Byrådssak /16 Retningslinjer for feriereiser med overnatting for beboere i kommunale bofellesskap FRED ESARK-4559-201600191-33 Hva saken gjelder: Bergen kommune har stolte tradisjoner med å legge til rette for at personer med utviklingshemming skal kunne dra på ferie. Kommunen tilbyr ulike feriemuligheter, både for elever og voksne. Elever får 12- dagers leiropphold i Hålandsdalen. Voksne med utviklingshemming får ferietilbud både i Norge og i utlandet f.eks. Danmark, Hellas, Grand Canaria og flere storbyer. Voksne som er med på disse turene kan dele ledsager med andre deltagere. Tilbudet gis både til dem som bor i foreldrehjem, egne leiligheter og i bofellesskap. Videre gis eget tilbud til voksne med behov for 1-1 oppfølging som bor i foreldrehjem eller egen bolig. Her forutsettes det at oppfølgingen ikke krever fagkompetent ledsager. I 2016 var det i alt 205 personer som deltok på disse felles kommunalt arrangerte ferieturene. Feriereiser er ikke en lovpålagt oppgave for kommunene, men er et særlig tilbud som Bergen kommune gir. I tillegg til disse ferietilbudene har noen bofellesskap for utviklingshemmede selv organisert reiser for enkelte beboere, både lengre ferier i inn- og utland, men også kortere reiser i bergensområdet. Byrådet er blitt gjort kjent med at Bergen kommune har hatt en praksis der feriereiser arrangert lokalt av bofellesskap i en del tilfeller har manglet tilstrekkelig omfang på kompetent personell på reisen, og at ansatte på disse turene jobbet mer enn det lovlige arbeidstidsbestemmelser tillater. Feriereiser har også skapt utfordringer for oppfølging av beboere som ikke har reist men vært igjen i bofellesskapet, blant annet fordi det må settes inn vikarer for det personalet som er på reise, eller personale som avspaserer etter gjennomført reise. I tillegg har det vært ulik praksis ved ulike bofellesskap der noen har reist uten å følge kommunens interne reglement, mens andre har forholdt seg til regelverket og ikke reist. Disse utfordringene har ført til at byrådet ønsker en mer presis retningslinje for tilrettelegging av feriereiser for personer med utviklingshemming som bor i bofellesskap. Byrådet forstår behovet for ferie som gir gode avbrekk fra dagligdagse gjøremål og ønsker derfor at personalet i bofelleskap skal kunne være med på feriereiser med overnatting dersom dette er mulig. Dette vil gi fleksibilitet til beboere i bofellesskap som ønsker å reise på ferie med ansatte. Bergen legger opp til å følge det samme prinsippet som Trondheim kommune vedrørende feriereiser for personer i kommunale bofellesskap. Byrådet presiserer i denne saken at selv om feriereiser for beboere i bofellesskap ikke er en lovpålagt oppgave, så gjelder lovverket også her. Bergen kommune vil ha en lik og kvalitetssikret praksis for håndtering av feriereiser til det beste for beboere, de ansatte og pårørende. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til byrådets fullmakter 2.4, vedtatt av bystyret 18.12.2013, sak 294-13, med endring av 23. april 2014, sak 84-14, avgjør byrådet på vegne av kommunen saker vedrørende den løpende driften av kommunens virksomhet. Denne saken vurderes å være av prinsipiell karakter og framlegges derfor for bystyret. Det vises til Oppgaver for Bergen bystyret 2015-2019, vedtatt i bystyret 21.10.2015 (B-sak 234-15), pkt. 4.2 Enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveininger. 1
Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune innfører en retningslinje for ansattes deltakelse på ferier med utviklingshemmede i kommunale bofelleskap i tråd med saksutredningen. 2. Retningslinjen skal bygge på at ansatte selv må ønske å delta på ferien, at arbeidsforholdet er i henhold til lov og forskrift, og at beboer selv betaler fullt ut merkostnaden knyttet til ansattes deltakelse på ferien. Dato: 28. september 2016 *** Ikke slett denne linje elektronisk godkjenning flettes inn *** Harald Schjelderup byrådsleder Rebekka Ljosland byråd for helse og omsorg Vedlegg: Overordnede retningslinjer for feriereiser med overnatting 2
Saksutredning: Etat for tjenester for utviklingshemmede gikk i 2015 gjennom praksisen rundt ansattes deltakelse på feriereiser for beboere i kommunale bofelleskap. Denne gjennomgangen viste at feriereiser initiert av enkelte bofellesskap ofte har manglet tilstrekkelig antall ledsagere med nødvendig kompetanse, at ansatte har jobbet utenfor lovlige arbeidstidsbestemmelser og at bofellesskapet ikke har hatt økonomi til dette. Det at praksisen har vært varierende fra bofellesskap til bofellesskap, fragmentert og uforutsigbar, har skapt utfordringer både for ansatte, beboere som selv har deltatt på reisen, deres pårørende og beboere som har vært igjen i bofellesskapet. Praksisen har utviklet seg ulikt over tid blant annet på grunn av manglende felles forståelse av hvordan slike feriereiser skal håndteres i kommunale bofellesskap i Bergen kommune. Det er Bergen kommunes ansvar å ivareta både personer med utviklingshemming og ansatte. Selv om feriereiser med ansatte er et ekstra tilbud og ikke en ordinær lovpålagt oppgave, så gjelder tjenestens lovverk også her. Situasjonen i dag Bergen kommune har flere tilnærminger til hvordan det er blitt lagt til rette for feriereiser for personer med utviklingshemming. Disse kan deles i to hovedkategorier; 1) Feriereiser for personer med utviklingshemming med så høyt funksjonsnivå at de kan dele reiseledsager uten fagkompetanse med andre og 2) Feriereiser for personer med utviklingshemming som har så stort hjelpebehov at de er avhengig av ledsager (e) med fagkompetanse på reisen. Overordnet behov og mulighet I Bergen er det pr. 1.1.2016 1253 personer med diagnosen psykisk utviklingshemming. Etat for tjenester til utviklingshemmede har i samarbeid med bofelleskapene gjort en kartlegging av hvem som tilfredsstiller kriteriene for å delta på feriereiser med ledsagere uten fagkompetanse organisert av Bergen kommune og hvem som har behov for reise med fagpersoner. Den samme vurderingen er gjort av de som bor i egne leiligheter eller i foreldrehjem. Av det totale antallet personer er det 1.020 voksne og 158 under 18 år som kan reise på ferie. 710 bor i foreldrehjem eller i egen bolig og 468 bor i bofellesskap (både kommunale og privat/ideelle). Noen personer med utviklingshemming vil av individuelle grunner ikke kunne reise. Vurderingen for de fleste i denne gruppen er at det av helse- og forsvarlighetsmessige grunner utgjør en for stor risiko å gjennomføre en reise. Disse kan grovt sett fordeles i 3 kategorier: - Alvorlige atferds- og helseutfordringer (47) - Spesielt lavt fungerende personer i institusjon el. l. (17) - Barn 0-8 år (11) Det totale antallet personer med utviklingshemming som ikke kan reise i henhold til denne vurderingen er 75. Disse er derfor ikke tatt med i tabellen under. Tilbud Bofellesskap Foreldrehjem eller egen bolig Institusjon el. l. SUM Feriereiser i regi av Bergen kommune med delt ledsager uten 156 644 0 800 fagkompetanse Fagpersoner/personale som ledsagere 312 66 0 378 SUM 468 710 0 1.178 3
Bergen kommunes nåværende tilbud om ferier Bergen kommune legger til rette for at personer med utviklingshemming skal kunne dra på ferie. Kommunen tilbyr ulike feriemuligheter, både for elever og voksne. Elever får 12-dagers leiropphold i Hålandsdalen. Voksne med utviklingshemming får ferietilbud både i Norge og i utlandet f.eks. Danmark, Hellas, Grand Canaria og flere storbyer. Voksne som er med på disse turene kan dele ledsager med andre deltagere. Tilbudet gis både til dem som bor i foreldrehjem, egne leiligheter og i bofellesskap. Videre gis eget tilbud til voksne med behov for 1-1 oppfølging som bor i foreldrehjem eller egen bolig. Her forutsettes det at oppfølgingen ikke krever fagkompetent ledsager. I 2016 var det i alt 205 personer som deltok på slike felles kommunalt arrangerte ferieturer. Slike feriereiser er ikke en lovpålagt kommunal oppgave, men er et ekstra fritidstilbud Bergen kommune gir. I tillegg til disse ferietilbudene har noen bofellesskap for personer med utviklingshemming selv organisert reiser for enkelte eller flere beboere. Omfanget av disse reisene har variert fra enkle overnattinger til ukesturer til utlandet. I 2015 reiste 317 beboere i bofellesskap på ulike typer feriereiser, i 2016 var antallet til 189. Utviklingshemmede som bor i foreldrehjem og som må ha fagkompetent ledsager for å kunne reise på ferie gjennomfører reisen med sine pårørende. Prosess og arbeidet med denne saken: Den nye retningslinjen gjelder feriereiser med overnatting for beboere som bor i kommunalt eide og drevne bofellesskap. Den inkluderer derfor ikke beboere i ideelt drevne bofelleskap eller personer med utviklingshemming som bor i egne samlokaliserte leiligheter tilknyttet heldøgns bemanning der kommunen gir tjenester fra en nærliggende base. Kommunen gir tilbud til personer med utviklingshemming med store individuelle forskjeller i både funksjonsnivå og behov. Noen personer med utviklingshemming har høyt funksjonsnivå og klarer seg godt med litt tilrettelegging og oppfølging mens andre har mer komplekse sykdomsbilder som stiller store krav til både familie, medisinsk oppfølging og tjenesteapparat. Byrådet har invitert til innspillsmøter med interesseorganisasjonene, arbeidstakerorganisasjonene og deltatt i møter med Kommunalt råd for funksjonshemmede om innføringen av retningslinje for feriereiser. Arbeidsgiverorganisasjonene og interesseorganisasjonene poengterer at det er viktig for beboere i bofellesskap å ha tilgang på alternative opplevelser i ferieperioden. Det ble også spilt inn at ferie er et vidt begrep, og at definisjonen av dette vil avhenge av den enkelte beboers funksjonsnivå og mulighet. Byrådsavdeling for helse og omsorg har basert på disse innspillene, lagt til grunn følgende definisjon av ferie: «Aktivitet, opplevelser eller reiser med hensikt om å få et avbrekk fra dagliglivets gjøremål». Overnattingsreiser i forbindelse med nødvendige reiser som f.eks dåp, begravelser, bryllup og sykdom i nær familie vil kommunen legge til rette for uavhengig av den retningslinjen som nå foreslås. Interesseorganisasjonene har spilt inn at de i større grad ønsker at beboernes egne ønsker og behov skal legges til grunn for reisens form, innhold og ledsagers arbeidstidsordning. Retningslinjen vil i størst mulig grad legge til rette for å ivareta den aktuelle beboers ønsker og behov. For å sikre selvbestemmelse og god brukermedvirkning ønsker en å løfte frem og presisere verges rolle i ferieplanlegging sammen med beboeren. Tydeliggjøring av verges rolle var en sentral tilbakemelding i dialogen med interesseorganisasjonene. Det er imidlertid slik at beboerens ønsker og behov alene ikke kan avgjøre arbeidstiden til personalet. Arbeidstidsordninger er hjemlet i arbeidsmiljøloven og kommunen er som arbeidsgiver forpliktet til å sørge for at dette blir ivaretatt. I møte med arbeidstakerorganisasjonene er det bred enighet om dette. Interesseorganisasjonene ønsker bedre samarbeid mellom kommune, brukere og deres familie/verge om gjennomføring av feriereiser. Forslaget til ny retningslinje viderefører den allerede eksisterende muligheten for å spille på den enkelte families ønsker og ressurser. I samarbeid med beboer og verge/familie kan arbeidet i en ferieturnus fordeles mellom familie og kommunalt ansatte slik at reisen i 4
seg selv blir mindre belastende for familien og samtidig kan gjennomføres med lavere kostnad/personale enn en reise der kommunen er ansvarlig for den totale tjenesteytelsen. Interesseorganisasjonene har også foreslått mer konkrete tiltak for å møte behovet for ulike typer ferier lokalt gjennom blant annet forslag om: en kommunal «feriemeny» og økt bemanning i ferietiden for å skape mer fleksibilitet for tilrettelegging for kortere reiser. Det fremkom også forslag om lokale dagtilbud og kortere overnattingsreiser i ferieperioden. Flertallet av disse forslagene omhandler altså forslag til styrking av mer lokale alternativ som inkluderer både beboere i bofellesskap som ikke kan eller vil reise på lengre feriereiser og de som bor i foreldrehjem. I forbindelse med innspillsmøtene om ferie kom det frem at foreldre til barn med store og sammensatte hjelpebehov og som blir boende lenge hjemme i påvente av egen bolig, opplever ferieperioden som svært belastende. Disse foreldrene erfarer at de i sommerferien får et økt ansvar for ivaretagelse av sine barn, blant annet som en konsekvens av at fellesferien gir begrensninger i kommunens tjenestekapasitet. De opplever at mens noen i løpet av året får reise på ferie på «kommunens regning», får de som bor hos foreldrene redusert aktivitetstilbud i fellesferien, noe som begrenser familienes mulighet for å få et avbrekk. Byrådet synes det er viktig og anerkjenne den ressursen disse foreldrene er og vil ta dette innspillet med i den videre vurdering og utvikling av hvordan Bergen kommunes ferietilbud skal se ut. Økonomisk prioriteringer Byrådet vil legge til rette for at flest mulig bor godt, er trygge og er inkludert i samfunnet gjennom aktivitet, arbeid, utdanning og deltagelse. For mennesker med utviklingshemming er disse aspektene like viktig som for alle andre. En må likevel erkjenne at tjenester til utviklingshemmede er et felt som krever prioritering og langsiktig planlegging for å ivareta de viktigste oppgavene også i fremtiden. I dialogen med interesseorganisasjonene har byrådet skissert de overordnede politiske prioriteringene innen feltet tjenester til utviklingshemmede. Organisasjonene har kommet med innspill på hvilke prioriteringer de mener politikerne bør gjøre på feltet. Mange personer med utviklingshemming står lenge i boligkø og det er et relativt stort antall i videregående skole som har behov for et bedre dagtilbud. Videre er det kjent at personer med utviklingshemming i stor grad faller utenfor arbeidslivet. Store ekstrakostnader i forbindelse med feriereiser vil utfordre viktige prioriteringsområder som boligbygging, videreutvikling av avlastningstilbud og dagtilbud. Flere representanter fra interesseorganisasjonene og Kommunalt råd for funksjonshemmede har påpekt at hverdagsutfordringene generelt er høyere prioritert enn feriereiser og at boligbygging og avlastning bør prioriteres høyt. Forslag til retningslinje for feriereiser med overnatting for utviklingshemmede beboere i kommunale bofellesskap: Basert på dialogene med etaten, interesseorganisasjonene, arbeidstagerorganisasjonene og Kommunalt råd for funksjonshemmede mener Byrådet at følgende premiss må være førende for hvilke rammer Bergen kommune skal legge når retningslinjen for feriereiser med overnatting for beboere i kommunale bofellesskap skal utformes: - God livskvalitet for alle brukere - Avlastningstilbud til pårørende - Fleksibilitet og mulighet - Kommunens forpliktelser som arbeidsgiver - Økonomiske rammer Nedenfor gjøres det nærmere rede for de premissene for utformingen av retningslinjen. 5
Sikre god livskvalitet for alle Basert på innspill og dialog med de ulike aktører vil Byrådet legge vekt på tilbakemeldinger om at ferietilbudet må sees i sammenheng med prioriteringen av et godt hverdagsliv for alle utviklingshemmede i Bergen. Om en må prioritere, er et godt hverdagsliv av større betydning enn feriereisene. Derfor er det viktig at kommunen prioriterer midler til tilbud og tjenester som skal styrke den generelle livskvaliteten til alle enkeltbrukere og deres familier gjennom hele året. Det er viktig å kunne bo godt og selvstendig, derfor må det investeres i utvikling og bygging av flere boliger, dagsenterplasser og økt fokus på å sikre flere personer med utviklingshemming en plass i arbeidslivet gjennom bl.a. varig tilrettelagte arbeidsplasser. Sikre avlastning for pårørende Slitne foreldre og andre pårørende trenger å få avlastning. Derfor vil det arbeides for utvidet kapasitet i avlastningstilbudet, opprettelse av flere dagsenterplasser og holde økt fokus på å sikre flere utviklingshemmede varig tilrettelagt arbeid. Fleksibilitet Ferie i form av avbrekk fra dagligdagse gjøremål kan bety mye for den enkelte. Den gode ferien gir nye perspektiver og muligheten for nye og betydningsfulle opplevelser. Derfor vil Byrådet fortsatt legge til rette for at det skal være mulig for personalet å være med på feriereiser med overnatting. Kommunens forpliktelse som arbeidsgiver Selv om kommunen vil strekke seg for å legge til rette for muligheter, må en ordning for feriereiser også ivareta kommunens forpliktelser til å ivareta de ansattes rettigheter. Hver bruker må få sine lovpålagte tjenester på en faglig forsvarlig måte også når de er på ferie. Bofelleskapets budsjettrammer må holdes slik at ferien ikke går utover andre ordinære tjenester, og dermed hverdagen til beboerne. De ansatte må selv ønske å delta på slike ferier og må gå i en turnus som er i tråd med godkjent bemanningsplan. Forsvarlighetsprinsippet må også legges til grunn for resten av bofellesskapet, slik at brukere som er igjen også sikres forsvarlige tjenester. For beboerne vil dette bety at bemanningen i bofellesskapet og til de som er på ferie skal være slik omsorgsbehovet som kommunen ellers har vurdert som nødvendig. Økonomiske rammer Retningslinjene innebærer at beboerne selv betaler for merkostnadene ved å ha et forsvarlig antall ansatte med på ferien. Merkostnaden vil inkludere reise og opphold for beboeren selv og ledsagere, lønnskostnader for bemanning utover ordinær bemanning og eventuelle behov for vikarer i bofellesskapet. I forbindelse med innføring av ny retningslinje ønsker Byrådet også at det blir gjort endringer i feriemidlene som tidligere var forbeholdt reiseutgifter for beboeres ledsagere. Byrådet anbefaler at denne summen omdisponeres til andre formål som ferieaktiviteter på dagtid, kortere overnattingsturer og utflukter til alle voksne brukere som i dag ikke har noen mulighet til å delta på et av de eksisterende ferietilbudene, uavhengig av boform. Byrådet er tydelig på at lovpålagte tjenester som bolig, dagtilbud, arbeid og avlastning bør prioriteres, og retningslinjene er dermed en konsekvens av det. Det er få eller ingen kommuner i Norge som kan vise til et så godt ferietilbud som Bergen kommune organiserer til eksempelvis Hålandsdalen, Danmark, Hellas og Grand Canaria. Dette er kommunen stolt av og vil fortsette med. Saksutredningen viser at det behov for å innføre felles retningslinjer for god håndtering av ferier for alle beboere i bofelleskap i Bergen kommune. Samtidig er det også viktig å være fleksibel og legge til rette for at flest mulig gis mulighet til å reise på ferie. Byrådet går inn for å innføre retningslinje for feriereiser i tråd med premissene i denne saksutredningen. 6