Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 21/2006 2006 Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Kommunerevisjonen integritet og verdiskaping
Rapport 21/2006 Publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo 1/2005 Regelverk produksjon og forvaltning 2/2005 Offentlige anskaffelser etterlevelse av regelverk. 3/2005 Legevakten bruk av overtid 4/2005 Selvkost lovpålagt renovasjon 5/2005 Selvkost Vann- og avløpsavgift 6/2005 Evaluering av forvaltningspraksis i Bydel Stovner 7/2005 Intern kontroll: effekt prosjektets delleveranse innkjøp/faktura/regnskap 8/2005 Kvalitet i sykehjem Langerud sykehjem 9/2005 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 10/2005 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Boligbygg Oslo KF 11/2005 Bedre utnytting av KOSTRA 12/2005 Serviceerklæringer i Samferdselsetaten 13/2005 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 14/2005 Systemrevisjon av utvalgte aktiviteter i Oslo Havn KF 15/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Norstrand 16/2005 Delegasjon av myndighet 17/2005 IKT - status og erfaringer i grunnskolen 18/2005 Turnusplanlegging og utbetaling av t-tillegg i sykehjem 19/2005 Økonomisk styring og kontroll i Bydel Søndre Nordstrand 20/2005 Bydelenes samarbeid med og oppfølging av eldresentrene 21/2005 Evaluering av ordningen med frivillig forvaltning av beboer/brukermidler i sykehjemmene og hjemmetjenestene 22/2005 IA-avtalen i tre bydeler 23/2005 Kontroller i NLP 24/2005 Introduksjonsordningen for flyktninger 25/2005 Startlån-rutiner for regnskapsføring, avstemminger og oppfølging av låneporteføljen 26/2005 Sentralt regnskapsansvar i Oslo kommune 27/2005 Etiske normer og regler knyttet til økonomiforvaltning 28/2005 IT-gjennomgang av transporttjenesten for funksjonshemmede i Oslo kommune 29/2005 Naturalytelser og utgiftsgodtgjørelser 1/2006 Offentlige anskaffelser - etterlevelse av regelverk 2/2006 Innføring av Gerica i to bydeler i Oslo kommune 3/2006 Kvalitet i skolen. Resultater, undervisning og ledelse ved Groruddalen skole 4/2006 Offentlige anskaffelser - konkurranseelementet i kjøpsprosessen 5/2006 Analyse av pleie- og omsorgstjenester med bruk av KOSTRA 6/2006 Intern kontroll i økonomiforvaltningen samlerapport 2005 7/2006 Bevaring av kunst i Oslo kommune 8/2006 Økonomistyring i Friluftsetaten, Kultur- og idrettsetaten og Park og Idrett Oslo KF 9/2006 Intern kontroll i og rundt IT-systemer 10/2006 IKT-basert overvåkingssystem Oslo Havn KF 11/2006 Sykefravær i PRO-sektoren - oppfølgingsundersøkelse 12/2006 Er nøkkeltall i KOSTRA fra de nye bydelene pålitelige? 13/2006 Bydelsbarnevernet i Oslo kommune 14/2006 Generelle IT-kontroller i Utdanningsetaten 15/2006 Langsiktig kapitalforvaltning av Boligbygg Oslo KFs eiendomsmasse i kjølvannet av eiendomsreformen 16/2006 Granskingsrapport. Undervisningsbygg Oslo KF 17/2006 Granskingsrapport. Anskaffelser i forbindelse med sikkerhetsoppgraderingen av Munch-museet 18/2006 Beredskap i Oslo kommune 19/2006 Prioriteringer av lederoppgaver i grunnskolen 20/2006 Offentlige anskaffelser konkurranseeksponering og direktekjøp For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se, www.krv.oslo.kommune.no
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Forord Denne rapporten er et resultat av et forvaltningsrevisjonsprosjekt om brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune etter kommuneloven av 25. september 1992 med endringer av 12. desember 2003. Formålet med forvaltningsrevisjon er med virkning fra 1. juli 2004 nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4, som har følgende ordlyd: «Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).» I denne rapporten har Kommunerevisjonen vurdert graden av brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand. Undersøkelsen ble vedtatt av kontrollutvalget i møte 25.08.2005, sak 90/05. Prosjektet tilhører Kommunerevisjonens fokusområde Sektorer med store brukergrupper i overordnet plan for forvaltningsrevisjon 2005 2007, som ble behandlet av bystyret 16.03.2005, sak 96/05. Prosjektet er gjennomført av Cecilie Karlsen og Trine Wold Larsen. Vi vil takke alle involverte for godt samarbeid og nødvendig bistand i løpet av prosjektet. 8. november 2006 Johnny Pedersen avdelingsdirektør Cecilie Karlsen prosjektleder Kommunerevisjonen 1
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Innhold Hovedbudskap.......................... 5 Sammendrag............................ 5 1. Innledning........................... 6 1.1 Bakgrunn........................ 6 1.2 Formål, problemstillinger og avgrensninger 7 1.3 Revisjonskriterier................... 7 1.4 Metode......................... 7 1.5 Rapportens oppbygning.............. 7 2. Helsestasjonstjenesten.................. 8 2.1 Helsestasjonstjenesten i Oslo kommune.. 8 2.2 Helsestasjoner i Bydel Stovner......... 8 2.3 Helsestasjoner i Bydel Søndre Nordstrand. 8 3. Brukerpåvirkning i kvalitetsutviklingen på helsestasjonene................... 9 3.1 Innhenting av brukersynspunkter....... 9 3.2 Serviceerklæring................... 11 3.3 Bruk av tilbakemeldinger i tjenesteutviklingen................. 12 5. Revisjonens oppsummerte anbefalinger...... 18 6. Høringsuttalelser og revisjonens vurderinger av disse........................ 18 Referanser............................. 19 Vedlegg 1............................. 20 Vedlegg 2............................. 25 Vedlegg 3............................. 26 Høringsuttalelse fra Bydel Stovner Vedlegg 4............................. 29 Høringsuttalelse fra Bydel Søndre Nordstrand Vedlegg 5............................. 31 Høringsuttalelse fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester 4. Tilrettelegging for god tjenesteyting........ 13 4.1 Tilrettelegging av informasjon......... 13 4.2 Målrettede tiltak for ikke-vestlige brukere 15 4.3 Kompetanse i helsestasjonstjenestene... 16 4.4 Andre kommentarer................ 17 Kommunerevisjonen 3
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Hovedbudskap Helsestasjonstjenestene i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand tilrettelegger for tjenesteyting til ikke-vestlige innvandrere. Tjenestene har likevel klare forbedringsmuligheter når det gjelder innhenting av brukersynspunkter. Tjenestene anvender ikke fullt ut tilfredsstillende metoder for å få fram verken ikke-vestlige eller øvrige brukeres synspunkter på tjenestetilbudet når de primært baserer seg på tilbakemeldinger som kommer fram i konsultasjoner og møter. Sammendrag Rapporten dreier seg om forutsetninger for brukerpåvirkning i kvalitetsutviklingen på helsestasjonene i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand, og tilrettelegging for tjenesteyting til brukere med ikke-vestlig bakgrunn på helsestasjonene i disse bydelene. Revisjonen har vurdert helsestasjonstjenestenes brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere, nærmere bestemt: om helsestasjonstjenestene anvender tilfredsstillende metoder for å få fram ikke-vestlige innvandreres brukersynspunkter på tjenestetilbudet om tilbakemeldinger fra brukerne anvendes på en systematisk måte for å forbedre tjenestene hvilke tiltak som er gjort på helsestasjonene for å tilrettelegge for tjenesteyting til ikke-vestlige innvandrere Undersøkelsen viser at helsestasjonstjenestene ikke har gjennomført brukerundersøkelser i egen eller andres regi siste to år. De har heller ikke etablert brukerpanel, benyttet seg av ombudsordninger eller systematisert innholdet i klager. Tjenestene har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Informantene gir imidlertid uttrykk for at de skaffer seg innsikt i hva brukerne mener om tjenestene gjennom konsultasjoner og møter, og at de bruker disse innspillene i utviklingen av tjenestetilbudet. Ifølge informantene strekker helsesøstrene seg langt for å sette brukernes individuelle behov i sentrum for tjenesteytingen, og tiltak for å imøtekomme disse prioriteres høyt innenfor tjenestenes rammer. Tjenesten i Bydel Stovner er i ferd med å utarbeide serviceerklæring. I Bydel Søndre Nordstrand ble serviceerklæring for helsestasjonstjenesten etablert i 2001, men en innhentet ikke brukersynspunkter i utarbeidingen eller oppfølgingen av erklæringen. I begge bydeler gir informantene uttrykk for at helsestasjonstjenestene tilrettelegger for tjenesteyting til ikke-vestlige innvandrere som har særskilt behov for dette. Det gjelder: bruk av tolk og oversatt materiale overfor brukere som ikke behersker norsk eller et annet felles språk utvidet tilbud til brukere med særskilte behov enkelte målrettede tiltak overfor minoritetsspråklige ved å ha eller skaffe kompetanse til å yte tjenester til ikke-vestlige innvandrere. Begge tjenester har likevel forbedringsmuligheter som angår tilrettelegging på disse områdene. Tjenestene innhenter hovedsakelig brukersynspunkter gjennom tilbakemeldinger som kommer fram i konsultasjoner eller andre møter. Slike tilbakemeldinger er en av flere kilder til brukerinformasjon. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å basere seg på disse tilbakemeldingene uten i tillegg å bruke noen av de andre anerkjente metodene for å innhente brukersynspunkter. Tjenestene risikerer å sitte med begrenset kunnskap om brukernes oppfatninger når de skal vurdere om de i tilfredsstillende grad utvikler og forbedrer tjenestetilbudet til en stadig mer differensiert brukermasse. Derfor mener revisjonen at helsestasjonstjenestene ikke fullt ut anvender tilfredsstillende metoder for å få fram brukeres synspunkter på tjenestetilbudet, verken ikke-vestlige innvandreres synspunkter eller andres. Kommunerevisjonens hovedanbefaling er at begge tjenester bør bruke flere anerkjente metoder for innhenting av brukersynspunkter, slik at de får bedre og mer komplett informasjon som grunnlag for å utvikle og forbedre tjenestetilbudet. Revisjonen fikk høringsuttalelser fra de reviderte bydelene og fra Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester. Tilbakemeldingene fra både bydelene og byrådsavdelingen er positive. Begge bydeler vil iverksette eller vurdere å iverksette tiltak i tråd med revisjonens anbefalinger innenfor nærmere angitte tidsfrister. Byrådsavdelingen sier den vil følge opp de to aktuelle bydelene og påse at revisjonens anbefalinger gjennomføres i bydelene, slik bydelene selv har besvart det. Høringsuttalelsene gir ikke grunnlag for å endre rapportens konklusjoner og anbefalinger. Kommunerevisjonen 5
Forvaltningsrevisjonsrapport 21/2006 1. Innledning Brukerorientering har vært et satsingsområde i offentlig virksomhet i en årrekke. Samtidig er utvikling av likeverdige offentlige tjenester et politisk innsatsområde 1. I dette ligger en erkjennelse av at det kan være særskilte utfordringer når en skal praktisere brukerorientering i tjenesteyting til personer med annen språklig og kulturell bakgrunn enn den etnisk norske majoritetsbefolkningen. Når tjenestene ikke fanger opp eller tar hensyn til at brukerne er forskjellige, og behandler alle likt, kan det føre til at noen får systematisk dårligere tilbud og utbytte av tjenestene. Kommunesektoren er særlig viktig som tilbyder av offentlige velferdsgoder. For å sikre likebehandling må kommunene ta utgangspunkt i at befolkningen er sammensatt når tjenester og tiltak skal planlegges og utformes. Denne rapporten er basert på et forvaltningsrevisjonsprosjekt om brukerorientering overfor ikkevestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand. Vi har blant annet sett på om en innhenter brukersynspunkter på tjenestetilbudet fra ikke-vestlige innvandrere, og om brukersynspunkter brukes systematisk i utviklingen av tjenestene. I tillegg har vi sett på om helsestasjonstjenestene gjennomfører tiltak for å tilpasse tjenestene til ikke-vestlige innvandrere, blant annet bruk av tolk. 1.1 Bakgrunn Oslo kommune har vedtatt en rekke prinsipper for brukerorientering i kommunale virksomheter. I bystyremelding 3/99 legger byrådet vekt på at: Brukerorientering skal stå sentralt i alt arbeid på alle nivåer i kommunens virksomhet, og at: innbyggernes behov for kommunale tjenester og service skal være styrende for hvordan virksomhetene legger til rette sin arbeidsorganisering og hvordan ansatte opptrer i sitt møte med publikum. Oslo kommune har per 2006 til sammen ca 101 600 innvandrere fra ikke-vestlige land. Dette tilsvarer 18,9 % av den totale befolkningen i kommunen. 2 Undersøkelser viser at mange ikke-vestlige innvandrere har dårlige ferdigheter i norsk 3. Flere aktører 1. Jf. St.meld. 49 (2003 2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse 2. Jf. statistikk fra Statistisk sentralbyrå / Utviklings- og kompetanseetaten. har pekt på at helserelatert informasjon overfor ikke-vestlige innvandrere er mangelfull. Dels er lite oversatt til aktuelle språk, og dels kan ikke skriftlig informasjon erstatte muntlig. Bruk av tolk og/eller oversatt materiale er ofte en forutsetning for å kunne yte likeverdige tjenester til alle. Oslo kommunes bruker- og publikumsundersøkelse 2004 viste blant annet at respondenter med ikkevestlig bakgrunn var mindre fornøyde enn andre med noen kommunale tjenester. Både denne og andre undersøkelser og erfaringer viser at offentlige tjenesteytere kan stilles overfor spesielle utfordringer når en skal yte tjenester til ikke-vestlige innvandrere. Helsestasjonstjenesten spiller en viktig rolle i folkehelsearbeidet for hele befolkningen og i integrasjonssammenheng mht. ikke-vestlige innvandrere. For mange innvandrerfamilier er helsestasjonen en forbindelse til det kommunale tjenesteapparatet og til majoritetssamfunnet. Helsestasjonstjenestens rolle i språkkartlegging av 4-åringer og innsats mot smittespredning, omskjæring og tvangsekteskap, bidrar ytterligere til å understreke de sosiale og integrasjonsmessige aspektene ved tjenestens oppgaver overfor ikke-vestlige innvandrergrupper. En nylig gjennomført undersøkelse fra Høgskolen i Oslo 4 tyder på at ikke-vestlige brukere som ikke behersker norsk, i mange tilfeller ikke er klar over sine rettigheter til bruk av tolk i konsultasjonene. Undersøkelsen viser dessuten at enkelte helsesøstre er tilbakeholdne med å tilkalle profesjonell tolk, blant annet av økonomiske årsaker. Samlet sett er dette forhold som har bidratt til at revisjonen har valgt å undersøke brukerorientering i helsestasjonstjenesten. Revisjonen har valgt å gå inn i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand, hvor andelen ikke-vestlige innvandrere i forhold til majoritetsbefolkning er høy. Bydel Søndre Nordstrand hadde 38,4 % ikke-vestlige innvandrere per 1.1.2006 5, mens Bydel Stovner hadde 34,3 %, jf. vedlegg 2. Bydel Søndre Nordstrand hadde allerede i 1993 mer enn 20 % ikke-vestlige innvandrere. Mellom år 2000 og 2006 økte andelen med 9,3 prosentpoeng i 3. Samfunnsspeilet 2/2005 4. Helsestasjonen en flerkulturell møteplass, Høgskolen i Oslo 2005 5. SSB/UKE 6 Kommunerevisjonen
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten denne bydelen, mens Bydel Stovner opplevde en økning i samme periode på 12,5 prosentpoeng. Bydel Stovners årsmelding for 2005 forteller at andelen barn 0 5 år av ikke norsk-etnisk bakgrunn var nærmere 50 %. For nyfødte var tallet 69 %. 1.2 Formål, problemstillinger og avgrensninger Prosjektets formål er å undersøke i hvilken grad helsestasjonene praktiserer brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere, og hvilke forbedringsmuligheter som foreligger. Problemstillingene som blir belyst, er: 1. Anvender en tilfredsstillende metoder for å få fram ikke-vestlige innvandreres brukersynspunkter på tjenestetilbudet? 2. Brukes tilbakemeldinger fra brukerne på en systematisk måte for å forbedre tjenestene? 3. Hvilke tiltak er gjort for å tilrettelegge tjenesteytingen på helsestasjonene til ikke-vestlige innvandrere? Undersøkelsen er avgrenset til å omfatte helsestasjonstjenester for barn 0 5 år. Vi har dermed avgrenset oss fra svangerskapsomsorg, skolehelsetjenester og helsestasjonstjenester for ungdom. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør målestokken som ligger til grunn for revisjonens vurderinger av brukerorientering i helsestasjonene. Kriteriene som er lagt til grunn for denne undersøkelsen, bygger både på bystyrets vedtak og føringer om brukerorientering og styring av helsestasjons- og skolehelsetjenesten, og på statlige retningslinjer om brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere. 6 Kriteriene er basert på både de nevnte føringene og det vi mener vil være god forvaltningsskikk. Revisjonskriteriene blir presentert i rapportens hovedkapitler sammen med fakta om tjenestenes praksis og våre vurderinger av denne. I vedlegg 1 gjør vi nærmere rede for revisjonskriteriene og føringene bak dem. 1.4 Metode De sentrale elementene i prosjektets metode er standard for forvaltningsrevisjon. Først identifiserer vi revisjonskriteriene. Deretter kartlegger og beskriver vi praksis. Beskrivelsen av praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til revisjonens konklusjoner og anbefalinger. Undersøkelsen er gjennomført som en casestudie, det vil si at det er foretatt en dybdestudie i bydelene Stovner og Søndre Nordstrand. Det innebærer at funnene i denne undersøkelsen ikke kan brukes til å karakterisere andre bydelers arbeid med brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten. Data i undersøkelsen er samlet inn gjennom kvalitative intervjuer og dokumentgransking. Revisjonen har intervjuet bydelsadministrasjonen (bydelsdirektør/ avdelingssjef og tjenesteleder) og representanter for helsestasjonene (helsesøstre) i de undersøkte bydelene. Intervjuene ble foretatt i perioden juni august 2006. Intervjureferatene og faktabeskrivelsene er verifisert av informantene. Etter revisjonens vurdering har det innsamlede datamaterialet en pålitelighet og gyldighet som gjør det egnet til å besvare undersøkelsens problemstillinger. 1.5 Rapportens oppbygning Rapportens hovedkonklusjoner presenteres i sammendraget. I kapittel to redegjør vi kort for helsestasjonsvirksomheten i Oslo kommune og de undersøkte bydelene. I kapittel tre og fire presenteres undersøkelsens revisjonskriterier, beskrivelse av bydelenes praksis og revisjonens vurderinger av denne. Kapittel tre er knyttet til tjenestenes praktisering av brukerorientering gjennom systematisk innhenting av brukersynspunkter og bruk av slike i tjenesteutviklingen, mens kapittel fire er viet brukerorientering gjennom tilpasning av tjenestene. Kapittel fem inneholder en oppsummering av revisjonens anbefalinger. Kapittel seks gjengir høringsuttalelser og Kommunerevisjonens vurderinger av disse. 6. Sentrale føringer er blant annet bystyremelding 3/99 Serviceerklæringer i Oslo kommune, bystyresak 73/01, Styrking av helsetasjons- og skolehelsetjenesten, Hvordan holde orden i eget hus? Merknader til internkontrollforskriften for sosial- og helsetjenestene (IS 1183), Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten (FOR 2003-04-03 nr. 450), Veileder for helsestasjons- og skolehelsetjenesten (IK-2617), Lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63, og St.meld. nr. 49 (2003 2004): Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Kommunerevisjonen 7
Forvaltningsrevisjonsrapport 21/2006 2. Helsestasjonstjenesten 2.1 Helsestasjonstjenesten i Oslo kommune Tjenesten omfatter helsestasjoner, skolehelsetjeneste og helsestasjoner for unge mellom 13 og 24 år. Helsestasjonene er et tilbud til alle spedbarn og småbarn i bydelene. Barna får regelmessige helseundersøkelser av lege og helsesøster fra de er nyfødte til de er fem år. Alle barn under skolepliktig alder får tilbud om vaksiner. Helsestasjonene tilbyr dessuten svangerskapsomsorg og gir råd og veiledning om barnets utvikling og helse. Enkelte helsestasjoner tilbyr kurs og temadager, og har ulike gruppesamlinger der foreldrene deltar med og uten barn. Tilbudet ved den enkelte helsestasjon kan variere noe fra bydel til bydel. All hjelp ved helsestasjonene er gratis. Per 31.12.2005 hadde Oslos bydeler i overkant av 200 jordmødre og helsesøstre ansatt i helsestasjonstjenester. 7 Helsestasjonene har noen innsatsområder som er særskilt rettet mot ikke-vestlige innvandrere. Dette gjelder kartlegging av språkferdigheter hos fireåringer (Språk 4), smittevern, og innsats mot omskjæring og tvangsgifte: Språk 4 er et redskap for å kartlegge barnas språkferdigheter ved fireårskonsultasjonen på helsestasjonen. Hensikten med språkkartleggingen er så tidlig som mulig å fange opp svak språkutvikling hos barn generelt, og mangelfulle norskkunnskaper hos barn med et annet morsmål enn norsk. 2.2 Helsestasjoner i Bydel Stovner Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er lokalisert i to helsestasjoner, Stovner og Haugenstua, og på 10 ulike skoler i bydelen. Ved Stovner helsestasjon har en foruten barnekontroll til barn 0 5 år tilbud om svangerskapskontroll, reisemedisinsk poliklinikk, smittevernkontor og helsestasjon for ungdom. Haugenstua helsestasjon har tilbud om barnekontroll 0 5 år. Til sammen har disse helsestasjonene 18,75 årsverk fordelt på 20,8 stillingshjemler. 2.3 Helsestasjoner i Bydel Søndre Nordstrand Bydel Søndre Nordstrand har fire helsestasjoner for barn 0 5 år: Bjørndal, Holmlia, Klemetsrud og Prinsdal. Svangerskapsomsorg til gravide tilbys fra Holmlia og Klemetsrud helsestasjoner. Holmlia helsestasjon er også skolebase for skolehelsetjenesten i bydelen. Bjørndal holder åpen helsestasjon for alle med barn i bydelen hver fredag fra kl. 10.00 14.00. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har samlet 16,8 årsverk med helsesøster, derav 8,7 årsverk på helsestasjon. Disse årsverkene er fordelt på 22 stillinger. Miljøundersøkelser ved tuberkulose og oppfølging av personer med sykdommen foregår i stor grad på helsestasjonene. Tjenestene ivaretar vaksinasjonsprogram for barn og unge, og tilbyr i mange tilfeller også reisevaksinering til den øvrige befolkningen. Omskjæring har blitt et aktuelt tema i norsk helsevesen som følge av innvandring fra enkelte afrikanske land. Helsestasjonens yrkesgrupper har en avvergeplikt mht. kjønnslemlestelse. Tvangsekteskap er en sosialt og kulturelt betinget praksis som ikke er forenlig med unge menneskers rettigheter i Norge, og som særskilt skolehelsetjenesten blir konfrontert med. 7. KOSTRA-tall fra SSB / Utviklings- og kompetanseetaten. 8 Kommunerevisjonen
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten 3. Brukerpåvirkning i kvalitetsutviklingen på helsestasjonene I dette kapitlet går vi nærmere inn på problemstillingene knyttet til om en anvender tilfredsstillende metoder for å få fram ikke-vestlige innvandreres brukersynspunkter på tjenestetilbudet, og om tilbakemeldinger fra brukerne brukes på en systematisk måte for å forbedre tjenestene. 3.1 Innhenting av brukersynspunkter Revisjonskriterier Helsestasjonstjenesten skal jevnlig skaffe seg innsikt i hva brukerne mener om de tilbud og tjenester som ytes. Dette kan gjøres på flere måter. Eksempler på tiltak: Brukerundersøkelser i egen regi, f.eks ved enkle spørreskjema og postkasse Brukerundersøkelser i andres regi Brukerpanel Ombudsordninger Systematisering av innholdet i klager Helsestasjonen bør ha utarbeidet skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Helsestasjonen bør ha utarbeidet skriftlige rapporter fra kartlegginger eller undersøkelser om brukererfaringer. Beskrivelse av bydelenes praksis Bydel Stovner Bydelen har skaffet seg innsikt i hva brukerne mener om tilbudet og de tjenester som ytes ved at helsesøstrene kontinuerlig fanger opp brukersynspunkter og tilbakemeldinger som kommer fram muntlig i konsultasjoner eller i andre sammenhenger hvor brukerne deltar, for eksempel åpen barnehage, etablerte grupper, norskundervisning etc. Tjenesten har innhentet og skaffet seg innsikt i brukersynspunkter fra den sentrale publikums- og brukerundersøkelsen fra 2004, men har ikke sammenfattet noe skriftlig i den forbindelse. Helsestasjonstjenesten i Bydel Stovner deltar siden våren 2006 i et effektiviseringsnettverk sammen med bydelene Bjerke, Gamle Oslo, Nordstrand og Sagene. Høsten 2006 skal nettverket utvikle verktøy for gjennomføring av brukerundersøkelser i helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Ifølge nye opplysninger fra bydelen planlegger en å gjennomføre en brukerundersøkelse i januar 2007. Det er ikke gjennomført noen form for brukerundersøkelser i helsestasjonstjenesten i bydelen siste to år. Tjenesten har heller ikke etablert brukerpanel eller benyttet seg av ombudsordninger. Ifølge informantene er det 5 6 år siden det ble gjennomført brukerundersøkelse i egen regi i helsestasjonstjenesten. Ifølge informantene har en valgt å ikke gjennomføre brukerundersøkelser før det foreligger et standardisert opplegg for helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Det er ikke utarbeidet noen skriftlige rapporter fra kartlegginger eller undersøkelser om brukererfaringer i denne perioden. Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Ifølge informantene mottar tjenesten sjelden klager fra brukere, dvs. om lag 3 6 per år. De som framfører en klage muntlig, blir bedt om å formulere den skriftlig. Klager samles av tjenesteleder, men innholdet blir ikke systematisert. Det er ikke tatt særskilte grep for å innhente brukersynspunkter fra ikke-vestlige innvandrere, f.eks gjennom andre metoder enn å få tilbakemelding i konsultasjoner og andre møter. Informantene gir uttrykk for at mange ikke-vestlige innvandrere ikke er vant til å stille spørsmål ved eller stille krav til tjenesten. Ifølge informantene var erfaringen fra brukerundersøkelsen som ble gjennomført i 2000/2001, at ikke-vestlige innvandrere ikke var interessert i å svare på undersøkelsen, eller trengte mye hjelp for å kunne svare. Personalet gir selv uttrykk for at den kommunikative form som benyttes, nettopp er valgt for å nå denne gruppen. Bydel Søndre Nordstrand På samme måte som i Bydel Stovner, skaffer bydelen seg innsikt i hva brukerne mener om tilbudet og tjenestene som ytes gjennom brukersynspunkter og tilbakemeldinger som kommer fram muntlig i konsultasjoner eller i andre sammenhenger hvor brukerne deltar. I 2003 ble det gjennomført en brukerundersøkelse i egen regi på Holmlia og Åsbråten helsestasjoner (disse enhetene er nå slått sammen til én). Ifølge representanten for denne helsestasjonen ga denne undersøkelsen lite informasjon av verdi for tjenesteutviklingen, og det ble ikke laget noen rapport fra undersøkelsen. Det er ikke gjennomført noen form for brukerundersøkelser i egen regi av helsestasjonstjenesten siste to år, og det er dermed heller ikke laget noen rapporter fra kartlegginger eller brukerundersøkelser. Det er ikke utarbeidet skriftlige ruti- Kommunerevisjonen 9
Forvaltningsrevisjonsrapport 21/2006 ner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Bydelen har heller ikke etablert brukerpanel eller benyttet seg av ombudsordninger. Tjenesten mottar sjelden klager. Ifølge informantene er det som regel etnisk norske brukere som klager. Det er ikke gjort noen spesiell innsats for å undersøke hva ikke-vestlige innvandrere mener om tjenestetilbudet. Vurdering Revisjonen finner avvik fra revisjonskriteriene på følgende områder: Helsestasjonstjenestene i de undersøkte bydelene har ikke gjennomført brukerundersøkelser i egen eller andres regi siste to år. De har heller ikke etablert brukerpanel eller benyttet seg av ombudsordninger. Tjenestene har ikke utarbeidet skriftlige rapporter fra kartlegginger eller undersøkelser om brukererfaringer. Tjenestene har ikke utarbeidet skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Revisjonen ser imidlertid at begge tjenester skaffer seg innsikt i hva brukerne mener om tjenestene ved at tjenesteyterne er i direkte kontakt med brukerne gjennom konsultasjoner over tid, og at de gjennom disse har erfaringsbasert kunnskap om behov, ønsker og tilbakemeldinger som kommer fram. Tilbakemeldinger som kommer til uttrykk i samhandlingen, er også aktuell brukerinformasjon. Det er imidlertid ikke en tilstrekkelig metode å innhente brukersynspunkter på. Det er viktig å gjennomføre egne brukerundersøkelser, blant annet fordi de ideelt sett gir brukeren mulighet til å ytre seg på nøytralt grunnlag, dvs. upåvirket av tjenesteyterens nærvær. Det kan være en fordel om brukersynspunkter på tjenesten som kommer fram i konsultasjonene, blir notert og formidlet videre skriftlig. På denne måten kan brukersynspunkter som kommer fram i slike sammenhenger, bli registrert, systematisert og brukt i tjenesteutviklingen sammen med øvrig informasjon fra brukere. Tjenestene mottar få klager, dermed har klager hittil ikke vært en kilde til informasjon om brukersynspunkter. Det vil være en fordel om tjenestene har utarbeidet rutiner for håndtering av klager og mishagsytringer som sikrer videre bruk av denne informasjonskilden, i tilfelle denne situasjonen skulle endre seg. Siden tjenestene ikke har gjennomført noen systematisk innhenting av brukersynspunkter, er det heller ikke utarbeidet skriftlige rapporter fra slike kartlegginger eller undersøkelser. Det er dermed vanskelig å peke på spesifikke forbedringstiltak som gjelder rapportering, ut over at en bør lage slike rapporter. Helsestasjonstjenesten i Bydel Stovner deltar i effektiviseringsnettverk hvor brukerundersøkelser er tema. Revisjonen går ut fra at arbeidet i nettverket kan føre til forbedringer i tjenestens praksis på dette området. Brukerundersøkelser kan åpne for innspill som gir nye perspektiver på tjenestene, de kan tydeliggjøre behov for differensiering av tjenestetilbudet til ulike brukergrupper, og kan dessuten gi svar på om etablerte tiltak virker etter hensikten. Dette er ikke minst aktuelt når brukergruppen er så flersidig og sammensatt som i de aktuelle bydelene. Mye kan tale for at mangfold og innbyrdes forskjeller mellom ulike brukere krever at en anvender flere metoder for å innhente brukersynspunkter. For eksempel kan spørreskjemabaserte brukerundersøkelser fungere blant brukere som behersker norsk skriftlig, mens en ombudsordning eller fokusgruppe/brukerpanel i større grad kan fungere for brukere som i mindre grad behersker norsk. Foreløpig mangler erfaringer som kan gi svar på dette. Revisjonen vil bemerke at vi ved utarbeiding av revisjonskriteriene ikke har registrert entydige føringer for hvor ofte brukerundersøkelser skal eller bør gjennomføres i helsestasjonstjenesten. I datainnsamlingen har vi spurt om brukerundersøkelser er gjennomført siste to år (2004 2006). Publikums- og brukerundersøkelsene i Oslo kommune gjennomføres hvert 3. år. Brukerundersøkelser i sykehjems- og hjemmetjenestene gjennomføres hvert 2. år, mens i sosialtjenesten gjøres de hvert år. Ulike metoder for innhenting av brukersynspunkter kan anvendes med ulik frekvens: Når en først har etablert fokusgruppe/brukerpanel eller ombudsordning, kan en innhente brukersynspunkter hyppigere og med mindre ressursinnsats enn om en skal gjøre mer omfattende undersøkelser. Anbefaling Revisjonen mener at begge tjenestene bør vurdere tiltak knyttet til å Innhente brukersynspunkter jevnlig gjennom brukerundersøkelser i egen eller andres regi, brukerpanel eller ombudsordninger 10 Kommunerevisjonen
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Etablere skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer Systematisere framkomne resultater i skriftlige rapporter når brukersynspunkter er innhentet Notere og formidle skriftlig de brukersynspunkter på tjenesten som kommer fram i konsultasjon eller annet møte. 3.2 Serviceerklæring Revisjonskriterier Helsestasjonen skal ha utarbeidet serviceerklæring. Helsestasjonen bør ha innhentet brukersynspunkter i utarbeidingen av serviceerklæringen, og i oppfølging av erklæringen etter at den er tatt i bruk. Beskrivelse av bydelenes praksis Bydel Stovner Helsestasjonstjenesten er per august 2006 i ferd med å utarbeide serviceerklæring. Dette arbeidet er i startfasen, og en har hittil ikke innhentet brukersynspunkter i forbindelse med utarbeidingen. I etterkant av datainnsamlingen har tjenesteleder opplyst revisjonen om at serviceerklæringen skal oversettes til andre språk. Bydel Søndre Nordstrand Helsestasjonstjenesten har utviklet serviceerklæring i 2001. Denne finnes på norsk. Ifølge informantene ble ingen brukere konsultert i utarbeidingen av serviceerklæringen pga. knappe tidsrammer for arbeidet. Erklæringen er ikke fulgt opp og evaluert i ettertid, men ifølge helsestasjonstjenestens årsplan skal den følges opp høsten 2006. Serviceerklæringen blir formidlet til brukerne ved første gangs besøk eller konsultasjon. Informantene gir uttrykk for at de oftere deler ut serviceerklæringen og formidler informasjonen i den til brukere som behersker norsk tilfredsstillende, enn til de som ikke gjør det. På undersøkelsestidspunktet har tjenesten gått tom for serviceerklæringer, og ifølge informantene er det usikkert om og eventuelt når det vil bevilges midler til å trykke opp nye. Vurdering Revisjonen finner avvik på kriteriet om å ha utarbeidet serviceerklæring for tjenesten i Bydel Stovner. Ifølge bystyrets vedtak 8 ble byrådet bedt om å innføre serviceerklæringer i alle kommunens virksomheter innen 2002. På undersøkelsestidspunktet er det gått nærmere 4 år siden denne fristen gikk ut. Tjenesten er nå i gang med å utarbeide serviceerklæring, og har mulighet til å innhente brukernes vurderinger i det påbegynte arbeidet. Revisjonen finner avvik hos Bydel Søndre Nordstrand på kriteriet om å innhente brukersynspunkter i utarbeidingen og i oppfølging og evaluering av erklæringen i de 5 årene som har gått siden utarbeidingen. Mangel på brukerkontakt i utarbeidingen av erklæringen, og fraværet av oppfølging og evaluering av den i ettertid, gir grunn til å spørre om hvilken innvirkning serviceerklæringen har hatt på tjenestens brukerorientering i Bydel Søndre Nordstrand. Mangel på eksemplarer av erklæringen og usikkerheten rundt eventuelt opptrykk av den, svekker revisjonens inntrykk av serviceerklæringens plass i tjenestens brukerorientering. Erklæringen distribueres ifølge informantene oftere til vestlige enn til ikke-vestlige brukere i Bydel Søndre Nordstrand. Innholdet i den har imidlertid gyldighet for alle brukere av tjenesten, uansett bakgrunn. Det er dermed viktig at alle brukere blir orientert om hva serviceerklæringen innebærer. Serviceerklæringen i Bydel Søndre Nordstrand finnes på norsk, men er ikke oversatt til andre språk. I Bydel Stovner har en besluttet å oversette den til andre språk. Oversettelse kan være en måte å formidle innholdet til minoritetsspråklige på. Samtidig vil en neppe kunne oversette erklæringen til alle aktuelle språk blant brukerne. Det er derfor viktig at innholdet i serviceerklæringen formidles muntlig til brukere som ikke behersker norsk tilfredsstillende. I begge bydeler har tjenestene forbedringsmuligheter i å konsultere brukerne i utarbeiding og oppfølging av serviceerklæringer. Det kan ikke minst være interessant å innhente brukersynspunkter på serviceerklæringen fra ikke-vestlige innvandrere, når dette hittil ikke er gjort. Anbefaling Revisjonen anbefaler at helsestasjonstjenesten i Bydel Stovner ferdigstiller serviceerklæringen innhenter brukersynspunkter ved utarbeidingen av erklæringen innhenter brukersynspunkter ved evaluering og oppfølging av erklæringen 8. Verbalvedtak F20 ved budsjettbehandlingen for 2001 Kommunerevisjonen 11
Forvaltningsrevisjonsrapport 21/2006 Revisjonen anbefaler at helsestasjonstjenesten i Bydel Søndre Nordstrand innhenter brukersynspunkter ved evaluering og oppfølging av erklæringen sørger for at serviceerklæringer er tilgjengelige for brukerne bekjentgjør innholdet i serviceerklæringen til alle brukere Revisjonen anbefaler helsestasjonstjenesten i Bydel Søndre Nordstrand å vurdere om det er hensiktsmessig å få oversatt serviceerklæringen til andre språk enn norsk. 3.3 Bruk av tilbakemeldinger i tjenesteutviklingen Revisjonskriterier Helsestasjonene skal gjøre bruk av tilbakemeldinger fra brukerne i forbedring av tjenestene. Beskrivelse av bydelenes praksis Bydel Stovner Helsestasjonen fanger som nevnt opp brukersynspunkter og tilbakemeldinger som kommer fram i konsultasjoner og ellers. Innspill og tilbakemeldinger fra brukere bringes videre muntlig og diskuteres på fagmøter. Informantene forteller at de forsøker å imøtekomme brukernes ønsker om tiltak og tilbud så langt det lar seg gjøre. Et eksempel var at noen brukere ønsket informasjon og rådgivning om kosthold. Tiltak for å imøtekomme dette ble tatt inn i tjenestens virksomhetsplan, og ble en del av et satsingsområde. Behov for styrket kompetanse på dette området ble tatt med i opplæringsplanen for helsestasjonstjenesten. Et annet eksempel er etableringen av åpen barnehage i bydelen, som kom i stand som følge av ønsker fra brukere. Enhetsleder opplyser om at resultatene fra Publikums- og brukerundersøkelsen 2004 som gjaldt helsestasjonstjenesten i bydelen, ble brukt til å forbedre tjenestene mht. tilgjengelighet. Helsestasjonstjenesten har imidlertid ikke skriftlige rutiner eller prosedyrer for bruk av tilbakemeldinger fra brukerne i utvikling og forbedring av tjenestene. Det er ikke noen skriftlige rutiner for hvordan tilbakemeldinger fra brukerne som kommer fram under konsultasjonene eller i andre sammenhenger, skal tas videre og brukes i tjenesteutviklingen. brukerne under hjemmebesøk, konsultasjoner og i øvrige møter. Helsesøstrene journalfører den enkeltes ønsker om og behov for informasjon om ulike tema. Tilbakemeldinger ut over dette formidles og behandles videre muntlig. Det er ikke utarbeidet skriftlige rutiner for hvordan slike tilbakemeldinger skal tas videre. Skåringene for bydelens helsestasjonstjeneste i Publikums- og brukerundersøkelsen 2004 ble ifølge informantene diskutert på møter. Det ble diskutert å ha egen brukerundersøkelse på basis av denne undersøkelsen, men dette ble ikke fulgt opp. Helsestasjonstjenesten har heller ikke her noe skriftlig system for bruk av tilbakemeldinger i utvikling og forbedring av tjenestene. Vurdering Revisjonen finner delvis sammenfall i begge bydeler på revisjonskriteriet om å gjøre bruk av tilbakemeldinger fra brukerne i forbedring av tjenestene. Dette gjelder som nevnt tilbakemeldinger som kommer fram muntlig i konsultasjoner og møter, og gjennom for eksempel resultater fra den sentrale publikumsog brukerundersøkelsen. Revisjonen har imidlertid inntrykk av at bruken av tilbakemeldinger i liten grad er basert på rutiner og systematikk. I pkt. 3.1 presenterte vi revisjonskriterier med krav om at helsestasjonen bør ha utarbeidet skriftlige rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer. Vi påpekte at slike rutiner ikke var etablert, og anbefalte bydelene å vurdere tiltak på dette området. Funnene som gjelder bruk av brukersynspunkter i tjenesteutviklingen understreker etter revisjonens oppfatning behovet for rutiner og systematikk på dette området. Anbefaling Revisjonen viser til anbefalingen på pkt. 3.1 om å etablere rutiner for innhenting og bruk av brukererfaringer, og peker på at disse også bør inkludere rutiner for hvordan brukertilbakemeldinger som kommer fram i konsultasjoner og møter m.v., kan brukes aktivt i tjenesteutviklingen. Bydel Søndre Nordstrand På samme vis som i Bydel Stovner kan helsesøstrene få tilbakemeldinger som berører tjenestene fra 12 Kommunerevisjonen
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten 4. Tilrettelegging for god tjenesteyting Dette kapitlet omhandler hvilke tiltak som er gjort for å tilrettelegge for tjenesteyting på helsestasjonene til ikke-vestlige innvandrere, for eksempel gjennom bruk av tolk og distribusjon av oversatt helserelatert materiell. Det kan dessuten være målrettede tiltak overfor bestemte grupper med minoritetsbakgrunn, og styrking av flerkulturell kompetanse hos helsesøstre. 4.1 Tilrettelegging av informasjon Revisjonskriterier Brukeren skal ha den informasjon som er nødvendig for å få innsikt i sin helsetilstand og innholdet i helsehjelpen. Informasjonen skal være tilpasset mottakerens individuelle forutsetninger, som alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn. Bruk av tolk og av oversatt materiale er sentrale virkemidler for tilpasning av informasjon til brukere som ikke behersker norsk eller et annet felles språk tilfredsstillende. Helsepersonellet skal så langt som mulig sikre seg at brukeren har forstått innholdet og betydningen av opplysningene. Opplysning om den informasjon som er gitt, skal nedtegnes i barnets journal. Helsestasjonen bør tilby tolk til brukere som ikke behersker norsk eller et annet felles språk. Helsestasjonen bør unngå å bruke barn som tolk. Beskrivelse av bydelenes praksis Bydel Stovner Helsesøstrene gir uttrykk for at de tilpasser språket sitt til den enkelte brukers forståelsesnivå. Ved å lytte og spørre, sjekker de om informasjonen som er gitt, er forstått av brukeren. Bydelens fagsystem for saksbehandling og journalføring i helsestasjonstjenesten (HsPro) gjør det mulig å registrere informasjonen som er gitt ved den enkelte konsultasjon, og om noe gjenstår. Informasjon som ikke blir formidlet ved ett besøk, vil kunne tas igjen ved neste anledning. Ifølge informantene blir nye brukere som ikke behersker norsk, informert om muligheten til å velge profesjonell tolk. Helsestasjonstjenesten har ikke egne, skriftlige rutiner for å informere om rett til bruk av tolk, registrering av at tilbudet er gitt og av brukerens valg mht. profesjonell tolk eller familietolk. Det journalføres når brukeren avslår tilbudet. Informantene gir uttrykk for at profesjonelle tolker blir brukt når det er behov for det, såfremt de er tilgjengelige. Helsestasjonstjenesten har ikke noen samlet oversikt over omfanget av henholdsvis bruk av profesjonell tolk og familietolk. Informantene anslår at mellom 20 og 30 % av brukerne har behov for tolk. Ifølge enhetsleder brukes profesjonelle tolker i utstrakt grad. Helsestasjonen har et eget tolkebudsjett, som for 2006 er på kr. 100 000. Bruk av profesjonell tolk blir journalført. Tolking via familiemedlemmer registreres ikke systematisk, men det journalføres hvem som har møtt fram til konsultasjonen, og ut fra dette kan en eventuelt se hvem som har fungert som tolk. Nye brukere som ikke behersker norsk, har ofte selv forberedt seg til konsultasjonen ved å ha med en person som behersker språket. Helsestasjonen krever at brukere som har avslått tilbud om profesjonell tolk, tar med familietolk. Den lokale befolkningssammensetningen spiller inn på omfanget av bruken av tolk. Helsestasjonen på Stovner bruker oftest profesjonell tolk, mens brukerne av stasjonen på Haugenstua oftest har med familietolk. I enkelte tilfeller og sammenhenger kan ansatte i helsestasjonstjenesten eller i bydelen som behersker aktuelle språk, bli brukt som tolker (se også pkt. 4.2.). Ifølge informantene blir barn og unge ikke brukt som tolk. Brosjyre med informasjon om helsestasjonens hensikt og virkemåte finnes bare på norsk. Ifølge informantene blir nye brukere som ikke behersker norsk, informert muntlig om helsestasjonens hensikt og virkemåte ved første gangs besøk. Det foreligger en del materiell om helserelaterte tema det er aktuelt å informere om i helsestasjonstjenesten, og som er oversatt til ulike språk. Noe av materiellet er utarbeidet av statlige myndigheter, annet av Oslo kommune. Da revisjonen var på besøk, kunne vi ikke registrere at oversatt materiale lå ute i venterommet. Ifølge informantene blir oversatt materiell delt ut til brukerne i konsultasjonene. Informantene ga uttrykk for at direkte formidling fungerte bedre mht. å nå fram med informasjonen enn å legge materiellet ut til fri avbenyttelse. Ifølge informantene har en ikke undersøkt om over- Kommunerevisjonen 13
Forvaltningsrevisjonsrapport 21/2006 satt materiell er et godt informasjonstiltak overfor brukerne, og de kjente ikke til hvorvidt tiltaket treffer brukernes behov. Bydel Søndre Nordstrand I likhet med i Bydel Stovner forteller informantene at opplysninger om råd og informasjon som blir gitt, og hovedinnholdet i denne, blir journalført i tjenestens fagsystem (InfoDoc). En journalfører også om sentral informasjon ikke blir gitt, slik at den kan gis ved neste besøk. Også her lytter og spør helsesøstrene for å følge opp om informasjonen er forstått. Ifølge informantene blir tolk nesten alltid tilbudt. Profesjonell tolk blir bestilt ved behov, og brukt dersom de er tilgjengelige. Helsestasjonstjenesten har ikke noen skriftlige rutiner for å informere brukere om rett til bruk av tolk, registrering av at tilbudet er gitt og av brukerens valg. Helsestasjonstjenesten har ikke oversikt over omfanget av bruk av henholdsvis profesjonell tolk og familietolk. Informantene anslår at familietolk blir brukt i om lag 2/3 av konsultasjonene, mens profesjonell tolk brukes i ca. 1/3 av tilfellene. På Holmlia, Prinsdal og Klemetsrud anslår helsesøstrene at inntil 10 % av brukerne har behov for tolk, mens dette gjelder mellom 25 og 30 % av brukerne på Bjørndal. Tjenesten har ikke noe eget budsjett for bruk av profesjonell tolk, dvs. at utgifter til bruk inngår i bydelens totale tolkebudsjett. Ifølge informantene journalføres som oftest bruk av profesjonell tolk, mens bruk av familietolk ikke journalføres særskilt. Noen av helsesøstrene registrerer sine brukeres eventuelle behov for tolk på forsiden av papirjournalen, andre registrerer det i det elektroniske systemet. Ifølge informantene blir barn eller unge ikke brukt som tolk. Helsestasjonstjenestens brosjyre med informasjon om helsestasjonens hensikt og virkemåte finnes bare på norsk. I likhet med praksis i Bydel Stovner blir nye brukere som ikke behersker norsk, informert muntlig om helsestasjonens hensikt og virkemåte ved første gangs besøk. Det finnes som nevnt oversatt helserelatert informasjonsmateriell, men da revisjonen besøkte helsestasjonen på Holmlia, var det lite slikt materiell å se blant informasjonsbrosjyrene som lå ute på venteog oppholdsrom. Også i denne bydelen sa informantene at de deler ut oversatt materiell under konsultasjon, og at dette fungerer bedre enn å la brukerne forsyne seg selv. I denne bydelen viste helsesøstrene i tillegg til at de av praktiske årsaker ville ha materiellet på eget kontor, klart til å gis i konsultasjonene, og dessuten at plassmangel gjør det uhensiktsmessig å ha alle brosjyrer tilgjengelig på venterommene. Helsestasjonstjenesten hadde ikke evaluert effekten av bruk av oversatt materiell overfor brukerne, og kunne ikke si hvor godt dette informasjonstiltaket treffer brukernes behov. Vurdering Revisjonen finner sammenfall mellom revisjonskriteriene og informantenes opplysninger om praksis. Revisjonen får inntrykk av at begge helsestasjonstjenester gir tilrettelagt informasjon om tjenestene til brukere som ikke behersker norsk tilfredsstillende. Revisjonen har likevel inntrykk av at det kan være behov for å understreke brukernes rettigheter knyttet til bruk av tolk gjennom prosedyrer og rutiner. Videre mener vi det er forbedringsmuligheter mht. å gjøre oversatt informasjon tilgjengelig. På bakgrunn av dette vil vi trekke fram at helsestasjonstjenestene i begge bydeler kan merke seg disse punktene: Det er en fordel om tjenestene utarbeider en rutine for at brukere som ikke behersker norsk, blir informert om sin rett til å velge profesjonell tolk, og at det blir journalført at brukeren har blitt informert om dette. Det er en fordel om tjenesten journalfører opplysninger om brukerens valg av tolk (profesjonell eller annen). På den måten kan en bidra til at brukere systematisk blir informert om rettigheten til tolk, og til lik praksis for alle utøvere i tjenesten. Journalføring av at informasjon er gitt og av brukerens valg, kan fungere som dokumentasjon i videre saksbehandling og bidra til at rutinen blir etterlevd. Det er også en fordel om tjenestene skaffer oversikt over hvor mange av brukerne som har behov for tolk, og omfanget av ønsker om profesjonell tolk. Dette kan bidra til å tydeliggjøre utfordringer tjenesten står overfor mht. kommunikasjon, og til mer realistisk budsjettering av midler til tolk. Etablering av slike informasjons- og registreringsrutiner som er nevnt over, kan gi basis for å lage oversikter på disse områdene. Det er en fordel om tjenestene evaluerer brukernes oppfatning av effekten av bruk av tolk, både når det gjelder profesjonell tolk og familietolk. 14 Kommunerevisjonen
Brukerorientering overfor ikke-vestlige innvandrere i helsestasjonstjenesten Det er også en fordel om tjenestene evaluerer effekten av å distribuere oversatt materiell, deriblant hvilke grupper som har stor eller liten nytte av det. Revisjonen har ikke skaffet noen oversikt over omfanget av denne type materiell, men går ut fra at det som regel er oversatt til enkelte hovedspråk i henhold til hva som er de største minoritetsspråkene. Oversettelser er ressurskrevende, og det er neppe aktuelt å oversette materiell til samtlige språk. Også av den grunn kan det være en fordel å få evaluert nytten av denne formen for tilpasning. 4.2 Målrettede tiltak for ikke-vestlige brukere Revisjonskriterium Helsestasjonene bør ha tilbud som i form og innhold er målrettet mot brukere med ikke-vestlig bakgrunn. Beskrivelse av bydelenes praksis I dette avsnittes presenteres praksis i begge bydeler under ett, med utheving av det som er spesielt for hver enkelt. Informantene i begge bydeler gir klart uttrykk for at de fleste ikke-vestlige brukere foretrekker individuell oppfølging og hyppig kontakt, og at å kunne tilby dette er et eksempel på brukertilpasning av tjenestene. Ifølge informantene ønsker mange ikke-vestlige brukere individuell, ikke gruppebasert oppfølging. Tjenesten forsøker å imøtekomme slike ønsker ved å gi ekstra konsultasjoner til brukere som har særskilt behov for dette, f.eks brukere som ikke behersker norsk. Etterspørselen etter rådgivning og veiledning er imidlertid større enn tjenesten kan imøtekomme. Ifølge informantene tilbyr helsestasjonene i liten grad gruppebaserte tiltak for f.eks. informasjonsformidling til samtlige eller til bestemte etniske grupper blant ikke-vestlige brukere, fordi slike tiltak har vist seg å fungere mindre bra. Brukerne har ikke møtt opp, selv om de har meldt om interesse på forhånd, og selv om de har blitt purret på ulike vis. I begge bydeler peker en på at fysisk nærhet til tilbudet er en avgjørende faktor for om brukerne skal benytte seg av tilbudet. Deltakelse i barselgruppe er et tilbud til alle brukere i begge bydeler, men vilkåret er at en må kunne norsk. Begge bydeler kan imidlertid vise til eksempler på tidligere og nåværende gruppetiltak rettet mot bestemte minoritetsspråklige grupper. I Bydel Stovner har en på undersøkelsestidspunktet et gruppebasert tiltak for pakistanske kvinner. Tiltaket kom i stand etter ønske fra kvinnene selv, og drives av en familieveileder fra helsestasjonen sammen med en av bydelens minoritetsrådgivere. I denne bydelen har helsestasjonstjenesten i løpet av de siste 10 årene hatt ulike temabaserte gruppetilbud til pakistanske, tamilske og somaliske brukere, enten i egen regi eller sammen med andre tjenesteområder. I Bydel Søndre Nordstrand får urdu-/punjabitalende deltakere i norskopplæring foreldreveiledning som en del av språkopplæringen. Bydel Søndre Nordstrand tilbyr åpen helsestasjon 4 timer per uke, bemannet av helsesøstre med både etnisk norsk og minoritetsspråklig bakgrunn. På Stovner er en familieveileder fra helsestasjonen til stede på åpen barnehage 4 timer ukentlig. I begge bydeler er det stor oppslutning om tiltakene fra ikke-vestlige brukeres side, og tilbakemeldingene fra de som møter opp, er svært positive. Helsestasjonen på Stovner er ifølge informantene lite egnet til grupperettede tiltak pga. lokalenes utforming. Dette antar en vil bli bedre ved etableringen av Nedre Fossum gård, der helsestasjonen vil få lokaler i 2007. Helsestasjonstjenestene har ikke gjort særskilte brukerundersøkelser for å evaluere disse tiltakene. Brukernes oppslutning om tilbudet er den viktigste indikasjonen på tilfredshet. Evaluering skjer hovedsakelig gjennom helsesøstrenes egne erfaringsbaserte vurderinger av effekten av tiltakene, og formidles som regel muntlig på møter. Vurdering Revisjonen finner sammenfall mellom revisjonskriteriet og tjenestenes praksis. Etter intervjuene å dømme ser det ut til at den viktigste tilpasningen i tjenestene er å gi hyppig individuell oppfølging. Målrettede gruppetiltak har ifølge informantene hatt lav oppslutning fra minoritetsspråklige brukere. Samtidig kan begge tjenester vise til vellykte grupperettede tiltak for bestemte grupper blant disse. Etter revisjonens oppfatning viser dette at grupperettede tiltak kan fungere under gitte forutsetninger. Tjenesteyterne har allerede pekt på noen slike forutsetninger, som f.eks at det er en fordel om minoritetsspråklig helsepersonell er til stede, det bør være romslig besøkstid og tilbudet bør foregå i geografisk nærhet til brukerne. I et forvaltningsmessig perspektiv er grupperettede tiltak både informasjonseffektivt og sosialt konstruktivt. Oppmøte på gruppetiltak er for så vidt et tegn på brukernes oppfatning om og interesse for tilbudet, men en trenger ytterligere og Kommunerevisjonen 15