FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Tilsyn og tilskudd i private barnehager

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Tilsyn og tilskudd i private barnehager Halden kommune 17/4-2009

INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG...3 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING...5 3 METODE OG GJENNOMFØRING...6 4 REVISJONSKRITERIER...7 5 GIR KOMMUNEN TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET?...8 5.1 Revisjonskriterier... 8 5.2 Fakta... 8 5.3 Vurderinger og konklusjoner... 11 6 UTØVER KOMMUNEN TILSYN MED PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET?... 13 6.1 Revisjonskriterier... 13 6.2 Fakta... 14 6.3 Vurderinger og konklusjoner... 18 7 BENYTTER KOMMUNEN SIN STYRINGSRETT I FORHOLD TIL PRIVATE BARNEHAGER, I HENHOLD TIL REGELVERKET?... 22 7.1 Revisjonskriterier... 22 7.2 Fakta... 22 7.3 Vurderinger og konklusjoner... 26 8 ANBEFALINGER... 28 9 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE... 29 10 REVISJONENS BEMERKNINGER TIL RÅDMANNENS KOMMENTARER. 33 VEDLEGG 1 NÆRMERE OM REVISJONSKRITERIENE... 34 VEDLEGG 2 - OVERSIKT OVER KOSTNADSPOSTER I BARNEHAGENES REGNSKAPSFØRTE DRIFTSUTGIFTER... 42 Østfold kommunerevisjon IKS 2

1 SAMMENDRAG Revisjonen har i denne rapporten undersøkt følgende problemstillinger: Gir kommunen tilskudd til private barnehager i henhold til regelverket? Utøver kommunen tilsyn med private barnehager i henhold til regelverket? Benytter kommunen sin styringsrett i forhold til private barnehager, i henhold til regelverket? Våre funn viser at: Halden kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene. Ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark har Halden kommune praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene, i henhold til gjeldende regelverk. Nye bestemmelser for beregning av tilskudd fra og med 2009 vil gi kommunen bedre muligheter for kontroll og sanksjoner i forhold til private barnehager som fører urimelig høye kostnader i sine regnskaper. Spørreskjemaet barnehagene fyller ut som grunnlag for tilsynet, gir kommunen et godt informasjonsgrunnlag for den enkelte barnehage. Imidlertid brukes tilsynet i begrenset grad til å etterprøve at informasjonen fra barnehagen er riktig. Kommunens praksis for gjennomføring av tilsyn avviker på vesentlige punkter fra anbefalingene Kunnskapsdepartementet har gitt gjennom Veileder for tilsyn. Dette gjelder først og fremst i forhold til praksis for utøvelse av tilsyn, rapportering og oppfølging. Det er uheldig at kun barnehagekoordinator møter på tilsynet fra kommunens side og at det i tilsynet gjøres vurderinger og trekkes slutninger fortløpende uten at vurderingene drøftes og synliggjøres. Effektene av kommunens solide Handlingsplan for barn og unge blir redusert ved at det ikke settes fokus på barnehagenes måloppnåelse gjennom blant annet tilsynet. Det er av flere hensyn svært uheldig at det ikke skrives rapport etter tilsynsbesøk. Bakgrunnen for stenging av Berger barnegård var i tråd med kommunens styringsrett overfor barnehagene. Kommunen hadde ikke adgang til å holde tilbake tilskudd til Berger barnegård, gitt saksbehandlingen og begrunnelsen i denne saken. Østfold kommunerevisjon IKS 3

Det er viktig og vesentlig at Halden kommune har en effektiv og dokumenterbar tilsynsordning for å sikre sin styringsrett overfor de private barnehagene. Iverksatte tiltak i forhold til politisk deltakelse i samarbeidsutvalgene, rapportering fra samarbeidsutvalgene, arbeids- og tariffavtaler i tråd med kommunens bestemmelser er viktige virkemidler for å sikre kommunens oppfølging av de private barnehagene. Revisjonen anbefaler at: Kommunen vurderer om det er behov for å gjennomføre tilsyn hvert år, eller om det i stedet bør gjennomføres grundigere tilsyn hvert annet år. Samarbeidsutvalgene inviteres til å stille med en representant når barnehagen har tilsynsbesøk fra kommunen, slik veileder for tilsyn legger opp til. Kommunen har to representanter fra barnehagemyndigheten til stede ved tilsynet for å styrke faglige vurderinger og å sikre tilsynets legitimitet overfor barnehageeier, slik veileder legger opp til. Det i tilsynet settes mer fokus på barnehagens innhold og planer. Det skrives tilsynsrapport etter hvert tilsynsbesøk for slik å sikre at forhold drøftet i tilsynet blir dokumentert. Kommunen er bevisst på at styringsretten over de private barnehagene først og fremst skal utøves gjennom tilsyn i barnehagene og kontroll av opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd, ut fra gjeldende regelverk. Østfold kommunerevisjon IKS 4

2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt av kommunestyret 08.05.08. Ett av prosjektene ble vedtatt å omhandle kommunens praksis for tilskudd til og tilsyn med private barnehager. Prosjektet fokuserer på følgende problemstillinger: Gir kommunen tilskudd til private barnehager i henhold til regelverket? Utøver kommunen tilsyn med private barnehager i henhold til regelverket? Benytter kommunen sin styringsrett i forhold til private barnehager, i henhold til regelverket? Prosjektet belyser først og fremst forhold knyttet til private barnehager. Der hvor det er aktuelt å sammenligne praksis og regelverk i private og kommunale barnehager, vil likevel også kommunale barnehager bli omtalt på generelt grunnlag. I prosjektet er det gjort avgrensninger i forhold til vurdering av tilskuddsberegning. Kommunen utbetaler en rekke ulike typer tilskudd til barnehagene, men er for de fleste av disse kun formidler av tilskuddene uten selv å ha ansvaret for beregningen av tilskuddets omfang. Revisjonens undersøkelser knytter seg derfor til beregning av det kommunale tilskuddet til de private barnehagene. Ved revisjonens vurdering av kommunens tilsynspraksis, er det kun tilsyn i forhold til Barnehageloven som er vurdert. Kommunen har også tilsynsansvar i barnehagene i forhold til kommunehelsetjenesten og brannvernbestemmelser, men disse tilsynene er ikke belyst. Der hvor det er naturlig vil disse tilsynene likevel kort bli omtalt. Østfold kommunerevisjon IKS 5

3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. I revisjonens prosjekter legges utsagn fra intervjuobjektene til grunn som subjektive fakta og sitater benyttes for å belyse og eksemplifisere viktige temaer. Fakta blir deretter analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. For å undersøke beregning og kontroll av tilskudd har regnskapsrevisor vurdert praksis for dette med utgangspunkt i regnskapsrevisjonens revisjonsmetodikk. For å undersøke hvordan kommunen utøver tilsyn har revisjonen intervjuet barnehagekoordinator, vurdert kommunens dokumentasjon knyttet til tilsyn, og vært tilstede ved to tilsynsbesøk i Halden kommunes regi. Revisjonen har også sendt ut spørreskjema til ti private barnehager som har hatt tilsyn fra kommunen i perioden fra oktober 2008 til mars 2009, for å få kunnskap om deres erfaring med kommunens tilsyn. Prosjektet er gjennomført i perioden november 2008 til mars 2009 av forvaltningsrevisor Elisabeth Kihl-Stenrød. Østfold kommunerevisjon IKS 6

4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet som revisjonskriterier: Lov om barnehager (barnehageloven) Veileder Tilsyn med barnehager fra Kunnskapsdepartementet Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd FOR 2004-03-19 nr 539 Rundskriv F-08/2006 Lov 17.juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) med forskrifter og departementets merknader til bestemmelsene. Rundskriv Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager (2008) fra Kunnskapsdepartementet Ot.prp.nr 57 (2007-2008) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager Handlingsplan for barnehage og skole. Halden kommune 2007-2010 Østfold kommunerevisjon IKS 7

5 GIR KOMMUNEN TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? 5.1 Revisjonskriterier Barnehagelovens 8 fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet og at kommunen forvalter tilskuddene til ikke-kommunale barnehager i kommunen. Det finnes en rekke ulike tilskuddsordninger som barnehagene kan søke fra Kunnskapsdepartementet, det mest omfattende og avgjørende tilskuddet til barnehagene er likevel driftstilskuddet. På bakgrunn av regnskapstall fra godkjente barnehager, søker kommunen departementet om tilskudd. Når kommunen mottar tilskuddet skal dette beregnes og tildeles ut fra prinsippet om likeverdig behandling mellom private og kommunale barnehager. Barnehagens finansiering er i hovedsak tredelt mellom statlige driftsmidler og andre statlige tilskudd, kommunalt tilskudd og foreldrebetaling. Bestemmelsene for utbetaling og beregning av tilskudd fremkommer særlig fra rundskrivet Utmåling av kommunalt tilskudd til ikkekommunale barnehager 2008 1. Dette rundskrivet publiseres årlig for at kommunene skal kunne utmåle tilskuddet etter aktuelle regler og bestemmelser. Departementet har også utarbeidet et regneark som kommunene kan bruke til å beregne tilskuddet i praksis. I regnearket er det innarbeidet formler som ivaretar bestemmelsene i rundskrivet, slik at det skal sikres likebehandling mellom kommunale og private barnehager. 5.2 Fakta I Halden kommune er det 39 private barnehager som kommunen utbetaler tilskudd til med bakgrunn i regelverk og bestemmelser for ulike typer tilskudd. I 2008 utbetalte Halden kommune til sammen 14,9 millioner i kommunalt driftstilskudd til de private barnehagene mens statstilskuddet var på 56,2 millioner. I tillegg mottok kommunen 16,1 millioner kroner i skjønnsmidler fra staten. For å få utbetalt tilskudd må barnehagene være godkjente av kommunen og levere fullstendig regnskap i mars hvert år. På bakgrunn av regnskapsdata og data registrert i KOSTRA 2 beregner kommunen hvor stort tilskudd den enkelte barnehage skal få. Vedtak om tilskudd fattes i slutten av april hvert år. Tilskuddene utbetales månedlig. Oppfølging av de private barnehagene ivaretas primært av barnehagekoordinator som rapporterer til Kommunalsjef for undervisning og oppvekst. Barnehagekoordinator gir barnehagene veiledning, gjennomfører tilsyn i barnehagene og er de private barnehagenes kontaktperson i Halden kommune. Innsamling, registrering og kontroll av data som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til barnehagene, foregår i samarbeid mellom barnehagekoordinator og økonomikontoret. Revisjonen har i sin undersøkelse sett nærmere på følgende forhold: 1 For en nærmere beskrivelse av regelverk for tilskudd, se vedlegg 1 som omhandler rapportens revisjonskriterier. 2 Register knyttet til KOSTRA (KOmmuneSTatRegistrering) Østfold kommunerevisjon IKS 8

- Beregner og utbetaler Halden kommune tilskudd til private barnehager i tråd med gjeldende veiledning og tilhørende regneark (se 5.1)? - Hvilke kontroller gjør kommunen for å sikre riktig registrering av grunnlagene for tilskuddet? Grunnlaget for kommunens utbetaling er barnehagenes egne innleverte regnskapstall men ikke et fullstendig regnskap. Kommunen har følgende rutiner for registrering, beregning og kontroll av tilskudd til de private barnehagene: Barnehagekoordinator sender ut epost til de private barnehagene om rutiner og frister i forbindelse med at eierne skal fylle ut skjemaene Årsmelding for barnehager og Årsregnskap for ikke-kommunale barnehager 20xx. Barnehagekoordinator legger deretter kommunens regnskapstall for hver barnehage inn i BASIL 3 når det gjelder mottatt statstilskudd og mottatt kommunalt tilskudd. Disse dataene fungerer samtidig som grunnlag for fylkesmann/departement for beregning av statstilskuddet til den enkelte barnehage. Ansatt i økonomiavdelingen henter inn skjema årsmelding for barnehager pr. 15. desember 20xx, og skjema årsregnskap for ikke-kommunale barnehager 20xx fra BASIL systemet, og legger tallene inn i regnearket fra departementet. Etter at tallene er registrert i regnearket vurderer økonomiavdelingen tallstørrelsene og ser disse opp i mot siste års tallstørrelser. Dette gjøres for å se om det er store endringer fra et år til et annet for de enkelte barnehager. Dersom det viser seg at en eller flere barnehager har store variasjoner i beregnet tilskudd, går økonomiavdelingen igjennom regnskapstallene for siste års regnskap og sammenligner med forrige års regnskap. Videre gjøres sammenligninger i antall innrapporterte barn, og likeledes fordelingen av barn over og under 3 år (dette utgjør store forskjeller i tilskuddsatsene). Økonomiavdelingen innhenter også informasjon om de barnehager som eventuelt har utvidet sin virksomhet i løpet av siste år. Økonomiavdelingen bruker deretter rundskriv for praktisering av likeverdig behandling 4 og vurderer de enkelte postene som er beskrevet der. Samtidig kontrolleres det at økningen i barnehagenes regnskaper ikke overstiger den kommunale deflatoren. Eventuelle barnehager som har en slik kostnadsvekst og som ikke har øket sin aktivitet, blir avkortet i tilskuddet. At antall innrapporterte barn i årsmeldingen stemmer med virkeligheten kontrolleres ved at barnehagekonsulenten sjekker skjemaene mot kommunens felles administrasjonssystem (som også alle private er pålagt å bruke). Eventuelle avvik gjør 3 BASIL: BArnehageStatistikkInnrapporteringsLøsning eies og administreres av Kunnskapsdepartementet. 4 Rundskriv Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager utgis årlig av Kunnskapsdepartementet og skal ligge til grunn for forestående beregning av tilskudd. Østfold kommunerevisjon IKS 9

at barnehagekonsulenten avviser årsmeldingsskjemaet til det er i henhold til fagsystemet. Økonomikonsulenten opplyser at frem til og med 2008 var det kun noen få poster som skulle vurderes ut i fra eventuell avkortning av tilskudd. Dette vil fra 2009 bli vesentlig endret da rundskrivet fra departementet nå åpner for at kommunen kan vurdere avkorting av tilskuddet på bakgrunn av atskillig flere regnskapsposter enn tidligere. Kommunene har frem til 2009 allerede hatt mulighet til å avkorte tilskuddet dersom den private barnehagen har lavere bemanning eller årskostnader per årsverk enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, kombinert med at eier budsjetterer med urimelig stort utbytte/ overskudd for eiers arbeidsinnsats i barnehagen. Likevel har denne bestemmelsen vært i liten grad blitt benyttet fordi det har vært vanskelig å avgjøre hva som er lavere bemanning eller lønn, og hva som er urimelig stort utbytte/overskudd. I rundskriv F-07/2009 presiserer Kunnskapsdepartementet at avvik på disse postene utover 20% fra nivået i kommunens barnehager, er å anse som et vesentlig avvik. Videre at utbytte/ overskudd som overstiger 10 % av egenkapitalen er å anse som urimelig høyt. Kommunene blir bedt om å ha ekstra oppmerksomhet på om barnehageeiere henter ut midler fra egen barnehage ved å føre urimelig høye kostnader på enkelte regnskapsposter: godtgjørelse for eierens arbeidsinnsats, fakturering av husleie (bør kunne sammenlignes med nivå på lokal markedsleie), fremmedtjenester, avskrivinger og verktøy. Departementet åpner for at i den grad ovenfor nevnte poster medfører en oppblåsing av kostnader, bør kommunen ta kontakt med barnehagen og be om dokumentasjonsgrunnlag. Dersom kommunen kommer frem til at det skal gjøres justeringer, må alle reduksjonene legges inn på posten for utbytte, og denne deretter holde posten utbytte opp mot 4 i Forskrift om utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager, som omhandler urimelig utbytte. Disse nye bestemmelsene vil legges til grunn ved beregning av tilskudd til de private barnehagene fra og med 2009. 5 Revisjonens undersøkelser viser at Halden kommune benytter Kunnskapsdepartementets regneark for beregning av tilskudd. I regnearket legges til grunn bruk av formler som sikrer at beregning av tilskudd til de private barnehagene, skjer i henhold til rundskrivet Utmåling av kommunalt tilskudd til ikke-kommunale barnehager 2008. I revisjonens undersøkelse har vi sett på nivået for kostnader på barnehagenes ulike kostnadsposter, som ligger til grunn for kommunens beregning av tilskudd 6. Ved to kostnadsposter har revisjonen funnet avvik i kostnadsnivået: Kostnadspost 6300 Leie lokaler. Ved fem barnehager er kostnadene knyttet til husleie vesentlig høyere enn for kommunens øvrige private barnehager. Leiekostnadene for disse barnehagene ligger mellom ca 330.000 kr og 600.000 kr. For de øvrige barnehagene ligger husleien mellom 0 kr (familiebarnehager) og 220.000 kr. 5 Revisjonens undersøkelser baserer seg på praksis og bestemmelser som har ligget til grunn for beregninger gjort til og med 2008. Beregning for 2009 gjøres i aprilmåned og har således ikke vært tilgjengelig for revisjonen i den perioden forvaltningsrevisjonsprosjektet er gjennomført. 6 Se vedlegg 2 for en oversikt over kostnadspostene som utgjør barnehagenes driftskostnader. Østfold kommunerevisjon IKS 10

Kostnadspost 6700 Fremmedkostnader (regnskap/ revisjon). Mens de fleste barnehagene har kostnader på opp til 100.000,- kr har tre barnehager bokført utgifter på mellom ca 120.000 kr og 745.000 kr til regnskap og revisjon. I henhold til rundskrivet skal også kommunen undersøke barnehagenes overskudd og utbytte for å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å gjøre avkortinger i tilskuddet. Revisjonens undersøkelse viser at tre barnehager har et regnskapsmessig utbytte, disse er familiebarnehager og overskuddene er på mellom 250.000 og 400.000 kroner. Utbyttet tilsvarer personalkostnadene ved disse barnehagene. For øvrig viser revisjonens undersøkelser at det er små over- og underskudd i de private barnehagenes regnskap. Barnehagekoordinator opplyser at det utover beregning av tilskudd ikke kontrolleres særskilt om det er grunnlag for avkorting av tilskudd til barnehagene. Det er flere forhold ved barnehagedriften som kommunen er oppmerksom på men som det til nå ikke har vært juridisk grunnlag for å sanksjonere. Dette gjelder for eksempel barnehagenes nivå for husleie og hvilken dokumentasjon som kreves av barnehagene som grunnlag for utbetaling av tilskudd. Kommunen har til nå ikke hatt rett til å etterprøve hvorvidt barnehagenes reelle kostnader samsvarer med regnskapstallene de oppgir som grunnlag for utbetaling av tilskudd. Fra barnehager organisert som aksjeselskap kreves profesjonell revisors godkjenning av tallene, men for familiebarnehager og enkeltmannsforetak kreves kun at en privatperson underskriver regnskapsopplysningene som sendes til kommunen. Økonomiansvarlig mener det er negativt at dokumentasjonskravene i veilederen ikke har vært strengere, og at det er positivt at Kunnskapsdepartementets bestemmelser fra og med beregningen i 2009 gir kommunen bedre kontrollmuligheter for å avkorte det kommunale tilskuddet til private barnehager dersom de har urimelig høye kostnader. 5.3 Vurderinger og konklusjoner Ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark er det revisjonens vurdering at Halden kommunes praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene, skjer i henhold til gjeldende regelverk. Det er revisjonens vurdering at Halden kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene. Dette innebærer at kommunens praksis for beregning av tilskudd sørger for en likeverdig behandling mellom private og kommunale barnehager, ut fra regelverket. Økonomiansvarlig for barnehageområdet i Halden kommune gir også inntrykk av å ha god oversikt over hvilke kontroller kommunen skal og kan utføre, og hvilke områder kommunen ikke med grunnlag i regelverket til nå har hatt mulighet eller rett til å etterprøve eller sanksjonere. Kommunen er kjent med at det er begrensninger knyttet til at barnehagene kun leverer et regnskapsskjema og ikke et fullstendig regnskap som grunnlag for kommunens beregning av tilskudd. Imidlertid er det Kunnskapsdepartementets bestemmelser som regulerer dette, og kommunen har derfor ikke grunnlag for å kreve ytterligere dokumentasjon fra barnehagene for å vurdere realitetene i barnehagens kostnader til for eksempel husleie. Nye bestemmelser for beregning av tilskudd fra og mer 2009 vil gi kommunen bedre muligheter for kontroll og sanksjoner i forhold til private barnehager som fører urimelig høye kostnader i sine regnskaper. Østfold kommunerevisjon IKS 11

Revisjonens undersøkelser viser at Halden kommune ved økonomiansvarlig er kjent med kommunens plikt til å vurdere barnehagenes utbytte. Kontrollene utføres når kommunen mottar barnehagenes regnskapsopplysninger. Det er til nå ikke på bakgrunn av slik vurdering gjort avkorting i noen av barnehagenes tilskudd. Det er revisjonens vurdering at Halden kommune ved økonomiansvarlig er kjent med regelverk for beregning av tilskudd og kontroll av barnehagene. Det gjøres vurdering på aktuelle poster. Eiernes utbytte fra barnehagene vurderes i tilknytning til beregning av tilskudd, i henhold til regelverket. Konklusjon Halden kommune har tilfredsstillende prosedyrer for innhenting, registrering og kontroll med opplysninger som ligger til grunn for utbetaling av tilskudd til de private barnehagene. Ved å benytte Kunnskapsdepartementets regneark har Halden kommune praksis for beregning av tilskudd til de private barnehagene, i henhold til gjeldende regelverk. Nye bestemmelser for beregning av tilskudd fra og med 2009 vil gi kommunen bedre muligheter for kontroll og sanksjoner i forhold til private barnehager som fører urimelig høye kostnader i sine regnskaper. Østfold kommunerevisjon IKS 12

6 UTØVER KOMMUNEN TILSYN MED PRIVATE BARNEHAGER I HENHOLD TIL REGELVERKET? 6.1 Revisjonskriterier Barnehageloven 8 fastslår at kommunen skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageeier har et selvstendig ansvar for at barnehageloven med forskrifter blir oppfylt, mens det er kommunen som barnehagemyndighet som har et ansvar for å avklare om tilbudet i barnehagen er lovlig og faglig godt nok. Kommunen kan gi barnehagen pålegg om retting hvis det oppdages ulovlige eller uforsvarlige forhold i tilsynet. Kommunen har også et veiledningsansvar overfor barnehagene. Kunnskapsdepartementets veileder Tilsyn med barnehager angir en rekke forslag til hvordan tilsyn bør utformes og utøves. Veilederen forslår at følgende faser bør inngå i et kommunalt tilsyn: Igangsetting informasjon til berørte parter i barnehagen Kartlegging - tilsynsmyndigheten må ha rutiner og system for innhenting av opplysninger fra barnehagene (hva skal innhentes) Planlegging og prioritering hvor omfattende tilsyn skal igangsettes? Hvordan skal tilsynet gjennomføres? Utøvelse av tilsyn Anmeldt eller uanmeldt tilsyn? Har kommunen rutiner for å håndtere klager på barnehagene? Rapportering Kommunen bør ha rutiner på rapportskriving etter hvert tilsyn, eventuelt med etterfølgende pålegg om retting. Pålegg om retting og stenging skal gis som enkeltvedtak. Oppfølging Tilsynsrapportene kan danne grunnlag for en årlig rapport til politisk nivå om tilsynets virksomhet. Kommunen må også ha rutiner for oppfølging og planer for nye tilsyn. 7 Kommunestyret har det øverste tilsynsansvaret med den kommunale forvaltningen og bestemmer hvilket organ i kommunen tilsynet skal legges til. Med tanke på at tilsynet skal omfatte innhold og kvalitet er det nødvendig at kommuner har tilstrekkelig barnehagefaglig kompetanse til å oppfylle sine forpliktelser gjennom barnehageloven. Kunnskapsdepartementet understreker at tilsynet i den enkelte barnehage bør gjennomføres av minst to personer, for å styrke faglige vurderinger og sikre tilsynets legitimitet overfor barnehageeier. Halden kommune har utviklet en omfattende handlingsplan som har tydelige målsettinger for skoler og barnehager innenfor pedagogisk innhold og personal. Planen inneholder flere presiseringer av bestemmelsene i rammeplan for barnehager og viser en oversikt over mål, tiltak, status og framtidsperspektiv. 8 7 For nærmere beskrivelse av revisjonskriteriene for tilsyn, se vedlegg 1. 8 For en nærmere beskrivelse av målene i planen, se vedlegg 1. Østfold kommunerevisjon IKS 13

6.2 Fakta Halden kommune har de siste tre årene gjennomført et fåtall tilsyn i kommunale og private barnehager. Revisjonen får opplyst fra barnehagekoordinator at dette hovedsakelig skyldes manglende bemanning, uklare ansvarsforhold og omorganisering. I kommunestyrets budsjettvedtak for 2007 ble det lagt fram en ny organisasjonsplan som innebar at kommunen bare skulle ha to kommunalsjefer. Kultur ble underlagt kommunalsjef samfunn og service. Undervisning ble lagt sammen med helse og sosial og ledet av en nyopprettet stilling som kommunalsjef helse og oppvekst. Den nye strukturen ble gjennomført med virkning fra 1. april 2007. Tilsynsfunksjonen for barnehagene ble ikke berørt av disse organisasjonsendringene utover at endringer i seg selv tar tid, sier barnehagekoordinator. Halden kommune har følgende praksis for tilsyn: Tilsynsbesøk en gang per år som skal varsles minst en måned før tilsyn I forkant av tilsynet skal det informeres om hva som det skal være tilsyn om Denne praksisen er ikke skriftliggjort gjennom en etablert rutine, men er utarbeidet etter et barnehagesamarbeid med andre kommuner, og i henhold til veileder fra Kunnskapsdepartementet. I mai 2008 fikk alle barnehagene tilsendt et spørreskjema med spørsmål knyttet til barnehagedriften, for å fylle dette ut og returnere til kommunen. De utfylte spørreskjemaene har deretter blitt drøftet i gjennomførte tilsyn. Alle barnehagene har fått de samme spørsmålene, og det legges opp til samme type tilsyn i kommunale og private barnehager. Spørreskjemaet er utarbeidet av barnehagekoordinator. Barnehagen må i skjemaet svare på spørsmål om vedtekter, internkontroll, barnehagens innhold, barns rett til medvirkning, foreldremedvirkning, lokaler og uteområder, personale og opplysninger om barna. I august september 2008 ble alle barnehagene varslet om tilsyn gjennom e-post. Datoene for tilsyn i den enkelte barnehage fremgikk av denne informasjonen. Av 22 planlagte tilsyn i perioden 22. oktober 2008 til 4. mars 2009 er 11 tilsyn gjennomført 9. De fleste avlysningene skyldes at tidspunktet kommunen foreslo ikke passet for barnehagen. Tilsyn i alle kommunens 39 barnehager skal være gjennomført innen 10. juni 2009. Barnehagestyrer, eier, verneombud og en forelder har blitt innkalt til tilsynet. Fra kommunen møter barnehagekoordinator alene, tidligere ble tilsyn med barnehagen etter barnehageloven gjort samtidig med tilsyn fra kommunelegen etter helsetjenestelovgivningen. Revisjonen får opplyst at dette samarbeidet ble avsluttet fordi begge parter opplevde det som ineffektivt å være med på tilsyn som ble gjort ut fra en annen virksomhets regelverk. 9 Ti tilsyn er gjennomført etter samme metode. En av barnehagene hadde tilsyn fra Fylkesmannen i november og kommunens tilsyn med denne barnehagen bygger på observasjoner fra tilsynet der Fylkesmannen hadde gjennomføringsansvaret. Østfold kommunerevisjon IKS 14

Barnehagekoordinator opplyser at tilsynet går ut på å ta en befaring av barnehagens inneområde, se på lekeplassen og de fysiske rammene for barnehagen. Hun kan også stille spørsmål og be om å få se barnehagens vedtekter, årsplaner eller virksomhetsplaner. Hun sier hun også etterspør hvilken vikarordning barnehagen har. Hun sjekker ikke hvorvidt det er samsvar mellom årsplan/ virksomhetsplan og barnehagens månedsplaner og oppgir at dette skyldes at det ikke er tid til det. Barnehagekoordinator vurderer i tilsynsbesøket om det er grunnlag for avvik eller merknader. Avvik defineres som brudd på lov eller forskrift. Dersom det ikke foreligger avvik eller merknader, skrives det ingen tilsynsrapport. Dette forklares med at det ikke er tid til rapportskriving i tillegg til andre gjøremål som tilligger denne funksjonen. Barnehagekoordinator forklarer at avgjørelsen om ikke å skrive tilsynsrapport er tatt på selvstendig grunnlag. Gjennomførte tilsyn vil bli dokumentert ved at barnehagekoordinator tilføyer en rubrikk på oversikten over datoer for tilsyn i de ulike barnehagene, og her markerer at det har blitt gjennomført tilsyn. Ved de elleve gjennomførte tilsynene har det ikke blitt avdekket merknader eller avvik og det er heller ikke skrevet tilsynsrapporter fra disse tilsynene. På spørsmål om barnehagekoordinator finner det nyttig med tilsyn, sier hun at det er bra å se hvordan barnehagene blir driftet ute, det er viktig for å se helheten. Jeg syns likevel ikke jeg har fått ny kunnskap i forhold til hva jeg visste fra før. Mitt hovedfokus i tilsynet er at barnehagen tar ungene på alvor og at det drives en god pedagogisk virksomhet. Revisjonen får også opplyst at det gjennomføres minimum fire felles møter mellom kommunen og barnehagene hvert år, disse er informasjonsmøter og temamøter. Kommunen har i tillegg sagt seg villig til å stille på foreldre- eller personalmøter og møter ved behov og forespørsel. Det har imidlertid ikke vært spurt etter dette de siste tre årene. På spørsmål om hvordan gjennomførte tilsyn rapporteres til politisk nivå, opplyser barnehagekoordinator at alle aktuelle rapporter settes som egen referatsak til hovedutvalget. Tilsynsbesøk Revisjonen har vært til stede ved to tilsynsbesøk. Det første tilsynsbesøket var i en kommunal barnehage med fire avdelinger. Fra barnehagen deltok kun styrer, og fra kommunen møtte barnehagekoordinator samt revisjonen som observatør. Verneombud, plasstillitsvalgt og representant fra barnehagens samarbeidsutvalg, møtte ikke. Tilsynet åpnet med en omvisning i barnehagens lokaler, uteområdet ble besiktiget fra balkong på barnehagen. Deretter ble resten av tilsynet gjennomført i barnehagens møterom. Utgangspunktet for tilsynet er at barnehagen har sendt inn utfylt skjema til barnehagekoordinator i august 2008. Barnehagekoordinator opplyser innledningsvis om at det ikke er kapasitet til å skrive tilsynsrapport fra tilsynet. Deretter gjennomgås barnehagens vedtekter. Styrer informerer om at foreldre med restanser i sine betalinger for barnehageplass, har fått beskjed om at disse må være innbetalt innen 15. mars for å unngå at retten til plass blir tapt. Barnehagekoordinator sier til dette at styrer har gått ut over sine fullmakter, og at riktig dato er 20. juni, i samsvar med kommunens bestemmelser. Barnehagekoordinator etterspør rutiner for overgangen fra barnehage til skole. Styrer uttrykker at hun er overrasket over at ikke kommunen har satt mer fokus på endringen som Østfold kommunerevisjon IKS 15

gjør at barnehagene nå er en del av utdanningsløpet og hører inn under Kunnskapsdepartementet, ikke barne- og familiedepartementet som tidligere. Videre etterspørres rutiner for barns medvirkning og foreldremedvirkning. Barnehagen opplyser at de samler inn håndpenger fra foreldrene, disse utgjør 50-100 kroner per barn for hvert halvår. Barnehagekoordinator opplyser at denne praksisen strider mot kommunens bestemmelser, og at håndpengebruk skal reduseres. Deretter etterspørres rutine for politiattester og helseattest for nyansatte. Styrer opplyser at de ikke innhenter helseattest, og barnehagekoordinator gjør styrer oppmerksom på at dette kravet er lovhjemlet. Barnehagen har gjennomført en brukerundersøkelse som en del av Kvalitetskommuneprogrammet 10 i Halden kommune. Resultatene er gjort kjent for enhetsleder for de kommunale barnehagene, men er ikke rapportert videre til barnehageeier. Styrer sier at hun er usikker på hvilken rutine barnehagen bør ha for oppbevaring av opplysninger og observasjonsskjemaer om barn som slutter i barnehagen. Barnehagekoordinator uttrykker at kommunen bør etablere en plan for hvordan barnehagenes observasjonsskjemaer skal brukes i skolen når barna begynner der. Styrer forteller at hver avdeling har sin månedsplan, og hun tilbyr å hente denne og vise frem barnehagens årsplan. Barnehagekoordinator uttrykker at dette ikke er nødvendig. Det stilles ingen spørsmål om barnehagens metodiske og pedagogiske virksomhet utover dette. Det andre tilsynet ble gjennomført i en mindre, privat barnehage. Fra barnehagen møtte eierrepresentant, verneombud og styrer. Etter en kort besiktigelse av lokalene presenterte barnehagekoordinator kort hva kommunens tilsynsrolle går ut på. Resten av møtet ble lagt opp som en dialog rundt det innsendte skjemaet. Først etterspørres barnehagens vedtekter. Her oppgis det at barn mellom to og fem år kan få plass i barnehagen. Barnehagekoordinator minner om at barnehageloven gir barn rett til barnehageplass fra de er ett år gamle, og at barnehagens vedtekter derfor er et lovbrudd. Barnehagekoordinator sier også at bestemmelser om foreldrebetaling bør være et eget punkt i vedtektene. Videre stilles det spørsmål om barnehagens internkontroll og branntilsyn. Barnehagen har utvidet kristen formålsparagraf, og barnehagekoordinator spør hvordan barn med et annet livssyn møtes i barnehagen. Hun spør også hvordan barnehagens formål, årsplaner osv formidles til foreldrene. Styrer sier at dette formidles til nye foreldre på utsiden av møtet ellers ville ikke foreldrene komme til oss hvis dette ble gjennomgått på hvert foreldremøte. Barnehagekoordinator etterspør videre rutiner for barneobservasjon. Styrer oppgir at dette gjøres ved behov. 10 KRD har følgende mål for Kvalitetskommuneprogrammet: Å øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet gjennom en konstruktiv samhandling mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte slik at innbyggeren merker en forbedring. Det er et særskilt mål å redusere sykefraværet i kommunesektoren. Østfold kommunerevisjon IKS 16

Det stilles også spørsmål ved barnehagens rutiner for evaluering av egne planer og praksis. Det oppgis ingen entydig praksis for dette. Barnehagekoordinator etterspør hvordan barns og foreldres medvirkning ivaretas. Styrer oppgir at barns medvirkning er situasjonsbestemt, barnehagekoordinator mener barns medvirkning bør bli mer uttrykt i barnehagens årsplan. Styrer opplyser at hun avholder foreldresamtaler men at det ikke skrives referat fra disse samtalene, dette planlegges å gjøres for foreldre med barn som har spesielle behov. Barnehagekoordinator oppfordrer til å skrive referat fra disse samtalene og sier at man kan oppfatte ting slik man foretrekker, referat kan være viktig når man er uenige om ting eller forstår at foreldrene ser annerledes på det enn barnehagen gjør. Styrer opplyser at barnehagen har gått med underskudd de siste årene. Avslutningsvis opplyser barnehagekoordinator at det ikke vil bli skrevet rapport etter tilsynet. Barnehagekoordinator sier at målene i kommunens handlingsplan skal gjelde både kommunale og private barnehager, men planen er ikke blitt implementert godt nok. Der har vi fremdeles en jobb å gjøre. Det oppgis at kommunen ser på årsplanen for barnehagen og denne blir etterspurt, for å sikre rapportering på planen mellom barnehagen og kommunen. På spørsmål om hvordan det rapporteres på planen til kommunestyret oppgir barnehagekoordinator at alle barnehager skal levere årsplansrapport. Denne er imidlertid ikke etterspurt fra de private barnehagene. Fra skoler og barnehager legges de frem for hovedutvalg for undervisning og oppvekst. De private barnehagene er forpliktet til å oversende referat fra møte i samarbeidsutvalgene der både årsplaner, budsjett og rapporter skal behandles sier hun. Barnehagenes opplevelse av tilsyn Revisjonen har spurt de ti barnehagene som har hatt tilsyn hvordan de har oppfattet dette. På spørsmål om informasjon i forkant av tilsynet, svarer de fleste barnehagene at dette var tilfredsstillende. To av respondentene mener at kommunens tilsynsskjema var for omfattende og vanskelig å fylle ut riktig. En av respondentene sier at jeg fikk et skjema som jeg fylte ut i august, før tilsyn ble gjennomført i mars året etter. Ut i fra skjemaet fikk jeg innblikk i hva tilsynet skulle inneholde, men kunne likevel tenkt meg noe mer forhåndsinformasjon da jeg ikke har vært med på dette tidligere. De fleste sier at de var kjent med formålet med tilsynet før det ble gjennomført. På spørsmål om hvem fra barnehagen som deltok på tilsynet, svarer en større kommunal barnehage og to familiebarnehager at kun styrer (som også er eier i familiebarnehagene) deltok fra barnehagen. En barnehage oppgir at eier og pedagogisk leder var til stede, en annen verneombud og daglig leder. I to barnehager møtte eier, styrer og verneombud på tilsynet. En barnehage oppgir at styrer, verneombud, administrativ leder fra eier og eierstyrerepresentant var til stede. Ved ingen av tilsynene møtte representant fra barnehagens samarbeidsutvalg. Fra kommunen møtte barnehagekoordinator. På spørsmål om hvordan tilsynet ble gjennomført svarer samtlige barnehager at det ble tatt utgangspunkt i innsendt skjema til kommunen. Fire barnehager oppgir at det ikke var befaring av barnehagens inne- eller uteområder. Flere oppgir at barnehagekoordinator ga tips til forbedring og kom med forslag til endring i vedtekter. Barnehagene ble også spurt om det i tilsynet var fokus på barnehagens pedagogiske innhold. Barnehagene oppgir at dette var et tema og henviser til gjennomgang av årsplan/ Østfold kommunerevisjon IKS 17

virksomhetsplan og vedtekter. En styrer sier at hun fortalte litt om hva de har drevet med dette året. En annen sier at det ble ikke fokusert så mye på det pedagogiske innholdet i vår barnehage spesielt, men vi snakket litt om barns medvirkning og hvordan vi jobber med det. Utover det var det lite snakk om innhold. Syv av barnehagene oppgir at det i tilsynet ble påpekt og avdekket forhold i barnehagen som senere ble utbedret eller forandret. Dette oppgis å være endringer i vedtekter, årsplan, praksis for samarbeidsutvalg, praksis for matpenger/ håndpenger, frist for innbetaling av restanser og oppussing av gulv. Samtidig oppgir ingen av disse barnehagene at det har vært noen oppfølging fra kommunens side i etterkant av tilsynet. På spørsmål om hvilken informasjon barnehagen har fått fra kommunen i etterkant av tilsynet, svarer fem av barnehagene at de ikke har mottatt noen skriftlig tilbakemelding på tilsynet. To av barnehagene sier de er kjent med at det ikke blir skrevet rapport/ referat, mens en barnehage venter på referat. På spørsmål om hvordan barnehagene opplevde tilsynsbesøket, svarer de fleste at dette var positivt. En styrer sier at jeg var selvfølgelig spent i forkant da det var første gang vi hadde tilsyn med det spesielle skjemaet. Jeg var også litt spent på hvor mange som kom og hadde et bestemt inntrykk av at det kom to eller tre personer. Ellers opplevde jeg tilsynet som helt greit, men egentlig litt bortkastet tid. Det var hyggelig med besøk, men ellers mener jeg det ikke hadde så mye for seg. En annen sier at positivt, vi har en dyktig barnehagekonsulent i Halden kommune som påser at barnehagene driftes i henhold til gjeldende rammebetingelser. En tredje sier at greit nok, nå vet jeg mer om hva tilsynet går ut på. Jeg trodde på forhånd at tilsynet skulle gå dypere inn i saker enn det som ble gjort. Fylkesmannstilsyn Halden kommunes barnehageområde hadde tilsyn fra Fylkesmannen i november 2008. Fylkesmannens rapport er således fokusert på kommunens praksis overfor kommunale barnehager og tilsynet ble gjennomført i to kommunale barnehager. Det ble avdekket to avvik under tilsynet: - Kommunen behandler ikke søknader om dispensasjon fra utdanningskravet i henhold til regelverket. - Kommunen fører ikke tilsyn med de kommunale virksomheter etter barnehageloven. Fylkesmannen skriver i tilsynsrapporten at det aldri er ført tilsyn med de kommunale barnehagene. 6.3 Vurderinger og konklusjoner Spørreskjemaet som er utviklet for å gjennomføre tilsyn med barnehagene i Halden kommune inneholder sjekkpunkter for de fleste forhold som Kunnskapsdepartementet mener bør belyses gjennom slike tilsyn. Informasjonen kommunen får ved at barnehagene fyller ut skjemaene, gir kommunen et godt informasjonsgrunnlag for den enkelte barnehage. Imidlertid mener revisjonen at det i Halden kommune er vesentlige avvik fra Kunnskapsdepartementets anbefalinger for gjennomføring av selve tilsynet. Blant annet er kommunens rutiner mindre omfattende enn Kunnskapsdepartementet anbefaler når det gjelder igangsetting av tilsyn, innhenting og kartlegging av opplysninger, og planlegging og prioritering av tilsyn. Igangsetting Østfold kommunerevisjon IKS 18

Informasjonen fra Halden kommune ved igangsetting av tilsyn, består først og fremst av selve spørreskjemaet som bes utfylt, samt forslag til dato for gjennomføring av tilsyn i den enkelte barnehage. Barnehagekoordinator viser til at opplysninger fra barnehagene som gjelder oversikt over barn, barnas alder og oppholdstid, oversikt over barnehagens bemanning osv, ikke samles inn i forbindelse med tilsynet, men at kommunen har oversikt over disse forholdene gjennom barnehagenes rapportering til KOSTRA. Kunnskapsdepartementet anbefaler at disse opplysningene gjøres til en del av informasjonsgrunnlaget for tilsynet. Da revisjonen deltok på tilsyn, ble antall barn, årsverk, aldersfordeling og oppholdstid, ikke etterspurt av barnehagekoordinator og ble således ikke en del av tilsynet slik tidligere oppgitt. Revisjonen mener denne praksisen betinger at kommunen gjennom andre rutiner eller prosedyrer har kontroll med at oppgitte tall for barnehagene i forhold til antall barn, alder osv er i overensstemmelse med faktiske forhold. Kartlegging Mens Kunnskapsdepartementet gir anledning til å differensiere tilsynenes omfang mellom barnehagene, har Halden kommune valgt å ha samme type tilsyn for alle barnehagene det skal gjennomføres tilsyn i. Revisjonen mener kommunen bør vurdere om det er behov for å gjennomføre tilsyn i de private barnehagene hvert år, eller i stedet gjøre grundigere tilsyn for eksempel hvert annet år. Utøvelse av tilsyn Tilsynene som gjennomføres er varslet og skal derfor være kjent for barnehagestyrer og eiere. Ved tilsynene revisjonen deltok i var ingen foreldre representert eller invitert som en del av barnehagens samarbeidsutvalg. Ved ett av tilsynene deltok kun styrer fra barnehagen. Revisjonen mener kommunen bør legge opp til at flere møter fra barnehagens side, for å sikre bedre læring og et bredere informasjonstilfang i tilsynet. Representant fra barnehagens samarbeidsutvalg bør inviteres til å delta på tilsyn. Kunnskapsdepartementet anbefaler at to personer deltar i tilsynet fra kommunens side, for å styrke faglige vurderinger, samt sikre tilsynets legitimitet overfor barnehageeier. Fra Halden kommune møter kun barnehagekoordinator på tilsyn og vurderingene i tilsynet blir gjort fortløpende. Revisjonen mener dette er uheldig, først og fremst fordi det umuliggjør drøftinger om observasjoner i tilsynet; konklusjoner i forhold til eventuelle pålegg er ut fra nåværende organisering av tilsynet avhengig av en persons observasjon, inntrykk og kompetanse. Det gjøres heller ingen kvalitetssikring av barnehagekoordinators vurderinger i tilsynet. Slik blir tilsynet barnehagekoordinators oppgave og ansvar alene. Det er revisjonens inntrykk at de to tilsynene ble gjennomført ulikt. Mens tilsynet i den kommunale barnehagen var uformelt og i mindre grad omhandlet spørsmålene på spørreskjemaet, var tilsynet i den private barnehagen mer fokusert på spørsmålene i skjemaet og mer formalisert. Revisjonen mener tilsynene i større grad bør gjennomføres på samme måte, for å sikre likebehandling mellom barnehagene og en korrekt gjennomføring av tilsynsmyndighetens oppgaver. Ved begge tilsynene var det begrenset fokus på barnehagens pedagogiske innhold. Forholdet mellom årsplaner og månedsplaner ble ikke berørt. Det ble så vidt revisjonen kunne se ikke gjort noen kontroll av hvorvidt opplysningene gitt i spørreskjemaet var riktige. Det ble heller ikke spurt om antall barn til stede i barnehagen, og heller ikke hvordan barnehagen skaffer vikarer ved fravær og sykdom. Ved tilsynene ble det i svært liten grad satt fokus på hvordan Østfold kommunerevisjon IKS 19

barnehagen arbeider for å oppfylle kommunens handlingsplan for skoler og barnehager. Revisjonen mener det i tilsynet bør være mer fokus på barnehagens innhold for at kommunen skal kunne ivareta sin plikt til å påse at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk. Effekten av kommunens solide handlingsplan for barnehage og skole blir dessverre redusert når kommunen ikke selv vurderer hvordan barnehagene oppfyller og jobber for å nå planens målsetninger. Rapportering Kunnskapsdepartementets veileder sier at kommunen bør ha rutiner på rapportskriving etter hvert tilsyn, samt oversikt over hvem som skal ha kopi av rapporten. Rapporten kan være en sammenfatning av de forhold som fremkommer som føle av tilsynet. Rapporten underskrives av de som har utført tilsynet. 11 Halden kommune har likevel ingen praksis for utarbeiding av tilsynsrapport i etterkant av gjennomført tilsyn. Ved tilsynene revisjonen deltok i ble barnehagene innledningsvis gjort oppmerksomme på at det ikke ville bli skrevet rapport fra tilsynet, med mindre det ble avdekket avvik eller merknader under tilsynet. Ved begge tilsyn som revisjonen var med på ble det avdekket forhold som barnehagekoordinator omtalte som brudd på barnehagelovens eller kommunens bestemmelser 12, men det ble likevel ikke sagt at dette ville gi grunnlag for avvik eller merknader. Revisjonen mener dette ikke er tilfredsstillende, både fordi feilaktig praktisering av regelverket ikke rapporteres og synliggjøres og fordi avvikene burde resultert i en rapport med krav om utbedring av forholdene Til tross for at det ikke er lovbrudd å ikke skrive rapport fra tilsynet, er det av flere grunner en uheldig forvaltningspraksis. For det første er det revisjonens vurdering at terskelen for å skrive rapport kun når det avdekkes avvik eller grunnlag for merknader i tilsynet, blir vesentlig høyere når kommunen konsekvent har praksis for å ikke skrive rapporter. Dette kan medføre at det ved tilsyn avdekkes forhold som reelt gir grunnlag for avvik eller merknad, men som likevel ikke synliggjøres. For det andre risikerer kommunen å få problemer med å dokumentere at forhold har vært drøftet på tilsyn, dersom kommunen senere vil få behov for å vise til dette ved en eventuell konflikt. For det tredje kan unnlatelse av dokumentasjon underminere kommunens tilsynsmyndighet; hvordan vil kommunen sikre private barnehageeieres tillit til kommunens myndighet, likebehandling og kompetanse når forhold drøftet i tilsyn ikke synliggjøres? For det fjerde synliggjøres ikke hvilke forhold som ligger til grunn for de vurderinger som barnehagekoordinator gjør i tilsynet. Oppfølging Kunnskapsdepartementet henviser til at tilsynsrapportene kan danne grunnlag for en årlig rapport til politisk nivå om tilsynets virksomhet. Det kan være naturlig å knytte dette til kommunens årsmelding 13. Barnehagekoordinator har opplyst om at manglende rapportskriving ikke er avklart med kommunalsjef for undervisning og oppvekst, men også at aktuelle rapporter sendes Hovedutvalget for undervisning og oppvekst. Barnehagelovens 8 fastholder at kommunen har plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Revisjonen mener at det ved praksis for manglende 11 Veileder Tilsyn med barnehager. Kunnskapsdepartementet, s 20. 12 Kommunal barnehage: brudd på bestemmelsen om legeattest for nyansatte i barnehagen, brudd på bestemmelse om egenbetaling, brudd på kommunens regelverk ved innbetalingsfrist for restanser tilknyttet egenbetaling i barnehagen. Privat barnehage: påstått brudd på barnehagelovens bestemmelse om at barn skal tilbys plass i barnehage fra de er ett til fem år. 13 Veileder Tilsyn i barnehager. Kunnskapsdepartementet, s 20. Østfold kommunerevisjon IKS 20

rapportskriving er mangelfull dokumentasjon av hvorvidt kommunen virkelig påser at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, slik barnehageloven krever. Manglende dokumentasjon og rapportering får også konsekvenser for hvilken oppfølging kommunen er i stand til å ha i forhold til barnehagene og for hvilken informasjon kommunen har om de private barnehagene. Revisjonen mener Halden kommunes oppfølging av barnehagene blir svært sårbar ved at det per dags dato kun er barnehagekoordinator som har kunnskap til hvordan det står til i den enkelte private barnehage. Ved en oppsummering av forholdene, mener revisjonen det er uheldig at det ikke i større grad er et etablert system i forhold til tilsyn med de 39 private barnehagene i Halden kommune. Barnehagenes erfaring med tilsyn Revisjonens undersøkelse av barnehagens erfaring med tilsyn viste at barnehagene stort sett var tilfredse med hvordan tilsynet ble gjennomført. Flere gir uttrykk for at det i tilsynet var begrenset fokus på barnehagens pedagogiske innhold, og bekrefter at de i etterkant av tilsynet ikke har fått oppfølging fra kommunen eller dokumentasjon fra tilsynsbesøket. Barnehagenes tilfredshet svekker likevel ikke revisjonens oppfatning av at kommunen av flere hensyn bør gjennomføre et grundigere og bedre dokumentert tilsyn for å ivareta sin tilsynsrolle på en god måte. Konklusjon: Spørreskjemaet barnehagene fyller ut som grunnlag for tilsynet, gir kommunen et godt informasjonsgrunnlag for den enkelte barnehage. Imidlertid brukes tilsynet i begrenset grad til å etterprøve at informasjonen fra barnehagen er riktig. Kommunens praksis for gjennomføring av tilsyn avviker på vesentlige punkter fra anbefalingene Kunnskapsdepartementet har gitt gjennom Veileder for tilsyn. Dette gjelder først og fremst i forhold til praksis for utøvelse av tilsyn, rapportering og oppfølging. Det er uheldig at kun barnehagekoordinator møter på tilsynet fra kommunens side og at det i tilsynet gjøres vurderinger og trekkes slutninger fortløpende uten at vurderingene drøftes og synliggjøres. Effektene av kommunens solide Handlingsplan for barn og unge blir redusert ved at det ikke settes fokus på barnehagenes måloppnåelse gjennom blant annet tilsynet. Det er av flere hensyn svært uheldig at det ikke skrives rapport etter tilsynsbesøk. Østfold kommunerevisjon IKS 21