1/16 BÆRUM KOMMUNE RÅDMANNEN Dato: Arkivkode: Bilag nr: Arkivsak ID: J.post ID: 05.11.2008 N-99.1 08/23974 08/92387 Saksbehandler: Gunvor Erdal Behandlingsutvalg Møtedato Saksnr. Eierstyring og eiendom 11.11.2008 040/08 UTVIKLING OG DELING AV ØKONOMISYSTEM VIKTIGE PUNKTER I SAKEN: Kommunestyret ga i sak 45/04 den 16/6-2004 om IKT-strategi sin tilslutning til at egenutviklede systemer skal skiftes ut med standardsystemer. Herunder lønn- og personalsystem og økonomisystem, jfr. IKT strategiens satsningsområde 6. Bakgrunnen og intensjonen for vedtaket kan oppsummeres til følgende: Interkommunalt samarbeid krever utskifting av egenutviklede systemer Bærum kommune skal ikke utvikle sine egne datasystem. Bærum kommune er sårbar ved å være eneste bruker av systemet Bærum kommune betaler all utvikling selv. Etter vedtaket, har deling av fri programvare blitt mer aktuelt blant kommunene i Norge. Både Stortingsmelding nr 17 (2006-2007) og KS peker på mulighetene som ligger ved deling av fri programvare. Blant annet er Nasjonalt senter for fri programvare 1 (Friprog) etablert. Fri programvare er programvare som er fri til å ta i bruk, endre og distribuere, men tjenester knyttet til videreutvikling, vedlikehold, tilpasninger, integrasjoner, drift og support osv. er ikke gratis. Forskjellen mellom proprietær og fri programvare er lisenspolitikken, ikke programkoden. Det er etter hvert flere leverandører som har basert seg på fri programvare og salg av tjenester knyttet til disse. Eksempel på program er: Google, Linux, Open office, Frikomport m.fl. Av fordeler ved bruk av fri programvare kan nevnes: 1 www.friprog.no. Friprog er et uavhengig kompetansesenter for fri programvare og arbeider for økt kunnskap og trygghet for valg av lønnsomme IKT-løsninger, samt å stimulere til økt konkurranse i programvarenæringen. Fornyingsdepartementet finansierer Friprog, men det eies av Buskerud og Troms fylkeskommuner, Høgskolen i Buskerud, IKT-Norge, KS og Rådet for Drammensregionen.
2/16 Utviklingskostnadene deles med flere (derigjennom samarbeid). Det betales bare én gang for et konkret oppdrag. - En kommune ikke skal betale for å benytte en tilleggsmodul som er utviklet og betalt av en annen kommune tidligere. Kommunen(e) kan ha flere eller skifte leverandører dersom de ikke er fornøyd med den leverandøren de har. I praksis flyttes makten over utviklingen fra leverandør til kunde (kommune). Rådmannen etablerte i april 2008 et forprosjekt for å se om våre egne løsninger innenfor lønn, økonomi og personal kan deles med andre kommuner som fri programvare, om dette kan ivareta Bærum kommunes interesser og om det er økonomisk gunstig for Bærum kommune. Både KS og Friprog har deltatt i dette arbeidet. Det er ved hjelp av ekstern konsulentbistand foretatt undersøkelser om våre system egner seg for videreutvikling og deling med andre. Resultatene fra undersøkelsene viser at kostnaden ved å tilrettelegge vårt lønn- og personalsystem for deling med andre kommuner blir for stor. Prosessen med å anskaffe en eksisterende markedsbasert løsning fortsetter derfor som planlagt. Når det gjelder økonomisystemet viser undersøkelsen at vårt eksisterende system i seg selv er så godt at det kan overføres til en felles kommunal løsning basert på fri programvare, og at kostnadene ved utvikling er lavere enn anskaffelse av en proprietær løsning. Det samlede budsjett for anskaffelse og implementering av et allerede markedsbasert økonomisystem er beregnet til ca kr 42 mill. Tilsvarende budsjett for å utvikle Bærum kommunes eksisterende økonomisystem ble før sommeren 2008 anslått til ca 23 mill for oppgradering til ny plattform og tilleggsfunksjonalitet. Forutsetningen som lå til grunn var at dagens system dekket ca 80-90 % av behovet. Hovedårsaken til den store differansen er at eksisterende datamodell kan benyttes, lisenskostnaden unngås og løsningen tilpasses våre behov allerede i utviklingsarbeidet. Det er i etterkant foretatt en kvalitetssikring av budsjettet med ekstern bistand med utgangspunkt i endelig kravspesifikasjon. Det viser seg at dekningsgraden er lavere enn tidligere antatt, og at utvikling av tilleggsfunksjonalitet anslås til ytterligere 10 mill. Det presiseres at det fortsatt er knyttet stor usikkerhet til beregningene. Endelig resultat vil ikke foreligge før tilbud på løsningen er mottatt. Tilrettelegging for bruk av systemet i andre kommuner vil medføre at utviklingskostnadene vil bli høyere. På den annen side vil de samlede utviklingskostnadene deles på flere. Desto flere kommuner som blir med jo mindre andel må Bærum kommune dekke. Dette er et område som er vanskelig å estimere da vi på nåværende tidspunkt ikke vet hvilke andre behov kommunene vil ha og hvor mange kommuner som blir med. Intensjonen er imidlertid å lage en felles kjerne som er tilrettelagt for flerbruk ved en fleksibel og modulbasert oppbygning av systemet. Særlige behov må besørges av den enkelte kommune. En forutsetning for å utvikle systemet er at løsningen blir rimeligere enn å anskaffe. Budsjettene så langt viser at utvikling er det gunstigste, selv om Bærum kommune ville være alene om å dekke alle utgiftene selv. I en modell med fri programvare vil vedlikeholdskostnadene kun være for arbeid som faktisk utføres, og at kostnaden deles med andre brukere.
3/16 Rådmannen er av den oppfatning at intensjonen fra det opprinnelige vedtaket i 2004 imøtekommes ved følgende forutsetninger: Flere kommuner deltar Minst en ekstern utviklingspartner er villig til å utvikle løsningen, dvs. Bærum kommune skal ikke utvikle løsningen selv. Denne utviklingspartneren bistår også i forvaltning av løsningen. Det er flere leverandører i markedet som kan tilby videreutvikling, drift og support av løsningen Det velges en samarbeidsform ( økosystem ) som sikrer eierskap til løsningen og at utviklingen av produktet blir bærekraftig Løsningen programmeres i et allment kjent programmeringsspråk Programmet er godt dokumentert slik at andre lett kan sette seg inn i programvaren Det velges en fri programvarelisens som sikrer at kommunene kan velge leverandører med kompetanse til å tilpasse og videreutvikle programvaren Status forutsetninger: Så langt har tre kommuner bekreftet at de vil inngå intensjonsavtale om deltakelse i prosessen. 23 andre kommuner har vist interesse for prosjektet, men foreløpig uten forpliktelse. Bærum kommune vil jobbe aktivt for å holde interessen oppe. Det er avholdt møter med fem aktuelle leverandører, som alle har vist interesse for å delta i utviklingsarbeidet og i forhold til support og drift. Det interkommunale samarbeid med kommunene i Vestregionen er lagt på is og ansees ikke som førende for det videre arbeid. Rådmannen anser derfor at en løsning basert på en fri programvaremodell er gjennomførbar, økonomisk gunstig og oppfyller intensjonen i sak 45/04.
4/16 Forslag til vedtak: Bærum kommune etablerer et prosjekt sammen med andre kommuner for å dele tilpasning og utvikling av økonomisystem som fri programvare. Det tas utgangspunkt i Bærum kommunes egenutviklede økonomisystem, men dersom det viser seg hensiktsmessig å benytte et annen åpent system som basis for videre utvikling kan dette vurderes. Det forutsettes at intensjonene fra kommunestyrets sak 45/04 ivaretas i arbeidet, at Bærum kommune ikke blir alene om bruk og videreutvikling av programvaren og at dette er økonomisk gunstig for Bærum kommune. Dersom tilbudene skulle vise seg å ikke være økonomisk gunstig for Bærum kommune å gå videre med dette prosjektet vurderes anskaffelse av et allerede markedsbasert økonomisystem som opprinnelig planlagt. Rådmannen anbefaler derfor at budsjettet foreløpig ikke reduseres. Marit Langfeldt Ege Gunvor Erdal Vedlegg: Deling av økonomisystem 505810 Behandlingen i møtet Bjørn Røtnes (H) fremmet følgende forslag: 1. Saken utsettes. 2. Rådmannen bes beskrive følgende: De økonomiske konsekvenser og risiki ved valg av standard programvare. Risiki og økonomiske konsekvenser ved å fortsette med dagens løsning med eget økonomisystem. Votering: Ved alternativ votering mellom rådmannens og Røtnes forslag, ble Røtnes forslag vedtatt med 5 mot 1 stemme (FrP). EOE-040/08-11.11.2008 Vedtak: 1. Saken utsettes. 2. Rådmannen bes beskrive følgende: De økonomiske konsekvenser og risiki ved valg av standard programvare.
5 Risiki og økonomiske konsekvenser ved å fortsette med dagens løsning med eget økonomisystem.
6 RÅDMANNENS REDEGJØRELSE Innledning Kommunestyret ga i sak 45/04 den 16/6-2004 om IKT-strategi sin tilslutning til at egenutviklede systemer skal skiftes ut med standardsystemer. Herunder lønn- og personalsystem og økonomisystem, jfr. IKT strategiens satsningsområde 6. Bakgrunnen og intensjonen for vedtaket kan oppsummeres til følgende: Interkommunalt samarbeid krever utskifting av egenutviklede systemer Bærum kommune skal ikke utvikle sine egne datasystem. Bærum kommune er sårbar ved å være eneste bruker av systemet Bærum kommune betaler all utvikling selv. Det var vurdert som usannsynlig at et interkommunalt samarbeid kunne baseres på bruk av Bærum kommunes system. Etter vedtaket har: Utredningen om interkommunalt samarbeid blitt lagt på is. Deling av fri programvare blitt mer aktuelt blant kommunene i Norge. Både Stortingsmelding nr 17 (2006-2007). KS peker på mulighetene som ligger ved deling av fri programvare. Blant annet er Nasjonalt senter for fri programvare 2 (Friprog) etablert. Rådmannen etablerte i april 2008 et forprosjekt for å se om våre egne løsninger innenfor lønn, økonomi og personal kan deles med andre kommuner som fri programvare, om dette kan ivareta Bærum kommunes interesser og om det er økonomisk gunstig for Bærum kommune. Både KS og Friprog har deltatt i dette arbeidet. For at vi skal kunne dele våre egne løsninger med andre kommuner, må vi både legge løsningene over på ny teknologisk plattform samt utvikle resterende funksjonalitet som vi har behov for. Resultatene fra undersøkelsene som ble foretatt av en ekstern konsulent viser at kostnadene ved å få lønn- og personalsystemet opp på et riktig nivå er estimert til ca 56 årsverk (pessimistisk anslag) og tilsvarende for økonomisystemet 5,3 årsverk. Funnene viser at kostnadene ved å tilrettelegge vår egenutviklede løsning innenfor lønn og personal for deling med andre kommuner er store, og prosessen med å anskaffe en løsning i markedet basert på en tradisjonell anskaffelse fortsetter som planlagt. Kostnadene ved å tilrettelegge vår egenutviklede løsning innenfor økonomi for deling med andre kommuner er derimot lavere. For å imøtekomme intensjonen fra det opprinnelige vedtaket i 2004, må følgende forutsetninger være på plass: Flere kommuner deltar 2 www.friprog.no. Friprog er et uavhengig kompetansesenter for fri programvare og arbeider for økt kunnskap og trygghet for valg av lønnsomme IKT-løsninger, samt å stimulere til økt konkurranse i programvarenæringen. Fornyingsdepartementet finansierer Friprog, men det eies av Buskerud og Troms fylkeskommuner, Høgskolen i Buskerud, IKT-Norge, KS og Rådet for Drammensregionen.
7 Det er flere leverandører i markedet som tilbyr videreutvikling, drift og support av løsningen At det velges en samarbeidsform ( økosystem ) som sikrer at utviklingen er bærekraftig Minst en utviklingspartner er villig til å utvikle løsningen samt bistå ved forvaltning av denne. Løsningen programmeres i et allment kjent programmeringsspråk (valget står i praksis mellom C# og Java) Programmet er godt dokumentert slik at andre lett kan sette seg inn i programvaren De samarbeidende kommunene og/eller leverandør eier kommunedistribusjonen Det velges en fri programvarelisens som sikrer at kommunene kan velge mellom leverandører med kompetanse til å tilpasse og videreutvikle programvaren Status: 26 kommuner har vist interesse, 3 kommuner vil inngå intensjonsavtale i november. Avholdt møter med fem aktuelle leverandører, alle har vist interesse. Interkommunalt samarbeid med kommunene i Vestregionen er lagt på is. Utvalg for eiendom og eierstyring vedtok i sak 26/08 den 26.08.08: Bærum kommune etablerer et prosjekt sammen med andre kommuner for å dele tilpasning og utvikling av økonomisystem som fri programvare. Det tas utgangspunkt i vårt egenutviklede økonomisystem, men det kan også tas utgangspunkt i andre ev. internasjonale løsninger dersom dette er mer økonomisk gunstig enn å tilpasse og videreutvikle vårt egenutviklede system. Det forutsettes at intensjonene fra kommunestyrets sak 45/04 ivaretas i arbeidet, at Bærum kommune ikke blir alene om å bruke programvaren og at dette er økonomisk gunstig for Bærum kommune. Fri programvare (FPV) hva er det? Fri programvare 3 er programvare som er fri i bruk, fri til å endre og fri til å distribuere. Det at vi kan endre selve programkoden, eller kildekoden, betyr at programmet er åpent. Fri programvare omtales også av og til som «åpen programvare». Noen benytter også begrepet «åpen kildekode» (fra eng. «Open Source Software»). Det at programmet er åpent, betyr ikke at hvem som helst kan gå inn og gjøre endringer i selve kildekoden. For å kunne gjøre endringer må koden være kjent. Sammenlignet det med et hus: Har du nøkler, kan du komme deg inn i huset og se hvordan det er bygd opp (FPV). Har du ikke nøkler, kan du kun forholde deg til det ytre skallet. Slik er det med lukket programvare, eller såkalt proprietær 4 programvare. 3 http://ksikt-forum.no/artikler/2007/8/hva_er_fri_programvare 4 Proprietær programvare (engelsk: proprietary software), som regel kalt ufri programvare på norsk, er programvare der opphavsretten brukes til å beskytte produsentens eierskap. I praksis beskyttes programvaren ved å begrense bruksretten til den. Typisk må brukeren godta en lisens, det vil si avtale, for å få lov til å bruke det. I motsetning til fri programvare, har man ikke lov til å undersøke eller endre programvaren, og kildekoden er hemmelig. I tillegg kan lisensen ha begrensninger som er ment å sikre produsentens
8 Fri programvare er gratis å laste ned og ta i bruk, men tjenester knyttet til videreutvikling, vedlikehold, tilpasninger, integrasjoner, betryggende drift og support osv. er ikke gratis. Det er på disse områdene leverandører av fri programvare har sine inntekter. Det er etter hvert flere leverandører som har basert seg på fri programvare og salg av tjenester knyttet til disse. F.eks.: Google (søkemotor) ez Systems i Skien leverer en av de mest brukte portalsystemene i verden Kongsberg kommune har utviklet en løsning for kursadministrasjon (www.frikomport.no) som i dag benyttes av over 50 kommuner og organisasjoner. Ubuntu som er basert på Linux. Er et fullverdig alternativ til Windows som leveres av Microsoft. Bankenes betalingssentral og bruk av minibanker Open Office som både kan lese og lagre Microsoft Office-formater Det trenger ikke å være forskjell i selve programkoden mellom fri programvare og proprietære programmer. Utviklere innen fri programvare velger ofte Java eller C#, men det viktigste er at koden dokumenteres skikkelig slik at flere kan forstå koden og kan foreslå endringer i den. Det er selve lisenspolitikken som utgjør den egentlige forskjellen. Av fordeler ved bruk av fri programvare kan nevnes: Dele utviklingskostnadene med flere (derfor samarbeid). Det betales bare én gang for en konkret utviklingsjobb. - En kommune ikke skal betale for å benytte en tilleggsmodul som er utviklet og betalt av en annen kommune tidligere. Det betales for de konkrete oppdragene (installasjon, tilpasninger, support, drift, videreutvikling). Programvaren er åpen for innsyn slik at det er mulig å sjekke at lovverket er ivaretatt på riktig måte. Kommunen(e) kan ha flere eller skifte leverandører/utviklingspartner dersom de ikke er fornøyd med den leverandøren de har. Det er en garanti for at det benyttes åpne standarder (sikrer utbredelse av programvaren). I praksis flyttes makten over utviklingen fra leverandør til kunde (kommune). Forprosjekt Fri programvare Rådmannen etablerte i april 2008 et forprosjekt for å se om våre egne løsninger innenfor lønn, økonomi og personal kan deles med andre kommuner som fri programvare, om dette kan ivareta Bærum kommunes interesser i tråd med kommunestyrets sak 45/04 den 16/6-2004 og om det er økonomisk gunstig for Bærum kommune. For at vi skal kunne dele våre egne løsninger med andre kommuner, må vi både legge løsningene over på ny teknologisk plattform samt utvikle resterende funksjonalitet som vi har behov for. salgsinntekter, som forbud mot videreformidling. I noen tilfeller har brukeren ingen rettigheter ut over å kjøre programmet på en bestemt datamaskin låst til et bestemt produkt (kilde: Wikipedia).
9 Funnene viser at kostnadene ved å tilrettelegge vår egenutviklede løsning innenfor lønn og personal for deling med andre kommuner er store. Prosessen med å anskaffe en løsning i markedet basert på en tradisjonell anskaffelse har derfor fortsatt som planlagt. Kostnadene ved å tilrettelegge vår egenutviklede løsning innenfor økonomi for deling med andre kommuner er derimot svært mye lavere. Beregningene viste at tilpasningene for å ivareta Bærum kommunes behov lå på 5,3 årsverk. I forbindelse med saken som nå legges frem for politisk behandling høsten 2008, har rådmannen også gjort en kvalitetssikring av disse beregningene samt vurdert kostnader for å sikre at løsningen blir tilrettelagt som en fellesløsning for flere kommuner. Det er noen forutsetninger for valg av delingskultur basert på fri programvare: Det er flere leverandører i markedet som tilbyr videreutvikling, drift og support av løsningen Det er flere kommuner / fylkeskommuner som benytter løsningen og deltar i et spleiselag At det velges en samarbeidsform ( økosystem ) som sikrer at utviklingen er bærekraftig Organisasjonsform og hvordan organisering av økosystemet skal være er til vurdering, men ikke avgjort. I utgangspunktet bør økosystemet bestå av deltakende kommuner, leverandører og et sekretariat. Oppgaver som er tenkt tillagt økosystemet er: Initiere behov for utvikling Ansvar for administrasjon av utviklingsbehov som melder seg Inngå avtale med en utviklingspartner for utvikling av behovene samt bistand til forvaltning av systemet Inngå avtaler, som kommunene skal kunne benytte, med leverandører om vedlikehold, support og drift. Etablere brukerforum Markedsføring Sekretariatet er tiltenkt å utføre disse oppgavene på vegne av økosystemet og være en pådriver for at økosystemet skal leve på sikt. Den enkelte kommune skal i tillegg kunne inngå egne avtaler med leverandører for utvikling av funksjoner som ikke er prioritert av kommunesamarbeidet, vedlikehold, support og drift. Markedsføring av systemet kan gjøres på ulike måter, f.eks. av leverandør(ene), utviklingspartner, kommunene eller sekretariatet. Friprog og KS arbeider nå med å en organisasjon som skal kunne ta seg av sekretariatsfunksjonen for alle offentlige fri programvareprosjekt og produkter. Det vil være naturlig at dette prosjektet knytter seg til denne organisasjonen. Det norske kommunemarkedet er begrenset og en tilpassning til et nordisk og eventuelt internasjonalt marked må på sikt vurderes.
10 Fri programvare strider det mot IKT-strategien? Rådmannens føringer for arbeidet har vært at kommunestyrets intensjoner i sak 45/04 den 16/6-2004 om IKT-strategi skal ivaretas. Etablering av en delingskultur basert på fri programvare er en alternativ strategi for å oppnå dette en strategi som ikke var like aktuell på det tidspunktet kommunestyret fattet sitt vedtak. Kommunestyrets intensjon var at Bærum kommune skulle skifte ut egenutviklede løsninger med markedsbaserte systemer og at Bærum skulle samarbeide med andre kommuner (jfr. Sak45/04 avsnitt Utskifting av egenutviklede systemer. og IKTstrategi, investeringsprosjekter og budsjettrammer 31.3.2004 pkt. 2.4.3). Intensjonen var å dempe sårbarheten det er ved å være eneste bruker av et system. Rådmannen planlegger å oppfylle overnevnte intensjoner ved: Inngåelse av avtale med en utviklingspartner i markedet for videreutvikling, forvaltning og vedlikehold av løsningen. Denne utviklings- og forvaltningspartneren tar ansvar for videreutviklingen enten ved å utføre dette selv eller ved å bruke leverandører i markedet. Vurdering av om valgt leverandør eller sammenslutningen av kommuner skal eie kildekoden. Det er fordeler og ulemper med begge valgene, men innen fri programvare har ikke eierskap til kildekode så stor betydning utover å sikre at fellesskapet av kommunene samarbeider om en bestemt programvareversjon ( distribusjon ). BKB Data har ikke anledning til å levere tilbud i overnevnte konkurranse. De er også diskvalifisert gjennom at rådmannen trenger deres bistand i forbindelse med konkurransen. At flere kommuner forplikter seg til å delta i prosessen og senere til å bruke løsningen. Rådmannen vurderer imidlertid om BKB Data skal kunne drifte løsningen på linje med løsninger fra andre leverandører som Bærum kommune benytter. Økonomi Det samlede budsjett for anskaffelse og implementering av et allerede markedsbasert økonomisystem er beregnet til ca kr 42 mill. Tilsvarende budsjett for å utvikle Bærum kommunes eksisterende økonomisystem ble før sommeren 2008 anslått til ca 23 mill for oppgradering til ny plattform og tilleggsfunksjonalitet. Forutsetningen som lå til grunn var at dagens system dekket ca 80-90 % av behovet. Hovedårsaken til den store differansen er at eksisterende datamodell kan benyttes, lisenskostnaden unngås og løsningen tilpasses våre behov allerede i utviklingsarbeidet. Det er i etterkant foretatt en kvalitetssikring av budsjettet med ekstern bistand med utgangspunkt i endelig kravspesifikasjon. Det viser seg at dekningsgraden er lavere enn tidligere antatt, og at utvikling av tilleggsfunksjonalitet anslås til ytterligere 10 mill. Det presiseres at det fortsatt er knyttet stor usikkerhet til beregningene. Endelig resultat vil ikke foreligge før tilbud på løsningen er mottatt. Tilrettelegging for bruk av systemet i andre kommuner vil kunne medføre høyere utviklingskostnader. Dette er et område som er vanskelig å estimere da vi på nåværende tidspunkt ikke vet hvilke andre behov kommunene vil ha. Intensjonen er imidlertid å lage en felles kjerne som er tilrettelagt for flerbruk ved en fleksibel og modulbasert oppbygning av systemet. Særlige behov må besørges av den enkelte kommune.
11 En forutsetning for å utvikle systemet er at løsningen blir rimeligere enn å anskaffe enn et proprietært system. Budsjettene så langt viser at utvikling er det gunstigste, selv om Bærum kommune vil være alene om å dekke alle utgiftene selv. Vedlikeholdsutgiftene I en vedlikeholdsavtale med en leverandør av et standardsystem fastsettes normalt et fast årlig beløp beregnet ut i fra lisenskostnaden. For Bærum kommune kan dette dreie seg om kr 1-2 mill årlig. I en modell med fri programvare må det også tegnes en vedlikeholdsavtale, men her vil avtalen gjelde kostnader knyttet til faktisk utvikling av systemet og ikke et fast årlig beløp. Kostnaden for utviklingen vil kunne deles med flere kommuner og resultatet vil bli fritt tilgjengelig for alle brukerne av systemet. Vedlikeholdsutgiftene vil derfor bli lavere enn ved anskaffelse. Dette er langt på vei den samme modellen som er benyttet i Bærum kommune for eksisterende økonomisystem. Eksempelvis har det siden 1998 frem til 2008 vært brukt rundt kr 2 mill på utvikling og tilpasninger av dagens økonomisystem, altså gjennomsnittlig 0,2 mill pr år. Driftsutgiftene Antas å være de samme eller lavere ved utvikling og gjenbruk av eksisterende system enn ved bruk av standardsystem. Eksempelvis utgjør drifting av dagens system om lag kr. 0,5 mill årlig. Renteutgifter/-inntekter Fem prosent rente av det opprinnelige budsjett på kr 42 mill tilsvarer rundt 2 mill årlig. Budsjettet så langt viser at utviklingskostnadene vil bli omtrent halvparten. Prosjektet er finansiert ved egenkapital, og i prinsippet kan vi får rundt 1 mill i årlige renteinntekt på de midler vi ikke bruker i forhold til det opprinnelige budsjettet. Effektivisering Innen drift antas det største effektiviseringspotensialet å være å få systemstøttet en del interne prosesser, blant annet månedsrapportering. Nytt system, enten det anskaffes eller utvikles, vil gjøre dette mulig. Mulighetene for effektivisering anses derfor som de samme. Dekning av utviklingskostnadene I forbindelse med endelig avtale med andre kommuner må det inngås avtale om kostnadsdeling som for eksempel kan baseres på folketall. Alternativt kan det tenkes en form for lisensiering. Det må også vurderes en lisens for nye kommuner som ønsker å ta systemet i bruk, blant annet for å dekke felles kostnader i økosystemet. OFU midler Innovasjon Norge forvalter midler knyttet til OFU-kontrakter. Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter innebærer et forpliktende og målrettet samarbeid mellom næringslivet og det offentlige 5.: Samarbeidet skjer mellom en kundepartner (i det offentlige) som har konkrete behov for f.eks. et nytt produkt eller tjeneste og en leverandørpartner i næringslivet med kompetanse og potensial innenfor det feltet varen etterspørres. 5 http://www.innovasjonnorge.no/tjenester/programmer/forsknings--og-utviklingskontrakter- OFUIFU/OFU---Offentlige-forsknings--og-utviklingskontrakter
12 Dersom utviklingspartneren som skal utvikle systemet får innvilget en OFU kontrakt (offentlig forskning og utvikling) er den normale kostnadsfordelingen slik: 1/3 av utgiften dekkes av kommunene, 1/3 dekkes av utvikleren og 1/3 av Innovasjon Norge. Status andre kommuner Videreutvikling/modernisering av dagens økonomisystem etter konseptet fri programvare og en delingsmodell med andre kommuner forutsetter at andre kommuner/fylkeskommuner er med i prosessen. 3 av kommunene ønsker så langt å delta i prosessen og de vil undertegne en intensjonsavtale i løpet av november 2008. De øvrige kommunene/ fylkeskommunene vil delta i ulik grad som referansekommuner, og det vil være fokus på å holde dem informert om fremdriften. Det er ingen av kommunene som så langt har forpliktet seg til å bruke løsningen. Selv om interessen er til stede, må de tilpasse sin fremdrift i forhold til egne politiske vedtak noe som kan ta 1-2 år. Vi har derfor i første omgang arbeidet for å få inngått intensjonsavtaler. Rådmannen vurderer at deltakelse i selve prosessen bidrar til et opplevd eierskap til vår løsning. Rådmannen vil fortsette markedsføring av arbeidet og har drahjelp fra KS, Friprog og media generelt. Kommunene det inngås intensjonsavtale med er av ulik størrelse (en stor, en mellomstor og en liten), noe som sikrer at vi får en systemløsning som kan benyttes av alle kommuner. Det arbeides også med å få kontakt med en fylkeskommune slik at vi også sikrer at behovet til fylkeskommunene blir dekket av en endelig systemløsning. Status leverandører Rådmannen har gjennomført møter med 5 leverandører i markedet (Ergo, Visma, EDB, Redpill LinPro, Oppad) for å sjekke reaksjoner og interesse for arbeidet i Bærum. Tilbakemeldingene fra leverandørene er gjennomgående positive, og det har vært uttrykt at vi er på markedet til rett tid. Flere av leverandørene har uttrykt at de ønsker å tilby videreutvikling, vedlikehold og drift av løsningen. Kun én av disse reserverte seg mot å markedsføre løsningen i markedet. Rådmannen mener at det ikke er en selvfølge at det er en eksisterende leverandør av løsninger på markedet som skal bistå med utvikling og forvaltning av løsningen, men at også andre utviklingsmiljøer kan være vel så aktuelle da de ikke vil ha kryssende interesser. En slik utviklingspartner vil kunne ta ansvar for videreutviklingen (enten selv eller gjennom leverandører i et marked) og senere forvalte løsningen i tråd med kommunenes ønsker innenfor avtaleperioden. Status andre deltakere (KS, friprog, NTNU med mer) Både KS og Friprog har deltatt i forprosjektet, og de har muntlig bekreftet at de ønsker å inngå avtale om videre deltakelse. KS og Friprog arbeider også med å etablere en organisasjon som skal bistå alle fri programvare prosjekt igangsatt av kommuner/fylkeskommuner. Dette er et spleiselag hvor flere kommuner/fylkeskommuner, staten og andre organisasjoner bidrar med startkapital.
13 Prosjektet ble ultimo september kontaktet av NTNU som ønsker å følge prosjektet i et forskningsprosjekt OSSIS (Open Source Software Industrial innovation Success factors ). Det er primært prosessen knyttet til samarbeidskonseptet rundt bruk av friprogramvare som er av interesse for NTNU. I den forbindelse ble det avholdt et møte hvor også Friprog deltok, og det ble avtalt at NTNU har Friprog som hovedsamarbeidspartner og at de deltar som observatør i vårt prosjekt. Vi har også hatt samtaler med Frinett 6 som både tilbyr oss nettverk men også bistår i dialogen med Innovasjon Norge i forhold til etablering av OFU-kontrakt og muligheten for økonomisk støtte. Dette er spesielt interessant da rådmannen foreslår å konkurranseutsette den første videreutviklingen og vi ved søknadstidspunktet ikke vet hvilken leverandør som er aktuell. Risiko/sårbarhet Grunnlaget for risikovurderingen som var lagt til grunn i kommunestyrets sak 45/04 har endret seg. Ved å videreutvikle systemet etter konseptet fri programvare er det ikke Bærum kommune selv som står for utviklingen, den settes ut til en utviklingspartner i markedet. Til forskjell fra kjøp av standard systemer vil det også åpne for muligheten til å skifte utviklingspartner da at kildekoden er åpen og tilgjengelig for alle. Ved etablering av et Økosystem kommunesamarbeid, vil Bærum kommune ikke lenger måtte bære utviklingskostnadene selv, men dele med de øvrige kommuner/fylkeskommuner som deltar i samarbeidet. Planene om et samarbeid om regnskapsfunksjoner i Vestregionen er lagt på is. Utviklingen mot et marked med satsning på fri programvare fører til at konklusjonen om at Bærum kommunens økonomisystem ikke kunne benyttes er revurdert. Videreutvikling av økonomisystemet etter konseptet deling av fri programvare har sine fordeler, men også risikoer. Fordeler: Lettere integrasjon med de øvrige av kommunens systemer. Økt konkurranse o Større leverandør frihet o Bedre mulighet for lokalt næringsliv (flere leverandører kan tilby drift og support) Kommunen(e) overtar styringen på utvikling av programvaren Samarbeid med andre kommuner/fylkeskommuner Lavere utviklingskostnader gjennom delingsmodell En modernisering av dagens økonomisystem vil føre til en teknisk enklere integrering med de øvrige av kommunens systemer enn et standardsystem. Usikkerheten knyttet til kostnader ved integrering vil bli tilsvarende redusert. 6 Frinett er et ressursnettverk for å stimulere til utvikling og finansiering av innovasjonsprosjekter som benytter fri programvare. Prosjektet er støttet av VERDIKT-programmet i Norges forskningsråd. Så langt (vinter 2008) har Frinettinitiativet bidratt til å få utløst 33 millioner i støtte til fri programvareprosjekter.
14 Fri programvare åpner for bruk av flere leverandører i motsetning til standardsystem hvor kommunen binder seg til å kjøpe tjenester hos den leverandøren som leverer systemet. Det kan inngås avtale med flere leverandører av fri programvare. De kan byttes ut dersom de ikke leverer i henhold til avtale, eller når avtalen utgår. Ved utvikling av fri programvare må det ikke nødvendigvis stilles samme krav til leverandørens/utviklingspartnerens soliditet som ved anskaffelse av bundet programvare. Grunnen er at en konkurs eller driftsomlegging vil få begrenset virkning. Mindre utviklingsmiljøer bør derfor ikke utelukkes. Koden er åpen, kjent og godt dokumentert og det vil dermed være mulig å finne andre leverandører av tjenestene og på sikt vil derfor flere leverandører kunne utvikle løsningen noe som reduserer sårbarheten. Hele modellen som markedet for fri programvare er basert på vil gjøre kommunene mindre sårbare for endringer leverandørmarkedet. Ved at det etableres et kommunesamarbeid/delingskultur vil Bærum kommune heller ikke være alene om å dekke utviklingskostnadene i motsetning til dagens løsning og som omtalt i IKT-strategien. Ved anskaffelse av standard programvare vil leverandøren være den som beslutter hva som skal videreutvikles og kostnaden ligger i vedlikeholdsavtalen. I et konsept med fri programvare vil kommunene selv bestemme hva som skal videreutvikles og kostnaden er knyttet til den enkelte bestilling av videreutvikling. Risikoområder og hvordan redusere disse: Usikkerhet knyttet til kostnadsberegning av anskaffelsen Usikkerhet knyttet til om andre kommuner rekker å få fattet nødvendige vedtak i forhold til fremdrift og økonomi. Usikkerhet knyttet til om vi får andre til å bruke systemet. Kommunene blir avhengig av utviklingspartneren som får i oppdrag å tilrettelegge programvaren første gang. Hva om utviklingsselskapet går konkurs? Usikkerhet om en klarer å etablere et fungerende økosystem. Usikkerhet om det er tatt høyde for all nødvendig tilpasning i programvaren for at den skal kunne fungere i en delingsmodell. Erfaringer viser at offentlige IT prosjekt har en sterk tendens til å bli dyrere enn forutsatt. I en samarbeidskonstellasjon vil usikkerheten knyttet til kravene bli noe større i og med at kommunene kan ha ulike kostnadsdrivende krav, på den annen side vil det være flere å dele kostnaden med. Den første videreutviklingen vil ha en risiko i forhold til om øvrige kommuner har fått fattet nødvendige vedtak for å kunne være med å dele kostnader. Det er også en risiko i forhold til om vi får andre kommuner/fylkeskommuner med på å bruke systemet. Det må derfor legges en strategi for markedsføring av systemet. Generelt vil det være usikkerhet rundt ethvert IT-budsjett, i dette tilfellet både rundt budsjettet for anskaffelse og utvikling. Felles er at budsjettene til en viss grad kan styres, ved å gi avkall på enkelte krav under forhandlingene med de etablerte leverandørene og under utviklingsprosessen med en utvikler. Faren for avhengighet av utviklingspartneren som får oppdraget med moderniseringen vil kunne reduseres ved at prosjektet følger opp og sikrer at systemet blir godt dokumentert.
15 Sannsynligheten for at en utvikler går konkurs er antakeligvis større enn for etablerte leverandører. På den annen side er hele modellen rundt fri programvare basert på at kildekoden er fri og godt dokumentert. Dvs. Denne risikoen kan bl.a. reduseres ved at BKBdata opparbeider kompetanse på systemet. Skulle utvikler gå konkurs i forbindelse med den første videreutviklingen av økonomisystemet vil det kunne føre til forsinkelse i prosessen frem til det er inngått ny avtale med utvikler. Konkurs i ettertid vil ikke ha samme konsekvens i og med at det da er et ferdig fri programvaresystem som flere leverandører vil kunne endre, vedlikeholde, supportere og drifte. Vi må gjennom utvikling av samarbeidsmodellen søke å etablere motvirkende tiltak hvor det viktigste er forpliktende deltakelse fra flere kommuner og leverandører. Samt at det etableres et sekretariat som har ansvar for å holde engasjementet oppe over tid. Usikkerheten knyttet til om det er tatt høyde for nødvendige tilpasninger for at systemet skal fungere i en delingsmodell, reduseres ved at deltakende kommuner er av ulik størrelse og har ulike behov. Konklusjon/anbefaling En videreutvikling av økonomisystemet etter konseptet fri programvare vil ikke bryte med vedtaket fra 2004, det er kun bakgrunnen for vurderingen som er endret. Dette begrunnes med at det er leverandør(er) i markedet som skal stå for videreutvikling av systemet, support, vedlikehold, markedsføring og evt. drift, og at systemet skal brukes av flere kommuner/ fylkeskommuner. Økonomisystemet vil dermed bli et markedsbasert system for kommunene. Budsjettet for utvikling av eksisterende system viser en lavere engangskostnad enn ved kjøp av standardapplikasjon. Vedlikeholdsutgiftene antas også å bli lavere samtidig som rentekostnaden blir halvert. Driftsutgiftene forventes ikke å bli høyere. Muligheten for effektivisering anses som de samme. Vi vil også få et helt nytt system basert på en moderne og åpen teknologisk plattform. Rådmannen anbefaler å gå videre med å undersøke muligheten for utvikling av dagens økonomisystem. Dersom det i forhandlingene med utviklingsmiljøene skulle vise seg at dette ikke er hensiktsmessig, for eksempel av økonomiske årsaker, vil det fortsatt være mulig å reversere prosessen og gå ut med et anbud på vanlig måte. Rådmannen foreslår at budsjettet foreløpig ikke reduseres.
16 Vedlegg: Eiendom og eierstyring - Sak 026/08 Deling av økonomisystem Referanser: Stortingsmelding nr 17 I Stortingsmelding nr. 17 (2006-2007) er det en klar målsetning om at det offentlige fremover i langt større grad skal ta i bruk løsninger basert på åpne kildekode både for å fremme konkurranse, bidra til kompetanseutvikling og for å oppnå økonomiske besparelser. Sitat s. 129: "Auka bruk av åpen kjeldekode i offentlig sektor kan danne grunnlag for auka kompetanseutvikling i samfunnet. Ein kultur for å dele eigenutvikla programvare vil kunne komme bedrifter, studenter og IKT-spesialistar til gode". KS og fri programvare KS har i strategi- og handlingsplanen ekommune 2012 lokal, digital agenda 7 et eget kapittel om fri programvare. Mål og tiltak er: Mål: 1. I løpet av 2009 skal kommuner og fylkeskommuner ha vurdert bruk av fri programvare innenfor administrasjon og grunnutdanning. 2. I løpet av 2012 skal kommuner og fylkeskommuner ha vurdert bruk av fri programvare innenfor helse og omsorg og andre sentrale virksomhetsområder. Tiltak: 1. KS vil støtte tiltak som øker forståelse og kunnskap knyttet til anskaffelse anvendelse og implementering av systemløsninger basert på fri programvare. 2. KS vil legge til rette for erfaringsutveksling om bruk av fri programvare i kommunesektoren. Gartner Group Estimater gjort av Gartner Group viser at 80 prosent av all programvare utviklet i 2012 vil ha elementer av fri programvare. Mange studier og undersøkelser gjort de siste årene peker i samme retning. 8 7 http://ksikt-forum.no/artikler/2008/5/ekommune_2012 8 Kilde: http://www.gartner.com (The State of Open Source, 3.april 2008)