Selvkost. Oppmåling-, bygge- og plansaker Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2016 ::

Selvkost Oppmåling-, bygge- og plansaker Forvaltningsrevisjon - Skien kommune 2016 :: 706 048

Forord er et av landets største interkommunale revisjonsselskaper. Alle de 18 kommunene i Telemark, kommunene Larvik og Lardal i Vestfold og Telemark fylkeskommune er eiere av selskapet. Vi utfører revisjon og andre tjenester for våre eiere og andre kommunale/fylkeskommunale aktører. utfører forvaltningsrevisjon innenfor en rekke områder, og med forskjellige innfallsvinkler. Våre ansatte har samfunnsfaglig, økonomisk og juridisk utdanning på mastergradsnivå, og har bred kompetanse innen offentlig forvaltning. Vi gjennomfører oppdragene i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av Gerd Smedsrud, med Kirsti Torbjørnson som oppdragsansvarlig. Fra 2015 har vi inngått en avtale om faglig og administrativt samarbeid med de interkommunale revisjonsordningene Buskerud kommunerevisjon IKS, Vestfold kommunerevisjon og Sandefjord distriktsrevisjon. Skien kommune har fått følgende rapporter om forvaltningsrevisjon fra 2012: 706 036 Driftstilskudd fysioterapi (2012) 706 037 Tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2012) 706 038 Skien Lufthavn AS tilskudd, overføringer og kommunale vedtak (2012) 706 039 Drift av Skien fritidspark KF (2012/13) 706 040 NAV Skien Styring, samarbeid og kompetanse (2013) 706 041 Barneverntjenesten (2014) 750 013 Samhandlingsreformen i Grenland delrapport Skien kommune (2014) 706 044 Leieavtale Skien fritidspark KF 1 (2014) 706 042 Eiendomsforvaltning (2015) 706 0445 Skolefritidsordningen i Skien (2015) Du kan finne alle våre rapporter på vårt nettsted, der du også kan lese mer om forvaltningsrevisjon generelt. 1 Undersøkelsen ble ikke gjennomført som en forvaltningsrevisjon. ii

Innhold Sammendrag... iv 1 Innledning... 1 1.1 Kontrollutvalgets bestilling...1 1.2 Bakgrunn...1 1.3 Problemstillinger og revisjonskriterier...2 1.4 Avgrensning...2 1.5 Metode og kvalitetssikring...2 1.6 Høring...2 2 Beregning av gebyr... 3 2.1 Henførbare kostnader...3 2.2 Revisors vurdering av henførbare kostnader...6 2.3 Differensiering av gebyrene...7 2.4 Revisors vurdering av utforming av gebyrene...9 3 Fond... 11 3.1 Avsetning til fond... 11 3.2 Generasjonsprinsippet... 11 3.3 Revisors vurdering av fond... 12 4 Konklusjoner og anbefalinger... 13 4.1 Konklusjoner... 13 4.2 Anbefalinger... 13 Litteratur og kildereferanser... 14 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 15 Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 16 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 21 Foto forside: Vestfold kommunerevisjon IKS iii

Sammendrag Bestilling og bakgrunn Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 27/16. Prosjektet er i samsvar med plan for forvaltningsrevisjonen, vedtatt av kontrollutvalget i sak 11/16 og bystyret i sak 80/16. Forvaltningsrevisjonen er initiert av bystyret i sak 166/15. Vi har undersøkt følgende problemstillinger: Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? Er avsetninger til og bruk av fond i samsvar med regelverket? Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? Vi mener at beregningen av gebyr for selvkostområdene oppmåling-, bygge og plansaker i det vesentlige er i samsvar med selvkostreglene. Kommunen har basert beregningen av selvkost på utgifter som kan henføres til tjenesten når det det gjelder plan og byggesak. Det er noe usikkerhet knyttet til om alle utgifter som er tatt med i beregningen av gebyr for oppmåling kan henføres til tjenesten. Det er likevel lite sannsynlig at gebyrene for oppmåling er for høye. Kommunen har differensierte gebyrer for tjenestene. Kommunen kan ikke dokumentere grunnlaget for kostnadsforskjeller på tjenestene. På plan- og byggesak blir gebyr prisene samordnet med de andre Grenlandskommunene. Hvis en kommune har et selvkostfond på en av tjenestene, kan denne kommunen ha behov for å senke satsene eller holde satsene stabile, mens de andre kommunene kan være interessert i å øke satsene på gebyrene. Samordningen har til nå ikke vært til hinder for tilpasninger i den enkelte kommune. Er avsetninger til og bruk av fond i samsvar med regelverket? Kommunen avsetter overskudd fra selvkosttjenestene til fond i samsvar med regelverket. Kommunen har system for å legge til renter og følge opp fond. Kommunen har fond på byggesak. Den eldste avsetningen er fra 2012, dvs. at kommunen ikke har fondsavsetninger som er eldre enn fem år. Den eldste avsetningen må brukes innen 2018. iv

Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: Vurdere hvilke utgifter som det riktig å ta med i beregningen av selvkost på tjenesteområdet oppmåling. Utarbeide skriftlig dokumentasjon for differensieringen av gebyrsatsene. Skien 31.08.16 v

1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i sak 27/16. Prosjektet er i samsvar med plan for forvaltningsrevisjonen, vedtatt av kontrollutvalget i sak 11/16 og bystyret i sak 80/16. Forvaltningsrevisjonen er initiert av bystyret i sak 166/15. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Bakgrunn Nye retningslinjer for beregning av selvkost ble innført 1.1.2015. Retningslinjene fastsetter hvordan den øvre rammen for gebyrinntekter fra innbyggerne skal fastsettes. Gebyrene kan ikke overstige selvkost. Selvkost kan defineres som den totale kostnadsøkningen en kommune påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. 2 Hvis kommunen har høyere gebyrinntekter enn utgifter på et selvkostområde, skal overskuddet settes av på fond. Ved å ha lavere gebyrinntekter enn utgifter på et selvkostområde, kan kommunen redusere fondet. Kommunen skal styre gebyrinntektene slik at fondet blir brukt opp innen fem år. Hvis kommunen har gebyrinntekter som er lavere enn utgiftene på området og ikke har avsatte fondsmidler, vil utgiftene bli finansiert med kommunens frie midler. Det er ikke et krav om at gebyrene skal gi 100 % utgiftsdekning. I noen kommuner har kommunestyret vedtatt hvor stor andel av utgiftene gebyrinntektene skal dekke. Vedtakene hviler gjerne på politiske vurderinger av hvem som skal betale for tjenestene, bolig- og næringspolitikk eller kommuneøkonomi. Bystyret i Skien har ikke fattet vedtak om full utgiftsdekning. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke om kommunen beregner selvkost i samsvar med gjeldende retningslinjer, og bidra til at politikerne har et godt grunnlag for å velge et riktig gebyrnivå i kommunen. 2 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, H-3/14 1

1.3 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten handler om følgende problemstillinger: Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? Er avsetninger til og bruk av fond i samsvar med regelverket? Revisjonskriteriene 3 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet fra plan- og bygningsloven, matrikkellova og rundskrivet Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.4 Avgrensning Vi har ikke undersøkt andre selvkostområder enn oppmåling, plan og byggesak i denne forvaltningsrevisjonen. Vi har ikke undersøkt selve saksbehandlingen på oppmåling-, plan- og byggesaker. Vi har undersøkt beregningen for 2015, forkalkyle og etterkalkyle. For fond har vi kontrollert avsetning og bruk i 2012, 2013, 2014 og 2015. 1.5 Metode og kvalitetssikring Vi har gått gjennom kommunens gebyrregulativ. Vi har undersøkt beregningen av gebyrene og grunnlaget for beregningen. Vi har også undersøkt avsetning og bruk av fond, vi har analysert regnskapstall. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. 1.6 Høring Rapporten er presentert i et høringsmøte med administrasjonen i kommunen og sendt på høring 15.08.16. Rådmannens høringsuttalelse ligger i vedlegg 1. 3 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 2

2 Beregning av gebyr Problemstilling: Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? 2.1 Henførbare kostnader Revisjonskriterium: Alle kostnader i beregningen skal kunne henføres til den aktuelle selvkosttjenesten Direkte og indirekte kostnader Skien kommune bruker programvaren Momentum som er laget for selvkostberegninger. Skien kommune har møte med konsulent fra selskapet som leverer programvaren hver høst for å lage forkalkyle for kommende år og hver vinter for å lage etterkalkylen fra foregående år. I forkant av møtet har administrasjonen sendt opplysninger til Momentum, slik at grunnlaget for kalkylen er klar før møtet. Skien kommune har brukt denne programvaren siden 2013. Kommunen har en forkalkyle på høsten før gjeldende år i forbindelse med budsjett og en etterkalkyle på vinteren etter gjeldende år i forbindelse med årsregnskap. Etterkalkylen viser hvor store inntekter og utgifter kommunen har hatt på gebyrområdet, og om kommunen har holdt seg innenfor selvkost. I dette kapittelet er det etterkalkylen vi omtaler. Kommunen legger til grunn de samme metodene og vurderingene for forkalkylen og etterkalkylen. Kommunen har ikke anleggsmidler knyttet til selvkostområdene for denne undersøkelsen. Det er derfor ingen kapitalkostnader. Alle utgifter er knyttet til drift. Beregningsgrunnlaget for alle gebyrområdene er basert på hva som er bokført på de relevante tjenestefunksjonene og ansvarsområdene i kommunens regnskap. 4 Dette er 4 Tjenestefunksjoner og ansvarsområder er inndelinger i kommuneregnskapet. Tjenestefunksjoner er grunnlaget for Kostra, kommunens rapportering til staten. Regjeringen gir årlig ut en veileder som bestemmer innholdet i Kostrafunksjonene. Ansvarsområdene er kommunens inndeling i budsjettansvar. 3

de direkte utgiftene. Kommunen gjør en vurdering av om det som er ført i regnskapet på funksjonen/ansvaret skal inngå i beregningsgrunnlaget. Kommunen har også lagt til andre utgifter eller inntekter enn det som fremkommer av selvkostområdenes funksjoner/ansvar. Dette er de indirekte utgiftene. Direkte utgifter De direkte utgiftene er lønnsutgifter, kjøp av varer og tjenester, overføringsutgifter og finansutgifter. For byggesak er alle utgiftene som er ført direkte på funksjon for bygge- og delesaksbehandling utgangspunktet for fastsetting av direkte kostnader. En medarbeider har andre oppgaver enn byggesak, og en andel av vedkommendes lønn er derfor ikke tatt med i beregningen. Gebyrinntektene utgjorde 120 % av utgiftene ifølge etterkalkylen i 2015. 5 For plansaker er utgangspunktet for fastsetting av direkte kostnader det som er registrert på funksjon for plansaksbehandling og ansvar plan. Alt arbeidet hos planenheten er ikke relatert til gebyrbelagte oppgaver. Administrasjonen har vurdert at 50 % av de ansatte jobber med gebyrrelatert arbeid og av deres tid blir 50 % brukt til gebyrrelatert arbeid. Derfor er 25 % av lønnen og 25 % av kjøp av varer og tjenester som er registrert i regnskapet på funksjon plansaksbehandling og ansvar plan. I tillegg har kommunen kjøpt konsulenttjenester som ikke er relatert til selvkosttjenesten, og denne kostnaden er derfor ikke tatt med i beregningen. Gebyrinntektene dekket 32 % av utgiftene ifølge etterkalkylen for 2015. For oppmåling har kommunen tatt med alle utgiftene som er ført på funksjon for kart og oppmåling og ansvar oppmåling. Oppmåling har 6,2 årsverk. Landbruks- og geodatasjefen opplyser at ikke alle jobber fulltid med gebyrrelatert arbeid. Lønnsutgiftene til en medarbeider som har andre oppgaver er redusert i beregningsgrunnlaget. Enhetsleders lønn er fordelt mellom ansvarsområdene til enheten. Det er fordelt 20 % til oppmåling. Ellers er alle lønnsutgiftene med. For de indirekte utgiftene er det lagt inn 5,8 årsverk som jobber med oppmåling. Landbruksog geodatasjefen mener at dette tallet kan være for høyt, og at det bør vurderes på nytt sammen med hvor stor andel av de direkte utgiftene som skal være med. Gebyrinntektene dekket 69 % av utgiftene som var med i etterkalkylen for 2015. 5 Overskudd og fond er omhandlet i kapittel 4. 4

Administrasjonen har vurdert om den direkte utgiften i beregningsgrunnlaget et er rimelig. For eksempel har eiendomsavdelingen fordelt husleien på Kaffehuset der de aktuelle saksbehandlerne har sine kontorer. Under arbeidet med selvkostberegningen var kommunen usikker på om eiendomsavdelingens fordelingsnøkkel var presis nok til dette bruket. Derfor ble husleien fjernet som direkte utgift og lagt inn som indirekte utgift med fordelingsnøkkel antall ansatte på tjenesten vs antall ansatte på Kaffehuset. Husleien ble omtrent det samme for de fleste tjenesteområdene. I de direkte utgiftene på byggesak og plansak er det tatt med en andel av lønnsutgiftene til Servicesenteret. Plan- og byggesakssjefen opplyser at Servicesenteret behandler enkle byggesøknader, men ikke utfører saksbehandling for plan. Administrasjonen har vurdert at Servicesenteret ikke leverer andre tjenester enn sentralbord til oppmåling, derfor er det ingen direkte utgifter til Servicesenteret for oppmåling. Servicesenteret har kommunens sentralbord, disse utgiftene er en del av de indirekte utgiftene. Indirekte utgifter Indirekte utgifter er utgifter for aktiviteter som mer indirekte er koblet til selve selvkosttjenesten. Indirekte utgifter er gjerne interntjenester som understøtter selvkosttjenesten, og eksempler på slike er regnskapsavdelingen og servicesenteret. For å vurdere hvor stor andel av kommunens utgifter til slike tjenester som skal være med i beregningsgrunnlaget, bruker kommunen fordelingsnøkler. Eksempler på slik fordelingsnøkler er hvor store brutto driftsutgifter tjenesteområdet har i forhold til kommunens totale driftsutgifter hvor mange årsverk som jobber på tjenesteområdet i forhold til antall årsverk i hele kommunen antall pc-er som er tilknyttet tjenesteområdet i forhold til antall pc-er kommunen eier hvor stor lønnskostnad som er ført på tjenesteområdet i forhold til kommunens totale lønnskostnader Gjennomgangen av kommunens beregning viser at de bare har med utgifter som er på listen over relevante indirekte utgifter i veilederen. I tillegg har kommunen valgt å flytte en utgiftspost fra direkte utgifter til indirekte utgifter. I samarbeid med konsulenten fra programleverandøren Momentum gjør administrasjonen en vurdering av hvilken fordelingsnøkkel de mener gir det beste bildet av utgiften. For eksempel blir fordelingsnøkkelen med pc-er blir brukt på ITutgifter. Fordelingsnøkkelen med årsverk blir brukt på utgifter til HR-stab 5

(personalavdelingen). På noen områder er det ikke like opplagt hvilken fordelingsnøkkel som passer best. For eksempel kan det tenkes flere relevante fordelingsnøkler for utgiftene til administrasjonsavdelingen på Byutvikling, drift og kultur. I 2015 brukte kommunen brutto driftsutgifter som fordelingsnøkkel. I de tilfellene kommunen har byttet fordelingsnøkler, gjør de noen beregninger på hvordan nøkkelen slår ut og vurderer om dette gir rimelig bilde. I tillegg blir fordelingsnøkler vurdert i samarbeid med konsulenten fra Momentum. 2.2 Revisors vurdering av henførbare kostnader Å bruke programvare som er laget for å selvkostberegninger reduserer risikoen for feil i selvkostberegningene. Utgiftene i selvkostberegningen er basert på regnskapstall. Vi har i hovedsak funnet utgifter som kan henføres til selvkosttjenesten. På plansak og byggesak har kommunen gjort tilfredsstillende vurderinger av om de vesentlige direkte utgiftene er henførbare. Administrasjonen bør vurdere om lønnsutgiftene til servicesenteret kan henføres til plansaksbehandling, for å ha lik vurdering av på alle tre tjenesteområdene. Beløpet er så lavt, at det ikke har vært vesentlig for beregningen. På oppmåling er det usikkert om det er vurdert godt nok om alle utgiftene kan henføres til tjenesten. Kommunen kan ha tatt med utgifter i selvkostberegningen som ikke skulle vært med. Gebyrinntektene har vært så mye lavere enn selvkost, at det er ikke rimelig å anta at selvkostområdet ville gått med overskudd. 6

2.3 Differensiering av gebyrene Revisjonskriterium: Differensierte gebyrene skal være basert på relevante kostnadsforskjeller I de foregående kapitelene har vi undersøkt om grunnlaget for beregningen er i samsvar med reglene. Nå vil vi undersøke om fordelingen av utgiftene på de ulike gebyrene er i samsvar med reglene. Plan- og byggesaker Gebyrregulativet for plansaker er bygget opp med et gebyr for oppstartsmøte, et fast gebyr for å ta saker til behandling og et arealgebyr, der det er differensierte satser etter størrelsen på planarealet. Gebyrregulativet for byggesaker består av 26 punkter med flere gebyrsatser innenfor hvert punkt. Punktene gjelder for ulike tiltak som eneboliger og fritidsboliger, garasjer, fasadeendring osv. Innenfor hvert punkt er det inndelt i flere gebyr, det kan være faste gebyrer eller gebyrer basert på kvadratmeter eller tiltaksklasse (hvor omfattende tiltaket er). Kommunene i Grenland (Porsgrunn, Siljan, Drangedal, Bamble og Kragerø i tillegg til Skien) har en målsetting om å ligge på samme gebyrnivå for plansaker og byggesaker. Dette er en del av avtalen om Grenlandsstandarden. Dette har blitt beskrevet årlig for bystyret i saksframlegget med gebyrregulativet. Nivåene på disse gebyrene blir diskutert i «Plan- og byggesaksforum», som er et møte mellom de ansvarlige på planog byggesak i Grenlandskommunene. Plan- og bygningssjefen og byggesakssjefen i Skien kommune er kommunens representanter i disse møtene. Plan og bygningssjefen har ikke opplevd til nå at samordningen har vært til hinder for tilpasninger i den enkelte kommune. Alle by- og kommunestyrene i Grenland står fritt til å vedta gebyrregulativ uavhengig av saksframleggene. Som regel har Plan- og byggesaksforum tatt utgangspunkt i gebyrene fra året før og legger til forventet prisstigning. Hvor mye gebyrene har økt, har blitt påvirket av resultatet i den siste etterkalkylen, forkalkylen har blitt lite brukt. I tillegg bruker Plan- og byggesaksforum sine erfaringer med hvordan gebyrregulativet slår ut i enkeltsaker, til å ta valg om utviklingen i de ulike gebyrene. En type saker som 7

er mer arbeidskrevende kan få en større økning enn andre typer saker, for å fordele gebyrinntektene riktigere mellom sakene. I saksframlegget med gebyrregulativet for 2015 6 foreslo rådmannen å øke satsene for bolig «på bakgrunn av behov for økt tilsyn, særlig i denne type saker». For å vite om en type sak er mer arbeidskrevende enn en annen type sak, bruker kommunen erfaring og skjønn. Saksbehandlerne registrerer ikke skriftlig hvor lang tid de bruker på sakene. Gebyrregulativet for plansakene og byggesakene har blitt oppdatert i samsvar med endringer i regelverket. Skien kommune har erfart at plansaker med store arealer, ikke nødvendigvis fører til stor arbeidsinnsats for kommunen. Derfor vil de nå vurdere å endre på trinnene i gebyrregulativet, slik at gebyrene ikke blir liggende for høyt. Slik gebyrregulativet er formulert skal areal under 100 000 m 2 ha en sats, og arealet som overstiger 100 000 m 2 en lavere sats. Skien kommune har i noen tilfeller praktisert at plansaker over 100 000 m 2 har fått hele gebyret basert på lav sats, fordi administrasjonen har ment at det gir et riktigere gebyr i forhold til kommunens utgifter. I følge gebyrregulativet har kommunen mulighet til å gi ulovlighetsgebyr for tiltak som er igangsatt uten byggetillatelse og/eller som er i strid med plan- og bygningslovgivningen. Plan- og bygningssjefen opplyser at kommunen kan bli flinkere til å ilegge dette gebyret. Det kan være en del arbeid med slike saker, og disse utgiftene inngår i selvkostberegningen. I tillegg til ulovlighetsgebyr, krever kommunen at eier søker om tillatelse for tiltaket med vanlig gebyr. I saksframlegget med gebyrene for 2016 7, var det ingen endringer i oppbygningen av gebyrene på disse områdene. Forkalkylen for 2015 viste at byggesaksgebyrene burde stige med 41 %. Administrasjonen foreslo ikke en slik økning i prisene. Plan- og byggesakssjefen opplyser at han foretrekker å basere prissettingen på den siste etterkalkylen. 6 Sak 194/14 7 Sak 166/15 8

Oppmåling Kommunen fastsetter selv prisene på gebyrene for oppmåling. Kommunene i Grenland informerer hverandre om prisene. Prisene er fordelt på de ulike tjenestene for flere år siden. De siste tre årene er prisene justert med en deflator, det vil si at prisene blir økt med en prosent som inneholder lønns- og prisvekst. I 2016 er gebyrene for tilleggsareal og arealoverføring like og slått sammen til ett punkt. Tidligere var prisene lavere for tilleggsareal enn for arealoverføring. Kommunen ønsker at flere bruker arealoverføring enn tilleggsareal, for å ha færrest mulig gårdsog bruksnummer. Derfor ønsket administrasjonen at det skulle være lik pris for disse tjenestene, som er like arbeidskrevende. Dette var også en forenkling av regulativet. Landbruks- og geodatasjefen, som har ansvar for oppmåling, har opplyst at enheten er i gang med en gjennomgang av prisene for å undersøke om de er riktig fordelt i forhold til arbeidsmengde. Enheten har kartlagt hvor mange saker kommunene har av de ulike typene saker, og vil vurdere hvor mye tid de ulike sakene tar. Målet er at prisene skal gjenspeile gjennomsnittsutgiften til sakstypen, og at nivået på de totale gebyrinntektene i forhold til de totale utgiftene skal være omtrent som nå. Gebyrregulativet for oppmåling punkt 7 inneholder en mulighet for at landbruks- og geodatasjefen kan gjøre en vurdering av om prisen på et gebyr er urimelig og fastsette et passende gebyr. I 2014 og 2015 er denne muligheten blitt brukt 12 ganger. Det har vært saker som har vært enkle, slik at arbeidsmengden har vært vesentlig lavere enn vanlig. Kommunen har da krevd lavere gebyr enn det som er oppgitt gebyrregulativet. Kommunen har i 10 av disse tilfellene dokumentert hva som er grunnlaget for det lave gebyret. Punkt 7 i gebyrregulativet for opp måling gir også mulighet for å gi høyere gebyr hvis saken har vært kostnadskrevende. Denne muligheten er ikke blitt brukt de siste to årene. 2.4 Revisors vurdering av utforming av gebyrene Utvikling av gebyrregulativet basert på endringer i regelverket er ivaretatt av kommunen. Gebyrregulativet for alle gebyrområdene er over lengre tid i hovedsak basert på gebyrsatsene fra siste år og regulert med prisstigning. 9

Kommunen har lite skriftlig dokumentasjon på grunnlag, vurderinger og skjønn som viser at differensieringen er basert på relevante kostnadsforskjeller. Det er bra at kommunen nå er i gang med å revurdere om gebyrene er riktig differensiert på oppmåling. Kommunen utarbeider forkalkyler i samsvar med regelverket. Forkalkylene blir lite brukt i prissettingen. Kommunen bør vurdere om forkalkylen kan bli utarbeidet innenfor gitt ressursramme slik at forkalkylen kan være et nyttig verktøy for kommunen i fastsetting av prisene. Avtalen om å samordne gebyrene i Grenlandskommunene er vurdert i kapittel 3.3. 10

3 Fond Problemstilling: Er avsetninger til og bruk av fond i samsvar med regelverket? 3.1 Avsetning til fond Revisjonskriterier: Overskudd på selvkosttjenestene skal avsettes i fond Hvert selvkostområde skal ha eget fond Når kommunen har hatt overskudd på selvkosttjenestene har overskuddet blitt avsatt på fond. Skien kommune har egen konto i regnskapet for hvert selvkostfond. Det er bare byggesak som har fond av tjenestene som denne rapporten omhandler. 3.2 Generasjonsprinsippet Revisjonskriterium: Det skal beregnes kalkulatoriske renter på avsatte fondsmidler Selvkostfond skal brukes til å dekke underskudd på selvkosttjenestene innen fem år Skien kommune fikk fond på byggesak første gang i 2012. I Momentum ligger en tabell som holder oversikt over når fondene oppsto, størrelsen på fondet, og når fondet skal være brukt opp. Tabell 1 Fond for byggesak År Selvkostresultat til fond Rest fond pr 31.12.2015 Tidsfrist for tilbakeføring 2012 kr 1 226 000 kr 673 095 2017 2013 kr 177 087 kr 177 087 2018 2014 kr -552 905 2015 kr 1 756 459 kr 1 756 459 2020 11

Kommunen har lagt kalkulatorisk rente til fondet. Rentesatsen til SWAP-rente har blitt lagt inn i programvaren, som har beregnet riktig rente. Totalt fond inkludert renter var pr 31.12.2015 kr 2 640 173. Tabellen viser at kommunen har gått med overskudd de fleste årene siden 2012, med unntak av 2014. I kolonnen «Rest fond pr 31.12.15» er underskuddet i 2014 blitt trukket fra overskuddet i 2012. I Momentum ligger også en prognose for årene framover. Prognosen tar høyde for at fondsavsetninger skal brukes opp innen fem år. Plan- og byggesakssjefen opplyser at kommunen har behov for å øke satsningen på tilsyn i 2016 og 2017 for å oppfylle kravet i plan- og bygningsloven 25-1. Kommunen har hatt en vakant stilling i hele 2015 samt en vakant stilling siden høsten 2015. Den ene ble besatt ved nyttår 2016, og den andre vil bli besatt sommeren 2016. Kommunen vil vurdere et eventuelt behov for flere ansettelser for å tilfredsstille kravene til gjennomføring av tilsyn. Ved å øke aktiviteten på tilsyn, vil utgiftene som skal med i selvkostkalkylen øke. Dette er en del av kommunens vurdering av gebyrnivået i forhold til bruk av fond. 3.3 Revisors vurdering av fond Overskudd på selvkosttjenestene er avsatt til fond. Kommunen har separate fond, beregner kalkulatorisk rente og har system for å holde oversikt over om fondene blir brukt i løpet av fem år. Fondsavsetningene er ikke fem år gamle enda, vi kan derfor ikke si om fondet ble tilbakeført innen fristen. Kommunen må ha underskudd på tjenesten på til sammen kr 673 000 i 2016 og 2017 for å oppfylle kravet. Kommunen har tiltak for å bruke opp fondsavsetningen og bør vurdere styrken på ulike tiltak, slik at kommunen sikrer at selvkostfondet fra 2012 blir brukt opp innen utgangen av 2017. Samordning av gebyrene i Grenland kan komme i konflikt med behovet for å justere gebyrene for å redusere et selvkostfond. Bystyret i Skien står fritt til å vedta nivået på gebyrene i kommunen uavhengig av de andre kommunene i Grenland. 12

4 Konklusjoner og anbefalinger 4.1 Konklusjoner Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? Vi mener at beregningen av gebyr for selvkostområdene oppmåling-, bygge og plansaker i det vesentlige er i samsvar med selvkostreglene. Kommunen har basert beregningen av selvkost på utgifter som kan henføres til tjenesten når det det gjelder plan og byggesak. Det er noe usikkerhet knyttet til om alle utgifter som er tatt med i beregningen av gebyr for oppmåling kan henføres til tjenesten. Det er likevel lite sannsynlig at gebyrene for oppmåling er for høye. Kommunen har differensierte gebyrer for tjenestene. Kommunen kan ikke dokumentere grunnlaget for kostnadsforskjeller på tjenestene. På plan- og byggesak blir gebyr prisene samordnet med de andre Grenlandskommunene. Hvis en kommune har et selvkostfond på en av tjenestene, kan denne kommunen ha behov for å senke satsene eller holde satsene stabile, mens de andre kommunene kan være interessert i å øke satsene på gebyrene. Samordningen har til nå ikke vært til hinder for tilpasninger i den enkelte kommune. Er avsetninger til og bruk av fond i samsvar med regelverket? Kommunen avsetter overskudd fra selvkosttjenestene til fond i samsvar med regelverket. Kommunen har system for å legge til renter og følge opp fond. Kommunen har fond på byggesak. Den eldste avsetningen er fra 2012, dvs. at kommunen ikke har fondsavsetninger som er eldre enn fem år. Den eldste avsetningen må brukes innen utgangen av 2017. 4.2 Anbefalinger Vi mener at kommunen bør: Vurdere hvilke utgifter som det riktig å ta med i beregningen av selvkost på tjenesteområdet oppmåling. Utarbeide skriftlig dokumentasjon for differensieringen av gebyrsatsene. 13

Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) Lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova) Offentlige dokument: Rundskriv H-3/14 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, gjeldende fra 01.01.2015. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen) Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Matrikkellova kommentarer til lov og forskrift, 21.08.2012. Rapporter: Telemarksforskning og BDO: Undersøkelse av selvkost i kommunenes byggesaksgebyr, TF-rapport nr 292, 2011 Bøker: Frode A. Innjord (red.): Plan- og bygningsloven med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag, 2010 Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring 14

Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Vi har mottatt følgende høringssvar fra Skien kommune i e-post 30.08.2016: Rådmannen bekrefter at rapporten baserer seg på korrekte faktaopplysninger og at kommunens representanter er riktig sitert. Det konstateres at revisjonen ikke har noen merknader til hvordan selvkostregnskapet for disse områdene blir ført. Rådmannen har følgende kommentarer til rapportens anbefalinger: 1. Oppmåling i Skien kommune faktureres etter fastsatte gebyrer vedtatt av bystyret. Det sies i rapporten at «Det er noe usikkerhet knyttet til om alle utgiftene som er tatt med i beregningen av gebyr for oppmåling kan henføres til tjenesten. Det er likevel lite sannsynlig at gebyrene for oppmåling er for høye.» Vi bruker programvaren Momentum som er laget for selvkostberegninger. Beregningene herfra viser at gebyrinntektene dekker 69 % av utgiftene som var med i etterkalkylen for 2015. Den usikkerheten som er knyttet til om alle utgiftene som er tatt med kan henføres til oppmåling er etter vår oppfatning liten, men vil bli gjennomgått og vurdert så snart som råd. Oppmålingsavdelingen har hatt en intern drøfting av gebyrregulativet med sikte på å gjennomgå prinsipper og nivåer for gebyrene. Når kommunerevisjonen anbefaler oss å vurdere hvilke utgifter som det er riktig å ta med i beregningen av selvkost på tjenesteområdet oppmåling, er dette i tråd med våre planer. Anbefalingen om å utarbeide skriftlig dokumentasjon for differensieringen av gebyrsatsene vil vi også følge. 2. Plan og byggesak fakturer også etter fastsatte gebyrer vedtatt av bystyret. Prisnivåene er samordnet med de andre kommunene i Grenlandsamarbeidet. Det vil bli tatt snarlig initiativ til å få på plass skriftlig dokumentasjon av differensiering av gebyrsatsene, i regi av plan- og byggesaksforum i Grenland som er det aktuelle samarbeidsorganet. I den sammenheng kan det komme opp forslag om justering av satsene, som bli lagt fram for bystyret i forbindelse med behandling av gebyrregulativet. Avsetningen i fond vil fortsatt bli fulgt med oppmerksomhet og eventuelle tiltak vil man komme tilbake til. 15

Vedlegg 2: Revisjonskriterier Plan- og bygningsloven, 33-1 gir hjemmel for å vedta et regulativ for gebyrer som skal dekke kommunens arbeid etter loven. Gebyrer som kan ilegges med hjemmel i plan- og bygningsloven 33-1 er 8 : Kart og eiendomsoppgaver Private forslag til reguleringsplan Tiltakssaker (bygge- og anleggssaker) Refusjonssaker Ulovlig byggearbeid Overtredelsesgebyr I følge forarbeidene til loven skal gebyrene fastsettes i forhold til arbeidsmengde for kommunen, men det er ikke meningen at kommunen skal måtte beregne hvor mange timer som er gått mer til å behandle den enkelte søknad. 9 Kommunen kan ta utgangspunkt i standardsatser ved at gebyrene blir basert på tiltakenes type og/eller areal. 10 I følge matrikkellova 32 kan kommunen ta gebyr for oppmåling i samsvar med gebyrregulativ fastsatt av kommunestyret. Gebyrene skal ikke overstige kommunens utgifter. I følge matrikkelforskriften 16 er det enkelte tjenester som kommunen ikke kan kreve oppmålingsgebyr for: sammenslåing av eksisterende matrikkelenheter fastsetting av samlet fast eiendom fastsetting av adresse føring av opplysninger i matrikkelen i andre saker uten oppmålingsforretning med unntak av saker etter matrikkellova 19. oppretting eller endring av eierseksjon, jf. eierseksjonsloven 7 femte ledd. Kommunen kan ta et særskilt gebyr per utstedt matrikkelbrev i alle saker. Dette gebyret må ikke overstige kr 175 for matrikkelbrev under 10 sider og kr 350 for større brev. I følge kommuneloven 23 nr.2 skal rådmannen påse at saker til behandling i kommunestyret er forsvarlig utredet. Det innebærer at rådmannen må sørge for en forsvarlig utredning av de forventede kostnader på hvert selvkostområde. 8 Telemarksforskning og BDO 9 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008), kapittel 27.17, kapittel 33 10 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008), kapittel 24.2 16

I retningslinjer H-3/14 er definisjonen av selvkost den totale kostnadsøkningen en kommune påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Innenfor områder hvor selvkost er satt som den rettslige rammen for brukerbetaling, må kommunen utarbeide en selvkostkalkyle (for- og etterkalkyle) innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Er beregningen av gebyr i samsvar med selvkostreglene? Hovedprinsipper selvkost: - Selvkost er den totale kostnadsøkningen som en kommune/selskap har ved å produsere tjenesten. - En generasjon brukere skal ikke subsidiere eller bli subsidiert av neste generasjon. - Selvkost skal være uavhengig av hvordan anskaffelsene faktisk har blitt finansiert. - Overskudd på selvkosttjenestene bør som hovedregel være tilbakeført i løpet av fem år. - Kommunen har plikt til å dokumentere selvkostberegningene Henførbare kostnader Hovedregelen er at direkte kostnader alltid kan henføres til den aktuelle selvkosttjenesten. Direkte kostnader er arbeid, varer og tjenester som anvendes for å yte tjenesten. Indirekte kostnader er deler av kostnader som i regnskapet blir ført på andre funksjoner enn funksjonen for selvkosttjenesten i samsvar med definisjonene i KOSTRA-veilederen 11. Det gjelder i stor grad funksjonen for administrasjon og funksjonen for kontroll og revisjon. Indirekte kostnader er henførbare når interntjenesten bidrar til å skape en helhetlig tjeneste for brukerne. For å finn riktig andel av de indirekte kostnadene, skal kommunen bruke fordelingsnøkler. Det beste er å bruke fordelingsnøkler som er direkte knyttet til kostnaden. Alternativt benyttes andel av kommunens samlede brutto driftsutgifter som fordelingsnøkkel. 11 Kommune stat rapportering. Statistikk om kommuner hos SSB. Kommunale regnskap er inndelt etter 17

Kostnader knyttet til administrativ ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for politisk ledelse regnes ikke som henførbare i selvkostkalkylen. Administrative ledere som yter tjenester for betalingstjenesten, fordeler denne andelen til betalingstjenesten. Videre gir retningslinjene (H-3/14) en opplisting av de mest relevante, henførbare indirekte tjenestene (interntjenester) med en kort beskrivelse av hvilke kostnader som kan henføres samt hvilken fordelingsnøkkel som anbefales brukt. Det er åpnet for å bruke selvkosttjenestens andel av bruttodriftsutgifter dersom kontoplan ikke er detaljert nok eller ønsket fordelingsnøkkel ikke lar seg fremskaffe. Beregning av gebyrsatsene I følge forarbeidene til plan- og bygningsloven skal gebyrene fastsettes i forhold til arbeidsmengde for kommunen for den enkelte tjeneste, men det er ikke meningen at kommunen skal måtte beregne hvor mange timer som er gått mer til å behandle den enkelte søknad, gebyrene kan baseres på gjennomsnitt. 12 Kommunen kan ta utgangspunkt i standardsatser ved at gebyrene blir basert på tiltakenes type og/eller areal. 13 Ut fra selvkostprinsippet kan det ikke utledes noe krav til hvor differensierte gebyrene skal være. Differensieringen vil være skjønnsbasert, med utgangspunkt i relevante kostnadsforskjeller. I tillegg til at de totale gebyrinntektene skal være innenfor rammen av de samlede utgiftene til tjenesteområdet, skal gebyrregulativet utformes slik at gebyrene for de ulike tjenestene mest mulig tilsvarer hva det gjennomsnittlig koster kommunen å utføre vedkommende tjeneste. 14 Differensieringen skal være saklig begrunnet. Matrikkelloven og forskriften setter ingen krav til utforming av gebyrene for kart- og oppmålingssaker, kommunene har stor frihet til å utforming av gebyrregulativene. Utformingen av gebyrene kan medføre at gebyret avviker fra kommunens faktiske kostnader, for eksempel ved oppmåling av en eiendom med veldig stort areal. Det kommer fram av en uttalelse fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet at flertallet i høyesterett har uttalt at selv om matrikkelloven gir kommunene stor frihet 12 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008), kapittel 27.17, kapittel 33 13 Ot.prp. nr. 45 (2007-2008), kapittel 24.2 14 Innjord, Plan- og bygningsloven med kommentarer. 18

og kommunene kan basere gebyrberegning på areal, må kommunene bruke satser som sikrer at gebyret kommer nær de faktiske kostandene. 15 Kriterier Alle kostnader i som inngår i selvkostberegningene skal kunne henføres til den aktuelle selvkosttjenesten. Differensierte gebyrer skal være basert på relevante kostnadsforskjeller. Selvkostfond Overskudd fra selvkostregnskapet skal avsettes til bundet driftsfond (selvkostfond). Et negativt resultat (underskudd) skal motregnes selvkostfondet i den grad det er midler på fondet. Et negativt selvkostresultat (underskudd) kan bare fremføres mot fremtidige overskudd dersom gebyrområdet gjennom lov eller kommunestyrevedtak skal ha full kostnadsdekning. Kommunen kan framføre et overskudd fra selvkosttjenesten til et senere år (innenfor en viss periode). Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader mv. slik at gebyrene kan holdes mer stabile. Kommunen skal ivareta selvkostprinsippet over tid, og kommunen skal sørge for at gebyr inntektene over tid ikke overstiger kostnadene for årene samlet. Hvert selvkostområde skal ha sitt eget selvkostfond, og midler på et fond knyttet til ett gebyrområde kan ikke benyttes (midlertidig) i verken selvkostregnskapet eller årsbudsjettet/årsregnskapet til å finansiere årets underskudd på et annet gebyrområde. Selvkostfondet skal ikke benyttes som finansiering av investeringer. Det skal beregnes kalkulatoriske renter av selvkostfondet som skal reflektere alternativavkastningen brukerne går glipp av ved at midlene er bundet i selvkostfond. Beregningsgrunnlaget vil være gjennomsnittlig beholdning det enkelte år. Selvkostfondets kalkulatoriske renter er lik beregningsgrunnlaget multiplisert med kalkylerenten. For å ivareta generasjonsprinsippet må et positivt selvkostresultat (overskudd) være tilbakeført til brukerne av selvkosttjenesten innen fem år. Retningslinjene åpner for at kommunen ha en lengre tidsperspektiv enn fem år, men da må kommunen vurdere ut fra lokale forhold om det er faglig grunnlag for å strekke perioden for tilbakeføring av overskudd over fem år, eller om det vil være mer rimelig å praktisere en kortere 15 Matrikkellova- kommentarer til lov og forskrift, Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2012 19

tilbakeføringsperiode. Kommunen må i slike tilfeller begrunne og dokumentere sitt valg om den går utover femårsperioden. I følge KRDs brev av 06.05.08 skal underskudd fra selvkostregnskapet som ikke kan dekkes ved bruk av selvkostfond, framkomme som en del av kommunens regnskapsmessige merforbruk dersom kommunen i regnskapsåret ikke har andre tilstrekkelige merinntekter. Kriterier Overskudd på selvkosttjenestene skal avsettes i fond Hvert selvkostområde skal ha eget fond Det skal beregnes kalkulatoriske renter på avsatte fondsmidler Selvkostfond skal brukes til å dekke underskudd på selvkosttjenestene innen fem år 20

Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartbrev til Skien kommune 02.05.2016. Vi hadde oppstartsmøte 02.06.2016 med rådmannen, landbruks- og geodatasjef, plan- og byggesakssjef, byggesakssjef og økonomirådgiver på BDK 16. Skien kommunes forkalkyle og etterkalkyle for 2015 har vært de viktigste dokumentene i denne undersøkelsen. Vi har sammenlignet kalkylene med regnskapet og fått underlagsdokumentasjon for utgifter, beregninger og vurderinger som kommunen har gjort i e-poster og regneark. Vi har også gått gjennom kommunens gebyrregulativ og saksframlegg for bystyret. Vi har hatt intervju med økonomirådgiver på BDK der vi gjennomgikk etterkalkylen. Vi har også hatt intervjuer med landbruks- og geodatasjef og plan- og byggesakssjef. De delene av rapporten som er skrevet basert på informasjon fra intervjuene, har vi sendt til intervjuobjektene og fått bekreftet at vi har riktig forståelse av fakta. Vi har hatt oppsummeringsmøte med økonomirådgiver BDK, plan- og byggesakssjef og byggesaksjef 11.08.2016. Rapporten har vært på høring hos rådmannen med høringsfrist 29.08.2016. Pålitelighet og relevans Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer at informasjonen i rapporten er relevant og pålitelig. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig, og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at våre undersøkelser av kommunens beregninger, skriftlige vurderinger og underlagsdokumentasjon er relevante i forhold til problemstillingene for prosjektet. Rapporten er basert på skriftlige kilder, noe som gir høy grad av trygghet for at informasjonen er riktig. Vi mener derfor at informasjonen i rapporten er gyldig og pålitelig. 16 Kommunalområdet for byutvikling, drift og kultur 21

God kommunal revisjonsskikk - kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, jf. forskrift om revisjon 7. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 17. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001. 17 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 22