VEDLEGG 3 Informasjon om bakgrunn for behovet for etablering av en nasjonal valgenhet Kort om dagens oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene Departementet har det overordnede ansvaret for valg og valggjennomføring. Det innebærer utviklingsansvar for alt regelverk på området. I tillegg til denne typiske departementsoppgaven har departementet også mange oppgaver av mer driftsmessig art. Dette inkluderer også praktiske og tekniske oppgaver. Dagens lovverk har ingen generell regulering av departementets ansvar og rolle ved valggjennomføringen, selv om noen oppgaver er lagt til departementet i valgloven. Hva som tilligger departementet er derfor basert på tradisjon. Departementet er klageinstans ved lokalvalg. Vi fungerer også som sekretariat for riksvalgstyret ved stortingsvalg, og forbereder således klagesaker for avgjørelse der. Som sekretariat kontrollerer vi også valgoppgjørene i fylkeskommunene, før det på vegne av riksvalgstyret gjøres beregninger av hvem som får utjevningsmandatene. Det er kommunene og fylkeskommunene som har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av valget. De har ansvar for behandling av listeforslag, produksjon av stemmesedler, tilrettelegging av valglokaler, mottak og opptelling av stemmer, kontroll og valgoppgjør. Gjennomføring skjer på bakgrunn av regler fastsatt i valgloven og valgforskriften. Til hjelp i gjennomføringen av disse oppgavene tar kommunene i 2013 i bruk et statlig eid valgadministrative datasystem, betegnes EVA. Valgregelverket er til dels detaljert. Det er viktig for å unngå feil og avvik og for å sikre likebehandling og upartiskhet. Det er likevel stort behov for rådgivning på lokalt nivå for å sikre korrekt gjennomføring. Vi ser også at det er kan være behov for ytterligere detaljeringsgrad lovmessig og rutinemessig enn det dagens regelverk legger opp til. Dette kan blant annet forklares med at valg er en oppgave som kun er aktuell en gang hvert annet år, og det derfor er vanskelig å opparbeide kompetanse og kontinuitet i kommunene og fylkeskommunene. Datateknologi på valgområdet (til administrativ gjennomføring) har vært benyttet i mange år og er nødvendig for å sikre korrekt valggjennomføring. Datasystemene har kommunene før 2013 kjøpt inn fra private leverandører. Gjennomføring av valg er en svært tidskritisk oppgave.
Valglovutvalgets vurderinger om organisering, 2001 Behovet for å gjøre endringer i hvordan valgarbeidet på sentralt nivå organiseres er ikke nytt. Spørsmålet ble tatt opp allerede i 2001 av Valglovutvalget som foreslo oppretting av en Valgkommisjon. Dette ble ikke fulgt opp siden forslaget var lite gjennomarbeidet og bare delvis gav svar på departementets utfordringer. Bakgrunnen for forslaget var i hovedsak at Valglovutvalget mente at valggjennomføringen prinsipielt sett burde være politisk uavhengig. DIFIs utredning for etablering av en sentral valgenhet, 2010 Behovet for organisasjonsendringer var bakgrunn for at departementet i 2009 ba DIFI utrede alternativer til dagens organisering. I mandatet til DIFI ble det forutsatt at valgorganisasjonen fortsatt skal ligge under regjeringen. Det skulle derfor ikke vurderes om en ev. valgenhet burde vært underlagt Stortinget, eller en selvstendig enhet uavhengig av regjering og Storting. Slike modeller vil bryte med vår tradisjon. Det må presiseres at DIFIs rapport allerede er noe utdatert. De baserte sine vurderinger på et oppgaveomfang som var vesentlig mindre enn det er i dag, blant annet grunnet utvikling av det valgadministrative datasystemet EVA og forsøk. Det bør også understrekes at det ikke lå i mandatet å utrede behovet for en ny organisering og at rapporten derfor ikke diskuterer dette. DIFI la frem sin rapport i 2010 og anbefalte oppretting av en egen sentral valgenhet, og at det legges til rette for at denne får en direktoratsrolle. Dette vil gi størst avlastning for departementet uten at det trenger å gå på bekostning av legitime styringsbehov. Behovet for organisasjonsendringer Bakgrunnen for behovet for å se på organiseringen er todelt: 1. Det bør prinsipielt være et skille mellom politikk og administrasjon når det gjelder valggjennomføring 2. Det har vært en vesentlig økning i omfang av driftsoppgaver på statlig nivå 1) Prinsipielt skille mellom politikk og administrasjon Av hensyn til upartiskhet og tillit til at valggjennomføringen er upolitisk kan det reises spørsmål ved om det bør være større avstand mellom politisk ledelse og det overordnede administrative arbeidet for valggjennomføringen. Kort avstand kan være problematisk på et felt som omhandler ivaretakelse av en så grunnleggende forutsetning i et demokrati som det valgavviklingen er. Det vil kunne være uheldig om det blir stilt spørsmål ved om valgavviklingen er politisk nøytral. Særegent for valgmyndighetenes driftsoppgaver
sammenligning med driftsoppgaver i andre forvaltningsorgan (eks ulike velferdstjenester), er at de angår politikernes mandat direkte. I Norge har det i liten grad vært stilt spørsmål ved at gjennomføringen av valg ligger i et departement underlagt politisk ledelse. Dette kan skyldes flere forhold, blant annet har det tradisjonelt sett vært meget høy tillit til valggjennomføringen her i landet. Videre har det vært en høy grad av konsensus på området politisk, og en tradisjon for ikke å blande seg inn. Ikke minst har også departementet tradisjonelt alltid hatt en overordnet og mer distansert rolle i forhold til den praktiske gjennomføringen som skjer lokalt i kommunene. En viktig side ved dette er at jo større gjennomføringsansvar som legges på statlig nivå, jo mer utfordres kravet til en upartisk gjennomføring. For å sikre en profesjonell, upartisk, ansvarlig og effektiv valgmyndighet til beste for velgerne også fremover, kan det være viktig å etablere en større avstand mellom politisk ansvarlig og administrativt ansvarlig på valgområdet. Dette bør kunne gjøres gjennom organiseringen. Samtidig som samspillet mellom politikk og embetsverk fungerer godt, viser utviklingstrekk at departementets rolle som sekretariat for politisk ledelse er styrket. Det påpekes fra flere hold at skillet mellom politikk og forvaltning er bygget ned, først og fremst ved at forvaltningen er blitt mer politisert (bla gjennom politikkformidling). Spørsmålet er om dette på sikt kan påvirke legitimiteten i systemet. Valg er særlig sårbart, og utviklingen kan tilsi at driftsoppgavene utføres utenfor departementet, med større avstand til politikkformidling og utforming (utviklings- og regelverksoppgavene). 2) Endringer i omfanget av driftsoppgaver Departementets oppgaver på valgområdet har økt betydelig i omfang. Økningen har i all hovedsak bestått av oppgaver som i stor grad er knyttet til ren drift, og i liten grad kan sies å være typiske departementsoppgaver. Disse oppgaver tar i dag en vesentlig og økende del av departementets ressurser. Det har bl.a. skjedd en vesentlig utvidelse av de operative og teknisk orienterte oppgavene i forbindelse med etablering av et eget sentralt valgadministrativt datasystem (EVA) til bruk i alle kommuner. Særlig store endringer har skjedd i forkant av valget i 2013. Stikkordsmessig kan driftsoppgavene på valgområdet som det er aktuelt å legge til en sentral valgenhet sammenfattes slik: 1. Omfattende veiledning og regelverksopplæring ovenfor kommuner/fylkeskommuner/fylkesmenn/velgere 2. Utforme veiledningsmateriale innen- og utenriks, til velgere og valgmedarbeidere 3. Planlegge og gjennomføre informasjonskampanjer overfor velgerne
4. Tilskuddstildeling til organisasjoner (informasjonsarbeid for økt deltagelse) 5. Legge til rette for stemmegivning utenriks og oppnevne stemmemottakere 6. Utforme, trykke og distribuere valgmateriell (stemmesedler, div. konvolutter mv) både innen- og utenriks 7. Initiere, planlegge og gjennomføre evalueringer 8. Utvikle valgutstyr for bedre tilgjengelighet til og utforming av valglokaler, inkludert rammeavtaler forkjøp av utstyr 9. Forvalte og videreutvikle en statlig manntallsløsning 10. Systemfaglig support 11. Valgkortproduksjon 12. Inngå rammeavtaler på vegne av kommunene 13. Iverksetteransvar for forsøk 14. Videreutvikling, forvaltning og drift av EVA (bl.a. til bruk for andre interessenter, til bruk ved lokale folkeavstemninger, utvikling av database for valgresultater/formidling etc.) Omfanget av driftsoppgaver har en topp i de år det avholdes valg. Men i og med at departementets oppgaver på valgområdet er utvidet, vil det ikke være noe naturlig opphold i valgarbeidet i mellomvalgår. Dette vil også være tilfelle i årene fremover. Det betyr at vi på statlig nivå er avhengig av en valgorganisasjon som er operativ til en hver tid. En visuell oversikt over en tenkt oppgavefordeling mellom departementet og valgenheten (gult=dep, grønt=enhet):
Nærmere om EVA EVA er et statlig eid, forvaltet og driftet valgadministrativt datasystem på valgområdet. Systemet skal erstatte tidligere private løsninger. Kommunene har benyttet valgdatasystem i ca 20 år. Hjelp i forhold til systemet og dels også oppgaveløsning har skjedd ved hjelp av private leverandører, noe som dels gir dårlig kontroll på gjennomføringen. Dette er en situasjon departementet ønsket å endre. Fordi datateknologi i så stor grad benyttes ved valg er kommunene avhengige av datateknisk hjelp. Kommunene er dermed også avhengig av valgfaglig hjelp i et mye større omfang enn det de har tradisjonelt fått av departementet. Ofte er behovet for hjelp knyttet både til system, kontroll, sikkerhet og mer valgfaglige spørsmål, og det er ikke alltid lett å skille disse. Denne hjelpen har kommunene for en stor del kjøpt inn fra private dataleverandører. Manglende kompetanse, kompleksitet, kombinert med dårlig tid kan være grunn til at kommuner dels har overlatt kontroll og sikkerhetsspørsmål til dataleverandører. Dette utfordrer gjennomsiktigheten ved valg. Referanselitteratur DIFI rapport 2010:3 Valgets kval? Utredning for etablering av en sentral valgenhet DIFI rapport 2011:11 Hva skjer i departementene? DIFI rapport 2012:6 Lokalisering av statlige arbeidsplasser en kartlegging Regionale arbeidsmarkeder og nasjonale statlige virksomheter, Asplan Viak, 2012 (evaluering av utflytting av statlige tilsyn)