FORVALTNINGSREVISJON ØKONOMISK INTERN KONTROLL LEVANGER KOMMUNE 06.02.2015
Forord Forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Levanger kommune i perioden september 2014 til januar 2015. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside www.krt.no. Stjørdal, 09.02.2015 Unni Romstad Marthe L. Bakken Marit Ingunn Holmvik Oppdragsansvarlig revisor Prosjektmedarbeider Prosjektleder Økonomisk intern kontroll 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. Sammendrag... 4 1. Innledning... 7 1.1 Bestilling... 7 1.2 Bakgrunn og avgrensning... 7 1.3 Problemstillinger... 8 1.4 Revisjonskriterier... 8 1.4.1 Kommunelovens 23.2 om betryggende kontroll... 8 1.4.2 Forutsetninger for god intern kontroll... 9 1.4.3 Kommunens egne dokumenter og retningslinjer... 10 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring... 12 2. I hvilken grad har Levanger kommune system og rutiner som sikrer betryggende økonomisk internkontroll?... 13 2.1 Risikovurdering... 13 2.1.1 Vurdering... 14 2.2 Formalisering... 14 2.2.1 Organisasjon, roller og ansvar... 14 2.2.2 Dokumentasjon av rutiner og kontrollhandlinger... 16 2.2.3 Kvalitetssystem... 18 2.2.4 Vurdering... 19 2.3 Kontroll og oppfølging... 20 2.3.1 Vurdering... 21 2.4 Konklusjon... 22 3. I hvilken grad fungerer den økonomiske internkontrollen innen helse og omsorg?... 22 3.1 Implementering av økonomisk internkontroll i organisasjonen... 22 3.1.1 Risikovurdering... 23 3.1.2 Formalisering... 24 3.1.3 Kontroll og oppfølging... 26 3.1.4 Vurdering... 26 3.2 Kommunikasjon... 27 Økonomisk intern kontroll 2
3.2.1 Vurdering... 29 3.3 Opplæring og kompetanse... 29 3.3.1 Vurdering... 30 3.4 Konklusjon... 30 4. Anbefalinger... 31 5. Rådmannens kommentarer... 31 Økonomisk intern kontroll 3
0. SAMMENDRAG KomRev Trøndelag IKS har gjennomført en forvaltningsrevisjon i Levanger kommune med økonomisk intern kontroll som tema. Bakgrunnen for dette er at Levanger kommune har hatt store budsjettavvik på enkelte områder samt at det påpekt fra revisjonen at den interne kontrollen på økonomiområdet kan bli bedre. Plan for forvaltningsrevisjon for 2012-2015 har intern kontroll som et av flere prioriterte prosjekter i planperioden. Kontrollutvalget i Levanger kommune bestilte den 17.06.14 forvaltningsrevisjon om økonomisk intern kontroll. Prosjektplan ble lagt fram i kontrollutvalgets i sak 28/14 den 23.09.14. Formålet med prosjektet er å bidra til at Levanger kommune får ytterligere fokus på økonomisk intern kontroll. Revisjonen har sett spesielt på økonomisk intern kontroll innenfor helse og omsorg, etter ønske fra kontrollutvalget Forvaltningsrevisjonen er todelt. Første del inneholder en overordnet tilnærming til økonomisk internkontroll og inneholder en generell beskrivelse av retningslinjer og system som omfatter hele Levanger kommune. Dette vurderes opp mot revisjonskriterier. I del to har vi sett nærmere på helse og omsorg og vurdert hvordan internkontrollen fungerer på området. Vi har arbeidet parallelt med tilsvarende prosjekt i Verdal kommune, der med fokus på oppvekst. Problemstillingene rapporten bygger på er følgende: I hvilken grad har Levanger kommune system og rutiner som sikrer betryggende økonomisk intern kontroll? I hvilken grad fungerer den økonomiske internkontrollen på helse og omsorg? Revisjonen har intervjuet ledere på alle nivå i organisasjonen, gjennomført spørreundersøkelse blant en del avdelingsledere og hatt tilgang til nødvendig dokumentasjon. Vi mener datagrunnlaget er tilfredsstillende for at vi skal kunne si noe om den økonomiske internkontrollen i Levanger kommune. Alle vi har intervjuet har verifisert intervjuene i etterkant. Rapporten fokuserer på elementer som er viktige innenfor teori om intern kontroll; risikovurdering, formalisering, kontroll og oppfølging. I helse og omsorg vurderer vi hvordan internkontrollen er implementert ved å gjennomgå de samme momentene. I tillegg vurderer vi tiltak for å sikre god kommunikasjon og kompetanse. Det første vi har vurdert er på hvilken måte risikovurderinger er med i tankegangen for å bygge opp betryggende internkontroll på økonomiområdet. Funnene viser at dette gjøres i varierende grad, og at det som blir gjort, ikke dokumenteres. Levanger Økonomisk intern kontroll 4
kommune har et forbedringspotensial i å bli mer bevisst på risiko og lage system for oppfølging ut fra bevisste holdninger og systematisk arbeidsmåte. Ved å se risiko i sammenheng med måloppnåelse, vil det som er av internkontrolltiltak bli både mer målrettet og mindre ressurskrevende. En mer systematisert fokus på dette anbefales tatt inn i lederopplæringen. På den måten kan kommunen oppnå en mer treffsikker og effektiv internkontroll. For å formalisere roller og ansvar er det en fordel å ha satt dette i system. Etter en omorganiseringsprosess som Levanger kommune har vært gjennom, kunne et administrativt delegeringsreglement vært et hjelpemiddel for å synliggjøre ansvar og myndighet på en ryddig måte. Levanger kommune har som mål å samle all nødvendig dokumentasjon i Kvalitetslosen. Det mangler fortsatt en systematisk oversikt over alle dokumenter, retningslinjer, rutiner og prosedyrer som gjelder de viktigste arbeidsprosessene innenfor økonomiområdet. Retningslinjer, rutiner og prosedyrer for arbeidsprosessene innenfor økonomi fins, men dokumentene er spredt på ulike informasjonskilder, som intranett, rundskriv, fellesområder i datasystemet og i Kvalitetslosen. Kommunen har en jobb å gjøre for at intensjonene med Kvalitetslosen blir nådd. Tertialrapporteringen på overordnet nivå er etablert og fungerer etter intensjonene, men det er ikke tilstrekkelig for å ha god nok oppfølging på områder som har risiko for budsjettsprekk. På den bakgrunn gjennomføres forsøk med månedsrapportering innen helse og omsorg. Vi har ikke grunnlag for å vurdere dette da det er i startfasen, men er opptatt av at det bør ligge risikotankegang bak ressursbruken. Helse og omsorg har møter og samtaler som den viktigste måten lederne følger opp og orienterer sine underordnede på. Det er i varierende grad skrevet referat fra disse møtene. I Levanger kommune er det både positiv vilje og godt samarbeidsklima for å utvikle kompetanse på økonomiområdet. Det legges til rette for å utvikle ledere. Både enhetsledere og delvis avdelingsledere bruker økonomienheten som støtte i det økonomiske arbeidet. De fleste på avdelingene bruker enhetsleder dersom de har behov for støtte i økonomiarbeidet. Nåværende ledergruppe vurderer selv at de har god kompetanse på økonomi, henter erfaring fra hverandre og får hjelp fra økonomienheten ved behov. Vårt inntrykk er at lederne i hovedsak tar ansvar for egen læring og at de deltar i den lederopplæringen som kommunen tilbyr. De som lykkes best er de som aktivt benytter seg av kompetanse der denne fins. Økonomisk intern kontroll 5
Konklusjon og anbefalinger Levanger kommune har i hovedsak system og rutiner for å sikre betryggende økonomisk internkontroll på overordnet nivå. Innenfor helse og omsorg fungerer den økonomiske internkontrollen i stor grad, men kvaliteten varierer mellom avdelingene. Levanger kommune kan bli bedre på følgende: Ledere på alle nivå kan bli mer bevisst på hvor det er størst økonomisk risiko og lage system og rutiner ut fra bevisste holdninger og systematisk arbeidsmåte. Det kan gi færre kontroller, og muligens mer effekt av de kontrolltiltakene som iverksettes. Revisjonen anbefaler at dette blir tema i lederopplæringen. Formalisering av roller og ansvar etter omorganiseringen bør fullføres. Levanger kommune har ikke utarbeidet administrativt delegeringsreglement. Kommunens kvalitets -og avvikssystem, Kvalitetslosen, inneholder det meste av dokumenter, rutiner og prosedyrer, men ikke alt. Levanger kommune har fortsatt en del å gå på for at Kvalitetslosen skal fungere optimalt og være oppdatert til enhver tid. Dokumentere prosedyrer og rutiner på alle nivå og synliggjøre kontrollhandlinger der dette er mulig/ønskelig Gode kommunikasjonslinjer i form av regelmessig møtevirksomhet er etablert. Mulighetene av å lære av hverandre er til stede og kan utnyttes bedre. Bruk kompetansen i økonomienheten i hele organisasjonen. Formålet med intern kontroll er å: sikre gode tjenester, samt å hjelpe de ansatte til å utøve jobben på en effektiv måte samtidig som regler og instrukser blir fulgt. (KS) Økonomisk intern kontroll 6
1. INNLEDNING 1.1 Bestilling Plan for forvaltningsrevisjon for 2012-2015 har intern kontroll som et av flere prioriterte prosjekter i planperioden. Kontrollutvalget i Levanger kommune bestilte den 17.06.14 forvaltningsrevisjon om økonomisk intern kontroll. Prosjektplan ble lagt fram i kontrollutvalgets i sak 28/14 den 23.09.14. Kontrollutvalget behandlet i sak 20/14 en overordnet skisse av prosjektet og ga klarsignal for å sette i gang forvaltningsrevisjonen. Formålet med prosjektet er å bidra til at Levanger kommune får ytterligere fokus på økonomisk intern kontroll. Revisjonen har sett spesielt på økonomisk intern kontroll innenfor helse og omsorg, etter ønske fra kontrollutvalget. Prosjektet samkjøres med et prosjekt i Verdal kommune med samme tema. 1.2 Bakgrunn og avgrensning Kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for å føre kontroll med egen virksomhet. Betryggende internkontroll er med på å sikre kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen, at lover og regler etterleves og at uønskede hendelser unngås. KomRev Trøndelag IKS har i de senere årene gjennom regnskapsrevisjonen hatt fokus på manglende kvalitetssikring, samt svakheter på økonomiområdet i kommunen. Levanger kommune har i tillegg hatt store budsjettavvik på sentrale områder som oppvekst, helse og omsorg. Kommunen har oppmerksomhet og fokus på intern kontroll, samtidig som rådmannen selv sier i årsberetning at det fortsatt er forbedringspotensial. Rapporten er todelt. Første del inneholder en overordnet tilnærming til økonomisk internkontroll og inneholder en generell beskrivelse av retningslinjer og system som omfatter hele Levanger kommune. Dette vurderes opp mot kriterier som er utledet i kap.1.4.i del to beskrives og vurderes den interne kontrollen på økonomiområdet innenfor helse og omsorg. Verdal og Levanger kommune har felles økonomienhet gjennom samarbeidet i Innherred Samkommune, og økonomisjef i Samkommunen er også økonomisjef i Verdal og Levanger kommune. Økonomisk intern kontroll 7
Levanger kommune har organisert helse -og omsorg i tre enheter, samt NAV. Enhetene som omfattes av denne undersøkelsen er institusjoner, hjemmetjenester og habilitering. 2014 er første år med ny organisasjons- og økonomistruktur, og det er derfor vanskelig å sammenligne med tidligere år. 1.3 Problemstillinger Følgende hovedproblemstillinger er besvart i undersøkelsen: I hvilken grad har Levanger kommune system og rutiner som sikrer betryggende økonomisk intern kontroll? I hvilken grad fungerer den økonomiske internkontrollen på helse og omsorg? Det er gjort en mindre justering av problemstillingen forhold til opprinnelig prosjektplan. I prosjektplanen ble ordet «tilfredsstillende» brukt. Dette har vi erstattet med betryggende slik at det samsvarer med ordbruken i kommuneloven. Videre har vi framhevet den ene underproblemstillingen slik at innholdet i rapporten kommer tydeligere fram. 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er en samlebetegnelse for de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. Revisjonskriteriene kan blant annet hentes fra lover og forskrifter, politiske vedtak, administrative retningslinjer og anerkjent teori. Faktagrunnlaget holdes opp mot kriteriene og dette er basis for revisjonens vurdering og konklusjoner. Lov av 25.09.1992 om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven) COSO-rapporten 1 KRD- 85 tilrådingar for styrkt egenkontroll i kommuner Rådmannens internkontroll Hvordan få orden i eget hus (KS 2013) Kommunens egne reglement (økonomireglement, delegeringsreglement) Kvalitetslosens mål -og retningslinjer 1.4.1 Kommunelovens 23.2 om betryggende kontroll Den lovpålagte plikten som kommunen har til å ha intern kontroll er hjemlet i kommunelovens 23 nr 2. Administrasjonssjefen er pålagt å sørge for at 1 COSO står for The Commiittee of the Sponsoring Organizations of the Treadway Comission og definerer internkontrollbegrepet Økonomisk intern kontroll 8
administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Kommuneloven sier ikke konkret hva betryggende kontroll er. Den er av den grunn ikke egnet til å utlede kriteriegrunnlag direkte. Vi har brukt andre kilder som COSO og beste praksis, jf beskrivelser i 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll (KRD), samt KS-rapporten fra 2013, for å komme fram til egnede revisjonskriterier. 1.4.2 Forutsetninger for god intern kontroll KS-prosjekt og anbefalinger for styrket egenkontroll Samlerapporten Rådmannens internkontroll - Hvordan få orden i eget hus? ble utgitt av KS i 2013.Den bygger på resultatene av et samarbeid mellom KS og Kommunal- og regionaldepartementet gjennom prosjektet styrket kommunal internkontroll. I forbindelse med dette prosjektet har det blitt utarbeidet flere forskningsrapporter. Samlerapporten gjengir en rekke anbefalinger for god intern kontroll. Rapporten viser også til 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll, som ble utgitt av en arbeidsgruppe nedsatt av Kommunal- og regionaldepartementet i 2009. I vedlegg 1 har vi gjengitt noen anbefalinger som berører intern kontroll. COSO-modellen inneholder det teoretiske rammeverket som KS-prosjektet bygger på. I denne modellen beskrives fem komponenter som sammen skal gi betryggende intern kontroll: Kontrollmiljøet: Menneskene som arbeider i kommunen, deres egenskaper og integritet, etiske verdier, holdninger og kompetanse og hvordan kommunen og alle dens enheter er organisert Risikovurdering: karlegging, analyse og handtering av risikoen for at kommunen ikke vil nå målene som er satt. Kontrollaktiviteter: skal sikre tilfredsstillende risikohåndtering slik at sannsynligheten for måloppnåelse øker Informasjon og kommunikasjon: Systemer for å fange opp og utveksle informasjon for å kunne utføre, styre og kontrollere alle kommunens aktiviteter. Overvåking/Oppfølging: Inngår i daglig ledelse. Følge opp at fastsatte prosedyrer og rutiner følges slik at handlinger eller endringer blir gjennomført. Hovedkonklusjonen fra COSO-modellen,-som oppsummeres i heftet Rådmannens internkontroll, er først og fremst å gjøre internkontrollen mer risikobasert (treffsikker) og mer formalisert gjennom dokumentasjon og ansvarsklargjøring. Ifølge COSO-modellen er det noen grunnleggende forutsetninger for betryggende Økonomisk intern kontroll 9
kontroll. KS har illustrert disse forutsetningene i en modell (figur 1) for intern kontroll. Figur 1: Modell for intern kontroll, Kilde KS. Risikovurdering Grunnlag for innretning av internkontrollen Grunnlag for tiltak og kontrollaktiviteter Strategisk nivå og operativt nivå Formalisering Organisering, ansvar og roller Dokumentasjon, rutiner og prosedyrer Rapportering og aggregering Kontrollaktiviteter Gjennom daglig og faglig virksomhet Planlagte, stikkprøver og faste kontroller Avvikshåndtering Modellen beskriver både forutsetninger for intern kontroll og de ulike prosesser der intern kontroll inngår. Økonomifunksjonen er en av støtteprosessene i kommunen. En støtteprosess støtter opp under kommunens tjenesteproduksjon og bidrar til bedre kvalitet og måloppnåelse. Innenfor økonomiområdet er det derfor en del reglement som bør være på plass og som dekker hele kommunens virksomhet. 1.4.3 Kommunens egne dokumenter og retningslinjer I økonomireglementet for Levanger kommune står det at utarbeidede rutiner skal dokumenteres og være gjenstand for løpende oppfølging. Internkontroll skal sikre at kommunen når de formål og målsettinger som er satt, både på overordnet nivå og for de ulike aktiviteter. En effektiv kontroll er til stede når ledelsen styrer systemene på en slik måte at det gir rimelig sikkerhet for at disse formål og målsettinger nås. Økonomireglementet i Levanger lister opp en del krav over hva kommunen skal dokumentere: Økonomisk intern kontroll 10
- Budsjettering og regnskapsføring - Inn- og utbetalinger - Kunde- og leverandørreskontro, herunder fakturerings og betalingsrutiner - Oppbevaring og makulering av regnskapsmateriale - Bestilling og rekvirering av varer og tjenester, samt attestasjon og anvisning - Etablere en tilfredsstillende arbeidsdeling Videre følger av årsberetningen for Levanger kommune (2013) at kommunen har et kvalitetssystem som skal inneholde alle dokumenterte interne rutiner og prosedyrer. Figur 2 viser sammenhengen mellom problemstillinger og revisjonskriterier. Figur 2: Revisjonskriterier- utledet fra kilder i kap 1.4. Problemstillinger I hvilken grad har Levanger kommune system og rutiner som sikrer betryggende økonomisk internkontroll? Revisjonskriterier Risikovurdering Kommunen bør gjøre risikovurderinger som legges til grunn for interne kontrollaktiviteter Formalisering Kommunen bør ha dokumenter som viser fordeling av roller og ansvar Kommunen skal ha dokumenterte rutiner for viktige arbeidsprosesser innen økonomi Kommunen skal ha et kvalitetssystem som dokumenterer interne rutiner og prosedyrer Kontroll Dokumentasjonen skal være oppdatert, tilgjengelig og gjenstand for løpende kontroll I hvilken grad fungerer den økonomiske internkontrollen innen helse og omsorg? Økonomisk internkontroll skal implementeres i hele kommunen. Kommunen bør etablere tiltak som sikrer god dialog/ løpende informasjon og kommunikasjon til ledere og medarbeidere Kommunen bør sørge for at ledere og medarbeidere får nødvendig opplæring og kompetanse Økonomisk intern kontroll 11
1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innhentet gjennom flere ulike metoder. Vi har benyttet dokumentanalyse, intervju, observasjon og spørreundersøkelse. Dokumentgjennomgang Vi har ved hjelp av tilgang til Kvalitetslosen spesielt sjekket hva kvalitetssystemet inneholder. Referanselista viser hvilke dokumenter som er gjennomgått. Vi har gjennomført tilsvarende prosjekt i Verdal kommune og har i møter med økonomienheten innhentet informasjon fra begge samtidig. Intervju og spørreundersøkelse Det er gjennomført flere intervjuer: Oppstartsmøte med økonomienheten Intervju med rådmannen Intervju med kommunalsjef helse Intervju med økonomisjef Intervju med kontaktperson ved økonomienheten Intervju med enhetsledere på institusjon, hjemmetjenester og habilitering Intervju med avdelingsledere på Ytterøy helsetun, kjøkkentjenesten, Eplehagen og Breidablikktunet. Informantene har verifisert referat fra intervju i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. Intervjuene ble gjennomført etter en intervjuguide og informantene fikk på forhånd tilsendt stikkord for samtalen. På avdelingsledernivå har vi valgt en kombinasjon av intervju og spørreundersøkelse. Intervju er gjennomført for å få av muligheter til mer dybdeinformasjon, og spørreundersøkelse er gjort fordi vi har et ønske om at alle avdelingene innen helse og omsorg skal være representert. Spørreundersøkelse ble sendt via epost ved hjelp av questback. Av de tolv avdelingslederne som mottok spørreundersøkelse fikk vi svar fra ti (83%). Observasjon Vi har lagt vekt på å møte alle på deres egen arbeidsplass. Ved observasjon i forbindelse med møter har vi fått med tilleggsinformasjon om hvordan den enkelte forholder seg til oppfølging og kontroll, både med det de sier, men også med handlinger. Økonomisk intern kontroll 12
Vi har i tillegg benyttet oss av erfaringsmateriale fra internkontrollbesøkene som er gjennomført av regnskapsrevisorene på områdene lønn og salg. I en slik sammenheng er dette sekundærdata, men noe av det kan brukes for å støtte opp om enkelte vurderinger. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang i dette prosjektet gir et tilstrekkelig grunnlag til å svare på problemstillingene. 2. I HVILKEN GRAD HAR LEVANGER KOMMUNE SYSTEM OG RUTINER SOM SIKRER BETRYGGENDE ØKONOMISK INTERNKONTROLL? For å bekrefte at Levanger kommune har betryggende internkontroll bør en del krav være tilfredsstilt. Kravene beskriver vi som revisjonskriterier i rapporten. Kildene revisjonskriteriene er hentet fra er beskrevet i kap 1.4. Etablere etterleve etterspørre -vedlikeholde Det er tre vilkår som bør være til stede for å ha betryggende kontroll, jf KS og COSO. For det første at det i utgangspunktet er foretatt en risikovurdering som grunnlag for hvordan en skal innrette internkontrollen og de tiltak som kan være aktuelle. Videre at det skjer en formalisering i form av organisering, dokumentasjon og rapportering. Det tredje vilkåret er at det etableres kontrollaktiviteter og oppfølging av disse. 2.1 Risikovurdering Kommunen bør gjøre risikovurderinger som legges til grunn for interne kontrollaktiviteter Kommunens internkontroll bør i henhold til teorien være risikobasert. Uten en risikobasert tilnærming vil kommunen ikke ha god nok kunnskap om hvorvidt etablerte tiltak/kontroller i tilstrekkelig grad faktisk reduserer risiko, og kontroller og tiltak kan være overlappende eller unødvendige (KS, 2013). Vi har stilt spørsmål om risikotankegang og fått noen betraktninger som viser hvordan de tenker på ledernivå i Levanger kommune: Økonomisk intern kontroll 13
Rådmannen viser til at de har risikoanalyser som tema på lederopplæringen i kommunen, men sier at det med fordel kan være mer fokus på økonomisk risiko i denne opplæringen. Økonomienheten forsøker å ha risikofokus både ved utarbeidelse av system og rutiner, for eksempel rutiner som gjelder banktilganger. Risikovurderingene dokumenteres ikke, men dette er noe økonomienheten har vurdert å gjøre. Risikovurderinger ligger til grunn for de rutinene som er utarbeidet, og som finnes i Kvalitetslosen. De sier videre at de daglig foretar vurderinger som er basert på risikotankegang, men at det ikke foregår på en systematisk måte. De mener at ved å bygge kompetanse på enhetsnivå vil minimere risiko for at overskridelser kommer som overraskelser, gjennom at lederne har kompetanse til å oppdage avvik på et tidlig tidspunkt. 2.1.1 Vurdering Risikovurderinger er gjennomført på overordnet nivå når det gjelder økonomi, men det er ikke dokumentasjon på de risikovurderingene som er gjort. Det foregår heller ikke systematisk arbeid med risikovurderinger i kommunen. Kommunen har et forbedringspotensial i det å bli mer bevisst på risiko og deretter lage system og rutiner ut fra bevisste holdninger og systematisk arbeidsmåte. På den måten kan kommunen oppnå en mer treffsikker og effektiv internkontroll. 2.2 Formalisering Kommunen bør ha dokumenter som viser fordeling av roller og ansvar Kommunen skal ha dokumenterte rutiner for viktige arbeidsprosesser innen økonomi Kommunen skal ha et kvalitetssystem som dokumenterer interne rutiner og prosedyrer Mer formalisering av internkontrollen er et av rådene KS gir for styrket internkontroll. KS peker på tilstrekkelig formalisering som en forutsetning for betryggende kontroll. Det er ikke noe mål å ha mest mulig dokumentasjon, men å dokumentere de vurderinger og aktiviteter som faktisk utføres, og sikre at dette er tilgjengelig. Dokumentasjonen skal også vise den formaliseringen som ligger til grunn for internkontrollen; blant annet at rutiner og retningslinjer finnes, og at oppgave- og ansvarsforhold er avklart (KS, 2013). Det å ha et reglement på plass innebærer ifølge KS-heftet om rådmannens internkontroll at det er utarbeidet, oppdatert, kjent i organisasjonen og at det blir fulgt. 2.2.1 Organisasjon, roller og ansvar Økonomisk intern kontroll 14
Levanger kommune har en 2-nivåmodell som består av rådmannsnivå (rådmann og kommunalsjefer) og enhetsledernivå. Under enhetslederne er det et tredje ledernivå som består av avdelingsledere. Dette vil bli nærmere omtalt i kapittel 3 der vi ser nærmere på helse og omsorg. Figur 3: Kommunens organisering Delegering For at det skal være etablert en tilfredsstillende arbeidsdeling har kommunestyret vedtatt delegeringsreglement som sier noe om hvem som har hvilken myndighet og ansvar. Delegeringsreglementet, datert 20.11.2013, (k.sak 52/13) viser kommunestyrets virkeområde og delegering til formannskap, komiteer samt rådmann og ordfører. Rådmannen kan delegere videre i administrasjonen. I Levanger kommune er det pr dato ikke utarbeidet administrativt delegeringsreglement for hele kommunen. I følge rådmannen foreligger det oppdatert reglement på oppvekstenhetene, og det er tilgjengelig på kvalitetslosen. Revisjonen finner her en videredelegering av de lovpålagte oppgaver i henhold til opplæringsloven, men revisjonen kan ikke finne noe som omhandler økonomi. Rådmannen opplyser at for kommunen som helhet er det relativt gammelt reglement Økonomisk intern kontroll 15
(fra 2002). Det ligger noe delegering i lederavtalene med den enkelte leder. Lederavtalene er for øvrig under revisjon. 2.2.2 Dokumentasjon av rutiner og kontrollhandlinger Ifølge økonomireglementet skal kommunen ha dokumenterte rutiner for: - Budsjettering og regnskapsføring - Inn- og utbetalinger - Kunde- og leverandørreskontro, herunder fakturerings og betalingsrutiner - Oppbevaring og makulering av regnskapsmateriale - Bestilling og rekvirering av varer og tjenester, samt attestasjon og anvisning - Etablere en tilfredsstillende arbeidsdeling Budsjettering Økonomireglementet inneholder føringer for ansvar og myndighetsutøvelse. Elementer fra dette er tatt med under de avsnitt i rapporten der dette er aktuelt. I økonomireglementet står det at bruken av midler i kommunen er fastlagt i budsjettet. Det betyr at målene for virksomheten skal nås innenfor rammene av budsjettet. Dersom det er behov for å gå utover budsjettet må det foretas budsjettendring. Budsjettendring gjøres av kommunestyret. Det er laget en prosedyre for hvordan arbeidet med budsjettreguleringer skal utføres. Denne ligger i Kvalitetslosen. Formålet med en slik prosedyre er å sikre lik behandlingsmåte ved utførelse av budsjettreguleringer, og at budsjettreguleringene er hjemlet i administrativt eller politisk vedtak. Økonomienheten sender ut budsjettdokumenter før budsjettprosessen starter. Disse skrivene er lagret elektronisk på kommunens fellesområde «F». Økonomienheten har i tillegg satt i gang et arbeid for å opprette et eget område «U» kun for budsjettarbeid. Dette området skal være sikret ved adgangskontroll for økonomienheten, utviklingsstaben og kommunalsjefene. De som er involvert i budsjettprosessen bekrefter at de får den informasjonen som trengs både før og underveis i arbeidet. Regnskap I følge økonomienheten fins rutiner og prosedyrer for regnskapsavslutning både i Kvalitetslosen og i fellesområdet «G». Formålet er å sikre at alle deloppgaver blir utført for at regnskapet skal bli ferdig, og at dette er synliggjort ved at det blir kvittert ut på en sjekkliste til slutt. Kommunen har utarbeidet en rekke dokumenter og rutiner for det løpende arbeidet som skal gjøres gjennom et regnskapsår og vi vil under omtale noen av de vesentlige arbeidsprosessene og deres rutiner. Økonomisk intern kontroll 16
På innkjøpsområdet er det en prosedyre for anbudskonkurranse som er lagt inn i Kvalitetslosen. Det eksisterer en innkjøpsveileder fra 2011 med beskrivelser av rutiner. I følge økonomienheten skal denne skal være godt kjent i organisasjonen. Innkjøpsveilederen ligger på intranett. Det samme gjør innkjøpsavtalene. Innkjøpsavtaler er i bruk. Lønn er en vesentlig utgiftspost i regnskapet. Grunnlaget for all lønn går via organisasjonsenheten og det foreligger flere rutiner for lønn i kvalitetssystemet, blant annet rutiner for lønnskjøring, variabel lønn og fravær. Regnskapsansvarlig skal i forbindelse med årsavslutning vurdere de kortsiktige fordringene uavhengig av om de er avskrevet eller ikke. Økonomireglementet kapittel (11.1) slår fast at i henhold til gjeldende forskrifter for kommunale budsjett og regnskap skal kommunen utarbeide retningslinjer for avskrivning av fordringer i balanseregnskapet. Økonomireglementet inneholder et eget kapittel om forutsetninger for avskrivning av fordringer og hvordan dette skal håndteres. Videre er det i samme kapittel retningslinjer for avskrivning av videreutlån og sosiallån. Avstemmingsrutiner for bank og øvrige balansekontoer er i Kvalitetslosen. I økonomireglementet står det at utbetalinger foretas av økonomienheten i Innherred Samkommune, etter at det foreligger en anvisning (utbetalingsordre). Attestasjon og anvisning I økonomireglementet heter det at utbetalinger foretas av økonomienheten i Innherred samkommune. Før en slik utbetaling skjer, skal det foreligge en anvisning, dvs. utbetalingsordre, fra den som har anvisningsmyndighet. Rådmannen har anvisningsmyndigheten i kommunen. Den kan delegeres videre med visse begrensninger som følger av forskrifter. Økonomiavdeling og revisor skal ha beskjed når delegering av myndighet skjer, (jf økonomireglementet pkt 7.1). Økonomienheten skal ha ajourført oversikt over all anvisningsmyndighet i kommunen. Alle resultatenheter skal ha oversikt over hvem som har myndighet til å anvise for sin enhet. I praksis har enhetsledere og avdelingsledere oversikt over dette innfor sitt område. I følge økonomireglementet er det ikke anledning til å anvise utbetalinger til seg selv. Ordfører anviser rådmannens regninger. Det skal, så langt som det er mulig, skilles mellom den som bestiller varer og tjenester og den som anviser. De som har anvisningsmyndighet, har ansvar for at det er budsjettdekning innenfor ansvarsområdet, og at bruken av midler er i henhold til forskrifter og veiledning for budsjett og regnskap. Videre skal anvisende myndighet påse at attestasjon og kontroll av faktura er foretatt av de som har denne oppgaven. Attestasjon skal som hovedregel foretas før faktura anvises til betaling. Økonomisk intern kontroll 17
2.2.3 Kvalitetssystem Dokumentasjon av internkontroll bør ifølge teorien struktureres og helst samles på ett felles sted (KS, 2013). I Levanger kommunes årsberetning for 2013 står det at kommunen benytter et eget system (Kvalitetslosen) for både å dokumentere interne rutiner og prosedyrer, samt til å varsle avvik i kommunen. Levanger kommune har gjennom samarbeid med Verdal kommune i Innherred samkommune innført Kvalitetslosen som et felles system for kvalitetsstyring og avvikshåndtering for kommunene. Kvalitetslosen er, ifølge kommunens opplæringskurs, et «verktøy» for å legge til rette for å systematisere og organisere kommunens tjenester, med mål om å forbedre kvaliteten på tjenester kommunen utfører. Kvalitetslosen skal ivareta to funksjoner: felles dokumentbibliotek avvikssystem I denne sammenheng har vi kun hatt fokus på Kvalitetslosens funksjon felles dokumentbibliotek. Bruken av avvikssystemet er ikke omtalt i rapporten. Intensjonene med Kvalitetslosen er at den skal inneholde en samling av styrende dokumenter, det vil si lover, forskrifter, retningslinjer og planer, prosedyrer, rutiner, skjema med mer. Den skal inneholde dokumenter som beskriver organisasjon, delegasjon, roller og ansvar. Målet med Kvalitetslosen er at alt skal kunne finnes på ett sted, og det skal være lett tilgjengelig. Videre er det et mål å ha felles dokumenter for kommunene i samkommunen, der dette er mulig. I Kvalitetslosen skilles det mellom rutinebeskrivelser og prosedyrer. Økonomienheten definerer en prosedyre i Kvalitetslosen til å være en beskrivelse av en arbeidsprosess eller tjeneste som inkluderer formål, omfang og ansvar med mer. Prosedyren kan ha en rutinebeskrivelse som vedlegg. Samlet er det flere rutinebeskrivelser enn prosedyrer i Kvalitetslosen. I tillegg til Kvalitetslosen benyttes intranett og kommunens egne fellesområder i datasystemet («F og G-området») til lagring av en del viktige dokumenter. Intensjonen er at alt skal kunne finnes i Kvalitetslosen. Økonomienheten mener det er en utfordring at ikke alle bruker Kvalitetslosen, og at dokumenter legges andre steder. Kommunen hadde intranett før Kvalitetslosen ble innført og det er mange som har fortsatt å bruke dette. Det er ikke tatt stilling til om intranettet fortsatt skal kunne brukes på denne måten eller om det må ligge i Kvalitetslosen. Ansatte på alle nivå vi har hatt samtaler med sier at de finner tak i den Økonomisk intern kontroll 18
informasjon de trenger, og at det for de fleste ikke betyr noe hvor den ligger så lenge den er tilgjengelig. Mer om dette i kapittel 2.3 under avsnittet om tilgjengelighet. Kommunen har flere overordnede dokumenter som har betydning for økonomisk internkontroll; økonomireglement, delegeringsreglement, innkjøpsveileder. Økonomienheten opplyser at de fleste rutiner og prosedyrer for innfordring og regnskap skal være lagt inn i Kvalitetslosen, mens det i noe mindre grad finnes rutiner og prosedyrer for budsjettering der. Årsberetningen for 2013 viser til at rådmannen har hatt stor fokus på internkontroll de siste årene. Det er blant annet tatt i bruk nye elektroniske verktøy for å sikre og dokumentere økonomiske avstemminger innen det økonomiske området. Årsberetningen viser videre til at ansvar for de ulike interne kontrolloppgavene er tydeliggjort, spesielt knyttet mot økonomi- og lønnsområdet i kommunen. Vår gjennomgang av kvalitetssystemet viser at det nå ligger flere rutinebeskrivelser på lønn i Kvalitetslosen. 2.2.4 Vurdering Vi kan ikke se at Levanger kommune har utarbeidet administrativt delegeringsreglement som viser hvem som har hvilket ansvar når det gjelder økonomisk internkontroll. Vi kan ikke finne dokumenter som viser hvilke oppgaver de ulike ledernivåene har. Det er blitt henvist til lederavtalene men av det vi har sett, inneholder ikke disse slike konkrete beskrivelser. Økonomireglementet inneholder noen føringer, men heller ikke det er like konkret som i et administrativt delegeringsreglement. Etter en omorganiseringsprosess som Levanger kommune har vært gjennom, kunne et administrativt delegeringsreglement vært et hjelpemiddel for å synliggjøre både ansvar og myndighet på en ryddig måte. Dokumenter, retningslinjer, rutiner og prosedyrer som gjelder de viktigste arbeidsprosessene innenfor økonomiområdet kan systematiseres på en mer oversiktlig måte. Vårt inntrykk er at det finnes retningslinjer, rutiner og prosedyrer for flere av arbeidsprosessene innenfor økonomi, men at informasjonen er spredt på ulike informasjonskilder, som intranett, rundskriv, fellesområder i datasystemet og i Kvalitetslosen. De fleste vi har snakket med gir uttrykk for at de finner informasjonen de har behov for og opplever det ikke som et problem at den er spredt på ulike informasjonskilder. Økonomisk intern kontroll 19
2.3 Kontroll og oppfølging Dokumentasjonen skal være oppdatert, tilgjengelig og gjenstand for løpende kontroll Rapportering defineres som en del av oppfølging. Oppdatert dokumentasjon Alle dokumenter som ligger i Kvalitetslosen er påført en revideringsdato. Dette betyr at den som er ansvarlig for dokumentet får beskjed når dokumentet skal revideres. Revisjonen fant i gjennomgangen av Kvalitetslosen mange dokumenter der dato for revisjon var overskredet. Økonomienheten opplyser at ikke alle dokumentene nødvendigvis skal endres ved en revisjon, men at kommunen ennå ikke har funnet en praktisk løsning på hvordan en kun viderefører dokumentene uten å påføre endringer. Det er pr desember 2014 ingen som er dedikert til å følge opp at det som ligger i Kvalitetslosen er gjennomgått og oppdatert. Rådmannen viser til at samkommunen skal ansette en ny HMS-koordinator, som også skal ha ansvar for kontrollsystem. Tilgjengelighet Intensjonen er at alt av nødvendig dokumentasjon skal være samlet i Kvalitetslosen og tilgjengelig derfra. Dette er uttalt både som målsetting og i årsmeldinger. I virkeligheten er mye av dokumentasjonen spredd på flere system; intranett, Kvalitetslosen, kommunens fellessystemer («F og G»). Allikevel bekrefter så å si alle revisjonen har møtt i løpet av denne undersøkelsen at de opplever at informasjonen de trenger er tilgjengelig, -selv om de ikke finner alt i Kvalitetslosen. De kjenner systemene og vet hvor de finner informasjonen de trenger. Rådmannen bekrefter langt på veg dette. Han sier at Levanger kommune lenge har hatt en stabil ledergruppe og mener at det nettopp av den grunn har vært mindre behov for, og fokus på, dokumentasjon via synliggjøring og skriftliggjøring av rutiner. Han mener at de som arbeider i organisasjonen kjenner rutinene. Rådmannen sier det i første rekke er hans ansvar at saksbehandling skjer i tråd med lover og regler, slik at politiske vedtak blir fulgt opp. Løpende kontroll og oppfølging Kvalitetslosen gir ikke mulighet for å dokumentere at rutiner/kontrolltiltak er gjennomført. Når det gjelder økonomisk internkontroll viser rådmann til at økonomienheten i samkommunen tar mye av ansvaret for dette, da det er der pengestrømmen skjer og risikoen er størst. Rådmannen sikrer seg at arbeidet gjøres gjennom å ha tett kontakt med økonomisjef og organisasjonsenheten, særlig lønn. Dette skjer i form av møtevirksomhet. I varierende grad blir det skrevet referat fra møtene. Økonomisk intern kontroll 20
Rapportering Ifølge økonomireglementet skal rådmannen to ganger i året utarbeide en økonomisk rapport, tertialrapport, pr 30.april og 31.august. Dette blir gjennomført og viser kommunens økonomi i forhold til vedtatt budsjett, samt andre relevante måltall. Det utarbeides perioderapporter på økonomi to ganger hvert år, pr. 30. april og pr 31.august. Dette gjelder for hele kommunen. Disse rapportene viser driftsinntekter og utgifter i forhold til vedtatt budsjett. Ved behov vurderes og vedtas budsjettjusteringer av kommunestyret. I tillegg til tertialrapporteringen blir månedsregnskap gjennomgått løpende for formannskapet. Rådmannen er gitt fullmakt til å foreta budsjettendringer mellom artsgruppene. Slike budsjettendringer skal meldes til økonomiavdelingen. I Kvalitetslosen er det en prosedyre som viser hvordan arbeid med tertialrapporter skal utføres. Den har som formål å gi en oppskrift på alle nivå fram til ferdig rapport. Eks på detaljeringsgrad der også formen på dialogen mellom nivåene er beskrevet: «Når de enkelte enhetsledere har skrevet inn sine tertialrapporter, skal saksbehandlerne i budsjettseksjonen, foreta en gjennomgang av tertialrapportene for å kontrollere at de er besvart på mest mulig korrekt måte. Det vil da kunne skje gjennom korrespondanse via e-post eller gjennom telefonisk kontakt med den enkelte enhetsleder.» Budsjettavvik varsles formannskapet. Økonomienheten mener at overraskelser i form av budsjettavvik oppstår når det er manglende vilje, og/eller evne til å ta tak i problemer, eller at kommunikasjon ikke fungerer. I kommunens årsrapport er økt fokus på rutiner for bedre internkontroll nevnt både innledningsvis og i et eget kapittel, og tilfredsstiller slik kravene til innhold. Rådmannen refererer til nye verktøy og tydeligere ansvar for kontrolloppgaver. 2.3.1 Vurdering Vi konstaterer at kommunen har en jobb å gjøre for at intensjonene med Kvalitetslosen blir nådd, - det vil si at det gjenstår arbeid for at Kvalitetslosen skal være fullstendig. Med fullstendig mener vi at den inneholder det den skal i henhold til intensjonene, og at det er der all nødvendig informasjonen fins oppdatert og tilgjengelig til enhver tid. Tilfredsstillende rutiner for oppdatering av innholdet mangler. Tertialrapporteringen på overordnet nivå er etablert og fungerer etter intensjonene, men det er ikke nok for å ha god nok oppfølging på områder som har risiko for budsjettsprekk. På den bakgrunn gjennomføres forsøk med månedsrapportering innen helse og omsorg. Vi har ikke grunnlag for å vurdere dette da det er i startfasen, men vi er opptatt av at det bør ligge risikotankegang bak ressursbruken. Økonomisk intern kontroll 21
Rådmannen skriver om fokuset på rutiner for bedre internkontroll i kommunens årsrapport, men på et svært overordnet nivå. Årsrapporten sier ingenting om hva som er oppnådd av eventuell effekt av økt fokus på internkontroll. Dette kan med fordel tas inn. 2.4 Konklusjon Levanger kommune har i hovedsak system og rutiner for å sikre betryggende økonomisk internkontroll på overordnet nivå. Kommunen har forbedringspotensial på noen områder: Ledere på alle nivå kan bli mer bevisst på hvor det er størst økonomisk risiko og deretter lage system og rutiner ut fra bevisste holdninger og systematisk arbeidsmåte. Det kan gi færre kontroller, og muligens mer effekt av de kontrolltiltakene som iverksettes. Formalisering av roller og ansvar etter omorganiseringen bør fullføres. Levanger kommune har ikke utarbeidet administrativt delegeringsreglement. Kvalitets -og avvikssystemet, Kvalitetslosen inneholder det meste av dokumenter, rutiner og prosedyrer, men ikke alt. Levanger kommune har fortsatt en del å gå på for at Kvalitetslosen skal fungere optimalt og være oppdatert til enhver tid. 3. I HVILKEN GRAD FUNGERER DEN ØKONOMISKE INTERNKONTROLLEN INNEN HELSE OG OMSORG? Helse og omsorg har vært gjennom en omfattende omorganiseringsprosess og 2014 er første regnskapsår med ny organisasjons- og økonomistruktur. Området var tidligere organisert i distrikter med utgangspunkt i gamle kommunegrenser, noe kommunalsjefen mener gjorde økonomisk styring meget krevende, da det var vanskelig å se hvor i organisasjonen de store utfordringene lå. 3.1 Implementering av økonomisk internkontroll i organisasjonen Økonomisk internkontroll skal implementeres i hele kommunen. Økonomisk intern kontroll 22
For å lykkes med internkontrollen må det implementeres rutiner og tiltak som skal sikre god informasjon og kommunikasjon av internkontrollen i hele organisasjonen. Ledere på alle nivå og medarbeidere må være kjent med og forstå hvilket ansvar de har og hva de skal gjøre. De ansatte må også være i stand til å utføre oppgavene. Tiltak for å sikre tilstrekkelig kunnskap og kompetanse knyttet til internkontroll kan være opplæring, etterutdanning, interne arbeidsmøter etc. I rapporten har vi brukt KS sin modell med tre forutsetninger for intern kontroll; risikovurdering, formalisering og kontrollaktiviteter. 3.1.1 Risikovurdering Ved å vurdere risiko på sitt ansvarsområde blir den enkelte leder tryggere på grunnlaget for hva som bør kontrolleres, hvilke tiltak og på hvilket nivå. Vi har stilt spørsmål om risikovurdering til alle vi har møtt. Dette har vi gjort for å få et inntrykk av om de har en bevissthet omkring risiko, og om hvilken betydning dette har for hvilke internkontrolltiltak som settes inn. Vi gjengir svarene for å belyse hvordan det tenkes rundt risiko innenfor økonomiområdet i helse og omsorg. De fleste av de som er spurt, tenker umiddelbart på eksterne risikofaktorer, faktorer de ikke rår over. I denne sammenheng er vi ute etter risikofaktorer som kan oppstå innad i organisasjonen, og som de ved å være oppmerksomme på, kan gjøre noe med. I økonomienheten er de opptatt av at organisasjonsendring, nye oppgaver og mer ansvar har ført til at flere avdelingsledere har fått nye oppgaver og ansvar for større budsjetter enn tidligere. Manglende kunnskap og kompetanse på økonomi i avdelingen kan utgjøre en risiko i forhold til å holde budsjettet. På bakgrunn av det mener de det er ønskelig at enhetslederne følger opp avdelingslederne i større grad og at økonomienheten som ressurs blir brukt mer enn tilfelle er i dag. Kommunalsjefen holder frem sykefravær og balansen mellom å ha nok ansatte og for lite ansatte som en risiko for økonomien. Han peker videre på at kommunen har en tjenestestruktur som i utgangspunktet er kostbar, og at større enheter er mer økonomisk effektivt for kommunen. Enhetslederne er også opptatt av fravær som medfører vikarbruk. Dette er vanskelig å forutse. Enhetslederne nevner at det ofte er variabellønn som sprekker i budsjettet. De er opptatt av at avdelingslederne er tett på i forhold til å ha kontroll på variabellønn på sin avdeling, og mener dette er klart og tydelig formidlet i møter med avdelingslederne. Enhetslederne ser til at avdelingslederne følger opp sykefravær med sykefraværssamtaler, medarbeidersamtaler og tilrettelegging av arbeidet i den grad det er mulig. Økonomisk intern kontroll 23
Avdelingslederne sier at det til tider kan være problemer med å ha nok bemanning for å tilfredsstille faglige krav. Eksempel på dette er ved en pandemi, men at det og forekommer i ferietiden. Dette er en risikofaktor i seg selv da det har en økonomisk side i form av at det er minimumskrav til bemanning som må tilfredsstilles, og at det er kostbart å leie inn fagpersoner. I forlengelse av spørsmålet om risiko sier en avdelingsleder at det å ha opparbeidet gode holdninger og fleksibilitet blant de ansatte, er i seg selv en ressurs. Det blir gjort ved å involvere de ansatte i ressursbruken, gi muligheter for å utvikle god kompetanse og faglig påfyll i hverdagen. 3.1.2 Formalisering Figur 4: Organisering av helse og omsorg i Levanger kommune Fordeling av roller og ansvar Helse er organisert i 3 enheter, samt NAV, med hver sin enhetsleder, og med avdelinger av omtrent lik størrelse. Under enhetslederne fins et tredje administrativt ledernivå som består av avdelingsledere. Disse har ledermyndighet på personalområdet, samt ansvar for å følge opp budsjett på sin avdeling. Pr desember 2014 er hovedregelen slik at avdelingsleder attesterer, mens enhetsleder anviser og har budsjettansvar og vedtaksmyndighet. Det fins unntak der avdelingsleder også har anvisningsmyndighet. Økonomisk intern kontroll 24
Ifølge økonomireglementets kapittel 7.2 er det anvisende myndighet som har ansvar for å etablere en tilfredsstillende intern kontroll og som avgjør hvem som kan bestille varer og tjenester innen sitt område. Det fins ikke administrativt delegeringsreglement for helse og omsorg. Det er heller ingen skriftlige rutiner som viser at enhetsleder har ansvar for økonomisk internkontroll, men på enhetsledernivå er det en oppfatning at dette ligger innenfor stillingens ansvarsområde. I forbindelse med omorganiseringsprosessen er det ifølge enhetslederne påbegynt et arbeid med nye lederavtaler som skulle inneholde formelle arbeidsoppgaver. Dette arbeidet er så vidt revisjonen kjenner til ikke ferdig. Avdelingsledernivået bekrefter at de har fullt budsjett- og personalansvar (nytt fra 1.mai 2014). De fleste av avdelingslederne vi har hatt samtale med, og fått svar fra i spørreundersøkelsen mener at ansvaret i forhold til økonomi er klart, men sier samtidig at det ikke er skriftliggjort i form av avtaler eller delegasjoner. Avdelingslederne er fra 2014 lønnsmessig plassert i samme gruppe som øvrige ledere i kommunen. Det betyr at de forhandler lønn i tariffområdet for ledere. Viktige arbeidsprosesser innen økonomi - Budsjettering Med unntak av budsjettdokumentene er det er lite å finne av skriftlige prosedyrer for de som utfører budsjett og oppfølgingsarbeid på enhets- og avdelingsledernivå. Enhetslederne er av den oppfatning at deres ansvar stort sett er avklart når det gjelder økonomi, og at det er en del av deres daglige arbeid, uten at de kjenner behov for skriftliggjøring og beskrivelse i form av prosedyrebeskrivelser. Avdelingslederne er like tydelig i sine svar på at de har ansvar for budsjett og at de i stor grad er involvert i budsjettarbeidet, uten at det finnes skriftlige rutiner/prosedyrer på dette. Budsjettbehovene må meldes inn fra enhetslederne til kommunalsjefen før rammene for statsbudsjettet er kjent. Kommunalsjef for helse og omsorg mener dette kan være vanskelig å forholde seg til for enhetslederne. Det bekreftes av enhetsledere. Kommunalsjefen forklarer at han ved budsjettavvik forsøker å flytte midler mellom enheter, men at dette er vanskelig. Kommunalsjefen mener at avdelingslederne må få mer økonomisk ansvar, og følges opp tettere enn hvert tertial, for at kommunen skal få bedre styring på økonomien. Avdelingslederne på sin side er av den oppfatning at det kan være vanskelig å innse at midler blir flyttet på, uten at de på forhånd har vært involvert i en diskusjon om hvordan dette skal løses. Økonomienheten vil følge opp dette i forbindelse med at det innføres månedlig rapportering på budsjett fra januar 2015. Kvalitetssystemet inneholder flest rutiner og prosedyrer for de som arbeider på økonomienheten. Situasjonen er annerledes på lavere nivå. Det er ikke utarbeidet egne prosedyrebeskrivelser eller rutiner for de øvrige som har ansvar på økonomiområdet. Økonomisk intern kontroll 25
3.1.3 Kontroll og oppfølging Enhetsledere på helse og omsorg er opptatt av at det har vært mye fokus på budsjett og regnskap den siste tiden, men da mest på innsparingstiltak og mindre på intern kontroll. Det er også økt fokus på et felles ansvar for bunnlinja i helse og omsorg. Dette gjør at enhetslederne samarbeider på en annen måte, har felles fokus og flere arenaer å samarbeide på. Blant annet jobbes det for å få flere standarder. Ved budsjettoverskridelser justeres dette internt på enheten og mellom de tre enhetene på helse og omsorg. I år har kutt på enheten, samt bedre periodisert budsjett og regnskap ført til at den økonomiske situasjonen er mye bedre. Lederne vi har snakket med i denne undersøkelsen bruker møter og samtaler som sin måte å følge opp at deres underordnede holdes orientert, og følger opp de oppgaver som ligger til deres myndighet. I møtene rapporteres det muntlig og noen ganger også skriftlig. De fleste møtene er regelmessige og formalisert med hvem som deltar, møtefrekvens og delvis på innhold. Kontrollaktiviteter Ved våre besøk på flere avdelinger viser det seg at det foregår en rekke kontrollaktiviteter på avdelingsnivå, men at det ikke alltid er synliggjort. Dette bekreftes gjennom kartlegging gjort av regnskapsrevisjon i KomRev Trøndelag IKS. Det være seg for eksempel at avdelingsleder ser over at lønnsdata er riktig registrert i forhold til innsendte personalmeldinger, at sykepengerefusjon kommer inn på egen enhet ol. Rutiner for rapportering Rutinene for økonomirapportering er som for kommunen ellers. Det rapportere tertialvis. Økonomienheten vurderer det slik at det ikke er nok med tertialrapportering innenfor helse -og omsorg, og innfører månedlig rapportering for å kunne følge opp tettere. Økonomienheten mener at månedsrapportering kan være en måte å minimere risikoen for overraskende avvik. Avvik vil oppdages tidligere, og det vil tvinge avdelingslederne til å ha jevnt fokus på økonomien. Kontaktpersonene på økonomienheten er oppmerksomme på at det kan bli for mye med månedlig rapportering, men sier at det kan justeres når de ser hvordan rapporteringen fungerer. 3.1.4 Vurdering Økonomienheten vurder konsekvensene av organisasjonsendringer til å være en risiko på avdelingsnivå og det er del lett å være enig i. Økonomienhetens kompetanse på økonomifaget kan med fordel brukes mer for å øke kompetansen ute på avdelingene, og samtidig redusere risikoen for at manglende kunnskap blir den begrensende faktoren. Økonomisk intern kontroll 26