1 Oslo kommune Byrådsavdeling for finans Rådhuset 0037 Oslo Oslo, 29. mai 2014 MERKNADER TIL FORSLAG TIL KOMMUNEPLAN OSLO MOT 2030 Miljøforeningen Akerselvas Venner har forsøkt å sette seg inn i forslaget til ny kommuneplan Oslo mot 2030, og vil gjerne få lov til å komme med følgende merknader: Uoverskuelige konsekvenser og ingen reell medvirkningsmulighet Det er ekstremt vanskelig for en frivillig organisasjon som vår, uten et eget sekretariat, å skulle forholde seg til en så stor plan, der så mange regulerings- og kommunedelplaner er berørt. Alene i indre by oppheves 500 reguleringsplaner i tillegg til soneplanen (S-2255). Konsekvensene av dette er umulig å overskue. Formuleringen i planbestemmelsenes 1.2 og 1.3 om at kommunedelplaner og reguleringsplaner «vedtatt før kommuneplanens arealdel gjelder så langt de ikke er i strid med denne planen», er dertil så vag at det ikke er til å gjennomskue hvilke deler av de mange kommunedelplanene og tusener av reguleringsplanene (som ikke oppheves) som fortsatt vil gjelde. For allmennheten vil det å sette seg inn i kommuneplanens konsekvenser være en nærmest uoverkommelig oppgave. Vi minner i den forbindelse om at plan- og bygningsloven, slik det formuleres på side 14 i den juridiske arealdelen av forslaget til kommuneplan, «forutsetter [ ] at plan- og byggesaksprosesser skal sikre allmennheten og særlig berørte parter reell mulighet for medvirkning». Vi kan ikke se at dette kravet i praksis er oppfylt ved høringen av kommuneplanen. Formelt foreligger medvirkningsmuligheten, men reelt sett er den nærmest ikkeeksisterende. Høringen av kommuneplanen blir dermed i praksis en skinndemokratisk affære. Det er vanskelig å fri seg fra tanken om at målet er å presse forslaget igjennom på kort tid, før opinionen reagerer. Kommuneplanens struktur og innsalget av den bidrar sterkt til å svekke allmennhetens muligheter til å forstå hva dette egentlig dreier seg om. Planen selges inn med abstrakte formuleringer og honnørord som smart, attraktiv, innovativ, effektiv, trygg, brukervennlig, åpen, tilgjengelig, klimavennlig og grønn. Spesielt den første delen av planen er gjennomsyret av slike honnørord.
2 Det er fint at det presenteres visjoner, spesielt når det gjelder miljø- og klimatiltak, men de mange målene kan bli vel luftige. Det kan virke som om Oslo skal bli best på nær sagt alle områder, også internasjonalt, samtidig som ikke noe prioriteres ned. Etter vårt syn er det uheldig om det blir for stor avstand mellom de høye, ideelle målene og kommuneplanens reelle virkninger. I altfor stor grad henvises leseren til selv å vurdere konsekvensene av planen, og da med utgangspunkt i plankartene, og de uklare planbestemmelsene og retningslinjene som først gjengis i del 2 av kommuneplanen. Pedagogisk fungerer dette dårlig, bidrar til å svekke allmennhetens oppmerksomhet om planens negative virkninger og gjør at færre ser behovet for å uttale seg om planen i høringsrunden. Manglende reell mulighet for medvirkning er desto mer alvorlig i dette tilfellet ettersom kommuneplanens juridisk bindende planbestemmelser i en rekke tilfeller endog avskjærer allmennheten den formelle muligheten til å medvirke i plan- og byggesaksprosessene på et senere tidspunkt, jf. 3.2 som åpner for å droppe detaljregulering og gå rett på byggesak, uten offentlig høring av selv relativt store utbyggingsprosjekter. Ambisjonen synes å være å gå rett på byggesak i langt større utstrekning enn i dag. De nye rammene for saksbehandling Vi forstår byrådets og utbyggernes ønske om en enklere og raskere saksgang, men stiller oss generelt tvilende til opplegget der en rekke saker skal behandles som byggemeldinger innenfor en gitt, generell plan, i stedet for som nå i form av detaljreguleringsplaner. Erfaringene våre, etter å ha avgitt høringsuttalelser til reguleringsplaner i om lag 25 år, er at det ikke sjelden er viktige momenter som er glemt eller utelatt i forslagene til reguleringsplaner, mellom annet fordi lokalog historiekunnskapene mangler hos saksbehandlerne. Høringsrundene for reguleringsplanene forut for byggemeldinger har mange ganger korrigert bildet som er gitt i forslagene. En utbygger vil alltid få fram sine ønsker og synspunkter. En raskere og mer summarisk saksbehandling vil etter vårt syn kunne gå ut over allmennhetens interesser. Den noe omstendelige prosedyren for å få vedtatt en reguleringsplan har vært en garanti for at det ikke skjer store feil, og for at behandlingen er demokratisk. Etter det nye systemet er vi redd for at protestene vil komme, men først etter at byggeprosjektene er igangsatt. Det man vinner på en raskere og enklere saksgang, vil man derfor, i verste fall, tape på omkamper og juridiske tvister i etterkant.
3 Videre har Plan- og bygningsetaten til nå, etter vårt syn, ofte vært rause med å gi dispensasjoner fra reguleringsplanene for eksempel når det gjelder byggehøyder og byggeavstander fra elver. Ved Slåmotgangen ble det til og med gitt tillatelse til å bygge ute i selve Akerselva. På Vulkan og i Waldemars hage så PBE glatt bort fra de bindende bestemmelsene i KDP Akerselva Miljøpark om maksimal byggehøyde innenfor angitte siktsektorer. Innenfor et generelt regelverk er vi redde for at dette kommer til å skli ytterligere ut. Spesielt er vi bekymret for at de viktige siktlinjene skal forsvinne etter den nye saksbehandlingsprosedyren uten lokal medvirkning. For å holde oversikt over disse må saksbehandlere ofte bevege seg langt fra det aktuelle utbyggingsområdet. Byggehøydene i kommuneplanen Med byggehøydene i kommuneplanen blir høyderegimet samtidig et helt annet enn i dag. Praktisk talt hele bykjernen, med unntak av Kvadraturen, er angitt som utviklingsområde på plankartet. Her åpnes det for 30 m gesimshøyder, og uten noen begrensninger på hvor høyt mønehøyden kan rage over dette ( 11.1). Langs Ring 1 åpnes det til og med for gesimshøyder på 42 m, også her uten noen begrensning på mønehøyden ( 11.1), og utrolig nok uten at plankartet angir hvor langt fra Ring 1 det skal være tillatt med gesimshøyde på 42 m. Kun i strøksgater (U4 på plankartet) begrenses mønehøyden til 7 m (dvs. to etasjer) over tillatt gesimshøyde. I Indre by er det et eksplisitt krav i planbestemmelsene om at utviklingsområder «skal vurderes med høyere tetthet», samtidig som en kan «vurdere høyere gesimshøyde enn områdets dominerende høyder, dersom etasjer avtrappes for å innordne seg gatestrekningens høyeste dominerende fasadegesims» ( 11.1). Disse uheldige bestemmelsene åpner for en enorm utbyggingsforventning hos eierne, noe som vil føre til et kraftig press på planmyndighetene til å godkjenne prosjekter med svært stor utnyttelse og altfor store byggehøyder. Da planen legger opp til en utbygging alene i Indre by på 40 000 boliger og 3 000 000 m 2 næringsareal fram til 2030, vil det bli ekstremt vanskelig for PBE å gå imot planer som forsøker å utnytte spillerommet i planbestemmelsene maksimalt, dvs. planer som går på bekostning av andre viktige hensyn som kommuneplanen egentlig også er ment å ivareta. Byantikvarens høringsuttalelse til kommuneplanen av 13. mai 2014 illustrerer på en glimrende måte (s. 8, 9 og 11) hvor ødeleggende disse planbestemmelsene vil komme til å bli for den eksisterende historiske byen. Denne typen bygg vil vi få i langt større skala enn i dag. De vil bli høyere og så mange at de etter hvert dominerer gatebildet dersom kommuneplanen ikke endres radikalt.
4 Utviklingsområdene langs Akerselva En rekke av kommuneplanens utviklings- og transformasjonsområder er lagt langs vassdragene. I Ytre by gjelder det blant annet Alna, Hovinbekken og Gjersrudbekken. I Indre by gjelder det fremfor alt Akerselva. Tar vi for oss partiet utenfor sentrum (U1) og sentrumsranden (U2), dvs. strekningen langs Akerselva fra Grünerbrua til Badebakken, er følgende områder vist som utviklingsområder (U3) på plankartet: 1) Vulkan, 2) AHOområdet, 3) Seilduken, 4) Schultzehaugen, 5) Waldemars hage, 6) Mølleparken, 7) Myhren, 8) Treschows gate 16, 9) Lilleborg-feltet og 10) Lillogata. Alle disse ti områdene er vist som «fremtidige hovedområder» for bebyggelse og anlegg på plankartet. Etter vårt syn må alle disse utviklingsområdene allerede i dag anses som ferdig utviklet/utbygd, med Treschows gate 16 som et mulig unntak. Dagens lagerbygg i Treschows gate 16 ligger helt i bunnen av elvedalen, representerer et brudd i det brede, sammenhengende grøntdraget fra Badebakken til Myraløkka, og bør derfor ideelt sett reguleres til friområde. Subsidiært må ny bebyggelse trekkes minst 30 m tilbake fra elva for å gi plass til et fremtidig turveidrag langs Akerselva (jf. 12.3 i kommuneplanen), og ikke overstige fire etasjer for å etterleve den bindende bestemmelsen i KDP Akerselva Miljøpark om å ivareta siktsektoren mot byen og fjorden. Her er det helt uakseptabelt med 30 m gesimshøyde og mulighet for ubegrenset mønehøyde over dette, slik kommuneplanens bestemmelser åpner for i U3-områder. Alle U3-områdene langs Akerselva må fjernes fra plankartet, dvs. endres fra «fremtidige hovedområder» for bebyggelse og anlegg (brunt på plankartet) til «nåværende områder» for bebyggelse og anlegg (gult på plankartet). Treschows gate 16 bør ideelt sett endres til «fremtidig hovedområde» for grønnstruktur. Det må samtidig klargjøres at de bindende bestemmelsene i KDP Akerselva Miljøpark om byggehøyder i definerte siktsektorer skal videreføres, dvs. ikke anses for å være i strid med kommuneplanen (jf. 1.2 i kommuneplanen). Det må videre avklares hvilke andre deler av KDP Akerselva Miljøpark som fortsatt gjelder, slik at dette ikke overlates til saksbehandleres subjektive skjønn ved fremtidige plansaker langs Akerselva. Etter vårt syn burde faktisk bestemmelsen i 1.2 vært utformet slik at kommuneplanen kun gjelder så langt denne ikke er i strid med gjeldende kommunedelplaner, eventuelt med nærmere spesifiserte unntak, det vil si det omvendte regime av det kommuneplanen legger opp til.
5 Utbyggingsvolumet i Indre by For å ivareta de historiske kvalitetene i Indre by, herunder unngå at Akerselva ender opp i bunnen av en canyon med høye bygg der følelsen av å befinne seg i et friområde forsvinner, og unngå at byens verneverdige bebyggelse utsettes for rivingspress, er det helt nødvendig at ambisjonene om å bygge 40 000 boliger og 3 000 000 m 2 næringsareal i Indre by fra 2011 til 2030 modereres kraftig. Når Fjordbyen er ferdig utbygd, må etter vårt syn også hele Indre by i all hovedsak anses å være ferdig utbygd. Måltallene for Indre by bør følgelig halveres, eller i det minste reduseres med minst en tredel. Vi er overrasket over at kommuneplanen verken drøfter hvordan folkeveksten bør fordeles mellom Indre og Ytre by, eller mellom byen, byens omland og nasjonen som helhet, men tar for gitt at Oslo og Akershus hver vil få en befolkningsvekst på ca. 200 000 mennesker fram til 2030. Vi savner kort sagt en strategi for å dempe byveksten, herunder ikke minst en strategi for å dempe befolkningsveksten i Indre by. Vi stiller oss også undrende til at kommuneplanen vier eksempelvis Oslo-skolen og byens konkurransekraft så stor plass, men nærmest helt unnlater å komme inn på sentrale forhold som byens hovedstadsfunksjoner og de konsekvenser dette må få for kommuneplanen. Gul liste og temakart T5 kulturminnevern Kommuneplanens forutsetning om en kraftig utbygging i den historiske byen er klart i konflikt med den samme planens ambisjon om å ta vare på kulturminnene i byen. Som en konsekvens av at kommuneplanens bestemmelser nærmest kan tolkes som en byggerett opp til angitte byggehøyder, vil en rekke kulturminner komme under sterkt press fra eiendomsutviklere, og stå i fare for å bli revet. Kommuneplanen åpner for utbygging uten detaljreguleringsplan selv der hvor berørte bygninger står på Byantikvarens Gule liste. Det må være et minstekrav at det tas inn en planbestemmelse om at forslag om riving av bevaringsverdige kulturminner på Gul liste skal behandles som detaljreguleringsplaner, og ikke direkte som byggesak. I vedlegg 5 til kommuneplanens juridiske del er det listet opp hundrevis av reguleringsplaner som tenkes opphevet når kommuneplanen vedtas. En rekke av disse reguleringsplanene omfatter områder som er regulert til spesialområde bevaring. Formålet spesialområde bevaring med tilhørende bestemmelser sies på
6 side 79 i den juridiske delen å være unntatt fra opphevingen, men dette fremgår verken av 1.3 (kommuneplanens forhold til eldre reguleringsplaner) eller av 8 (kulturminner og kulturmiljø) i planbestemmelsene. Dette må rettes opp. Det må ikke herske tvil om at alle bestemmelser som sier noe om byggehøyder, byggelinjer, utnyttelsesgrad og utforming i verneområder og tilstøtende områder, fortsatt skal gjelde. Vi er i det hele tatt bekymret for at verneverdige områder skal fortettes og forflates. I den forbindelse har vi lagt merke til at uttrykket arkitektonisk kvalitet er brukt flere ganger, uten at dette er nærmere definert. Men vi har ikke registrert en eneste formulering om at arkitekturen bør tilpasses omgivelsene. Videre er vi generelt bekymret for at vurderingen av hva som er verneverdig, i større grad skal vurderes av planmyndighetene uten at Byantikvaren kobles inn. Dette gjelder spesielt bebyggelse som mange vil vurdere som verneverdig, men som pr. i dag ikke står på Byantikvarens gule liste. Vi støtter helhjertet Byantikvarens forslag om at Akerselva som kulturmiljø med bebyggelse og minner fra byens tidlige industrihistorie må sikres gjennom spesifikke bestemmelser som ivaretar bevaringsverdiene. At nettopp partiet langs Akerselva er pepret med utviklingsområder (U1, U2 og U3) i forslaget til kommuneplan, understreker bare ytterligere behovet for slike bestemmelser, og viktigheten av at KDP Akerselva Miljøpark går foran kommuneplanen ved strid mellom planene. Temakart T5 kulturminnevern lider av flere mangler. Flere viktige verneområder og automatisk fredete kulturminner er utelatt på kartet. Dessuten er temakartet, i motsetning til temakartene for støy (T1), naturmiljø (T4), storulykke (T6) og blågrønn struktur i byggesonen (T7), kun retningsgivende. Også temakart T5 kulturminnevern må gjøres juridisk bindende. For ytterligere kommentarer til kulturminnevernets plass i kommuneplanen viser vi til Byantikvarens uttalelse av 13. mai 2014. Den er reflektert og velbegrunnet, og rommer også viktige synspunkter på andre deler av kommuneplanen. Vi slutter oss fullt ut til de vurderinger Byantikvaren har gjort i sin uttalelse. Blå liste og temakart T7 blågrønn struktur i byggesonen Vi er positive til at hovedelementene i forslaget til Grøntplan er innarbeidet i kommuneplanen, og at temakartet for blågrønn struktur i byggesonen (T7) er gjort juridisk bindende (jf. 1.1, 12.3 og 13.3).
7 Retningslinjen til 13.3 er ment å sikre et byggefritt belte på minimum 20 m på hver side av byens ti hovedelver og minimum 12 m på hver side av sidebekkene. Formelt representerer dette et tilbakeskritt i forhold til Oslo kommunes tidligere ambisjon om et 20 m bredt byggefritt belte på hver side av alle vassdrag, men dette oppveies trolig av at retningslinjen tas inn i kommuneplanen og dermed må forventes å bli etterlevd i større grad enn tilfellet har vært tidligere. Langs sidebekkene vil det også mange steder være urealistisk å oppnå byggefrie belter på 20 m. Vi understreker imidlertid at retningslinjen angir minimumsbredder, og at en derfor må vurdere muligheten av og behovet for bredere byggefrie belter i alle sammenhenger, slik kommunen gjorde da den stilte krav om byggefritt belte på 25 m langs Akerselvas nedre del i forbindelse med Bjørvika-utbyggingen. Retningslinjen til 13.3 om at «lukkede elvestrekninger og sidebekker angitt på temakart T7 bør søkes gjenåpnet», er derimot langt mer problematisk. Problemet er ikke at byens elver og bekker skal søkes gjenåpnet, men at temakartet ikke viser alle elve- og bekkepartier som bør gjenåpnes. Tidligere har kommunens ambisjon vært at byens elver og bekker skal gjenåpnes der det er mulig. At temakartet gjøres juridisk bindende er et stort fremskritt, men innebærer derfor samtidig et alvorlig tilbakeskritt i gjenåpningsarbeidet. Dette må avbøtes ved at langt flere gjenåpningsstrekninger legges inn på temakartet, samtidig som det tas inn i retningslinjen at muligheten for gjenåpning av andre lukkede elve- og bekkepartier også bør vurderes. I «Blå liste» (2004), et samarbeidsprosjekt mellom Oslo Elveforum, Vann- og avløpsetaten, Friluftsetaten og Plan- og bygningsetaten, drøftes potensialet for gjenåpning av lukkede elve- og bekkepartier i Oslo. Blålistekartet, som har som ambisjon å vise alle åpne og lukkede elve- og bekkeløp i byen, finnes på Vannog avløpsetatens hjemmesider. Vi anbefaler på det sterkeste at retningslinjen til 13.3 «Lukkede elvestrekninger og sidebekker angitt på temakart T7 bør søkes gjenåpnet» får følgende tilføyelse: «Ved utvikling av områder i tilknytning til andre lukkede elve- og bekkepartier enn de som er angitt på temakart T7, jf. Vann- og avløpsetatens Blålistekart, bør en også vurdere mulighetene for gjenåpning.» Temakart T7 viser kun ett fremtidig gjenåpningsprosjekt for Akerselva, partiet sør for jernbanens sporområde (Akerselvallmenningen), som i disse dager er i ferd med å bli gjenåpnet. Temakartet bør også vise en fremtidig gjenåpning av Akerselva på strekningen fra Vaterlandsparken til nordsiden av sporområdet, jf. planprogrammet for Oslo S, hvor en av områdeprogrammets sentrale føringer for utviklingen av knutepunktet Oslo S gjengis på følgende måte (s. 8): «Åpning av Akerselva: I utviklingen av planområdet bør gjenåpning av Akerselva nordfra
8 fram til sporområdet prioriteres, og nye bygninger og konstruksjoner tilpasses en grønn korridor langs elva.» Temakart T7 viser ingen av sidebekkene til Akerselva, med unntak av to ørsmå åpne partier av Myrerbekken. Til dels lange partier av flere sidebekker til elva, ikke minst Torshovbekken, har et stort gjenåpningspotensial. Som et minimum bør følgende fremtidige mulige bekkeåpninger legges inn på temakart T7: 1) Torshovbekken/Disenbekken: Haraldsheim, Torshovdalen og videre ned til Malmøgata (ca. 1,5 km), Sofienbergparken og Schous plass; 2) Akersbekken/ Tåsenbekken/Nygårdsbekken: Voldsløkka, Nordre Gravlund, Geitmyra og Iladalen; 3) Engebråtbekken: hele bekken; 4) Myrerbekken: nedre del; 5) Fjellstadbekken: partiet nedenfor jernbanen. Det bør foretas en fornyet gjennomgang av åpningspotensialet også for byens øvrige ni hovedelver med sidebekker, samt bekker med direkte utløp til fjorden. Vennlig hilsen Miljøforeningen Akerselvas Venner Thrond Berge Larsen (sign.) leder Gard Espeland (sign.) styremedlem