Vår dato: 25.11.2013 Vår referanse: 2013/7608 Arkivnr.: 326.1 Deres referanse: Saksbehandler: Eli Kristin Nordsiden Drammens Tidende v/ragnhild Ask Connell Ragnhild.Ask.Connell@dt.no Innvalgstelefon: 32 26 66 80 Drammen kommune - klage på avslag om innsyn i dokumenter VEDTAK Klagen fra Drammens Tidende tas til følge. Det gis innsyn i utkast til strategi og innspill til bearbeiding av høringsuttalelse. Begge dokumentene var vedlegg til e-post fra First House til Drammen kommune 23.april 2013. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf forvaltningsloven 28 tredje ledd. Sakens bakgrunn Vi viser til klagesak mottatt 12. november 2013. Drammens Tidende v/ragnhild Ask Connell ba 23. oktober 2013 om innsyn i dokumenter mellom Drammen kommune og First House. Drammen kommune har i e-post av 30.oktober 2013 redegjort for sine vurderinger. Det gis avslag på innsynsbegjæringen som gjelder utkast til strategi, vedlegg til e-post fra Sylvi Listhaug 23. april 2013. Offentleglova 15 annet ledd er oppgitt som hjemmel. Meroffentlighet er vurdert. I samme e-post fremgår det at kommunen dagen etter skal foreta en intern vurdering av bearbeiding av høringsuttalelse, vedlegg til e-post fra Sylvi Listhaug 23. april samt First House sine innspill. Øvrige dokument ble det gitt innsyn i. Kommunen opplyser at det ikke finnes e-post korrespondanse eller møtereferat i perioden 5. august 2013 til 23.oktober 2013. Det vises også til at kommunen har foretatt en vurdering av møtereferater i forhold til forvaltningsloven 11d og at det ikke foreligger noen plikt. Drammen kommune har 31. oktober 2013 vedtatt at dokumentet «bearbeiding av høringsuttalelse er unntatt offentlighet med hjemmel i offentleglova 15 annet ledd. Kommunen har vurdert meroffentlighet. Drammens Tidende påklaget avslaget i e-post av 5. november 2013. I klagen vises det til at 15 annet ledd kun gir rett til å unnta deler av et dokument som inneholder råd og vurdering om hvordan et organ skal stille seg i en sak. Videre at det skal være påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentlige sine interesser i saken. Klager viser også til Telefon sentralbord: 32 26 66 00 Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen Internett: www.fmbu.no Fax: 32 89 32 36 Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen Organisasjonsnr.: 946 473 111 E-post: fmbupost@fylkesmannen.no
Side 2 av 5 Justisdepartementets veileder til offenleglova der det står at det «ikkje vil være kurant å bruke dette unntaket i saker av meir generell art, eller i saker som gjeld tradisjonell myndighetsutøving». Fra klagers side er det uttalt at det er sykehussaken. Det er verken tvist eller forhandling Drammen kommune deltar i. Det er også stilt spørsmål om skadekravet er oppfylt, det vil si at unntaket for hele dokumentet er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesse i saken slik som 15 annet ledd krever. Videre stilles det spørsmål ved hvilken reell fare for det offentliges interesser i denne saken som foreligger. Dette er en sak det er knyttet betydelige offentlige interesser rundt, noe som skal tillegges vekt i vurderingen av om unntak er påkrevd, jf offentleglova 11. Avslutningsvis er det også nevnt at ordfører har uttalt at kommunen nå har oppnådd det de ønsket ved at det nå er åpnet for at Vestre Viken kan vurdere aktuelle tomter også i Drammen. Det kan da ikke være grunnlag i loven for å holde denne informasjonen tilbake. Kommunen har behandlet klagen 8. november 2013 og opprettholder avslaget. Etter kommunens vurdering fyller innholdet i både strategiutkastet og høringsutkastet vilkårene i offentleglova 15 annet ledd og unntaksbestemmelsen må gjelde hele dokumentet. Drammen kommune mener at det vil være fare for skadevirkninger for kommunen hvis råd og vurderinger blir gjort offentlig kjent, for eksempel i forhold til andre aktører som jobber med samme sak. Det følger av offentleglova 2 første ledd tredje punktum at Fylkesmannen er klageinstans for vedtak fattet av kommunale eller fylkeskommunale organ. Fylkesmannens merknader Hovedregelen i offentleglova 3 er at alle dokumenter er åpne for innsyn dersom ikke annet følger av lov eller forskrift. Det er gitt innsyn i e-poster og dokumenter knyttet til sak mellom Drammen kommune og First House med unntak av to dokumenter. Dokument 1 utkast til strategi Utkast til strategi som var vedlegg til e-post av 23. april 2013 har tittelen «Lokalisering av nytt sykehus i Drammen» med underoverskrift -Strategi for høsten 2013. Dokumentet inneholder en fasedelt kommunikasjonsplan inndelt på denne måten: Fase 1: Høring Fase 2: Planleggingsfasen Fase 3: Arbeid i lukket kanal Fase 4: Utrulling i åpen kanal Det er også knyttet en tidsangivelse til de ulike fasene. Dokument 2 bearbeiding av høringsuttalelse Det andre dokumentet er en bearbeiding av høringsuttalelse Utviklingsplan Vestre Viken bystyresak om høringsuttalelse foreløpig skisse. Her angis en skisse til høringsuttalelse med følgende punkter 1. Sykehusstruktur og sykehustilbud og 2. Premisser for lokalisering. Dette dokumentet er ytterligere bearbeidet før det inngår i saksutredningen til behandlingen av saken i henholdsvis formannskap 7. mai 2013 og bystyre 22. mai 2013. Vedtak og saksutredning ligger på kommunens nettside.
Side 3 av 5 Offentleglova 15 annet ledd - dokument innhentet utenfra for den interne saksbehandlingen Offentleglova 15 annet ledd har følgende ordlyd: «Det kan videre gjerast unntak for delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.» Unntaksbestemmelsen i 15 annet ledd kan i prinsippet brukes uavhengig av hvem utenfor organet et dokument kommer fra, og det spiller ingen rolle om det kommer fra andre forvaltningsorganer, en advokat eller fra andre private. Unntaksbehovet avhenger utelukkende av innholdet i dokumentet. For å kunne unnta fra offentlighet etter denne bestemmelsen må tre hovedvilkår være oppfylt. 1. Dokumentet må inneholde råd og vurderinger av hvordan et organ skal stille seg i en sak. 2. Dokumentet må være innhentet for bruk i den interne saksforberedelsen. 3. Det må være «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka» å unnta dokumentet fra offentlighet. Dokumentet må inneholde råd og vurderinger I Justisdepartementets veileder til offentleglova pkt. 7.3.4.2 står det: «Unntakshøvet gjeld for råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak. Dette vil til dømes omfatte råd om og vurderingar av kva alternativ organet i ein bestemt situasjon bør velje, kva avgjerd det bør treffe og kva konsekvensar dei ulike alternativa vil medføre. Det krevst ikkje at saka skal ende opp i eit bindande vedtak, saksomgrepet vil og omfatte til dømes utarbeiding av handlingsplanar og stortingsmeldingar. Fråsegner som ikkje har karakter av råd og vurderingar av korleis organet bør stille seg vil det derimot ikkje kunne gjerast unntak for. Dei delane av eit dokument som berre inneheld generelle premissar som kan inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakeren, som generelle utgreiingar av rettsspørsmål, vil det difor som hovudregelen ikkje vere høve til å gjere unntak for.» Dersom slike generelle vurderinger er flettet sammen med råd og vurderinger av hvordan mottakeren bør stille seg vil de likevel kunne bli unntatt fra innsyn, og dette kan gjelde hele dokumentet. I andre tilfelle vil det på vanlig måte kunne gjøres unntak fra hele dokumentet dersom vilkårene etter 12 er oppfylt. Når det gjelder vilkåret om at dokumentene skal inneholde råd og vurderinger av hvordan kommunen skal stille seg i en sak, registrer Fylkesmannen at dokument 1 i en viss grad angir klare råd og vurderinger av hvordan kommunen bør stille seg i sykehussaken. Samtidig er det også en del mer generelle råd knyttet til bruk av spørreskjemaer, avholde fagkonferanser og ulike møter. Når det gjelder dokument 2 som er grunnlag for endelig saksframlegg, bærer det tydelig preg av å være bearbeidet helt konkret med forslag til endringer. Etter dette vilkåret anses det at deler av dokumentet som ikke omhandler råd og vurderinger, ikke kan unntas offentlighet. Dokumentet må være innhentet for bruk i intern saksforberedelse Både dokument 1 og dokument 2 er innhentet av Drammen kommune for bruk i den interne saksforberedelsen. Dette vilkåret for å unnta fra offentlighet er således oppfylt.
Side 4 av 5 Må være «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka» Etter ordlyden framgår det at et unntak må være «påkravd». En tolkning av ordlyden tilsier at dette er en snever unntaksregel. Det vises videre til forarbeidene til bestemmelsen i Ot. Prp. nr. 102 (2004-2005), hvor det også framgår at dette er et nokså strengt vilkår. Det må foreligge en noenlunde reell fare for at det vil føre til skade av et visst omfang av de interessene som bestemmelsen skal verne om. Om dette skadevilkåret er oppfylt, vil kunne stille seg annerledes etter hvert som tiden går. Selv om offentliggjøring på et bestemt tidspunkt vil føre til skadevirkninger, behøver ikke dette være tilfelle når det har gått en viss tid. I Sivilombudsmannens sak 2010/2991 var dette spørsmålet gjenstand for drøftelse. Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet nektet innsyn i deler av en konsulentrapport fra et eksternt konsulentbyrå. Rapporten inneholdt vurderinger av Bufetats økonomiog styringssystem, samt konkrete råd om hvilke handlingsplaner og tiltak som burde settes i verk for å forbedre dette. Rapporten skulle foreslå konkrete tiltak som kunne bidra til å sikre kontroll og styring framover, og fungere som et internt arbeidsdokument til videre arbeid med økonomiske og styringsmessige utfordringer i etaten. Offentliggjøring av rådene ville etter departementets oppfatning kunne vanskeliggjøre omstillingsprosessen og de beslutningene som måtte fattes. Sivilombudsmannen uttalte: «Departementet har ikke vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet i denne saken, jf offentlighetsloven 15 annet ledd, kun vist til de generelle hensynene som ligger bak regelen. Det er vanskelig å se hva som gjør det «påkravd» å unnta innholdet i de aktuelle rådene og vurderingene som gis i den eksterne rapporten. Jeg ber derfor departementet foreta en ny vurdering av om innsyn kan gis i side 8 til 12 i rapporten, og dersom avslaget opprettholdes bes det om en konkret begrunnelse for at skadekravet er oppfylt i dette tilfellet.» Drammen kommune er av den oppfatning at det vil være fare for skadevirkninger for kommunen hvis råd og vurderinger blir gjort kjent, for eksempel i forhold til andre aktører som jobber med samme lokaliseringsspørsmål. De minner også om at saken rundt lokalisering av nytt sykehus på langt nær er avsluttet, og at det som nå er oppnådd fra kommunens side vurderes som et delmål. Det vises også til ordførerens pressemelding fra 23. oktober 2013. Videre er det under vurderingen knyttet til dokument 2 vist til at når lokalisering av nytt sykehus er besluttet vil kommunen foreta en ny vurdering rundt offentliggjøring av disse to vedleggene. Fylkesmannen legger til grunn at kommunen således mener at når det er avklart lokalisering av nytt sykehus, vil alle dokumentene være offentlige. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har vist til konkrete forhold i denne saken som skulle tilsi at det er «påkravd» å nekte innsyn i de to aktuelle dokumentene. Kommunen har ikke gått inn i hvilke konkrete skadevirkninger det kan være snakk om utover å vise at det kan oppstå en fare på mer generelt grunnlag hvis innholdet blir kjent for andre aktører som jobber med samme lokaliseringsspørsmål. Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen om offentlighet i forvaltningen, er det også relevant å se på formålet bak loven. Det vises til 1 der det fremgår at formålet med loven blant annet er å styrke informasjons- og ytringsfriheten og den demokratiske deltakelsen i samfunnet. Lokalisering av nytt sykehus er en sak som engasjerer
Side 5 av 5 og berører mange. Vi kan ikke se at Drammen kommune eller andre offentlige interesser blir skadelidne ved en offentliggjøring av dokumentene. Vi kan heller ikke se at kommunen har påvist at det foreligger noenlunde reell farer for at det vil bli påført skade av et visst omfang ved offentliggjøring av presentasjonen og utkast til høringsuttalelse. Etter en samlet vurdering har Fylkesmannen kommet til at det ikke er «påkravd» med unntak for disse to dokumentene, jf offentleglova 15 annet ledd. Vilkåret for å unnta dokumentet fra offentlighet er etter dette ikke oppfylt etter denne bestemmelsen. Når det ikke er grunnlag for unntak etter denne bestemmelsen, er det ikke nødvendig for Fylkesmannen om det ville vært grunnlag for å unnta hele dokumentet fra offentlighet etter offenleglova 12 c. Konklusjon Klagen tas til følge. Det gis innsyn i utkast til strategi og innspill til bearbeiding av høringsuttalelse. Begge dokumentene var vedlegg til e-post fra First House til Drammen kommune 23.april 2013. Helen Bjørnøy fylkesmann Bente Nyegaard Fjell Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift Kopi til: Drammen kommune Engene 1 3008 Drammen