Norske Felleskjøp Postboks 9237 Grønland 0134 OSLO Deres ref: Vår ref: AMO Dato: 23. juni 2008 Regelverk for overlagring av korn. Høringssvar fra Norkorn, Norgesfôr AS og Fiskå AS Vi viser til høringsbrev fra Norske Felleskjøp (NFK) av 19. juni 2007 vedrørende forslag til endringer i markedsregulators/nfks retningslinjer for overlagring korn. Herværende høringssvar avgis av Norgesfôr AS, Fiskå AS og Norkorn i fellesskap. Bakgrunnen for høringen er at det i forbindelse med overlagring av korn i sesongen 04/05 oppsto uenighet og uklarhet mellom enkelte aktører i markedet og markedsregulator både knyttet til fastsetting av volum og maksimalpris for anbudene. I kjølvannet var det også en prosess opp mot Omsetningsrådet (OR) som i mai 2006 konkluderte med at NFK hadde anledning til å trekke tilbake anbudsrunden og utlyse ny, samt fastsette en maksimalpris. OR/SLF viste imidlertid til at de ikke hadde vurdert spørsmålet om bruk av anbudsprinsippet, og hvorvidt maksimalpriser er den best egnede måten å fastsette overlaringskostnadene på. SLF signaliserte videre at en vil fortsette dialogen med bransjen om disse spørsmålene, og evt. komme tilbake til Omsetningsrådet med saken på et senere tidspunkt. Vi konstaterer at det så langt ikke har vært tatt noe initiativ fra SLFs side i saken. Mot denne bakgrunn ønsker vi å benytte denne anledningen til både å kommentere de konkrete endringsforslag Norske Felleskjøp fremsetter, samt knytte enkelte synspunkter til bruken av anbudssystemet utover de rammer Norske Felleskjøp inviterer til i sitt brev. Overlagring av korn er hjemlet i 3 og 4 i Forskrift om markedsregulering av norskprodusert korn fastsatt av Omsetningsrådet. 4 fastlegger bl.a. at Nærmere bestemmelser kan fastsettes av Omsetningsrådets arbeidsutvalg. Sett fra aktørene utenfor landbrukssamvirket sin synsvinkel, hadde det selvsagt rent prinsipielt vært ønskelig at det var myndighetene som hadde fastsatt et nærmere regelverk. Når myndighetene åpenbart ikke ønsker det p.t., finner vi det imidlertid positivt at markedsregulator selv har fastsatt et sett av nærmere retningslinjer. Gitt at det forvaltes konsistent og konkurransenøytralt, gir det bransjen en nødvendig grad av stabilitet og forutsigbarhet. En kommer imidlertid ikke vekk fra at både utforming og høring av et slikt regelverk blir en litt spesiell øvelse sammenlignet med om det offentlige står for regelverksutformingen. Vi beklager at tidsfristen for høringsfristen langt er overskredet. Slik markedssituasjonen har vært siste år, har det imidlertid på den annen side heller ikke vært noe akutt avklaringsbehov i saken. Vi viser også til den løpende orientering det har vært mellom NFKs og Norkorns
administrasjon i sakens anledning. Vi ser ellers frem til fortsatt dialog om saken etter at dette innspillet er avgitt og vurdert. 1. Anbud ved overlagring av korn Anbud som fordelingsmekanisme Høringsinstansene stiller seg prinsipielt positive til anbud som fordelingsmekanisme. Anbud bidrar til en sunn konkurranse mellom tilbydere og derved også at overlagring gjennomføres på en billigst mulig måte. Anbud som fordelingsmekanisme, forutsetter imidlertid en reell og fungerende konkurranse i markedet skal det fungere. I kornmarkedet er det rimelig å si at strukturen med tanke på lagerkapasitet er slik at dette premisset (nødvendigvis) ikke er oppfylt. Anbudskonkurranser vil derfor heller ikke fungere helt etter intensjonen. Konkret kom dette til overflaten i sesongen 2004/2005, da store deler av overskuddskornet lå på Unikorn sitt anlegg i Stavanger. Dette kan også bli situasjonen neste gang det er et større overskudd i markedet, da Stavangeranlegget i mange tilfeller fungerer som ventilen i markedet i forhold til ledig lagerkapasitet. Anbud supplert med maksimalpris ble til slutt brukt som mekanisme for å fordele og kostnadssette overlagringen i 04/05, og må etter vårt skjønn leses som en bekreftelse også fra markedsregulator, på at grunnlaget for anbudsordningen ikke er optimalt. Grunnlag og prinsipper for kostnadsberegning av overlagring Jfr. kornforskriftens bestemmelser forutsettes markedsreguleringen gjennomført til så lave kostnader som mulig, men også kostnadsmessig konkurransenøytralt. I et konkurranseperspektiv er både over- og underkompensasjon like uheldig. Erfaringen i forhold til den overlagring som ble gjennomført i 04/05 var at flere aktører ikke fikk dekket sine kostnader ved å delta. Når de likevel valgte å akseptere og være med, så var det kun fordi et tap hadde blitt større ved å velge å stå utenfor. I lys av prinsippet om konkurransenøytralitet og kostnadsdekning, kan imidlertid ikke ordningen baseres på et slikt grunnlag. Omsetningsrådet slo i sitt vedtak i mai 2006 fast at markedsregulator har anledning til å forkaste tilbud som oppfattes som urimelige, og derved operere med en maksimalpris. Vi er ikke uenig i at det må være adgang til å avvise urimelig tilbud. Spørsmålet er mer hva som er å regne som urimelig. Dette avhenger etter vårt skjønn to ting. For det første hvilke kostnadsberegningsprinsipp som legges til grunn, og for det andre hvordan lagringsmarkedet faktisk fungerer eller er organisert. I tillegg kommer selvsagt spørsmålet om hvilke kostnader som er dekket og graden av faktisk kostnadsdekning i de fastsatte satser. - Lagringsmarkedet; I den ideelle verden for overlagring ville det være en rekke aktører med tilgjengelig lagringsplass, og hvor de aktører ble valgt som kunne gjennomføre lagringen til lavest kostnad. Det er imidlertid ikke situasjonen. Den faktiske situasjon er at det største og viktigste lagringssted i Norge i en situasjon med overskudd, er Stavanger Havnesilo. Situasjonen er videre at verken eier (Cermaq ASA) eller driftsansvarlig (Norgrain AS) er aktører i handelen med norsk korn. Med andre ord må systemet forholde seg til lagringsmarkedet for korn ikke er optimalt ut fra et anbudsprinsipp, og at det viktigste aktuelle lagringsstedet ikke direkte er omfattet av markedsordningen for korn. Leie av lagringsplass fra aktører utenom ordningen, er imidlertid ikke noe ukjent fenomen i det norske markedsreguleringssystemet. 2
- Kostnadsberegningsprinsipp; Hovedprinsippet i det norske markedsreguleringssystemet er en marginalkostnadsbetraktning ved fastsetting av godtgjørelser m.v. Dette prinsippet er det også rimelig å legge til grunn når det er snakk om bruk av ordinære reguleringsanlegg som i liten eller ingen grad har en alternativ anvendelse, eller hvor også bygningskapitalen i tidligere tider ble subsidiert gjennom bidrag over jordbruksavtalen, omsetningsavgift m.v. I disse tilfellene er det i praksis bare snakk om variable kostnader knyttet til det ekstra volum som legges på lager. I tilfellet med overlagring korn, hvor verken eier eller driftsansvarlig av Stavanger havnesilo er aktører i handelen med norsk korn, er imidlertid ikke det situasjonen. For denne type anlegg må etter vårt syn gjennomsnittskostnader, og ikke marginalkostnader, legges til grunn. Gjennomsnittsbetraktninger er heller ikke noe ukjent fenomen i fastsettelse av lagringssatser for markedsregulering på andre produktområder. For eksempel legges dette til grunn når for eksempel Nortura eller TINE har behov for lagerkapasitet utover det de selv besitter i forhold til regulering. Markedsregulator får da beregnet en gjennomsnittlig godtgjøring mellom det som kan lagres på egne reguleringslager, og hva som de må betale på det åpne marked. Overført til kornmarkedet betyr det, at dersom det er aktuelt å benytte lagerkapasitet utover hva aktørene selv besitter, må det i sum påregnes å godtgjøre en mellomting av hva eksterne lager har av gjennomsnittskostnader og hva aktørene i markedet selv har av kostnader eller tilbyr etter anbud ved å utnytte egne lagre. Oppsummering forslag til løsningsmodell Forannevnte faktiske forhold i markedet innebærer at en kombinasjon av en anbudskonkurranse og en fast kostnadsgrense, slik det ble praktisert i 04/05, ikke vil være noen god løsning verken for ordningen på sikt eller i forhold til de konkurransehensyn som ligger til grunn for ordningen. Lagringsordningen må baseres på prinsippet om full kostnadsdekning, og ikke på en utnyttelse av tapspotensialet for enkeltaktører. Med utgangpunkt i drøftingen over mener vi at det norske markedet, med få aktører og få egnede lagre for overlagring, kanskje er bedre egnet for forhandlingsløsning / -modell. Alternativt en kombinasjon av forhandlingsløsning for eksterne lagre, og en anbudsrunde for eventuelle interne lagre. Videre at markedsregulator fortsatt må kunne forbeholde seg retten til å forkaste et hvert tilbud i en eventuell anbudskonkurranse. På bakgrunn av dette foreslår vi følgende til erstatning for punkt 3 og 4: Overlagring vil bli gjennomført etter anbudskonkurranse eller ved forhandling. Norske Felleskjøp forbeholder seg retten til å forkaste ethvert tilbud i en anbudskonkurranse Som kjent hjemler verken forskriften for markedsregulering av korn eller rammeforskriften noen forhandlingsløsning, men kun anbud. En modell basert også på forhandlingsløsning som mulighet, forutsetter derfor i tilfelle en endring av begge disse forskriftene. En forhandlingsmodell utelukker selvsagt heller ikke at lagringsavtaler også kan fremforhandles med andre enn Stavanger Havnesilo. For korn som allerede måtte ligge på Stavanger Havnesilo eller andre steder hvor markedsregulator måtte fremforhandle en avtale, bør lagerleieavtalene for dette kornet overføres til markedsreguleringsvilkår når overskudd er fastslått og avtale er inngått. 3
4 For øvrig vil vi gjerne understreke viktigheten av at lagringsvilkår, herunder eventuelle kostnadsgrenser, blir fastsatt så tidlig som mulig i sesongen, slik også NFK antyder at de vil gjøre. Ettersom ikke alle sider ved modellen foran er belyst, stiller vi gjerne opp for en nærmere drøfting av modellen. Dobbel mottaksplikt som alternativ? Markedsregulator har ikke bare rett, men også plikt til å regulere bort et overskudd av korn i innenlandsmarkedet. Foruten overlagring og prisnedskriving til fôr, kunne i prinsippet også den doble mottaksplikten vært et alternativ til å klarere markedet (men hvor da selvsagt markedsregulator blir sittende med reguleringsutfordringen alene). Slik den doble mottaksplikten nå er utformet i regelverket, anser vi imidlertid ikke dette p.t. som noe aktuelt alternativ. Vi konstaterer imidlertid at den doble mottaksplikten ble gitt en strammere utforming enn forutsetningen var i det kompromisset gjeldende markedsordning var. Vi har imidlertid i denne høringsuttalelsen valgt å fokusere primært på anbudsordningen for lagring slik markedsregulator har invitert til. 2. Frakt, svinn m.v. ved overlagring Overlagringen i 04/05 avdekket også forskjellig syn mellom aktørene m.h.t. hvorvidt satsene ga dekning for bl.a. svinn under frakt og ekstra fraktkostnader knyttet til mellomlagring. OR uttalte seg også om disse forholdene i juni 2006. Vi ønsker imidlertid å peke på at det er en forskjell mellom hvorvidt en sats i prinsippet dekker, og hvorvidt den faktisk dekker kostnadene. I markedsreguleringen bør prinsippet om faktisk kostnadsdekning veie tungt. Jfr. NFKs kommentar side 2 i høringsbrevet, legger vi til grunn at markedsregulator vil komme tilbake til disse spørsmålene ved eventuell fremtidig anvendelse av overlagringsordningen, og at bransjen vil bli invitert til å være med i en slik drøfting. Vi ser imidlertid gjerne at det blir invitert til drøfting av disse spørsmålene så snart som mulig. 3. Ansvar for definering av overskuddsvolum i markedet Markedsregulator har både en rett og plikt til å regulere jordbruksråvaremarkedet, jfr. jordbruksavtalens forutsetninger. Av dette følger også logisk at det må være markedsregulator som har et hovedansvar for å definere overskuddskvantumet av de aktuelle varer. Vi er således enig med markedsregulator på dette punktet, dog jfr. neste avsnitt. Vi er også enig med NFK i at det er rimelig å legge aprilprognosen til grunn for invitasjon til overlagring. For øvrig ønsker vi å påpeke at det i arbeidet med å fastsette et overskuddsvolum, er helt avgjørende at markedsregulator innhenter informasjon fra aktørene i markedet og er i løpende dialog med dem (jfr. erfaringer fra 04/05 vedrørende matrug). Underestimering av et overskudd påfører aktørene uforholdsmessig store forretningsmessig lager, mens overestimering påfører reguleringssystemet unødig med kostnader. 4. Bindingstid for overlagret kvantum Overlagret kvantum skal lukkes inne i overlagringsperioden, og skal ikke tas ut uten at det er frigitt av markedsregulator. Vi er også enig i at dersom en aktør enten lagrer mindre enn godkjent tilbud eller forsyner seg av overlagringskvantumet på annen måte før frigivelse, må
det medføre sanksjoner (underforstått at markedsregulator er rask til å frigi lager dersom overskuddet i markedet er overvurdert). Forslaget om en avkortning av kompensasjonen tilsvarende redusert kvantum multiplisert med høyeste godkjente kompensasjonssats, vil også etter vårt syn være en rimelig reaksjon (selv om det for høyeste tilbyder i praksis ikke vil innebære noen reaksjon). Vi vil videre påpeke at det bør føres kontroll med at fysisk lager er sikret i perioden, slik at det ikke er mulig å låne av overlagringsbeholdningen. Dette er særlig viktig dersom korn overlagres på produksjonssteder. Vi konstaterer ellers at det foreslåtte system hvor markedsregulator gis et hovedansvar for å fastsette et overskuddsvolum, gir markedsregulator incentiver til å underestimere et reguleringsvolum, og uten annen effekt enn at det på sikt svekker legitimiteten til reguleringssystemet. Dette er imidlertid iboende side ved det system som er valgt, og som vanskelig kan gjøres noe med. Jfr. foran, vil vi likevel igjen få understreke viktigheten av at markedsregulator, selv om en har hovedansvaret for å fastsette reguleringsvolum, aktivt tar bransjen med på råd i sine markedsvurderinger. 5 5. Krav til laste- og lossekontroll og analyser Etter vårt syn bør markedsregulator, som en del av et overlagringstiltak, også beskrive krav til laste- og lossekontroll for vare som skal til overlagring. 6. Forretningsmessig ansvar - dobbel mottaksplikt I høringsbrevet side 3 avsnitt 3 under Forretningsmessig ansvar uttales følgende: Det er etter Norske Felleskjøp sitt syn rimeleg å legge til grunn at innkjøp til kornhandlar utan mottaksplikt i utgangspunktet må sjåast i samanheng med forventningar om tilsvarande sal. Vi vil gjerne få understreke at en slik fortolkning, innebærer en klar innsnevring av den doble mottaksplikten slik vi oppfatter den er fastsatt. NFKs fortolkning innebærer at kornhandlere uten mottaksplikt forutsettes å trekke seg ut av primærmarkedet i en overskuddssituasjon. For den enkelte aktør er det i innhøstingssesongen ikke mulig å vite om det blir overproduksjon eller ikke. Dersom det etter en innhøsting viser seg at det vil bli en overskuddssituasjon kan ikke aktører uten mottaksplikt gå ut av markedet, og derved også i praksis fratas retten til overlagring av overskuddskorn med reguleringsmidler. Det vil i tilfelle gi utøver av markedsreguleringen en helt uholdbar konkurransefordel både på kort og langt sikt. LMDs rammeforskrift for Omsetningsrådets myndighet slår utvetydig fast at mottaksplikt fra kornkjøpere for norskprodusert korn skal sikre avsetning av korn for alle primærprodusenter og kornkjøpere. Videre at Det er en forutsetning at markedsmulighetene utnyttes før restkvantum meldes inn. NFKs fortolkning om forventninger om tilsvarende salg går utvilsomt langt lenger enn LMDs passus. Vi kan ikke akseptere en ytterligere innsnevring av den doble mottaksplikten. Vi vil i denne forbindelse også minne om at etableringen av den doble mottaksplikten utgjorde selve balansepunktet i kompromisset omkring etableringen av den nye markedsordningen for korn i 2001. Vi vil derfor be om en klargjøring fra NFK om vi legger samme eller forskjellig fortolkning av den doble mottaksplikten slik myndighetene har formulert den. Vi ønsker en tilbakemelding innen midten av august.
6 Med hilsen Arvid Bratlie Steffen Skolseg Rune Aamli styreleder norkorn styreleder Norgesfôr AS daglig leder Fiskå Mølle Moss AS Kopi: - Landbruks- og Matdepartementet, Att.: Eksp.sjef Leif Forsell - Statens Landbruksforvaltning, Att.: seksjonssjef Nina Strømnes Rodem