SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak Arkivkode Saksbeh. : 200806796 : E: 026 : Per Hanasand, Per Eddie Tokvam, Frode Otto Behandles av utvalg: Møtedato Utvalgssaksnr. Administrasjonsutvalget Formannskapet Bystyret 18.11.2008 18.11.2008 09.12.2008 26/08 KONKURRANSEUTSETTING I SANDNES KOMMUNE - STATUS - ERFARINGER OG STRATEGI Saken gjelder: Bystyret har i forbindelse med utarbeidelsen av økonomiplanen for 2009-2012, sak 97/08 bedt rådmannen vurdere områder for konkurranseutsetting. I denne saken gjennomgår rådmannen dagens status, hvilke erfaringer som er gjort og fremmer forslag til hvordan konkurranseutsetting bør håndteres i fremtiden, herunder hvordan identifisere områder som kan synes egnet for konkurranse. Gjeldene strategi for konkurranseutsetting gjennomgås og oppdateres. Rådmannen legger opp til at denne sakens konklusjoner utgjør kommunens fremtidige strategi. Bakgrunn: Definisjoner og avgrensning: Konkurranseutsetting : Konkurranse om leveransen av en vare eller tjeneste som kan utføres/leveres av både eksterne leverandører og kommunen selv. Konkurransekvalifisering: Sette egen enhet i stand til å konkurrere med eksterne leverandører. Konkurranseeksponering: Måle hvor konkurransedyktig egen enhet er sammenlignet med andre som leverer tilsvarende vare eller tjeneste. Kjøp av varer og tjenester som kommunen ikke produserer selv, enten det skjer med eller uten konkurranse, omfattes ikke av strategien. Dagens strategi: Bystyret i Sandnes kommune vedtok i desember 2002 rådmannens anbefaling om en strategi for det videre arbeidet med konkurranseutsetting/eksponering i kommunen. Strategien gjelder fortsatt. Jfr. vedlegg 1. Følgende 5 prinsipper utgjør i dag Sandnes kommune sin strategi for konkurranseutsetting: 1. Konkurranseutsetting/konkurranseeksponering benyttes for tjenesteenheter der det er grunn til å forvente at gevinsten ved å gjennomføre en konkurranse er større enn de administrative kostnader dette medfører. 2. Konkurranseutsetting av tjenesteområder bemannet med egne ansatte vil kunne føre til virksomhetsoverdragelse dersom kommunen taper konkurransen. Prosessen med virksomhetsoverdragelse synes å være komplisert og kan være en juridisk labyrint som kan skape unødvendig usikkerhet blant ansatte. For en del tjenesteområder vil det ikke være mulig å unngå en slik prosess. Side 1 av 10
3. For andre tjenesteområder kan anbud/tilbud alternativt hentes inn fra markedet når kommunen utvider tjenestetilbudet, ved nyetableringer o.a. og tjenester som kan tømmes for egne ansatte pga. naturlig avgang eller omplassering til andre oppgaver. Det at Sandnes er en kommune i sterk vekst og at det er stor turn over blant de ansatte gir gode muligheter for å benytte en slik strategi. Personalpolitiske retningslinjer i forbindelse med konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse legger vekt på ansattes fremtidige vilkår i en konkurransesituasjon. En slik framgangsmåte som her skisseres vil ivareta dette og en vil lettere kunne oppnå ett godt samarbeidsklima med de ansatte og deres representanter. 4. Det bør i det enkelte tilfelle vurderes om kommunen selv skal unnlate å gi tilbud, slik at private driver tjenesten som grunnlag for benchmarking av tilsvarende kommunalt drevne enheter. Dette vil forenkle prosessen med konkurransen betydelig. Sparte ressurser kan da benyttes til å utvikle gode metoder for å måle og sammenligne resultater mellom privat og kommunalt drevne virksomheter. 5. Utvikling av verktøy for beregning av egne kostnader som grunnlag for sammenligning med tilsvarende tjenester videreføres i det allerede pågående prosjektet om utvikling av økonomiske tjenestefakta. Skulle slike beregninger vise at kommunen ikke selv driver effektivt vil en kunne gi klare resultatmål for egne virksomheter. Personalpolitiske retningslinjer: Kommunen har vedtatt personalpolitiske retningslinjer for håndteringen av konkurranseutsetting. Jfr. vedlegg 2. Denne saken omhandler ikke en gjennomgang eller revisjon av disse retningslinjene. Konkurranseutsetting i Sandnes kommune gjennomførte prosjekter: Prosjekt: I 1999 ble det etablert et Prosjekt konkurranseutsetting, med mandat å sette de utpekte enhetene i stand til å konkurrere på tilnærmet like vilkår som private aktører i løpet av 2001. Områdene som var en del av prosjektet var: - renhold - kantiner for ansatte - kjøkken på bo- og aktivitetssentrene - renovasjon Det ble ved avslutningen av prosjektet laget en rapport om hvert enkelt område. Rapportene inneholder bl.a. oversikt over effektiviseringstiltak og innsparinger oppnådd i prosjektperioden. Det er til dels påvist store innsparinger/effektiviseringstiltak i denne perioden. Prosjektet er avsluttet og rådmannen anbefalt i økonomiplanen 2002-6 oppfølging for de enkelte områdene. Det ble anbefalt konkurranseutsetting av deler av renhold og renovasjonen og at det ble arbeidet videre med å dokumentere fortsatt konkurransedyktighet for samtlige tjenesteområder. Renhold: I 2002 gjennomførte kommunen en anbudskonkurranse om renhold på tre av kommunens skoler. Konkurransen forutsatte mulig virksomhetsoverdragelse, krav om pensjonsordning, detaljert spesifiseringsnivå på tjenesten og mulig kommunalt tilbud. Ingen store private aktører valgte å gi tilbud. Ved anbudsfristens utløp var det kommet inn tre tilbud, ett internt, ett fra Stavanger Byggdrift KF og ett fra en liten privat bedrift. Stavanger Byggdrift KF vant konkurransen. Side 2 av 10
Innsparingen ved konkurransen var relativt liten, men oversteg kostnadene ved gjennomføringen av konkurransen. I 2003 ble renholdet ved Sørbø skole og Sørbøhallen konkurranseutsatt. I tillegg til Sandnes kommune deltok tre eksterne leverandører. Sandnes kommune var lavbyder og ble tildelt oppdraget med en margin på ca.kr.45.000 eller 7,6 % til nestlavbyder. I 2005 ble det etablert et eget prosjekt med sikte på å effektivisere renholdstjenesten ytterligere. Prosjektet konkluderte med at det var mulig å reduserer dagens renholdstjeneste, eksklusiv de konkurranseutsatte arealene, med til sammen 15,65 årsverk, tilsvarende 4,9 mill.kr og samtidig opprettholde en akseptabel kvalitet på renholdet. Det ble satt målsetting om å ta ut 80 % av dette potensialet innen 1.1-07. Innsparingskravet ble nådd. Bystyret vedtok i sak 6/06 - Effektivisering av kommunalt renhold konkurranseutsetting endring av tidligere vedtak: 1. Renholdet ved kommunens bygg utføres som hovedregel i egenregi. 2. Renholdet som utføres på skolene Austrått, Skeiane og Riska tilbakeføre til kommunen når nåværende avtale utløper. Ansatte i Stavanger Byggdrift KF som opprinnelig kom fra Sandnes kommune og som utfører renhold på de angjeldende skolene tilbys stilling i Sandnes kommune. 3. Nytt areal på Hana skole og Hana idrettshall utføres i egenregi. 4. Dersom fremtidig areal skal konkurranseutsettes avgjøres det som en del av byggeprosjektet. 5. Nødvendige tiltak iverksettes for å nå effektiviseringsgevinsten i rapporten Effektivt kommunalt renhold datert 1.desember 2005. Pr. i dag utføres alt renhold på kommunale bygg av Sandnes Bydrift sin enhet Byggdrift, supplert med vikartjenester fra rammeavtale med to private leverandører. Byhagen: Kommunen gjennomførte i 2004 en ekstern konkurranse om byggingen av ett nytt bo-og aktivitetssenter. Deretter ble det etter en omfattende intern prosess i 2005 avholdt konkurranse om driften av det nye Byhagen bo og aktivitetssenter med totalt 45 plasser. Driftsstart skulle være 1.9 2005, men ble forskjøvet med noen måneder lenger ut i 2005. Det kom inn totalt seks tilbud hvorav ett var internt. Kommunens eget tilbud, ved Distrikt Nord, vant konkurransen. Distrikt Nord har seinere gått ut av avtalen og Byhagen drives nå som en ordinær kommunal resultatenhet. Renovasjon: Det var i tråd med prosjektet fra 1999 planlagt å konkurranseutsette innhentingen av kommunal renovasjon. I løpet av 2002 arbeidet imidlertid et ordførerutvalg med å se på nye regionale modeller for VAR-tjenester. Planene ble av den grunn stilt i bero og renovasjonen fant seinere sin nåværende organisering, som Interkommunalt selskap IKS eid av kommunene Sandnes og Stavanger. Konkurranseeksponering i Sandnes kommune eksempler på kjøp av tjenester som tidligere ble levert av interne: Kjøring av internpost: Kommunen har satt ut til ekstern leverandør all transport av post mellom egne enheter. Tjenesten utføres av Sandnes Pro-service som vant konkurransen Overvåking av trygghetsalarmer: Ordningen ble tidligere administrert av Sør Rogaland Brannvesen IKS. Fra og med høsten 2006 går alarmene direkte via en egen sentral drevet av fysioterapiavdelingen og ut til egne ansatte i det enkelte distrikt der alarmen går. Side 3 av 10
Vaskeri: Tjenesten har alltid hatt en viss blanding av egenregi og kjøp av tjenester. I dag er situasjonen at andelen egenregi er betydeligst. Tjenesten leveres i all hovedsak fra vaskeri ved Åse- bo og aktivitetssenter. Gatefeiing: Utføres både i egenregi og ekstern leverandør fordelingen varierer. Vintervedlikehold: Utføres både i egenregi og eksterne leverandører fordelingen varierer. Konkurransekvalifisering i Sandnes kommune Bestiller Utførerorganisering, sammenligninger: Bestiller - Utfører Sandnes kommune har i flere år jobbet med intern bestiller utførerorganisering hvor en viktig grunn er å kunne konkurransekvalifisere egne tjenesteområder. Målsettingene ved en bestiller utførerorganisering er gitt av bystyret i sak 195/07 om evaluering av organisasjonsstrukturen. Målsettingene er: - Større uavhengighet mellom den enkelte bestillerfunksjon og utførerenhetene. Dette vil profesjonalisere begge funksjonene og tydeliggjøre funksjoner og ansvar. - Økt mulighet for å sammenligne egen drift mot andre aktører både private, andre kommuner og seg selv over tid. - Behov for et mer enhetlig system for praktisering av bestiller utførermodellen. - Mer effektiv bruk/utnyttelse av maskinpark og menneskelige ressurser. De prinsippene som skal legges til grunn for organiseringen er: - Utfører- og bestillerenheter rapporterer til forskjellige ledere for å sikre uavhengighet og tydeliggjøring av ansvar og roller. - Utførerenhetene samles under felles ledelse for å oppnå bedre koordinering, samhandling, helhetstenkning, utnyttelse av administrative ressurser, systemer og maskinpark. - Utførerenhetene samlokaliseres på Bulega. - Utførerenhetene skal ha minst like stor frihet som resultatenhetene i hvordan de vil organisere og utføre tjenesten. - Bestillerenheten har pengene og utfører fakturerer bestiller. - Bestiller har kjøpsplikt og utfører har leveringsplikt innen rammen av dagens ressursnivå og det som en til enhver tid vedtar i økonomiplanen. - Eksterne brukere/innbyggere forholder seg normalt til bestiller, dersom ikke annet er avtalt og lagt inn i bestillingen. Bruker/innbygger skal møtes med en dør inn holdning og løsningen skal være effektiv med hensyn til oppfølging. Etter disse målsettingene og prinsippene for en bestiller utførerorganisering etablerte man den 1.1 2008 den nye enheten Sandnes Bydrift. Kommunale bestillerenheter og utførerenheter fikk fra denne datoen ulik intern organisasjonstilhørighet og ulike ledelseslinjer. Følgende resultatenheter inngår nå i Sandnes Bydrift: Byggdrift, Bulega drift, Utbygging, Idrett og landskapsdrift og Sandnes Matservice. Totalt har Sandnes Bydrift nesten 300 årsverk og i underkant av 400 ansatte. Sammenligningsdata med andre storkommuner ASSS-nettverket består av de 10 største kommunene i landet Bergen, Bærum, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand, Oslo, Sandnes, Stavanger, Trondheim og Tromsø. KS er sekretariat for og samarbeidspartner i nettverket. Side 4 av 10
Hovedfokus i arbeidet er utvikling og analyse av økonomi og styringsdata på aggregert nivå. Aktiviteten og rapportene fra arbeidet skal presentere situasjonen i de samarbeidende kommunenes tjenesteproduksjon og gi grunnlag for sammenlikning og styring med sikte på effektiv tjenesteproduksjon med god kvalitet, og for egen kompetanseutvikling. Hensikten med analysen er å få frem særtrekkene ved regnskapstallene for Sandnes kommune sammenliknet med gjennomsnittet for de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i alt. Regnskapsanalysen er analysen konsentrert om størrelser målt i forhold til driftsinntektene. Det blir sett på hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, hvordan inntektene anvendes og forholdet mellom inntektsnivå og utgiftsnivå. Resultatet av ASSS-arbeidet blir videre brukt til sammenligninger og benchmarking internt i Sandnes kommune, samt videreutvikling av tjenestene. Videre er det blitt utviklet finansieringsmodeller på flere av kommunens tjenester. Både skole- og barnehageområdet har veletablerte modeller, og pleie og omsorgstjenesten er i ferd med å ferdigstille modeller. Modellene gir viktig styringsinformasjon og god informasjon i forbindelse med ressursfordelingsprosesser. Modellene kartlegger og dokumenterer kostnadene til kommunale tjenester. Dette gir grunnlag for prioritering og fastsetting av volum og kvalitetsnivå. Omfanget av kjøp av varer og tjenester i Sandnes kommune i dag: Kommunens brutto driftsutgifter i 2007 var på kr 2,6 milliarder. Av dette utgjorde lønnsutgiftene (inkl. sosiale utgifter) til ansatte ca. kr 1,6 milliarder. Fratrukket overføringer til andre (for eksempel private barnehager) og avskrivninger på til sammen kr 373 millioner, er det igjen kr 600 millioner til bruk i tjenesteproduksjonen. Av dette beløpet ble det i 2007 brukt grovt regnet 250 millioner til kjøp av varer og tjenester som erstatter egen tjenesteproduksjon, for eksempel kjøp av plasser i private/offentlige institusjoner, kjøp fra IVAR. Kjøp av varer og tjenester til bruk i tjenesteproduksjonen utgjorde ca kr 350 millioner. Slike kjøp skjer i dag gjennom konkurranse enten ved spesifikke konkurranser for en leveranse eller ved konkurranse om kommunens rammeavtaler. Investeringsbudsjettet utgjorde i 2007 kr 395 millioner. Den store andel av investeringene er byggeprosjekter. Hvert enkelt byggeprosjekt er gjenstand for full konkurranse ihht. anskaffelsesregelverket. Entrepriseformen fastsettes av formannskapet for hvert prosjekt. Utstyrsleveranser slik som møbler til bygg er enten en del av hovedprosjektet eller det anskaffes ved bruk av kommunens rammeavtaler. Kommunaltekniske prosjekter og anlegg følger tilsvarende krav om konkurranse, med unntak av kommunalteknisk planlegging som leveres av intern utfører. Grovt regnet kan man si ca. 200-220 mill. som kjøpes skjer gjennom kommunens rammeavtaler. Dette er avtaler inngått etter fastlagte offentlige prosedyrer for anskaffelser, som igjen bygger på fri konkurranse mellom private og offentlige aktører. Kjøp av varer og tjenester skjer altså i all hovedsak ved bruk av konkurranse som virkemiddel. Dersom en skal øke andelen av kommunebudsjettet som anskaffes gjennom konkurranse vil det måtte omfatte tjenester hvor lønn til ansatte inngår som innsatsfaktor, hvilket som vist utgjør hele 1,6 mrd. i året. Dersom anskaffelsen skal omfatte tjenester hvor kommunen har egne ansatte krever det at en gjør noe med /reduserer antall ansatte innenfor det aktuelle tjenesteområdet. Side 5 av 10
Vurdering: Hensikt: En vurdering av konkurranseutsetting tar vanligvis utgangspunkt i hva oppdragsgiver ønsker å oppnå med virkemiddelet. Bakgrunnen for at kommunale virksomheter eller tjenester eksponeres for konkurranse er som oftest sammensatt av flere hensyn og ønsker. Typisk begrunnelse for konkurranseutsetting er at kommunen ønsker å oppnå ett eller flere av disse målene: - større valgmuligheter for brukerne - tydeligere styring - rett kvalitet - større omstillingsvilje - lavere kostnader - bedre bruk av ressursene Rådmannen oppfatter det slik at bystyrets mål med konkurranseutsetting er effektivisering for å oppnå bedre ressursutnyttelse. Virkemidler som konkurranseutsetting, konkurransekvalifisering og konkurranseeksponering synes alle å være virkemidler bystyret ønsker å benytte. Det samsvarer også med kommunens någjeldende prinsipper for konkurranseutsetting. De gjengitte målsettingene og prinsippene for kommunens bestiller utførerorganisering underbygger også en slik forståelse av bystyrets hensikt med å ville konkurranseutsette. Erfaringer med gjennomførte prosjekter: Rådmannen oppfatter konkurranseutsetting som et virkemiddel for å få fokus på forbedringsarbeidet i egen tjeneproduksjon. Prosjektet fra 1999, renholdsprosjektet og Byhagen-prosjektet viser alle at det gjør noe med egen organisasjon. Rådmannen vurderer erfaringen som nødvendige og gode. Flere av de utpekte områdene i prosjektet fra 1999 kan vise til gode resultater uavhengig av om konkurranse ble gjennomført eller ikke. For renhold synes gevinsten i mindre grad å komme som et direkte resultat av selve konkurransen, men som en følge nevnte gjennomførte interne prosjekt og med bistand fra ekstern konsulent. En av de store utfordringene for kommunens enheter var manglende kunnskaper om kostnader ved egen drift. Dette har en hatt fokus på i de senere år og flere og flere tjenester kan nå tallfestes og på den måten sammenlignes med andre. Kommunens arbeid med økonomiske tjenestefakta, finansieringsmodeller, KOSTRA og samarbeidet i ASSS har alle bidratt til økt fokus på og kunnskap om kostnader ved egen drift. Konkurranseutsetting vil lett skape usikkerhet hos egne ansatte, særlig dersom tjenesten som konkurranseutsettes i dag utføres av egne ansatte. For å unngå denne usikkerheten har det til nå vært lagt vekt på at konkurranseutsetting bør rette seg inn mot situasjoner hvor kommunen utvider tjenestetilbudet ved nyetableringer eller der en tjeneste uproblematisk kan tømmes for egne ansatte. For en kommune i sterk vekst vil disse virkemidlene enklere la seg benytte enn i en situasjon med stagnasjon i tjenestetilbudet. Forberedelse, gjennomføringen og oppfølgingen av en kontrakt i forbindelse med en konkurranseutsetting har en kostnadsside. Gevinsten ved konkurranseutsettingen må i det minste overstige kostnadene i de tre nevnte fasene. Merkostnadene ved konkurranseutsettingen av Byhagen er for bestiller i ettertid stipulert til kr.500.000 og for intern utfører kr.400.000. Driftsutgiftene er stipulert til å utgjøre mellom 2 og 3 % av kontraktsummen. Eksempelet Byhagen vil på en slik bakgrunn ha administrasjonskostnader i størrelsesorden 3 mill. for en kontraktsperiode på 4 år eller ca. kr.750.000 pr.år. Side 6 av 10
Det er dokumentert flere eksempler som tyder på at trusselen om konkurranseutsetting av en tjeneste virker besparende. Det kan forklares med at det i en slik fase ofte settes økt fokus på enheten og at det settes konkrete resultatmål knyttet til effektivisering, reduksjon av tilskudd eller lignende. Oppsummert er der holdepunkter for å kunne hevde at konkurranseutsetting kan være en kostbar prosess som skaper en del uro blant de ansatte, men som i ettertid oppleves som lærerikt og som gjennom sitt fokus gir innsparinger. Det er imidlertid ikke entydig gjennomføring av konkurranseutsetting i seg selv som fører til besparelser. Det som imidlertid trolig kan dokumenteres er at konsentrert innsats for styring av arbeidsprosessene og systematisk konkurranseeksponering medfører effektiviseringsgevinster. Når reelt prisavslag er oppnådd gjennom konkurranse eller benchmarking er det prismessig begrenset hva oppdragsgiver ytterligere kan oppnå gjennom gjentakende prosesser. Denne erkjennelsen er også noe av bakgrunnen for at noen kommuner nå ikke lar konkurransen ha hovedfokus på pris, men at prisen er gitt og konkurransen fokuserer på kvalitet. Bestiller utførerorganiseringen: Ved etableringen av Sandnes Bydrift har kommunen tatt et nytt skritt i retning av en mer tydelig og gjennomgripende bestiller utførerorganisering. Målsettinger og prinsipper for organiseringen er gjengitt ovenfor. Utvalget som i 2007 evaluerte organisasjonsstrukturen i kommunen påpekte at en samling av de tekniske utførermiljøene ville være av stor betydning for om kommunen får tatt de grepene som er nødvendige for å få til bedre samordning, god ressursutnyttelse og uttak av stordriftsfordeler. Dette ble av rådmannen fulgt opp gjennom etableringen av Sandnes Bydrift. Sandnes Bydrift driver en virksomhet som lar seg konkurranseutsette. Enheten har som målsetting å være den foretrukne leverandør, selv om bestillerne fritt kunne kjøpe tjenester eksternt, noe de etter dagens prinsipper ikke kan gjøre. Sandnes Bydrift må etter rådmannens oppfatning få noe tid på seg til å gjøre de grepene som er nødvendige for å gjøre enheten konkurransedyktig. Det er viktig at de får utnyttet de eksisterende ressursene på en optimal måte, før man sammenligner interne og eksterne leverandører. Renholdstjenesten, som inngår i Sandnes Bydrift, ble som kjent prøvd mot markedet for kort tid siden og blir nå fullt ut levert av Sandnes Bydrift som en intern leverandør. Det nevnte Organisasjonsstrukturutvalget pekte også på nødvendigheten av å samordne bestiller funksjonene i større grad enn det som er tilfellet er i dag. Dette er et arbeid rådmannen vil komme tilbake til. Kommunen bør nå vurdere om ikke også andre deler av kommunens tjenesteproduksjon skal bestiller utførerorganiseres. Rådmannen oppfatter ikke bystyrets vedtak om bestiller utførerorganisering til kun å gjelde tidligere teknisk sektor. Side 7 av 10
Mest nærliggende er det å vurdere Tjenesteområdet Oppvekst barn og unge i forhold til barnehagesektoren. Forvaltningen av både kommunale og private barnehager skjer i dag av den samme ledelseslinjen som har driftsansvaret for de kommunale barnehagene. Fremtidige utfordringer i barnehagesektoren kan tyde på at en klarere kommunal bestiller, uten driftsansvar for egne kommunale enheter, vil tvinge seg fram. Private barnehager og aktører vil ved en slik organisering trolig i større grad oppfatte forvalter/bestiller som objektiv, nøytral og likebehandlende. Rådmannen vil vurdere hensiktsmessigheten ved en slik organisering. Områder som synes egnet for konkurranse: Med den tiden som har vært til rådighet har det ikke vært mulig å foreta en involverende og god gjennomgang av hvilke kommunale tjenester som nå kan egne seg for konkurranseutsetting i Sandnes kommune. Generelt er det grunnlag for å si at kommunesektoren for tiden har betydelig mindre fokus på konkurranseutsetting som virkemiddel for forbedring enn tilfellet var for noen år siden. Av landets 431 kommuner er det for eksempel under 20 kommuner som har konkurranseutsatt sykehjem. Friere brukervalg i hjemmetjenesten er gjennomført i færre enn 10 av landets kommuner. Tilsvarende tall for teknisk sektor har rådmannen ikke funnet, noe som kan skyldes vanskelige sammenligninger og ulike interkommunale samarbeidsformer. En forutsetning for å kunne konkurranseutsette er at der finnes et marked av eksterne leverandører. Det er oftest tilfelle i de tettest befolkede delene av landet, men heller ikke der er alltid det tilfellet. I Danmark innførte en for noen år siden en privat utfordrer-rett. En privat aktør kunne da kreve at eget tilbud ble vurdert opp mot egen offentlig leveranse. Etter det rådmannen kjenner til ble retten aldri noen suksess og utfordrerretten i Danmark er nå opphevet. Kan det tyde på at marginene i kommunal tjenesteyting er marginale, også i Norge? De områdene som kommunene oftest konkurranseutsetter finner en innen teknisk drift, vann og avløp, renovasjon, utbygging, park og idrett, kjøkkendrift, renhold, vaskeri, eldreomsorg og enkelte fellestjenester som IT, revisjon, trykkeri mv. En nærliggende tilnærming for å finne det/de best egnede områdene for konkurranseutsetting er å benytte seg av det betydelige sammenligningsgrunnlaget som finnes i KOSTRA og i ASSS-samrabeidet, som Sandnes er en del av. ASSS-samarbeidet omfatter de 10 største kommunene i landet. En kan trolig legge til grunn at konkurranseutsetting som virkemiddel nok er betydelig større i disse kommunene sammenlignet med landet for øvrig. Sandnes kommune kan altså ved å sammenligne seg med de andre ASSS-kommunene oppnå å sammenligne seg med kommuner som har gjort mest i forhold til konkurranseutsetting. Med denne tilnærmingen kan en ved å gjennomgå dagens ASSS-tall for Sandnes finne ut hvor potensialet presumtivt er størst for å oppnå forbedringer. Det vises til egen sak om årets ASSS-rapporter. Kort oppsummert finner en følgende hovedfunn: - Sandnes leverer samlet de billigste tjenestene til grunnskole, pleie og omsorg, helse, sosial og barnevern av alle. Kostnaden pr. innbygger i Sandnes er ca. kr.1.500 lavere enn landsgjennomsnittet. - Drammen, Sandnes og Stavanger driver de billigste grunnskolene, ca. 300 kr. lavere enn landsgjennomsnittet. Side 8 av 10
- Sandnes driver tredje billigst pleie og omsorg av de 10 ASSS-kommunene - Sandnes driver den billigste sosialtjenesten av ASSS. - Sandnes driver tredje billigste barnehager av ASSS. En finner også sammenligninger for kvalitet jfr. nevnte ASSS-sak. Ellers kan nevnes av flere av kommunens enheter samarbeider om benchmarking med andre aktører. Eiendom deltar i et omfattende nøkkeltallsamarbeid, Kommunalteknikk får gjennom Norvar og sitt EFQM arbeide nyttige sammenligningstall, avgiftsnivået i sammenlignbare kommuner, skolesektoren har en lang tradisjon på sammenligninger gjennom GiS. Byggesak og Biblioteket har eksempelvis også godt tallgrunnlag for sammenligninger med andre. Med en slik anvendelse av nøkkeltallene vil en trolig oppnå å sette fokus på de områdene hvor forbedringspotensialet er størst. Rådmannen savner i ASSS-rapportene gode sammenligninger innen for noen av de tjenestene som en vanligvis oppfatter som best egnet til konkurranseutsetting. Dette er områder rådmannen vil be om at ASSS øker fokuset på i fremtiden. Konklusjon prinsipper: Rådmannen vil på denne bakgrunn foreslå at Sandnes kommune legger følgende prinsipper til grunn for sitt arbeidet med konkurranseutsetting. Prinsippene er i noen grad en videreføring av dagens prinsipper, med noen nye tilpasninger: 1. Konkurranseeksponering: Nøkkeltall og eksterne sammenligninger benyttes som første grunnlag for å vurdere hvilke tjenesteområder som skal vurderes konkurranseutsatt. IKS-er og KF-er må også dokumentere egne nøkkeltall og sammenligninger med andre tilsvarende leverandører. 2. Konkurransekvalifisering: Tjenesteområder som ønskes konkurranseutsatt kvalifiseres for konkurranse. Dersom det gjennom konkurranseeksponering fremkommer enheter i kommunen som har et effektiviseringspotensiale, bør enheten gis effektiviseringskrav og tilføres nødvendige ressurser og tid for å effektivisere egen drift. Med ressurser kan menes kompetanse, IKT løsninger, modernisering av teknisk utstyr mv. 3. Konkurranseutsetting: Følgende elementer vektlegges ved konkurranseutsetting: - Det må være grunn til å forvente at gevinsten ved å gjennomføre konkurransen er større enn de administrative kostnadene ved gjennomføringen. - Tjenesteområder uten egne ansatte, ved utvidelse av tjenestetilbudet og nyetableringer, samt tjenester som uproblematisk kan tømmes for egne ansatte anbefales ved valg av område for konkurranseutsetting. - Konkurranseutsetting av tjenesteområde bemannet med egne ansatte vil kunne medføre virksomhetsoverdragelse. Konkurranseutsetting av slike områder krever spesielt grundige forberedelser og bred deltakelse fra de ansattes side. - Det må i det enkelte tilfellet vurderes om kommunen selv skal unnlate å gi tilbud. Det vil i noen tilfeller forenkle prosedyren betydelig og spare administrative ressurser. Side 9 av 10
Forslag til VEDTAK: Bystyret legger til grunn følgende prinsipper for arbeidet med konkurranseutsetting i Sandnes kommune: 1. Konkurranseeksponering: Nøkkeltall og eksterne sammenligninger benyttes som første grunnlag for å vurdere hvilke tjenesteområder som skal vurderes konkurranseutsatt. Interkommunale selskaper og Kommunale foretak må også dokumentere egne nøkkeltall og sammenligninger med andre tilsvarende leverandører. 2. Konkurransekvalifisering: Tjenesteområder som ønskes konkurranseutsatt kvalifiseres for konkurranse. Dersom det gjennom konkurranseeksponering fremkommer enheter i kommunen som har et effektiviseringspotensiale, bør enheten gis effektiviseringskrav og tilføres nødvendige ressurser og tid for å effektivisere egen drift. Med ressurser kan menes kompetanse, IKT løsninger, modernisering av teknisk utstyr mv. 3. Konkurranseutsetting: Følgende elementer vektlegges ved konkurranseutsetting: - Det må være grunn til å forvente at gevinsten ved å gjennomføre konkurransen er større enn de administrative kostnadene ved gjennomføringen. - Tjenesteområder uten egne ansatte, ved utvidelse tjenestetilbudet og nyetableringer, samt tjenester som uproblematisk kan tømmes for egne ansatte anbefales ved valg av område for konkurranseutsetting. - Konkurranseutsetting av tjenesteområde bemannet med egne ansatte vil kunne medføre virksomhetsoverdragelse. Konkurranseutsetting av slike områder krever spesielt grundige forberedelser og bred deltakelse fra de ansattes side. - Det må i det enkelte tilfellet vurderes om kommunen selv skal unnlate å gi tilbud. Det vil i noen tilfeller forenkle prosedyren betydelig og spare administrative ressurser. RÅDMANNEN I SANDNES, 22.10.2008 Tore Sirnes rådmann Per Hanasand driftsdirektør Side 10 av 10
SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 1 Arkivsak : 200104952 Arkivkode : 601 & 11 Saksbeh. : Per Eddie Tokvam Behandles av: Møtedato Utvalgsaksnr. Formannskapet 03.12.2002 Bystyret 17.12.2002 116/02 ERFARINGER MED KONKURRANSEUTSETTING VIDERE STRATEGI 1. Saken gjelder Hensikten med denne saken er å gjennomgå kommunens erfaringer med konkurranseeksponering og konkurranseutsetting så langt, samt gi innspill til videre strategi. Erfaringene er basert på konkurranseutsetting av eksisterende drift, samt resultater oppnådd gjennom prosjektet forberedelse til konkurranseutsetting (konkurranseeksponering). 1.1 Bakgrunn Prosjekt konkurranseutsetting ble etablert i 1999, med mandat å sette de utpekte enhetene i stand til å konkurrere på tilnærmet like vilkår som private aktører i løpet av 2001. Områdene som har vært en del av prosjektet er: Renholdstjenesten Kantinetjenester for ansatte Kjøkken på bo- og aktivitetssentrene Renovasjonstjenesten Det ble ved avslutning av prosjektet laget en rapport om hvert enkelt område. Rapportene inneholder bl.a. oversikt over effektiviseringstiltak og innsparinger oppnådd i prosjektperioden. Det er til dels påvist store innsparinger/effektiviseringsresultater i denne perioden. Rapportene fulgte som vedlegg til økonomiplan 2002 2006. Fokus i de enhetene som har vært en del av prosjektet har vært å effektivisere produksjonen samt å forberede seg på en eventuell konkurransesituasjon. Prosjektet er avsluttet og rådmannen anbefalte i økonomiplan 2002 2006 oppfølging for de enkelte områdene. Det ble anbefalt konkurranseutsetting av deler av renhold og renovasjon og at det ble arbeidet videre med å dokumentere fortsatt konkurransedyktighet for samtlige tjenesteområder. Bystyret vedtok den 19.12.2000 Personalpolitiske retningslinjer i forbindelse med konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse. I tillegg er det utarbeidet interne retningslinjer for håndtering av tilbud når en intern tilbyder deltar i konkurransen. 1.2 Erfaringer Sandnes kommune har erfaring i å gjennomføre store anbudskonkurranser for bygg, varer og tjenester. Det nye i konkurransen om renhold var at krav om virksomhetsovertakelse og overføring av kommunalt ansatte kom inn som ett nytt element. Denne konkurransen gir derfor viktige erfaringer for videre utvikling av strategi på dette området. 1.2.1 Anbudskonkurranse renholdstjenester Sandnes kommune gjennomførte våren og sommeren 2002 en anbudskonkurranse om renhold på tre av kommunens skoler. Konkurransen ble gjennomført som åpen anbudskonkurranse i henhold til lov om offentlige anskaffelser. Ved anbudsfristens utløp 30.05.02 var det innkommet tre tilbud. Servicebedriftenes Landsforening (SBL) og en Side 1 av 5
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 1 bedrift - ISS - har i brev til kommunen utrykt skepsis til anbudskonkurransen. Skepsisen gikk på kravet om at leverandør måtte påregne virksomhetsoverdragelse, pensjonskrav, spesifiseringsnivå og at kommunen åpnet for internt tilbud. Rådmannen antar at dette er noe av grunnen til at ingen store private aktører valgte å gi tilbud. 1.2.2 Utforming av konkurransegrunnlag Sandnes kommune har gjennom økonomiplan 2002 2006 og Personalpolitiske retningslinjer for konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse gitt føringer som skal legges til grunn ved konkurranseutsetting. Utover formuleringen om at kommunen selv skal delta i konkurranser på like vilkår er spesielt to bestemmelser trukket fram; private firma må påregne at virksomhetsoverdragelse vil bli gjort gjeldende og kommunens ansatte som blir overført til privat utfører skal tilbys pensjonsordninger tilsvarende det de har i kommunen i dag. (Offentlige ansatte har en pensjonsforsikring som betraktes som svært bra, den inneholder alle forsikringselementer, bruttogaranti 66%, G-regulering og overføringsavtale ved skifte av arbeidsplass innen offentlig sektor) Under arbeidet med kravspesifikasjonens bestemmelser om kvalitetsnivå på tjenesten innhentet vi erfaringer fra andre kommuner. Det ble derfra framhevet at nøyaktig og detaljert beskrivelse av kvalitetsnivå var avgjørende for en vellykket avtale. På bakgrunn av dette ble det lagt stor vekt på spesifisering av nivå, omfang og kvalitet på renholdet. 1.2.3 Interesse for anbudet I tiden etter anbudsutlysningen meldte 10 leverandører sin interesse for anbudet og ba om dokumentene. Etter at konkurransegrunnlaget var sendt ut ble det holdt befaringer på skolene med stort frammøte og tydelig stor interesse fra leverandørene. Den 06.05.02 mottok kommunen brev fra SBL. Brevet var også sendt samtlige medlemsbedrifter i vårt distrikt. I brevet anmoder organisasjonen om ny konkurranse, og hevder at flere av deres medlemmer ikke vil levere tilbud. Kritikken synes å rette seg mot at kommunen har valgt å definere oppdraget som en virksomhetsoverdragelse med derigjennom videreføring av de ansattes lønns-, pensjonsog arbeidsvilkår. Det ble stilt spørsmål om internt tilbud vil oppfylle de spørsmål og krav som er stilt i konkurransegrunnlaget og usikkerhet om informasjon gitt kommunen vil kunne tilflyte andre. Det stilles videre spørsmål om det er lovlig å stille krav om tilsvarende eller lik pensjon for ansatte som går over til en privat utfører. Norsk Forum For Offentlige anskaffelser hevder i en tilsvarende sak 84/2002 at kravet trolig er ulovlig. Dette baseres bla. på vurdering av at; Rettighetene er av en kvalitativ spesiell karakter og med omfattende og vanskelig beregnbare økonomiske konsekvenser for tilbydere. Rådmannen har tatt kontakt med Nærings- og handelsdepartementet som ansvarlig for Lov om offentlige anskaffelser. I en muntlig orientering er saksbehandler der usikker på om pensjonskravet er ulovlig, men departementet finner dette som en interessant prinsipiell sak og vil vurdere å utrede saken spesielt. Slik utredning er ikke gjennomført når dette skrives. Til slutt i brevet inviterer SBL Sandnes kommune til samarbeide om å utvikle en modell for innhenting av renholdsanbud i tråd med en ny standard for renholdskvalitet (Insa 800) som kan danne mal for andre kommuner. 1.2.4 Valg av leverandør Konkurransen ble gjennomført som forutsatt. Ved anbudsfristens utløp var det innkommet tre tilbud, ett internt, ett fra Stavanger byggdrift KF og ett fra en liten privat bedrift. Evaluering basert på kriterier i konkurransegrunnlaget ga som resultat at Side 2 av 5
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 1 Stavanger byggdrift KF vant konkurransen. Innsparingen var relativt liten, men overstiger kostnadene ved gjennomføring av konkurransen. Stavanger Byggdrift KF er et kommunalt foretak eid av Stavanger kommune. Foretaket hadde ingen problemer med å oppfylle kravene; inkludert pensjonskravet. 2. Vurdering Flere av de utpekte områder i konkurranseutsettingsprosjektet kan vise til gode resultater uavhengig av om konkurranse ble gjennomført eller ikke. For renhold synes gevinsten i mindre grad å komme som direkte resultat av selve konkurransen. Dersom de forsøkene Stavanger Eiendom nå tester ut på skolene i Sandnes lykkes og metodene overføres til andre av kommunens skoler vil dette kunne gi innsparinger også i etterkant av konkurransen. 2.1 Rådmannens vurdering av konkurransen om renhold Konkurransen ble gjennomført i henhold til rammer lagt av bystyret gjennom økonomiplan 2002 2006 og Personalpolitiske retningslinjer for konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse og i henhold til Lov om offentlige anskaffelser. Det synes som at flere bedrifter finner at summen av de kravene som stilles gir lite rom for modernisering, kreativitet og effektivisering. For å unngå å bygge opp egen bestillerenhet og behov for dobbel kompetanse er det er i Sandnes kommune åpnet for at utfører og bestiller kan være organisert i samme avdeling. Dette ble gjort i anbudskonkurransen om renhold. Selv om internt tilbud ble likebehandlet med eksterne tilbud og innsyn i sensitiv informasjon, fra leverandøren gitt i tilbud, ble begrenset til ansatte på bestillersiden, kan dette ha blitt oppfattet annerledes sett utenfra. Selv om det kunne vært ønskelig med større deltakelse i konkurransen, kom det inn nok tilbud til at konkurransen ble fullført. Det vil bli tatt kontakt med bransjeforeningen for å vurdere videre samarbeide innen utarbeiding av krav og kvalitetsmåling ved senere konkurranser om renhold. 2.2 Konkurranse om renovasjonstjenester Ledergruppen vedtok i møte 04.09.02 å stoppe den planlagte konkurransen for renovasjonstjenester med følgende vedtak: Erfaringen knyttet til konkurranseutsetting av renhold samt det hensyn at det ordførerinitierte utvalget som ser på VAR avgir sin rapport i februar, gjør at LG ønsker at renovasjon avventes til bystyret har behandlet en sak om evaluering om hvordan konkurranseutsettingen har fungert så langt. 2.3 Kjennskap til egne kostnader En av de store utfordringene for kommunens enheter er manglende kunnskaper om kostnader ved egen drift. Det vil ikke være mulig å gi inn realistiske egentilbud dersom en ikke kjenner egne kostnader. Det er etablert et pilotprosjekt som skal kartlegge og dokumenter økonomiske tjenestefakta på utvalgte nøkkeltjenester i omsorg og barnevern. Prosjektet skal på bakgrunn av aktivitetsbasert kalkulasjon ta stilling til og dokumentere kostnader til den enkelte tjeneste som grunnlag for prioritering, bestilling, sammenligning og fastsetting av kvalitetsnivå. Dette vil gi grunnlag for bedre styringsinformasjon og være et godt grunnlag for sammenligning mellom tjenesteleverandører. Det skal utarbeides økonomiske tjenestefakta på 50 % av nøkkeltjenestene som det utarbeides serviceerklæringer på. Med bakgrunn i de erfaringer en får fra pilotprosjektet vil en vurdere ulike metoder for synliggjøring av kostnader tilknyttet de enkelte tjenester samt vurdere ulike finansieringsprinsipp. (eks. penger følger bruker). Side 3 av 5
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 1 2.4 Kunnskap om alternative driftsmetoder Ellers synes det å være av stor verdi å kunne se hvordan andre leverandører utfører tjenester vi selv produserer. Eksterne leverandører synes å foretrekke å gi tilbud på oppdrag der de selv i størst mulig grad kan definere hvordan oppdraget skal utføres. Dette kan stride mot kommunens interesse for å sikre kvalitet i avtaleperioden ved å beskrive i detalj hva som skal leveres. 2.5 Organisering og troverdighet Ved interne tilbud kan det se ut som om kommunen kan miste noe troverdighet utad ved at bestiller og utfører organisatorisk tilhører samme avdeling. 2.6 Gevinster må overstige innsats Basert på erfaringer innhentet fra andre kommuner og vurderinger gjort i forbindelse med sak om konkurranseutsetting av bo- og aktivitetssenter i sentrum er administrasjonskostnadene, ved konkurranseutsetting der det er åpnet for intern tilbud, forsøkt beregnet. Kostnader for bestiller er her stipulert til kr. 500.000, kostnader for intern utfører til kr. 400.000 og driftsutgiftene til å utgjøre ca. ca. 2-3% av kontraktsummen. Som eksempel vil da administrasjonskostnadene for bestiller, utfører og kontraktsoppfølging for ett sykehjem med årlige driftsutgifter på kr. 20 mill. samlet for en kontraktsperiode på 4 år utgjøre kr. 3 mill. eller i snitt kr. 750.000 pr. år. Eventuelle uforutsette utgifter ved overføring av ansatte i fm. virksomhetsoverdragelse er da ikke tatt med. Selv om kostnadene vil være ekstra store første gang en konkurranseutsetting gjennomføres, må det kunne forventes innsparinger som minimum overstiger økningen i administrative utgifter, før konkurranseutsetting igangsettes. 2.7 Ryddighet og forutsigbarhet er viktig både for leverandører og egne ansatte Konkurranseutsetting for tjenester der kommunen allerede har egne ansatte er en stor utfordring. Ivaretakelse av de ansattes rettigheter som likverdig pensjon har vist seg vanskelig å ivareta. Selve prosessen synes å være både komplisert og kan være en juridisk labyrint som også skaper unødvendig usikkerhet blant ansatte. I renholdskonkurransen erfarte vi at aktuelle leverandører fant krav bl.a. om mulig virksomhetsoverdragelse og pensjonskravet så kompliserende at en unnlot å gi inn tilbud. 2.8 Ved valg av strategi ønsker rådmannen å oppnå at Prosessen forenkles betydelig og flere fallgruver elimineres. Leverandøren får få bindinger og gis stor handlefrihet i oppgaveløsningen, dette bør gi markedets beste pris. De ansattes interesser ivaretas. Juridiske tvistesaker/rettssaker i forbindelse med virksomhetsoverdragelser unngås. Løsningen kan virke mobiliserende heller enn demotiverende. Gjennom å utarbeide gode systemer for målinger (benchmarking) gis det grunnlag for å utarbeide riktige resultatmål til egne virksomheter. Bedre argumenter og økt forståelse dersom resultatmål ikke nås og senere privatisering blir resultatet. 3.0 Konklusjoner og anbefalinger Det er bedre ressursutnyttelse som er målet for å sette ut offentlige oppgaver i konkurranse, samt å få et korrektiv til kommunens egenproduksjon. Ut fra erfaringer med prosjektet konkurranseutsetting gis følgende anbefaling for videre arbeide med effektivisering av kommunens tjenester: 1. Konkurranseutsetting/konkurranseeksponering benyttes for tjenesteenheter der det er grunn til å forvente at gevinsten ved å gjennomføre en konkurranse er større enn de administrative kostnaden dette medfører. Side 4 av 5
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 1 2. Konkurranseutsetting av tjenesteområder bemannet med egne ansatte vil kunne føre til virksomhetsoverdragelse dersom kommunen taper konkurransen. Prosessen med virksomhetsoverdragelse synes å være komplisert og kan være en juridisk labyrint som kan skape unødvendig usikkerhet blant ansatte. For en del tjenesteområder vil det ikke være mulig å unngå en slik prosess. 3. For andre tjenesteområder kan anbud/tilbud alternativt hentes inn fra markedet når kommunen utvider tjenestetilbudet, ved nyetableringer o.a. og tjenester som kan tømmes for egne ansatte pga. naturlig avgang eller omplassering til andre oppgaver. Det at Sandnes er en kommune i sterk vekst og at det er stor turn over blant de ansatte gir gode muligheter for å benytte en slik strategi. Personalpolitiske retningslinjer i forbindelse med konkurranseutsetting og virksomhetsoverdragelse legger vekt på ansattes fremtidige vilkår i en konkurransesituasjon. En slik framgangsmåte som her skisseres vil ivareta dette og en vil lettere kunne oppnå ett godt samarbeidsklima med de ansatte og deres representanter. 4. Det bør i det enkelte tilfelle vurderes om kommunen selv skal unnlate å gi tilbud, slik at private driver tjenesten som grunnlag for benchmarking av tilsvarende kommunalt drevne enheter. Dette vil forenkle prosessen med konkurransen betydelig. Sparte ressurser kan da benyttes til å utvikle gode metoder for å måle og sammenligne resultater mellom privat og kommunalt drevne virksomheter. 5. Utvikling av verktøy for beregning av egne kostnader som grunnlag for sammenligning med tilsvarende tjenester videreføres i det allerede pågående prosjektet om utvikling av økonomiske tjenestefakta. Skulle slike beregninger vise at kommunen ikke selv driver effektivt vil en kunne gi klare resultatmål for egne virksomheter. Rådmannen tilrår følgende VEDTAK: Bystyret slutter seg til rådmannens anbefaling om strategi for det videre arbeidet med konkurranseutsetting/konkurranseeksponering i Sandnes kommune. RÅDMANNEN I SANDNES, 18.november 2002 Tore Sirnes rådmann Per Hanasand kommunaldirektør Side 5 av 5
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 2
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 2
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 2
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 2
Administrasjonsutvalget 18.11.08 sak 26/08 vedlegg 2