verdier som skal inngå i beregningene, fremgår av tidligere kalkyler. Dette gjelder også fordelingsnøkler. Det foreligger ikke skriftlig begrunnelse for valg av fordelingsnøkler, men de ulike fordelingsnøklene som danner grunnlag for beregning av indirekte kostnader ble fastsatt ved skjønn i samarbeid mellom tjenesteyter og de som satte opp selvkostkalkylen da Sarpsborg kommune tok i bruk regnearkmodellen til beregning av selvkost. Siden er enkelte av fordelingsnøklene blitt justert, dette også basert på skjønn Kommunen gjennomfører ikke særskilte kontrollhandlinger knyttet til de tall og verdier som legges inn i kalkylene. Prosessen håndteres av to personer i samarbeid, noe kommunen mener sikrer kontrollhensynet tilstrekkelig. Det gjør også kommunen mindre sårbar i tilfelle langvarig sykefravær eller ved avgang. Det fremheves videre at etterkalkylene kontrolleres av revisjonen i forbindelse med årsoppgjøret. Kommunens selvkostkalkyler fastsettes årlig og legges frem for politisk behandling sammen med rådmannens forslag til handlingsplan og budsjett. I budsjettet inntas også forslag til nye gebyrsatser og hva de ulike gebyrene antas å innbringe. Tabell 2 viser nivået på kommunale selvkosttjenester sammenlignet med utvalgte kommuner i Østfold og kommunegruppe 13 for året 2012: Tabell 2: Gebyrnivå 2012 Kommune Sarpsborg Fredrikstad Halden Moss Gruppe 13 Årsgebyr, vannforsyning 1970 1 823 1318 2250 1955 Årsgebyr, avløpstjenesten 2341 2 632 2712 2850 2674 Årsgebyr, renovasjonstjenesten 1416 1 487 1987 2755 2288 SUM 5727 5942 6017 7855 6917 østfold kommunerevisjon iks 9
Som tabell 2 viser har Sarpsborg lavest sammenlagt gebyrnivå på tjenestene vann, avløp og renovasjon, sammenlignet med kommunene Fredrikstad, Halden og Moss. Sammenlignet med gjennomsnittet i kommunegruppe 13, har kommunen kr 1190,- lavere gebyrnivå. Det er ikke mulig å gi en konkret forklaring på bakgrunnen for ulikhetene i gebyrnivåene, uten å se på detaljert kostnadsnivå og investeringsnivå for alle kommunene. Tabell 3 viser utviklingen i kommunale gebyrer for tjenestene vann, avløp og renovasjon i perioden 2008 2013 med prosentvis økning: Tabell 3: Gebyrendring 2008-2013 År 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Årsgebyr, vannforsyning 1500 1680 1743 1743 1970 2104 Årsgebyr, avløpstjenesten 2570 2631 2631 2631 2341 2471 Årsgebyr, renovasjonstjenesten 1290 1291 1326 1326 1416 1445 Sum 5360 5602 5700 5700 5727 6020 Økning i prosent 4,50 % 1,75 % 0 % 0,48 % 5,10 % Som tabellen viser har kommunen vedtatt større eller mindre gebyrøkninger for alle år, bortsett fra 2011. Gebyrene ble holdt uendret i 2011. Fra og med 2008 til 2013 har gebyrene totalt øket med 12,3%. Konsumprisindeksen for samme periode har steget med ca 6,7%. Det er ikke fattet eget vedtak om selvkost for tjenestene vann og avløp i Sarpsborg kommune, men dette fremgår implisitt gjennom handlingsplanen og forslag til vedtak. I handlingsplanen for perioden 2013 2016 med forslag til budsjett for 2013, fremgår dette ved at hovedkalkylen illustrert i tabell 1 er budsjettert til kr 0,- i resultat. Dette innebærer at tjenestene ikke subsidieres av øvrige kommunale midler. Tilsvarende finnes i tidligere handlingsplaner og budsjett, og gjelder også for tjenesten renovasjon. Etterkalkulasjon av de reelle kostnadene gjøres i forbindelse med regnskapsavslutningen for det enkelte år. Østfold kommunerevisjon, seksjon for regnskapsrevisjon, har kontrollert kommunens selvkostregnskap og saldering til og fra fond for tjenestene vann, avløp, renovasjon, slam, feiing, oppmåling og byggesak i forbindelse med årsoppgjøret for 2012, og funnet at disse er i orden. Formålet med kontrollen er å kunne spore de enkelte bestanddelene i selvkostregnskapet til hovedboken, samt kontrollere at områdene avsluttes i tråd med gjeldende retningslinjer og/ eller kommunale vedtak. Med unntak av årene 2011 og 2012, samt budsjettert bruk i årene fremover, har kommunen hatt en økning i «sum» selvkostfond de siste 10 årene, se også tabell 4 nedenfor. Samtidig har kommunen også vedtatt gebyrøkninger for de fleste tjenestene for flere av disse årene. Kommunen forklarer dette med at man har budsjettert med ca. 1% høyere rente enn hva som har vært det reelle tilfellet for det enkelte år, fordi man har kalkulert med at rentetoppen har vært nådd. Samtidig har kommunen hatt lavere investeringstakt enn budsjettert, som igjen har medført lavere avskrivninger. For 2013 har kommunen budsjettert med en rente tilsvarende renten for 2012, med tillegg av 0,36 prosentpoeng. Dette er lavere enn tidligere års praksis. østfold kommunerevisjon iks 10
Tabell 4 viser fondsutvikling for perioden 2007 2012 for tjenestene vann, avløp og renovasjon (Utgående balanse): Tabell 4: Fondsutvikling 2007-2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Vann 11 713 179 10 786 692 13 065 107 12 437 787 5 082 526 3 765 716 Avløp 28 432 266 28 609 899 34 817 622 42 679 584 36 228 978 25 095 307 Reno 15 561 717 16 911 430 15 730 808 13 312 779 6 490 022 673 234 Sum 55 707 162 56 308 021 63 613 537 68 430 150 47 801 526 29 534 257 Tallene i tabell 4 viser reell fondsutvikling og inkluderer beregnet rente på beholdningen. Som for beregning av indirekte kapitalkostnader, har kommunen benyttet gjennomsnittlig rente tilsvarende Norske Statsobligasjoner med tre års gjenværende løpetid med tillegg av ett prosentpoeng. Selvkostfondet skaper nødvendig fleksibilitet for kommunen i forhold til endringer på inntekts- og kostnadssiden, samt skaper en viss stabilitet på gebyrnivået. Forutsetningen er at akkumulert overskudd brukes innenfor en periode på 3-5 år. Tabell 5 viser kommunens bruk av avsatte fondsmidler siste fem år: Tabell 5: Bruk av fond 2008-2012 Fond Vann Avløp Renovasjon Avsatt i 2008 10 786 692 28 609 899 16 911 430 Brukt i perioden 2008-2012 -9 685 342-19 581 356-11 454 703 Differanse 1 101 350 9 028 543 5 456 727 Sum 15 586 620 Kategorien «Brukt i perioden 2008-2012» for renovasjon, inkluderer kr 5 000 000,- avsatt til et eget fond som skal dekke kostnader knyttet til etterdrift av et tidligere kommunalt avfallsdeponi 3. For øvrig viser tabell 5 at kommunen har kr 15 586 620,- i akkumulert overskudd fra selvkostordningen, som skal være benyttet innen utgangen 2013. I 2013 har kommunen budsjettert med bruk av kr 8 500 000,-. Kommunen benytter ikke midler avsatt på selvkostfond til investeringer. Dette fremgår også av kommunens handlingsplaner. I handlingsplan for 3 Østfold kommunerevisjon IKS og Sarpsborg kommune er ikke enig om lovligheten av denne disposisjonen. Det vises til sak kontrollutvalgssak 12/21, hvor dette ble lagt frem for utvalget i forbindelse med rapport for utført regnskapsrevisjon i 2011. perioden 2013-2016 kan blant annet følgende leses: «Fondsavsetninger innenfor VAR-området kan kun brukes til å dekke et merforbruk på drift innenfor selvkostområdet og ikke som egenkapital i investeringer». Sarpsborg kommune har fast praksis for å omtale selvkostresultater og fondsutvikling i note til kommunens årsregnskap. Dette fremkommer under overskriften «Øvrige noter i henhold til god kommunal regnskapsskikk (KRS 6)» i årsregnskapet for 2011. Det vises til at notene ikke er obligatoriske, men at de gir utfyllende informasjon til regnskapet. Om selvkostberegninger fremgår følgende: «Innenfor betalte tjenester hvor selvkost er satt som den rettslige rammen for hva kommunen kan kreve av brukerbetalinger, beregner kommunen selvkost etter retningslinjer gitt av Kommunal- og regionaldepartementet i dokument H-2140, østfold kommunerevisjon iks 11
januar 2003. For de tjenestene hvor kommunen selv har valgt å kreve brukerbetaling etter selvkostprinsippet følges samme retningslinjer» Beregningen som viser de gebyrfinansierte selvkosttjenestene følger av note 17. 3.3 Vurderinger Gebyr og egenbetaling er en sentral inntektskilde for mange kommuner, og kommunene har en viss frihet til å fastsette disse satsene selv. For tjenester som gjelder myndighetsutøvelse og monopolvirksomhet begrenser imidlertid selvkostprinsippet kommunens selvråderett hva gjelder gebyrnivå. Innbyggerne skal ikke måtte betale mer enn hva det koster å produsere den enkelte tjeneste. For noen områder er det dessuten lovpålagt med full kostnadsdekning, eksempelvis renovasjon. Revisjonskriteriene opplistet innledningsvis under pkt 3.1 viser hvilke krav som kommunen må oppfylle for at selvkostprinsippet skal være tilfredsstillende ivaretatt. Det er revisjonens oppfatning at Sarpsborg kommune med enkelte unntak har et system og en praksis som samsvarer med selvkostprinsippet. Revisjonen fremhever blant annet kommunens bruk av kalkyler som viser alle relevante kostnadselementer, fast praksis for etterkalkulasjon med tilhørende saldering til/ fra de enkelte selvkostfondene, bruk av riktig rente i forbindelse med beregning av kalkulatoriske renter og avskrivninger, samt fast praksis for gebyranslag og oversikt over selvkostgrunnlaget i forbindelse med rullering av kommunens økonomiplan. Samtidig er det enkelte forhold som ikke samsvarer med kriteriene. For det første bør det være utarbeidet rutiner eller prosedyrer som angir hvordan kalkylene skal settes opp. Dette foreligger ikke i Sarpsborg kommune. Hvilke kostnader som skal inngå i kalkylene ble fastsatt ved skjønn for en del år tilbake, og i ettertid har kommunen benyttet dette som grunnlag for endringer. Etter revisjonens vurdering gjør dette kommunen sårbare ved personellutskiftninger/ langvarig sykefravær, og det kan også gjøre det vanskelig å fange opp nye kostnadselementer som kan tas inn i kalkylen. Videre medfører kommunens praksis med og ikke ta inn indirekte kapitalkostnader i kalkylene, at kommunen i realiteten ikke beregner full selvkost. Antakelig har indirekte kostnader liten betydning for selvkostresultatet totalt sett, men full selvkost er lovbestemt for renovasjon, og politisk bestemt for tjenestene vann og avløp. I forbindelse med innføring av nytt system for beregning av selvkost, bør derfor dette kostnadselementet innarbeides. For det tredje viser revisjonen til avvikene knyttet til restverdier og rentekostnad. Kommunen opplyser om at avvikene knyttet til restverdier ikke inngår i noe beregningsgrunnlag. Revisjonen tolker dette på en slik måte at kommunen mener avviket er irrelevant. Etter revisjonens oppfatning er avvik i kalkylene viktig å utbedre uavhengig om de har betydning for resultatet, blant annet fordi det gjør det vanskelig for en utenforstående å etterprøve kommunens beregningsgrunnlag. Det medfører også at man automatisk stiller spørsmålstegn ved nøyaktigheten av kalkylene. Tilsvarende gjelder for kalkylen som viser beregning av rentekostnad. Kommunen mener at både fremgangsmåten, grunnlaget og kostnaden er riktig, men dette er ikke mulig å etterprøve av revisjonen basert på de kalkylene vi har fått forelagt. Revisjonen presiserer imidlertid at de kontrollberegninger vi har foretatt ikke viser vesentlige avvik sett opp mot antall abonnenter og den totale rammen for selvkost. østfold kommunerevisjon iks 12
Avslutningsvis vil revisjonen påpeke at kommunen har innestående fondsmidler, som ikke er benyttet innenfor perioden på 3-5 år. Dette innebærer i realiteten at kommunen har innkrevet for høye selvkostgebyrer fra innbyggerne, gitt at ikke driftsrammen økes underveis i løpet av 2013. østfold kommunerevisjon iks 13
4 VEDLIKEHOLD AV VA-STRUKTUREN I hvilken grad vedlikeholdes VA-strukturen for å unngå forfall? 4.1 Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget, kan følgende oppsummeres for kommunens vedlikehold av VA-struktur (se vedlegget for ytterligere detaljer): Kommunen bør utarbeide klare mål for hvordan funksjonen til VA-verket skal være om 15-20 år. Kommunen bør vektlegge planlegging og kartlegging vedrørende arbeidet med vedlikehold av kommunens VAstruktur. Kommunen bør ha et system for innsamling av data (egenskapsdata og driftsdata) og lagring av basis informasjon. Kommunen bør ha et ledningskart. Driftsforstyrrelser bør registreres fortløpende inn i ledningskartet. Ledningskartet bør benyttes aktivt i vedlikeholdsarbeidet. Det må kontinuerlig gjøres tiltak på transportsystemet for å motvirke forfall. Ledninger med størst behov for fornyelse bør prioriteres. Avløps- og vannforsyningssystemet skal ha karakteren «god» i BedereVAs benchmarkingsprosjekt. Lekkasjesøking og utbedring bør intensiveres. Det må gjennomføres en nærmere analyse for hvor langt ned i lekkasjer det er hensiktsmessig å komme. Kommunen bør sanere 3,5-4 km vannledning årlig. Kommunen bør sanere 7-8 km avløpsledning årlig, totalt ca. 75 km (2006-2016). 4.2 Fakta Planlegging/ kartlegging Sarpsborg kommune beskriver i «hovedplan for avløp og vannmiljø 2006-2016» og gjennom «hovedplan for vannforsyning 2005-2016» kommunens overordnede mål, strategier og tiltak innen vann og avløp for planperioden. Hovedplanene skal i første rekke være et overordnet styringsverktøy ved blant annet å: samle, konkretisere og prioritere mål for kommunens tiltak innenfor avløpsområdet og vannforsyningssektoren. se ulike mål i sammenheng. vurdere mål, strategi og tiltak i en økonomisk sammenheng og ut fra en helhet. beskrive tiltak på kort og lang sikt, samt prioritere tiltak. Hovedplanene skal også være et hjelpemiddel for blant annet å: effektivisere avløpssektoren og vannforsyningssektoren. nå de vedtatte mål, samt følge opp resultatene. sikre at den prioriterte innsatsen oppfyller de myndighetskrav som stilles. Drift og vedlikehold Kommunen benytter Gemini VA 4 til registrering av egenskaps- og driftsdata. Gemini VA ligger til grunn for alle aktiviteter som gjennomføres av enhet kommunalteknikk. All informasjon vedrørende kommunens VA-system er 4 Gemini VA er et fagsystem for forvaltning og dokumentasjon av VA nettet. Systemet inneholder standard GIS-funksjonalitet for presentasjon og analyse av både VA data og annen aktuell informasjon. østfold kommunerevisjon iks 14
registrert i systemet. Vedlikehold, reparasjoner og oppgraderinger av nettet registreres kontinuerlig. Kommunale pålegg blir også registrert. Kommunen har en egen ingeniør som følger opp disse. Enhetsleder informerer om at systemet er et godt grunnlag for strategisk planlegging og at systemet benyttes aktivt i vedlikeholdsarbeidet. Gemini VA består av ulike moduler. Begrenset tilgang er gjort tilgjengelig for kommunens innbyggere via kommunens nettside. 5 Her finnes det informasjon om blant annet ledningskartverk, reguleringsplaner, bebyggelsesplaner, brøyteplaner og vedlikehold. Feil kan varsles av kommunens innbyggere gjennom systemet. Klager registreres i Gemini VA og følges opp fortløpende. Områder hvor det blant annet registreres oversvømmelser prioriteres ved sanering av nettet. Store deler av kommunens ledningsnett (installasjoner) overvåkes elektronisk. Ved eventuelle feil, varsles døgnkontinuerlig vakthavende. I tillegg gjennomføres det rutinemessige ettersyn hver 3. uke av alle installasjoner. 6 Installasjoner uten elektronisk overvåking har rutinemessig tilsyn en gang per uke. Det foreligger rutiner for hva som skal kontrolleres ved tilsynene. Kommunen har eget verksted som håndterer alt vedlikehold og reparasjoner av pumper. Kommunen gjennomfører regelmessige vannprøver for å kontrollere kvaliteten på drikkevannet. Gjennom dette kontrolltiltaket kan man påvise om det er behov for vedlikehold på ledningen, og ved uregelmessige prøver gjennomføres spyling. 5 Denne tjenesten finnes også som egen applikasjon for smarttelefoner og nettbrett. 6 100 avløpspumpestasjoner, 20 pumpestasjoner og trykkforsterkere for vann, samt 5 høyde basseng. Faktaboks 5: Spyling av ledningsnettet Kommunen har etablert rutiner og planer for spyling av både vann- og avløpsledninger. Kommunen spyler ca. 33 km avløpsledninger fordelt på 137 spylinger i året. Antall spylinger gir en indikasjon på tilstanden til ledningene. Ledninger som spyles hyppig er ofte av dårlig kvalitet, og bør utbedres. Kommunen gjennomfører kamerainspeksjoner for å få oversikt over ledningsnettets tilstand. Feil registreres i Gemini VA og utbedres. Identifiserbare lekkasjer på offentlig ledninger utbedres fortløpende. Ved lekkasjer på private stikkledninger gis det i første omgang pålegg til eier om å utbedre. I mange tilfeller etterkommes ikke pålegget. Dersom lekkasjen er på offentlig grunn, har kommunen hjemmel til å foreta utbedring på eiers regning. Ved lekkasjer på privat grunn kan kommunen enten stenge vannet, eller i samsvar med hjemmel gi tvangsmulkt for å stimulere til utbedring. Standard på kommunens vannforsyning Sarpsborg kommune deltar i Norsk Vanns måle- og vurderingsverktøy, bedreva. Norsk Vann utgir årlig rapporten «Tilstandsvurdering av kommunale vannog avløpstjenester». Sarpsborg kommune får i 2011 rapporten bemerkningen «mangelfull» på kategoriene «hygienisk betryggende vann» og «ledningsnettets funksjon», og «dårlig» på «overholdelse av gjeldene rensekrav i rapportåret». Bakgrunnen for bemerkningen vedrørende «hygienisk betryggende vann», er at Isesjø vannverk mangler UV filter, og dermed ikke tilfredsstiller dagens rensekrav. Kommunen hadde tidligere planer om å østfold kommunerevisjon iks 15
legge ned vannverket, men det er nå besluttet at vannverket må driftes i minimum ti år til. Det er i 2012 gjennomført investeringer for å bedre standarden, og per 22. mai 2013 er UV filter installert og satt i drift. «Ledningsnettets funksjon» måler blant annet vanntap på ledningsnettet og fornyelse av ledningsnettet. Skal kommunen få karakteren «god» på dette punktet, må samlet vanntap i kommunen utgjøre mindre enn 20 %. I Sarpsborg ligger vanntapet på ca. 40 % 7. Det arbeides kontinuerlig med forbedringer på feltet, men at kommunen skal komme under 20 % vil bety store utfordringer og vil være vanskelig å oppnå på kort sikt. Det er så langt ikke gjennomført en analyse med formål om å stadfeste en hensiktsmessig lekkasjeandel for kommunen. Dette må baseres på kost/ nytte vurderinger og erfaringer fra andre kommuner tyder på at det ofte ikke er lønnsomt å redusere lekkasjeandelen til under 20-25 %. Kommunen har iverksatt tiltak for systematisk lekkasjesøk. Det er etablert et team som gjennom opplæring i metodikk og korrelerende utstyr 8 skal arbeide spesielt opp mot denne oppgaven. Standard på kommunens avløpstjenester Bakgrunnen for bemerkningen vedrørende «ledningsnettets funksjon» er knyttet til antall tilbakeslag av kloakk. Her opplyses det om at kommunen har oppnådd en forbedring de siste to årene. I 2010 innrømmet Sarpsborg kommune ansvar for syv tilbakeslag, i 2012 innrømmet de ansvar for fem. 7 Tallet beskriver beregnet vanntap inkl. tap i private stikkledninger, i prosent av vannleveransen på ledningsnettet. 8 Lytteutstyr/lydloggere Fakta viser videre at kommen har avsatt et team som arbeider systematisk med avdekking av fremmedvann og feilkoblinger. Driftsassistansen Østfold 9 arbeider også fortløpende med dette for kommunen. Bakgrunnen for bemerkningen vedrørende «overholdelse av gjelde rensekrav» skyldes at kommunen per dags dato ikke overholder rensekravene som er satt i utslippsavtalen fra Fylkesmannen. Ifølge virksomhetens egen rapportering er renseeffekten for 2010 oppgitt å være 87 %, kravet fra Fylkesmannen er 90 %. Kommunen arbeider på revisjonens tidspunkt med forbedringstiltak innen feltet. Dette er årsaken til at det bygges nytt slamtrinn på Alvim renseanlegg. Det opplyses om at det er slambehandlingen ved renseanlegget som er flaskehalsen i prosessen. Med større kapasitet på slambehandlingen vil det også være mulig å overholde rensekravene i utslippsavtalen. Fornyelse av vannledningsnettet Ifølge tall fra KOSTRA har Sarpsborg et ledningsnett på 425 437 meter, av disse er 17 992 meter fornyet i perioden 2005-2012. Dette tilsvarer en fornyelsestakt på ca. 0,44 % (2249 meter per år). Noe som innebærer at kommunen med over halvgått løp, har hatt en måloppnåelse på totalt 42,8 % 10. Revisjonen har unnlatt å ta inn sammenligningstall fra kommunene Moss, Halden og Fredrikstad, da KOSTRA tallene åpenbart må inneholde en rekke feilkilder for disse kommunene. Tilsvarende gjelder opp mot KOSTRA gruppe 13, hvor det ikke finnes total tall overhodet. 9 Driftsassistansen Østfold IKS (DaØ) er et interkommunalt selskap som eies av 18 kommuner i Østfold. DaØ fungerer som et kompetansesenter for kommunene innen VA-området. 10 Tallet er beregnet ved å dele antall meter fornyet på målet om en fornyelse av 42 000 meter totalt i planperioden. Revisjonen har tatt utgangspunkt i en fornyelsestakt på 3500 meter per år. østfold kommunerevisjon iks 16
Fornyelse av avløpsnettet Ifølge tall fra KOSTRA har Sarpsborg totalt 450 550 meter ledningsnett, av disse er 16 664 meter fornyet fra 2006-2012. Dette tilsvarer en fornyelsestakt på 0,56 % (2 380,5 meter per år). Noe som innebærer at kommunen med over halvgått løp, har hatt en måloppnåelse på totalt 22,3 % 11. 12 Også her har revisjonen har unnlatt å ta inn sammenligningstall fra kommunene Moss, Halden og Fredrikstad, da KOSTRA tallene åpenbart må inneholde en rekke feilkilder for disse kommunene. Tilsvarende gjelder opp mot KOSTRA gruppe 13, hvor det ikke finnes total tall overhodet. I høringsmøtet opplyser administrasjonen at på nåværende tidspunkt er 65 % av ledningsnettet separert. Dette er tiltak som er utført etter 1975. Disse ledningene blir vedlikeholdt etter behov. Resterende 35 % er ikke separert, og er prioriteringsområde i kommunen. Administrasjonen mener dette innebærer at beregnet fornyelsestakt i realiteten er høyere. I tillegg til fornyelse av ledningsnettet, har kommunen også lagt 55 312 meter nye avløpsrør i perioden 2006 2012, som tilsvarer 7 902 meter per år. Bakgrunnen for at vi velger å ta inn disse tallene er for å illustrere det administrasjonen uttaler i kapittel 5 om endret fokus underveis i planperioden. Tallene inkluderer private stikkledninger og nye boligfelt, men også ny ringledning for avløp og påkopling av hytteområder. 4.3 Vurderinger 11 Tallet er beregnet ved å dele antall meter fornyet på målet om en fornyelse av 75 000 meter totalt i planperioden. 12 Dette er også bemerket fra Fylkesmannens side. Fylkesmannen ga Sarpsborg kommune avvik vedrørende måloppnåelse av hovedplan for avløp og vannmiljø. Fylkesmannen bemerket videre at behovet for sanering ikke er blitt mindre siden 2005. Som det fremgår av revisjonskriteriene i kapittel 4 ansees god planlegging og kartlegging som en essensiell del av vedlikeholdsarbeidet av en kommunes VAstruktur. Kommunen bør videre ha et system for innsamling av data som kontinuerlig oppdateres. Dette datagrunnlaget vil være viktig i kommunens fremtidige planlegging, samt vedlikeholdet av kommunens ledningsnett. Revisjonen finner at kommunen i stor grad har et system for å ivareta dette. Vi legger her til grunn at kommunen benytter fagsystemet Gemini VA til registrering av egenskaps- og driftsdata. Systemet blir kontinuerlig oppdatert og benyttes aktivt i kommunens strategiske planlegging og vedlikeholdsarbeid. Fakta viser videre at kommunen gjennomfører rutinemessige tilsyn av installasjoner, samt vannprøvetaking og kamerainspeksjoner av ledningsnettet for å opprettholde en god oversikt over nettets tilstand. Feil registreres i Gemini VA og kommunen arbeider kontinuerlig med utbedringer og forbedringer av VA-nettet. Samtidig er det enkelte forhold som ikke samsvarer fullt ut med kriteriene. Fakta viser at tilstanden på både vann- og avløpstjenestene i Sarpsborg kommune får bemerkningene «mangelfull» og «dårlig» på flere kategorier i Bedre VAs benchmarkingsprosjekt. Enkelte av bemerkningene vil bortfalle i neste rapport, da UV anlegg nå er installert og satt i drift. Kommunen har heller ikke gjennomført en analyse med formål om å stadfeste en hensiktsmessig lekkasjeandel. Avslutningsvis vil revisjonen påpeke at kommunen har valgt å ikke overholder egne mål vedrørende sanering av vann- og avløpsledninger. For vannledningsnettet har kommunen så langt i planperioden en måloppnåelse på 42,8%, og for avløpsnettet utgjør måloppnåelsen 22,3%. Begge planer løper i utgangspunktet til østfold kommunerevisjon iks 17
2016, og det er ikke realistisk at kommunen vil kunne nå de fastsatte målene. østfold kommunerevisjon iks 18
5 INVESTERINGSTAKT Er investeringsgraden tilstrekkelig for å ivareta fremtidige behov på VA-området? 5.1 Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegget, kan følgende oppsummeres for kommunens investeringsgrad på VA-området (se vedlegget for ytterligere detaljer): Fornyelsesbehovet på strategisk nivå må minimum være slik at en unngår at «fornyelsesfjellet» av ledninger med dårlig kvalitet øker. Ledningsnettet skal utbedres og fornyes for effektivt å motvirke forfall. Det bør tas høyde for klima- og demografiske endringer ved fornyelse av VA-nettet. Planlegging og gjennomføring av sanering av ledningsnettet bør sees i sammenheng med vei- og utbyggingsprosjekter. 5.2 Fakta Kommunens investeringstakt Det opplyses om at investeringstakten i kommunen samsvarer med kommunens ressurser og politiske prioriteringer innen vann og avløp. Kommunens hovedmålsetting er å redusere tidligere etterslep, samt ikke skape nytt. Ifølge «hovedplan for vann og avløp 2006-2016» har kommunen som mål å sanere/ separere 7,5 kilometer avløpsledning per år. Enhetsleder erkjenner at dette målet ikke er nådd, men påpeker at kommunen underveis har endret fokus og satsningsområde. Separering/ sanering er fortsatt et overordnet mål, men kommunen har i stedet valgt å skifte ut hovedledninger samtidig som det arbeides med å etablere separate ledninger frem til allerede separerte boligfelt. Når disse feltene kobles på den nye ringledningen for avløp, vil kommunen kunne hente ut en større effekt, enn hva tilfellet hadde vært dersom man kun konsentrerte seg om antall kilometer sanering/ separering. Et viktig mål er å frakte mest mulig avløpsvann til Alvim renseanlegg. Enhetsleder opplyser om at målene og kostnadsoverslagene i hovedplanen ikke er gjennomførbare i praksis. Det er ikke samsvar mellom avløpsplanens investeringsramme og antall kilometer med ledningsnett som skal saneres per år. Beløpet måtte vært langt høyere for å gjennomføre en slik utskiftingstakt. Kommunen har heller ikke informert Fylkesmannen i tilstrekkelig grad om endringene av kommunens planer. «Hovedplan avløp og vannmiljø 2006-2016» inneholder en tiltaksliste med 17 tiltak, hvorav 16 er gjennomført eller er under arbeid. Kommunen har ikke overholdt investeringstakten som er beskrevet i hovedplanen. Dette avviket blir behandlet i «Handlingsprogram for vann og avløp» som skal vedtas i utvalg for Plan og økonomi 30. mai. Programmet representerer tiltaksdelen i «Kommunedelplan vei, vann og avløp 2014-2023». Kommunen arbeider på revisjonens tidspunkt med kommunedelplan innen vei, vann og avløp 2014-2023. I dette planarbeidet vil man både samle og revidere det som i dag er separate kommunedelplaner for vann og avløp. Infrastruktur knyttet til vei, vann og avløp må sees i sammenheng dersom man skal få til kostnadseffektive og hensiktsmessige østfold kommunerevisjon iks 19
utbygginger. Planen vil bli vedtatt sammen med arealdelen i kommuneplan i løpet av 2014. Kommunen tar høyde for klimaforandringer og befolkningsvekst ved alle større utbygginger av VA-nettet. Enhetsleder opplyser imidlertid om at dette ikke er kritisk i Sarpsborg, da byen ligger på en høyde. Det viktigste tiltaket er å arbeide målrettet for separering av overvann og kloakk, og holde overflatevann utenfor avløpssystemene. Dette for å redusere utslipp, samt unngå unødvendig belastning på Alvim renseanlegg. Kommunen har i perioden 2013-2016 10 konkrete forslag på investeringsprosjekter til en samlet kostnadsramme på ca. 180 mill., med en totallengde på ca. 24 km nye ledninger. Forslaget legges frem for miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i løpet av våren 2013. 5.3 Vurderinger Som det fremgår av revisjonskriteriene i kapittel 5 må fornyelsesbehovet på strategisk nivå minimum være slik at en unngår at «fornyelsesfjellet» av ledninger med dårlig kvalitet øker. Ledningsnettet må kontinuerlig utbedres og fornyes. Fakta viser at kommunen har gjennomført og/ eller påbegynt 16 av i alt 17 tiltak som er beskrevet i «Hovedplan for avløp og vannmiljø 2006-2016», noe revisjonen finner tilfredsstillende. Tiltaket som ikke er påbegynt eller gjennomført henger sammen med kommunens mål om antall meter ledningsfornyelse. Her viser fakta i kapittel 4 at kommunens målsetninger ikke vil kunne nås. Etter revisjonens vurdering er dette uheldig da det vil kunne ta lengere tid for kommunen å redusere tidligere etterslep på VA-nettet, samt at risikoen for nytt etterslep vil være større. Revisjonen antar at fornyelsestakten satt i kommunens hovedplaner er basert på kommunens reelle fornyelsesbehov og bør dermed overholdes. Bakgrunn for manglende måloppnåelse skyldes ifølge administrasjonen to forhold. For det første er det ikke samsvar mellom investeringstakten beskrevet i planen og den investeringsrammen som er vedtatt. For det andre har kommunen endret fokus underveis, ved å gjennomføre separering fremfor utskiftning. Revisjonen har ikke grunnlag for å vurdere dette opp mot planens opprinnelige målsetning, men konstaterer at kommunen i perioden 2006 2012 har lagt mer enn 50 000 meter nye ledninger, som ikke omtales særskilt i hovedplanen. Dette viser at investeringstakten har vært stabil. Revisjonen vil imidlertid bemerke at planarbeidet som lå til grunn for «Hovedplan for avløp og vannmiljø» ikke kan ha vært tilstrekkelig grundig. Vi bygger dette på administrasjonens uttalelse om at det ikke er samsvar mellom investeringstakt og investeringsramme. Etter revisjonens oppfatning viser dette seg også i at kommunen velger å endre fokus forholdsvis kort tid etter at planen er vedtatt. Kommunens nåværende strategi med å utarbeide en felles kommunedelplan for vei, vann og avløp finner revisjonen tilfresstillende. Det er viktig å planlegge infrastruktur knyttet til vei, vann og avløp parallelt for å få til kostnadseffektive og hensiktsmessige utbygginger i fremtiden. østfold kommunerevisjon iks 20