Indre Helgeland KOMMUNEREVISJON Grane Hattfjelldal Hemnes Nesna Rana Vefsn Organisasjonsnr.: 975 805 980 Medlem av Norges Kommunerevisorforbund FORVALTINGSREVISJONSRAPPORT OM HUSLEIE OG DEPOSITUM VEDRØRENDE UTLEIE TIL BOSTEDSLØSE I VEFSN KOMMUNE April 2009 Hovedkontor Vefsn Avdelingskontor Rana Skjervgt. 43 Rådhuset Nordahl Griegsgt. 2-4 Postboks 27 Postboks 173 8651 MOSJØEN 8601 MO I RANA Tlf.: 75101000 Tlf.: 75145000 Faks: 75101141 Faks: 75145421 E-post: aksel.sivertsen@vefsn.kommune.no E-post: revisjon@rana.kommune.no Indre Helgeland kommunerevisjon Side 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG... 3 1.1 Formål, bakgrunn og metode:... 3 1.2 Følgende problemstilling er undersøkt:... 3 1.3 Revisjonskriterier... 3 1.4 Konklusjon... 4 1.5 Anbefaling... 5 2 INNLEDNING... 6 2.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon... 6 2.2 Bakgrunnen for prosjektet... 6 2.3 Bakgrunn for saken:... 6 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLING... 6 3.1 Formål... 6 3.2 Problemstilling... 7 3.3 Definisjoner:... 7 4 REVISJONSKRITERIER... 8 4.1 Innledning... 8 4.2 Utledning av revisjonskriterier:... 8 5 METODE OG FREMGANGSMÅTE... 8 6 AVGRENSNINGER... 9 6.1 Innholdsmessig avgrensing:... 9 6.2 Tidsmessig avgrensning:... 9 7 KVALITETSSIKRING... 9 8 HAR KOMMUNEN EGNE RUTINER/REGELVERK FOR FASTSETTING AV HUSLEIE?... 9 8.1 Fastsettelse av revisjonskriterier... 9 8.2 Revisjonskriterium:... 9 9 SPØRSMÅL VEDRØRENDE PROBLEMSTILLINGEN... 10 9.1 Er husleien beregnet i henhold til vedtatt vedtak i kommunestyret?... 10 9.2 Fakta:... 10 9.3 Funn:... 11 9.4 Vurdering:... 11 9.5 Konklusjon:... 15 10 HAR KOMMUNEN EGNE RUTINER/REGELVERK FOR FASTSETTING AV DEPOSITUMET STØRRELSE?... 15 10.1 Revisjonskriterium: Lov om husleieavtaler 1999-03-26 nr 17. (husleieloven)... 15 11 SPØRSMÅL VEDRØRENDE PROBLEMSTILLINGEN... 15 11.1 Er størrelsen på depositum korrekt i henhold til lov om husleieavtaler?... 15 11.2 Fakta:... 15 11.3 Funn:... 15 11.4 Vurdering:... 16 11.5 Konklusjon:... 16 12 HOVEDKONKLUSJON:... 17 13 ANBEFALINGER... 18 14 RÅDMANNENS UTTALELSE... 19 Indre Helgeland kommunerevisjon Side 2
1 SAMMENDRAG 1.1 Formål, bakgrunn og metode: Indre Helgeland kommunerevisjon (IHK) har etter bestilling fra kontrollutvalget i Vefsn gjennomført en kontroll av lovlighet i formannskapsak; 119/08 angående fastsetting av husleie og depositum for boliger til bostedsløse. Rapporten er basert både på fakta innhentet via skriftlig henvendelse til rådmann, samt innhenting av relevante saksdokumenter til formannskapssak 119/08. IHK har relativt liten kunnskap om utleie av boliger. Av den grunn er det blitt brukt ressurser til å undersøke ulike forhold omkring lovverket angående utleie av bolig. Bakgrunn for bestillingen av denne rapporten var etter en anmodning om kontroll av lovligheten av formannskapssak 119/08. Bestillingen kom fra kontrollutvalget etter kontrollutvalgsmøte den 15.09. 08. Saken ble tatt opp ved dette møte, og derfor er ikke saken behandlet av KU-sekretariatet. IHK hadde et møte med driftsleder for kommunale boliger den 12.11.08, og det ble etter dette møte utarbeidet en prosjektplan. Varsel om prosjektet ble sendt til kommunen den 13.11.08. I perioden november til januar ble alle saksdokumentasjoner/faktaopplysninger innhentet og analysert. Det ble gjennomført et møte med driftsleder for kommunale boliger i uke 4. Utarbeidelse av revisjonsrapporten ble oppstartet i uke 6. Spesialrådgiver Hans Christian Jarnæs har vært den utøvende revisor, mens revisjonsdirektøren er prosjektansvarlig. 1.2 Følgende problemstilling er undersøkt: Har Vefsn kommune utarbeidet egne interne regelverk/rutiner for beregning av størrelse av husleie og depositum, vedrørende utleie av boliger til bostedsløse i kommunen? ar 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene bygger på ovenstående problemstilling. Videre bygger de på lover, forskrifter, og eventuelt kommunens interne reglementer og retningslinjer. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 3
1.4 Konklusjon Det har vært fattet en lang rekke av vedtak knyttet til kommunale boliger i kommunen noen omhandler fastsettelse av husleie, noen disponering av boliger, og andre omhandler bostøtte. Mange av sakene berører flere ulike temaer knyttet til kommunale utleieboliger. Dette har gjort det vanskelig å få oversikt over hvilke vedtak som egentlig gjelder når det angår korrekt husleie. Når det gjelder spørsmålet om husleien er beregnet i henhold til vedtak i kommunestyret, er dette noe uklart fordi det er vanskelig å få oversikt over hvilke vedtak som gjelder. Etter det revisjonen har greid å bringe på bane, har ikke prinsippet om at husleie i kommunale boliger i Vefsn skal være markedsleie blitt eksplisitt vedtatt av kommunestyret. Revisjonen har likevel sett at dette har vært lagt til grunn i flere senere saker. Revisjonen har lagt til grunn at husleien bør fastsettes etter prinsippet om kostnadsriktig leie. Kontrollen viser at det er markedsleie/gjengs leie som benyttes, noe som er i tråd med det administrasjonen mener er riktig oppfatning av kommunestyrets vedtak. Revisjonen har ikke vurdert hvorvidt den leien som kreves markedsleie/gjengs leie er svært forskjellig fra kostnadsdekkende husleie, fordi dette vil være svært tidkrevende. Før et slikt arbeid eventuelt iverksettes, bør det avklares hvilke prinsipper som skal gjelde ved fastsettelse av husleie i kommunale boliger. I tillegg til kriteriet om kostnadsdekkende husleie, mener revisjonen også at det er riktig å vurdere funnene opp mot reglene om fastsettelse av husleie i husleieloven. Revisjonen henviser også til i rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet H-20/01 der det fremheves av departementet at det kan være lite målrettet at flere kommuner generelt har ei generell subsidiering av husleien i kommunale utleierboliger. Departementet har derfor anbefalt at kommunene bruker kostnadsdekkene husleie. Det vil si at kommunene bør regne ut ei husleie som skal dekke de kostnadene kommunen faktisk har i henhold til tilbudet. I rundskrivet fra departementet står det sitat: Fordelane ved kostnadsdekkjande husleige kan vere fleire, mellom anna at kommunen blir meir medviten om dei reelle kostnadene knytt til butilbodet og kostnadene blir meir synleggjort. Dessutan vil dei auka inntektene kunne nyttast til målretta butiltak som til dømes kommunal bustønad. Men den kostnadsdekkjande husleiga kan ikkje vere høgare enn rimeleg husleige, husleigelova 4-1. Leiga kan heller ikkje justerast høgare enn det som er gjengs leige, jf husleigelova 4-3. Når det gjelder depositum størrelse som kommunestyret har vedtatt, har revisjonen ingen andre merknader en at det er i henhold til lov om husleieavtaler av 1999 03-26 nr 17. (husleieloven) Indre Helgeland kommunerevisjon Side 4
1.5 Anbefaling Etter vår vurdering er det uheldig at en sak er så uoversiktlig at det er vanskelig å vurdere hvilke kommunestyre vedtak som er gjeldende. På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: Det bør avklares i vedtaksform av kommunestyret hvilke prinsipp som skal brukes ved fastsetning av husleie i kommunen, dette uti fra et kontrollerbart hensende. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 5
2 INNLEDNING 2.1 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Revisjonens virksomhet skal i følge kommuneloven 78 og forskrift om revisjon kapitel 3 være gjenstand for forvaltningsrevisjon. Dette innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å bidra til: Økt produktivitet, effektivitet og måloppnåelse for kommune At kommunal virksomhet drives i samsvar med regelverket Å skaffe fram informasjon som gir grunnlag for kommunestyrets og kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen 2.2 Bakgrunnen for prosjektet IHK har fått en bestilling fra kontrollutvalget i Vefsn kommune om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt for å undersøke rutinene og lovligheten av vedtak i formannskapssak 119/08 omkring husleie og depositum. 2.3 Bakgrunn for saken: Vefsn kommune har bygd åtte nye boliger til bostedsløse som er ferdigbygd og skal leies ut fra juni juli 2009. Husleien er fastsatt til kr 5000 per måned i kommunestyre vedtak 08/129. Det er også i samme sak vedtatt at det innføres depositum- garantiordning for kommunens gjennomgangsboliger for å dekke utgifter til husleierestanser, skadeverk og manglende renhold. Boligene ble klausulert etter husleielovens 11.2 som boliger forbeholdt personer med spesielle behov av midlertidig karakter. 3 FORMÅL OG PROBLEMSTILLING 3.1 Formål I samråd med kontrollutvalget har revisjonen valgt å gjennomføre et revisjonsprosjekt om utleieboliger i kommune. Hovedformålet er å undersøke hvordan husleie beregnes for kommunale boliger. Formålet med prosjektet er å sette fokus på hva kommunen har av rutiner og forvaltingspraksis for beregning av husleie og beregning av depositum størrelse for bolig for bostedsløse. Rapporten bygger på fakta innhentet via skriftlig henvendelse til rådmannen og fra saksdokumenter hentet fra saksbehandlingsystem K-2000 for Vefsn kommune. Det er hentet ut saksdokumentasjon fra kommunestyret og formannskapet. De fakta som på denne måten er fremkommet er så analysert og vurdert opp mot revisjonskriteriene. På bakgrunn av våre vurderinger har vi til slutt trukket konklusjoner og gitt anbefalinger. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 6
3.2 Problemstilling Følgende problemstilling er definert: - Har Vefsn kommune utarbeidet et egen internt regelverk/rutiner for beregning av størrelse av husleie og depositum, for utleie av boliger til bostedsløse i kommunene? Med bakgrunn i problemstillingen har vi utledet følgende spørsmål som vi mener er relevante: Er husleien beregnet i henhold til vedtak i kommunestyret? Er størrelsen på depositum korrekt i henhold til lov om husleieavtaler? Under problemstillingen har vi også redegjort for hvordan administrasjonen, forholder seg til regler om husleieberegning etter husleieloven. 3.3 Definisjoner: Innledningsvis vil vi belyse hvordan begrepene gjengs leie og markedsleie er definert i Husleieloven. Den nye Husleieloven fra 1999-03-26 nr 17 introduserte begrepet gjengs leie. Markedsleie betegner husleie som avtales i nyinngåtte kontrakter, mens gjengs leie betegner husleien i hele massen av leieboliger. Det presiseres at gjengs leie ikke er det samme som markedsleie. Markedsleie er den leien som markedet er villig til å gi, mens gjengs leie er det etablerte leienivået. I et stigende marked vil gjengs leie derfor ligge under markedsnivå, mens den i et fallende marked vil kunne ligge over markedsleie. IHK vil klargjøre følgende definisjoner: Med markedsleie og markedsbaserte leieprinsipper menes at husleiene er relatert til nivået i det private leiemarkedet. Jfr. NOVA Skriftserie 3/2006 Gjengs leie definerer Husleieloven med et leienivå som er et gjennomsnitt av leiene i alle leieforhold som eksisterer på et bestemt tidspunkt nye så vel som gamle. Dette går fram av forarbeidene til loven (NOU 1993: 4) og av tolkninger i ettertid; (NOU 2002:2). I NOU 1993:4, sitat; Gjengs leie, det vil si det beløp som gjennomsnittlig betales for liknende husrom på liknende avtalevilkår på iverksettingstidspunktet. Ved avgjørelsen skal en således finne «tyngdepunktet» i det etablerte leienivået på stedet; siktemålet er å finne fram til et representativt gjennomsnittstall. Når leien tilpasses det som gjennomsnittlig betales, innebærer det at leieprisen ved nyutleie ikke er avgjørende. Kostnadsdekkende husleie er den husleie som i tillegg til å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader, også gir samme avkastning på kapital bundet opp i en kommunal leieboligmasse som den avkastningen en hadde fått på kapitalen, hvis den hadde vært plassert på andre måter. (Avdrag på lån ikke inngår som komponent i en kostnadsdekkende husleie). Jfr. NOVA Skriftserie 3/2006. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 7
4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene bygger på ovenstående problemstillinger. Videre bygger de på lover, forskrifter, kommunens interne reglementer og retningslinjer. 4.1 Innledning Revisjonskriterier er kriterier vi vurderer fakta opp mot for å kunne besvare prosjektets problemstilling. 4.2 Utledning av revisjonskriterier: Følgende kriterier fremkommer her: Ekstern lov og regelverk: - Husleieloven av LOV-1999-03-26-17 - Forskrifter av LOV-1967-07-07-13 Kommunens interne rutiner og retningslinjer: - Kommunestyrevedtak - Reglement - Kommunens rutinebeskrivelse vedrørende utleie av boliger - Interne brev - Formannskapsvedtak Våre revisjonskriterier er utledet med bakgrunn i følgende lov- og regelverk, samt litteratur på området. 5 METODE OG FREMGANGSMÅTE Prosjektet er lagt opp etter Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Standarden fastsetter normer og gir veiledning vedrørende forvaltningsrevisjon organisert som egne prosjekter, med en beskrivelse av omfanget av oppgaven og veiledning i hvordan forvaltningsrevisjon kan planlegges, gjennomføres og rapporteres. Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om gjennomføring og rapportering av forvaltningsrevisjon skal skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, og det skal etableres revisjonskriterier for det enkelte prosjekt. Rapporten bygger på fakta innhentet via brev til Vefsn kommune ved rådmann. Vi har videre gjennomgått vedtak i kommunestyret og formannskapet. De fakta som på denne måten er fremkommet er så analysert og vurdert opp mot revisjonskriteriene. På bakgrunn av våre vurderinger har vi til slutt trukket konklusjoner og eventuelt gitt anbefalinger. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 8
6 AVGRENSNINGER 6.1 Innholdsmessig avgrensing: Fokus i dette forvaltingsrevisjonsprosjektet er å belyse om kommunens rutiner og praksis er i henhold til vedtatte vedtak av kommunestyret, angående leie. Revisjonen har også vurdert om de aktuelle bestemmelser i regelverket er overholdt etter lov om husleie avtaler. 1999-03-26 nr 17. Vi har vurdert opp mot: - Husleieloven - Gjennomgang av rutiner, regelverk i kommunen - relevante saksdokumenter 6.2 Tidsmessig avgrensning: Forvaltingsrevisjonsprosjektet avgrenser seg til perioden 2004-2008. 7 KVALITETSSIKRING Fakta er kommet fram gjennom saksdokumenter. Opplysningene er verifisert ved en gjennomgang av dokumentasjon i saksmapper. I tillegg har vår beskrivelse av fakta som danner grunnlaget for rapporten, vært forelagt rådmannen til skriftlig uttalelse. 8 HAR KOMMUNEN EGNE RUTINER/REGELVERK FOR FASTSETTING AV HUSLEIE? 8.1 Fastsettelse av revisjonskriterier Kommunelovens 23, punkt 2 vedrørende administrasjonssjefens oppgaver og myndighet sier følgende: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt Dette leder til følgende revisjonskriterium: Rådmann skal påse at vedtak blir iverksatt og fulgt opp, slik at husleie blir beregnet i henhold gjeldene lov og vedtatt prinsipper av kommunestyret Foreliggende sak; Kontroll av lovligheten i formannskapssak sak nr 119/08 og vedtak kommunestyre sak 129/08 angående; Sjekk at fastsettingen av husleie og depositum er i henhold til vedtatt vedtak. 8.2 Revisjonskriterium: Er husleiefastsettelsen for de kommunale boligene i Vefsn i tråd med reglene i husleieloven? Lov om husleieavtaler av 26. mars 1999 nr. 17 (husleieloven) sier følgende: 3-1. Leien Leien skal fastsettes til et bestemt beløp. Det kan likevel avtales at utleierens utgifter ved forbruk av elektrisitet og brensel skal fordeles forholdsmessig mellom brukerne av eiendommen, jf. 3-4. Er leiens størrelse ikke avtalt, kan utleieren kreve en leie som svarer til Indre Helgeland kommunerevisjon Side 9
4-1; det som vanligvis oppnås på avtaletidspunktet ved ny utleie av liknende husrom på liknende avtalevilkår. Blir partene ikke enige om leiens størrelse, kan hver av dem kreve at den blir fastsatt etter bestemmelsene i 12-2. Det kan det ikke avtales en leie som er urimelig i forhold til det som vanligvis oppnås på avtaletidspunktet ved ny utleie av liknende husrom på liknende avtalevilkår. Revisjonen ser av lovforarbeidene til husleieloven at det med dette menes markedsleie (Ot. prp. nr. 82, 1997-98 om lov om husleieavtaler (husleieloven) pkt. 8.2, Departementets vurderinger). Husleien kan dessuten indeksreguleres, jfr. husleieloven 4-2. Dersom et leieforhold varer mer enn to år og seks måneder, har begge parter anledning til å kreve at leien settes til gjengs leie på iverksettingstidspunktet ved utleie av liknende husrom på liknende avtalevilkår. jfr. husleieloven 4-3, første ledd. Gjengs leie skal utgjøre et representativt gjennomsnitt av det leienivået som allerede er etablert på stedet ved leie av liknende husrom på liknende leievilkår, og gjengsleie vil derfor være mindre konjunkturømfintlig enn markedsleien (Ot. prp. nr. 82 (1997-98) Om lov om husleieavtaler (husleieloven) pkt. 8.3, Departementets vurderinger). Markedsleie er den leien som markedet er villig til å gi, mens gjengs leie er det etablerte leienivået, jfr. husleietvistutvalgets vedtak 2003/0156, 2003/0068 og 2002/029. (http://www.husleietvistutvalget.no/) Når det gjelder fastsettelse av gjengs leie, kan partene selv avtale dette. Dersom partene ikke blir enige, kan hver av dem kreve at den blir fastsatt etter bestemmelsene i 12-2 jfr. husleieloven 4-3, tredje ledd. Husleieloven 12-2 omhandler retten til å bringe en tvist inn for en takstnemnd (første ledd), eller for tingsretten etter at tvisten har vært behandlet i takstnemnd (tredje ledd). Vurderingen av gjengs leie har mye til felles med vurderingene etter den tidligere husleielovs 35, fra 1939 sitat: Ved fastsettelsen av leien tar retten hensyn til eiendommens, leilighetens eller rummets beliggenhet, vedlikehold og utstyr samt til den bruk, som skal gjøres av leiligheten eller rummet. Retten kan også ta hensyn til svingninger i det alminnelige prisnivået. Under hensyntagen til så vel utleierens som leierens interesser søker retten veiledning i hvad den antar er rimelig markedsleie for lignende leieforhold i tilsvarende strøk. 9 SPØRSMÅL VEDRØRENDE PROBLEMSTILLINGEN 9.1 Er husleien beregnet i henhold til vedtatt vedtak i kommunestyret? 9.2 Fakta: Vefsn kommune bruker markedstilpasset husleie. Det har etter uttalelse fra rådmann vært det førende prinsipp de siste 15-20 år i kommunen. Rådmannen skriver følgende i sitt brev til oss den datert den 2.12.08, sitat: Når det gjelder husleie har kommunestyret vedtatt at kommunen skal ha markedstilpasset husleie. Dette har vært et førende prinsipp de siste 15-20 år Indre Helgeland kommunerevisjon Side 10
9.3 Funn: Ifølge sak til Kommunestyret arkivsaksnr 08/129 er det foretatt kalkyler forut for husleiefastsettelsen for bostedsløse for hver enkelt boenhet sitat: Byggekostnadene pr leilighet er ca kr 1 500 000. Leilighetene har et bruksareal på 52-58m2. (ca kr 26.000 pr m2). Prosjektet er i hovedsak finansiert med lån, i kombinasjon med tilskudd fra husbanken (kr 300.000 pr leilighet) og noe egenkapital. Rente- og avdragsutgifter utgjør med dagens rentenivå (5,7 %) en månedlig kostnad på mellom kr 7000 og 8000 pr måned (1,2 mill kr og 25 års nedbet). I tillegg kommer utgifter til forsikring, avgifter, renovasjon, vedlikehold m.v. som utgjør om lag kr 2000 pr måned. Husleien i tilsvarende nye boliger eid av kommunen, ligger på ca 5000-5800 pr måned. Husbanken anbefaler at husleien for slike prosjekter skal være kostnadsdekkende. Det foreslås at leien for de nye boligene settes til kr 5000 pr måned. Dette er en leie som harmonerer med maks godkjent boutgift i bostøtteregelverket, og er i tråd med kommunens øvrige utleiesatser for tilsvarende nye leiligheter. Maks godkjent boutgift er den høyeste leien husbanken legger til grunn i bostøtteberegningen for en husstand på 1 person, og gir dermed maksimal uttelling for statlig subsidiering av husleien. Det må påregnes at alle leietakerne i disse nye boligene er støtteberettiget til bostøtte. Når det kreves lik husleie for noenlunde like boliger, kommunen mener at det er tilstrekkelig å foreta beregninger for noen boliger som representerer relevante "typer" av boliger, og så legge seg på et nivå omkring dette. Husleiene er derfor satt til det som kommunen anser å være markedsleie, eller litt i underkant av dette. Kommunen begrunner dette med at de ikke ønsker å være kostnadsdrivende på boligmarkedet, verken når det gjelder husleier eller ved kjøp av boliger. Administrasjonen har derfor valgt å gi noenlunde like boliger samme husleie. Følgende vedtak ble fattet i kommunestyret i 10.09.2008 (sak 08/129): og formannskaps sak 08/119: Husleien for de nye boligene for bostedsløse fastsettes til kr 5000 per måned, og indeksreguleres i henhold til konsumprisindeks og husleielovens bestemmelser. Sosialtjenesten (NAV) bør kreve økonomistyring i leieforhold som erfaringsmessig har betalingsproblemer. Boligene klausuleres etter husleielovens 11.2 som boliger forbeholdt personer med spesielle behov av midlertidig karakter. 9.4 Vurdering: Om det er markedsleie eller gjengs leie Vefsn kommune bruker tilfastsetting av husleie, er usikkert i forhold til husleieloven definisjon. Vedtaket innebærer at husleien for utleieboligene ikke skal dekke alle kostnader for boligen. I tillegg ble det vedtatt å innføre kommunal bostøtteordning med tanke på å kompensere for økt husleie for en del av beboerne med svak økonomi. Det har i praksis vist seg vanskelig å fastsette markedsleie/gjengs leie uten omfattende vurderinger fra fagpersonell, noe som blant annet fremgår av avgjørelser i husleietvistutvalget. Når administrasjonen har oppgitt hva de anser som markedsleie eller gjengs leie for en leilighet, har revisjonen derfor ikke vurdert om dette er korrekt leienivå utover en rimelighetsvurdering. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 11
Husleien i kommunale utleieboliger er i hovedsak satt sammen av rentekostnader, drift, vedlikehold, kommunale avgifter, forsikring og administrasjon. Administrasjonen har lagt frem sine husleieberegninger for revisjonen. Husleien er i hovedsak satt sammen av: Rentekostnader Disse er beregnet med grunnlag i antatt markedsverdi. Markedsverdien for kommunale boliger har erfaringsmessig vist seg å være noe lavere enn andre tilsvarende boliger, blant annet på grunn av boligenes tilstand og eventuelle spesialtilpasninger. Drift og vedlikehold Dette skal dekke faktiske utgifter, og beregnes ut fra boligens størrelse. Disse kostnadene utgjør omtrent 10 % av husleien. Kommunale avgifter, forsikring, administrasjon Det betales beregnet andel av faktiske utgifter. For noen boliger beregnes utgifter til strøm som en del av husleien, mens andre boliger betaler strøm utenom. Andelen av husleien varierer mellom 20 og 40 %, avhengig av om strøm er inkludert i husleien. Revisjonen har kontrollert beregnet husleie ved hjelp av rimelighetsvurderinger av både fastsatt markedsverdi og de andre delene av husleien. Leieprisen er som oftest eksklusiv strøm. Strøm betales av leietaker gjennom eget abonnement eller a-kontobeløp der det er fellesabonnement. Leietaker må selv ha egen innboforsikring. Øvrige driftskostnader betales av huseier, (forsikring, avgifter m.v.). Etter det revisjonen har greid å bringe på bane, har ikke prinsippet om at husleiene i kommunale boliger skal være markedsleie blitt eksplisitt vedtatt av kommunestyret. Revisjonen har likevel sett at dette har vært lagt til grunn i flere senere saker, ved at det i administrasjonens saksfremstilling fastsettes til kronebeløp pr måned, og indeksreguleres i henhold til konsumprisindeks og husleielovens bestemmelser. I sak 129/08 ble det vedtatt at leien fastsettes til kr 5000,-. Utover dette har vi ikke funnet at det er noen vedtak i kommunestyret som tilsier at det skal brukes markedsleie i kommunale boliger. Av brev fra administrasjon vedrørende spørsmål om hvilken vedtak beregningen er basert på, skriver rådmann følgende sitat: Når det gjelder husleie har kommunestyret vedtatt at kommunen skal ha `markedstilpasset husleie`. Dette har vært et førende prinsipp de siste 15-20 år. Til orientering opplyses at Kommunal- og regionaldepartementet i rundskriv H-08/02 anbefaler kostnadsdekkende leie. All husleie er fastsatt av Kommunestyret. I Sintef Byggforsk sin rapport 12/07 står det bl.a.: Den nye husleieloven som trådte i kraft 1. januar 2000 legger opp til at husleiene normalt skal bestemmes av markedet både i privat og kommunal sektor, og uavhengig av hvilke kategorier boliger det dreier seg om. Når det gjelder kommunale utleieboliger, anbefaler Kommunal og regionaldepartementet i Rundskriv H 08/02 (også angitt ovenfor min kommentar) Om kommunale husleieforhold, at kommunene bruker kostnadsdekkende leier ved utleie av kommunale boliger. I rundskriv nr. H-08/02 fra Kommunal- og regionaldepartementet blir kommunene anbefalt å velge en kostnadsdekkende husleie i sine boliger. En kostnadsdekkende husleie er en husleie som i tillegg til å dekke drifts- og vedlikeholdskostnader, også gir samme avkastning på kapital bundet opp i en kommunal leieboligmasse som den avkastningen en hadde fått på kapitalen hvis den hadde vært plassert på andre Indre Helgeland kommunerevisjon Side 12
måter. jfr. Nova rapport 05/07. Rapporten sier også at avdrag på lån ikke inngår som komponent i en kostnadsdekkende husleie. Revisjonen har på bakgrunn av dette valgt å ta utgangspunkt i at det er kostnadsdekkende husleie som bør benyttes i kommunale utleieboliger. I henhold til prinsippet om kostnadsdekkende leier slik dette er foreslått i en statlig utredning fra 1997 (NOU 1997 nr. 17). Husleieloven, som trådte i kraft fra 1.1.2000, har regler for fastsettelse av husleie. Oppsummert sier reglene i husleieloven at husleien ikke skal overstige markedsleie ved inngåelse av nye leieavtaler. For leieforhold som har vart mer enn to og et halvt år, kan begge parter kreve at leien settes til gjengs leie. Gjengs leie vil vanligvis, i et stigende marked, være noe lavere enn markedsleie. Utleier og leietaker kan selv bli enige om hva som skal anses som gjengsleie. Blir de ikke enige, kan de be om en avgjørelse i for eksempel husleietvistutvalget. Gjengs leie er altså ikke et på forhånd avtalt beløp, men noe som partene blir enige om. Eventuelt avgjøres dette av takstnemnd eller tingsretten. jfr. Husleielovens 12-2. Vefsn kommune har sak 129/08 vedtatt at boligene klausuleres etter husleieloven 11-2: Klausulering etter husleielovens 11.2 De nye boligene klausuleres etter husleielovens 11.2 som boliger forbeholdt personer med spesielle behov av midlertidig karakter. Dette gir leietaker færre rettigheter enn ved leie av annen bolig med hensyn til framleie og rett til å ta inn nye husstandsmedlemmer. Det gir også utleier mulighet til å inngå kortere leieavtaler enn lovens hovedbestemmelser. Dette ansees hensiktsmessig og nødvendig ut fra formålet med boligene. Bestemmelsen gjelder bare dersom leietaker har fått skriftlig opplyst at han vil få færre rettigheter, og at dette tas inn i leiekontrakten. Ordningen har vært benyttet for tilsvarende boliger i kommunen helt siden den nye husleieloven ble iverksatt. Bruk av leiekontrakter etter husleielovens 11-1 og 11-2 Etter Nova - rapport 5/2007 er det en rekke forhold som spiller inn når utleiebolig blir definert etter husleielovens 11-1 og 11-2. Etter husleielovens kapittel 11 gis det adgang til å fravike en del bestemmelser som ellers gjelder i leieforhold om bolig. Bestemmelsene i 11-1 har særregler for utleie av boliger til personer med spesielle boligbehov av varig karakter (spesialboliger). I paragraf 11-2 er det særregler for utleie til personer med spesielle boligbehov av midlertidig karakter (gjennomgangsboliger). Bestemmelsene i 11-1 og 11-2 gir utleier adgang til å fravike lovens normalbestemmelser på enkelte punkter. Hensikten med dette er å gi utleier adgang til å knytte noen betingelser til leieavtalen som utleier anser vil være gunstige for å oppfylle formålet med leieforholdet. Dette vil i praksis si at leietakeren får færre rettigheter enn hun/han ellers ville hatt etter husleieloven. Hvordan disse bestemmelsene skal forstås og brukes er beskrevet nærmere i KRD Rundskriv H-08/02 «Om kommunale husleigeforhold». Det er to vilkår som må være oppfylt for at særreglene i 11-1 og 11-2 skal kunne brukes på leieavtaler om utleie av spesial- og gjennomgangsboliger. For det første må det være fattet vedtak om at de boligene det dreier seg om skal brukes til ett av disse formålene. Å fatte slikt vedtak betyr å klausulere (øremerke) boligene. Ifølge Rundskriv H-08/02, avsnitt 4.2 krever ikke loven at vedtak om klausulering skal være enkeltvedtak. Klausuleringsvedtak kan gjøres for en eller flere boliger, og Indre Helgeland kommunerevisjon Side 13
bestemmer bruken av boligene til de blir opphevet. Slikt vedtak kan også gjøres for en konkret bolig samtidig med at den tildeles i medhold av lov om sosiale tjenester jfr. 4-5 i denne lov. Ved å dobbeltklausulere en bolig kan en øremerke den til bruk både som spesial og gjennomgangsbolig. Vanligvis spesifiseres dette i et klausuleringsvedtak som definerer for hvilken gruppe personer/spesielle boligbehov boligene øremerkes for. Det andre vilkåret angår leierens krav på opplysning. Leieren skal ha opplysning om to forhold: For det første skal vedkommende ha informasjon om at det leieforholdet som tilbys angår en bolig som er øremerket for personer med spesielle boligbehov. For det andre skal hun/han få opplyst at dette medfører at hun/han som leier får færre rettigheter enn i et ordinært leieforhold. Er ikke begge disse vilkårene oppfylt, går leieavtalen over til å bli en vanlig husleieavtale. jfr. 11-2. I rundskriv H-08/02 påpekes det i avsnitt 5.3 at det er en forutsetning at boliger som øremerkes som spesialboliger, også er tilpasset de spesielle bolig- og omsorgsbehov leieren har. Dette sies imidlertid ikke eksplisitt i loven, og rundskrivet sier heller ikke noe om hvor godt tilpasset en spesialbolig må være for at den skal kunne godkjennes. Det er derfor uklart hva rundskrivet legger i begrepet forutsetning her. Det påpekes også at det vil finnes spesialboliger som det kan være vanskelig å skille fra helseinstitusjoner som faller inn under de aktuelle særlover for slike institusjoner. Når det gjelder gjennomgangsboliger, stilles det ingen krav om at de skal være spesialtilpasset på noen måter. Hensikten med bestemmelsene i paragrafene 11-1 og 11-2 i husleieloven er først og fremst å sørge for at en del boliger blir forbeholdt personer med spesielle boligbehov. De særlige unntakene som kan gjøres fra lovens generelle regler i leieavtaler for øremerkede boliger, har til hensikt å gi utleier adgang til å knytte enkelte betingelser til leieavtalen som utleier anser som gunstige for å realisere formålet med leieforholdet. De leiesatsene som administrasjonen har forelagt for kommunestyret når det gjelder fastsetting av husleien, bygger på samlende vurderinger basert på noen viktige kriterier som administrasjon har lagt til grunn. Når en skal beregne markedsleie eller gjengs leie vil husleiefastsetting basere seg på skjønnsmessig vurderinger. Faktorer som vil påvirker fastsettingen av leienivået er boligens beliggenhet, størrelse, standard, boligens alder, rentenivå, avgiftsnivå m.v. Det er derfor vanskelig å definere og angi en konkret definisjon av hva markedstilpasset leie er, uten en betydelig grad av skjønn. De leiesatsene som administrasjonen har foreslått i sine saksfremlegg til kommunestyret, er basert på samlede vurderinger opp mot de ovennevnte kriterier. For en del prosjekter i kommunen har kommunestyret vedtatt å sette høyere ny husleie, samtidig som det er bevilget større beløp til rehabilitering. Dette gjelder bl.a for Håreksgt 13 og flere av kommunens rekkehus som er blitt rehabilitert de siste par år. De ulike leiligheter innenfor samme prosjekt vil slites ulikt, og ha forskjellig intervall for innvendig oppussing. Leien vil også variere noe fra leilighet til leilighet utafra husleielovens bestemmelser for når leien kan endres iht konsumprisindeksen. (12 mnd etter innflytting). Etter revisjonens vurdering betales det som hovedregel markedsleie for kommunale utleieboliger i Vefsn kommune. Det kan tenkes at den antatte markedsverdien av boligene er satt noe lavt, og at husleien dermed ikke blir fullt ut kostnadsdekkende. Siden markedsverdi uansett er en antatt størrelse, så er det etter revisjonens mening ikke grunnlag for å si at husleien settes for lavt i forhold til kostnadsdekkende husleie. For en del boliger er det kontraktsmessige forhold som gjør at kostnaddekkende husleie ikke kan faktureres. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 14
9.5 Konklusjon: Boligene ble klausulert etter husleielovens 11.2 i vedtak 129/08 som bolig forbeholdt personer med spesielle behov av midlertidig karakter. Revisjonen konkluderer med at kommunen er innenfor regelverket når det gjelder lovens krav til spesialbolig og gjennomgangsbolig. Såfremt administrasjonens oppfatning av markedsleie/gjengs leie er korrekt, har Vefsn kommune ikke gått utover husleielovens bestemmelser om leiepris. 10 HAR KOMMUNEN EGNE RUTINER/REGELVERK FOR FASTSETTING AV DEPOSITUMET STØRRELSE? 10.1 Revisjonskriterium: Lov om husleieavtaler 1999-03-26 nr 17. (husleieloven). Husleieloven 12, som trådte i kraft 1.1.2000, har regler for fastsettelse av depositum: 3-5. Depositum; Det kan avtales at leieren til sikkerhet for skyldig leie, skader på husrommet, utgifter ved fraviking og for andre krav som reiser seg av leieavtalen, skal deponere et beløp oppad begrenset til summen av seks måneders leie. Det kan avtales at depositumet skal endres i takt med endringer i leien. Det deponerte beløp skal settes på særskilt konto med vanlige rentevilkår i finansinstitusjon som har rett til å tilby slik tjeneste i Norge. Så lenge leieforholdet varer, kan ingen av partene disponere over beløpet på egen hånd. Leieren kan likevel kreve opptjente renter utbetalt fra finansinstitusjonen. 11 SPØRSMÅL VEDRØRENDE PROBLEMSTILLINGEN 11.1 Er størrelsen på depositum korrekt i henhold til lov om husleieavtaler? 11.2 Fakta: De aller fleste kommuner og utleiere har depositumordning for utleie av gjennomgangsboliger. Boligstiftelsen har i alle år hatt depositum for ungdomsboligene. Vefsn kommune har ikke hatt depositum får sine egne utleieboliger, før nå etter vedtak nr 119/08. 11.3 Funn: Vedtak: Depositumsordning sak nr 119/08 og vedtak kommunestyre sak 129/08: Sitat: Det innføres depositumsordning for kommunens gjennomgangsboliger som fordeles i regi av sosial- og flyktningetjenesten. Garanti/ depositumsbeløpet fastsettes til kr 10.000, og skal dekke skyldig husleie, skader, manglende renhold og utgifter ved fravikelse m.v.. I de tilfeller der det tildeles ny bolig til leietaker som fra før skylder husleie, kreves det at gammel leierestanse er oppgjort før ny leiekontrakt inngås. Depositum innføres for gjennomgangsboliger i kommunen for å dekke utgifter til husleierestanser, skadeverk og manglende renhold. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 15
11.4 Vurdering: Depositum/ garantibeløpet er fastsatt til kr 10.000 pr leilighet. Depositum størrelsen som kommunen har vedtatt tilsvarer to måneders leie. Etter lov om husleieavtaler kan en deponere et beløp oppad begrenset til summen av seks måneders leie til sikkerhet for skyldig leie, skader på husrommet, utgifter m.v. 11.5 Konklusjon: Revisjon konkluderer med at vedtaket angående størrelsen på depositum er i samsvar med det gjeldende regelverk etter lov om husleieavtaler av 1999-03-26 nr 17 (husleieloven) 3-5. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 16
12 HOVEDKONKLUSJON: Det har vært en lang rekke av kommunestyrevedtak knyttet til kommunale boliger i Vefsn kommune Noen omhandler fastsettelse av husleie, noen disponering av boliger, og andre omhandler bostøtte. Mange av sakene berører flere ulike temaer knyttet til kommunale utleieboliger. Dette har gjort det vanskelig å få oversikt over hvilke vedtak som egentlig gjelder når det angår fastsetting av husleie. Vedrørende spørsmålet om husleien er beregnet i henhold til vedtak i kommunestyret, er dette noe uklart fordi det er vanskelig å få oversikt over hvilke Kommunestyre vedtak som gjelder. Det revisjonen har greid å bringe på bane, har ikke prinsippet om at husleie i kommunale boliger i Vefsn skal være markedsleie blitt eksplisitt vedtatt. Revisjonen har likevel sett at dette har vært lagt til grunn i flere senere saker. Husleien i kommunale boliger bør være kostnadsdekkende, men bør ikke overstige markedsleie eller gjengs leie. Revisjonen har lagt til grunn at husleie bør fastsettes etter prinsippet om kostnadsriktig leie. Kontrollen viser at det er markedsleie/gjengs leie som benyttes, noe som er i tråd med det administrasjonen mener er riktig oppfatning av kommunestyrets vedtak. Revisjonen har ikke vurdert hvorvidt den leien som kreves markedsleie/gjengs leie er svært forskjellig fra kostnadsdekkende husleie, fordi dette vil være svært tidkrevende. Før et slikt arbeid eventuelt iverksettes, bør det avklares hvilke prinsipper som skal gjelde ved fastsettelse av husleie i kommunale boliger. I tillegg til kriteriet om kostnadsriktig husleie, mener revisjonen også at det er riktig å vurdere funnene opp mot reglene om fastsettelse av husleie i husleieloven. Revisjonen henviser også til i rundskriv fra kommunal- og regionaldepartementet H-20/01 der det ble av departementet fremhevet at det kan være lite målrettet at flere kommuner generelt har ei generell subsidiering av husleien i kommunale utleierboliger. Departementet har derfor anbefalt at kommunene bruker kostnadsdekkene husleie. Det vil si at kommunene bør regne ut ei husleie som skal dekke de kostnadene kommunen faktisk har i henhold til tilbudet. I rundskrivet fra departementet står det sitat: Fordelane ved kostnadsdekkjande husleige kan vere fleire, mellom anna at kommunen blir meir medviten om dei reelle kostnadene knytt til butilbodet og kostnadene blir meir synleggjort. Dessutan vil dei auka inntektene kunne nyttast til målretta butiltak som til dømes kommunal bustønad. Men den kostnadsdekkjande husleiga kan ikkje vere høgare enn rimeleg husleige, husleigelova 4-1. Leiga kan heller ikkje justerast høgare enn det som er gjengs leige, jf husleigelova 4-3. Når det gjelder depositum størrelse som kommunestyret har vedtatt har revisjonen ingen merknader da det er i henhold til lov om husleieavtaler. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 17
13 ANBEFALINGER Etter vår vurdering er det uheldig at en sak er så uoversiktlig at det er vanskelig å vurdere hvilke vedtak som er gjeldende. På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: Det bør avklares i vedtaksform av kommunestyret hvilke prinsipp som skal brukes ved fastsetning av husleie i kommunen, dette uti fra et kontrollerbart hensende. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 18
14 RÅDMANNENS UTTALELSE Indre Helgeland kommunerevisjon Side 19
LITTERATUR OG KILDEHENVISNINGER Lov om husleieavtaler av 26. mars 1999 nr. 17 (husleieloven). Lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 (sosialtjenesteloven). Ot. prp. nr. 82, (1997-98) Om lov om husleieavtaler (husleieloven). Ot. prp. nr. 82, (1997-98) Om lov om husleieavtaler (husleieloven) pkt. 8.2, Departementets vurderinger. Ot. prp. nr. 82 (1997-98) Om lov om husleieavtaler (husleieloven) pkt. 8.3, Departementets vurderinger. Husleietvistutvalgets vedtak 2002/29. Husleietvistutvalgets vedtak 2003/0156, 2003/0068 og 2002/029. http://www.htu.no/ Kommunestyre sak 08/129 Fastsettelse av husleie (Vefsn kommune), 2008. Nova rapport 05/07. Kommunal- og regionaldepartementet H-08/02 Veileder om husleieordninger utarbeidet av Norsk Kommunaltekniske Forenig (NKF) av 02.07.2008 Kommunal- og regionaldepartementet H-20/01 rundskriv NOU 1993: 4) (NOU 2002:2). I NOU 1993:4 Det kommunale leiemarkedet NOVA Skriftserie 3/2006. NOVA Skriftserie 4/2004, Kommunal boligbistand til flyktninger, Prosjektrapport nr. 126, Norges Byggforskningsinstitutt. Indre Helgeland kommunerevisjon Side 20