TILSYNSRAPPORT BARNEHAGELOVEN Halden kommune
TILSYNSRAPPORT Tilsyn med at barnehagemyndigheten foretar det lovpålagte tilsynet med barnehagene og behandler søknader om dispensasjon i samsvar med gjeldende regelverk Halden kommune Tidspunkt for tilsynsmøter: 05.04.2013 og 19.04.2013 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Cathrine Emblem Kari Smith-Meyer Rådgiver revisor Seniorrådgiver - tilsynssleder Kommunens kontaktperson: Navn: Kirsten Mellingseter Tittel: Koordinator barnehage Tilsyn etter følgende regelverk: Tilsyn omhandlet følgende emne: Lov om barnehager (barnehageloven) Kommunens plikt til å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk, herunder: kommunens plikt etter barnehageloven 16 til å føre tilsyn med barnehagene, belyst gjennom o barnehageloven 17 første og annet ledd om krav til styrer mv o barnehageloven 18 første og annet ledd om krav til pedagogisk leder o forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning kommunens håndtering av regelverket for dispensasjon fra utdanningskravet for styrer etter barnehageloven 17 tredje ledd og for pedagogisk leder etter barnehageloven 18 tredje ledd, og forskrift 16. desember 2005 om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder kommunens håndtering av regelverket for dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning etter forskrift 16. desember 2005 om pedagogisk bemanning 3 annet ledd, jf. barnehageloven 18 Fylkesmannen avdekket tre avvik under tilsynet. Avvik nr. 1: Halden kommune påser ikke at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk for pedagogisk bemanning slik dette er presisert fra Kunnskapsdepartementet Avvik nr. 2: Vedtak om dispensasjoner og pålegg om retting av avvik etter tilsyn fyller ikke forvaltningslovens krav til enkeltvedtak Avvik nr. 3: Halden kommune behandler ikke søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning i henhold til regelverket
Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Gjennomføring 5. Oppfølging og frister Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn 1. Innledning Hjemmel for tilsynet er barnehageloven 9 og kommuneloven kapittel 10A. Disse bestemmelsene gir Fylkesmannen myndighet til å gjennomføre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Tilsynet er ledd i Fylkesmannens planlagte tilsyn med barnehagesektoren i et utvalg kommuner i 2013. Tilsynet utføres som systemrevisjon og er rettet mot Halden kommune som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen sikrer at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, herunder fører tilsyn med barnehagene i kommunen og behandler søknader om dispensasjon etter regelverket. Rapporten er utarbeidet etter gjennomført tilsyn med Halden kommune i perioden 05.04.2013 19.04.2013. Rapporten gir ikke en helhetlig vurdering av tilstanden i kommunen på barnehageområdet, men omhandler avvik som ble avdekket under tilsynet. Tilsynet ble gjennomført ved vurdering og gjennomgang av mottatt dokumentasjon og ved intervju av ansatte på ulike nivåer og med ulike funksjoner innen barnehageområdet i kommunen og i barnehagene. I rapporten fremkommer de avvik som ble avdekket under tilsynet: Avvik er definert som brudd på gjeldende lover og forskrifter. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: -Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen -Dokumentasjon fra kommunen -KOSTRA, kommunens nettsider m.m. 3. Avvik 3.1 Avvik nr 1: Halden kommune påser ikke at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk for pedagogisk bemanning slik dette er presisert fra Kunnskapsdepartementet Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 8 første ledd jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1
Lovkommentarer: Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet i forhold til barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Barnehageloven slår altså fast kommunenes ansvar som barnehagemyndighet. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning av nye barnehager og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Barnehageloven 18 bestemmer at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I brev datert 16.05.2012 til Utdanningsforbundet, senere distribuert til alle kommuner i Østfold via Fylkesmannen, uttaler Kunnskapsdepartementet at reglene setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn pr. pedagog. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Videre presiserer departementet at barn ikke kan dele en barnehageplass i relasjon til regelverket i forskrift om pedagogisk bemanning. Dette innebærer at man ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. Utdanningsdirektoratet har ytterligere tydeliggjort dette i brev datert 26.10.2012 til Trygge barnehager. Her vises det til forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005). I proposisjonen er det vist til høringsnotatet til ny barnehagelov. Her ble det lansert to hovedalternativ for hvilke krav som skulle stilles til pedagogisk bemanning. Direktoratet skriver: Disse alternativene var enten en videreføring av den dagjeldende normen for pedagogisk bemanning eller en oppheving av normen for pedagogisk bemanning. I det sistnevnte alternativet ble det foreslått en innføring av et samtidighetsprinsipp. Det vil si at kravet til antall pedagoger skulle avhenge av hvor mange barn som var til stede samtidig i barnehagen. Departementet og senere Stortinget gikk ikke inn for en slik endring av pedagognormen og innføring av et samtidighetsprinsipp. Stortinget valgte å videreføre de gjeldende reglene for pedagogisk bemanning, herunder kravet til at antall pedagoger må beregnes ut i fra hvert enkelt barn og at barnas oppholdstid ikke er avgjørende i denne vurderingen Videre skriver direktoratet i samme brev: Bakgrunnen for at det kreves en pedagog per barn uavhengig av oppholdstid, ble blant annet påpekt i høringsbrevet knyttet til ny forskrift om pedagogisk bemanning av 27.09.2005 s. 7;
(vår understrekning) «Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig.» Avviket bygger på følgende observasjoner: Det framkommer av intervjuene at kommunalsjef undervisning og oppvekst har fått delegert ansvaret som barnehagemyndighet i Halden kommune. I intervjuer vises det til delegasjonsreglementet, som gir kommunalsjefen myndighet til å treffe vedtak i ikkeprinsipielle saker innenfor flg. lovverk: Lov om barnehager av 06.06.1975. Reglementet viser til lov om barnehager av 1975, til tross for at nåværende barnehagelov ble vedtatt i 2005 og trådte i kraft fra 2006. I intervju fikk vi opplyst at delegasjonsreglementet er under revisjon. Det framkommer videre av dokumentasjonen at koordinator barnehage i sin stillingsinstruks har et særskilt ansvar for tilsyn og veiledning til private og kommunale barnehager. Av intervjuene framkommer det at det også i praksis er koordinator som foretar tilsyn med barnehagene, sammen med en kollega. Det framkommer av intervjuer og dokumentasjon at Halden kommune har en plan om å være på stedlig tilsyn i barnehagene hvert annet år. Det er 44 barnehager i Halden, og Fylkesmannen har mottatt rapporter fra tilsyn i 17 av dem. Rapportene er fra tilsyn gjennomført i 2010 og 2011. Vi får opplyst i intervju at det ikke ble ført stedlige tilsyn i 2012, men at man planlegger å føre tilsyn med alle barnehagene i løpet av 2013. Ved stedlig tilsyn brukes et tilsynsskjema som fylles ut på forhånd. Skjemaet har spørsmål fra flere bestemmelser i barnehageloven. Det framkommer i intervju at tilsynsmyndigheten tar utgangspunkt i skjemaet under tilsynsbesøket. Barnehagens dokumentasjon skal være tilgjengelig under tilsynet. Intervju og dokumentasjon viser at barnehagens bemanning og barnehagens pedagogiske arbeid har vært prioriterte temaer i de stedlige tilsynene i 2010 og 2011. Kontroll av barnehagens pedagogiske bemanning og styrerbemanning har vært en del av dette. Av rapportene framgår det at barnehagemyndigheten vurderer de funnene man gjør opp mot bestemmelsene i loven, og at det gis pålegg der myndigheten mener at praksis ikke er i samsvar med gjeldende regelverk. Det framkommer av intervjuer og dokumentasjon at kommunen følger opp påleggene ved å kontrollere at barnehagen retter opp i de forholdene som er påpekt. Videre framkommer det av intervjuene at barnehagemyndigheten ved godkjenning av barnehagenes årsmeldinger, kontrollerer at opplysningene samsvarer med de faktiske forhold. Der man i gjennomgangen avdekker forhold som ikke er i henhold til regelverket, blir barnehagen kontaktet og forholdet blir fulgt opp. Det framkommer videre av dokumentasjon og intervju at antall barn kontrolleres gjennom stikkprøvekontroller i noen av barnehagene. Ved gjennomgang av årsmeldingene fra Halden kommune 15.12.2012, ser Fylkesmannen at enkelte barnehager ser ut til å ha for lav pedagogbemanning i henhold til pedagognormen og de presiseringene som har kommet fra Kunnskapsdepartementet i 2011 og 2012. Av intervjuene forstår vi det slik at kommunen ved gjennomgang av årsmeldingene og i veiledning til barnehagene, teller antall barn som er til stede samtidig når barnehagens pedagogiske bemanning skal kontrolleres. I forbindelse med politisk sak om delte barnehageplasser har kommunen innhentet råd fra KS om hvordan pedagognormen skal forstås. Kommunen har i hovedutvalg for undervisning og oppvekst 13.03.2013 vedtatt at pedagogbemanningen i de kommunale barnehagene er tilstrekkelig, og at den anses å være i henhold til 1 i forskrift om pedagogisk bemanning. Kommunen teller da antall barn som er til stede samtidig når bemanningen beregnes. Vedtaket gjelder for kommunens egne barnehager. Vi får opplyst i intervjuene at både kommunale og ikke-kommunale barnehager er orientert om at Halden kommune vil tolke
forskrift om pedagogisk bemanning slik at man teller barn som er tilstede samtidig og ikke det totale antall barn pedagogen har ansvaret for. Fylkesmannens vurdering: Halden kommune opplyser at de fører stedlige tilsyn i barnehagene hvert annet år. Tilsynsskjemaet som brukes, dekker etter det vi kan se mange av de kravene barnehageloven stiller. I tillegg velger kommunen ut områder de går i dybden på. Fylkesmannen legger i vurderingen til grunn at det i 2013 vil bli gjennomført tilsyn i alle barnehagene, slik det er planlagt. Slik Fylkesmannen vurderer det, følger Halden kommune opp avvik de avdekker med pålegg om retting, jf. 16. Halden kommune gjennomgår og kontrollerer barnehagenes årsmeldinger årlig. Ved at årsmeldingene også blir kontrollert opp mot regelverket, kan dette etter vår vurdering anses å være en tilsynsaktivitet. Kommunen foretar også stikkprøvekontroller av antall barn. Dette gjøres i enkelte barnehager etter en risikovurdering. Etter Fylkesmannens vurdering kan også slike stikkprøvekontroller anses å være en tilsynsaktivitet etter barnehageloven 16. Imidlertid har vi gjennom tilsynet fått opplysninger om at Halden kommune vurderer barnehagens pedagogbemanning ved å telle antall barn som er til stede samtidig og ikke det totale antallet barn en pedagogisk leder har ansvaret for. Fylkesmannen anser at dette er feil tolking av forskrift om pedagogisk bemanning og viser til våre lovkommentarer over. Hovedutvalgets vedtak 13.03.2013 er, slik vi forstår det, et vedtak fattet av kommunen som barnehageeier. De ikke-kommunale barnehagene er orientert om vedtaket, og om at det er på denne måten kommunen vil praktisere pedagognormen. Etter Fylkesmannens vurdering fører dette til at barnehagene i Halden ikke drives etter gjeldende regelverk og at Halden kommune som barnehagemyndighet ikke påser at alle barnehager drives etter gjeldende regelverk slik 8 i barnehageloven bestemmer. 3.2 Avvik nr 2 Vedtak om dispensasjoner og pålegg om retting av avvik etter tilsyn fyller ikke forvaltningslovens krav til enkeltvedtak Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 16 og 18 tredje ledd, jf. forvaltningsloven 27 tredje ledd Lovkommentarer: Etter barnehageloven 16 kan kommunen gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold i en barnehage. Etter 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt etter forskrift om pedagogisk bemanning 3, kan kommunen innvilge dispensasjon fra henholdsvis utdanningskravet eller norm for pedagogisk bemanning. Både pålegg om retting og vedtak om dispensasjon er enkeltvedtak jf. forvaltningsloven 2 første ledd b). Forvaltningslovens kapitler IV-VI gir reglene for enkeltvedtak. Her bestemmes det blant annet at det i vedtaket skal opplyses om klageadgang, klagefrist og klageinstans, jf. fvl 27. Plikten til å opplyse om klagereglene gjelder generelt, også i de tilfellene søknader innvilges. I barnehageloven 18 tredje ledd er kommunen gitt hjemmel til å innvilge dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Nærmere regler for framgangsmåten er gitt i forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. dispensasjonsforskriften 4 og barnehageloven 18 tredje ledd. Forskrift om pedagogisk bemanning 3 åpner for at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 3 tredje ledd.
Barnehageloven 16 bestemmer at kommunen kan gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Vedtaket kan påklages til Fylkesmannen, jf. 16 siste punktum. Avviket bygger på følgende observasjoner: Fylkesmannen har mottatt 17 tilsynsrapporter, hvorav flere inneholder pålegg om retting. Videre har vi gjennomgått tre vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og to vedtak om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Alle vedtakene Fylkesmannen har vurdert er fra årene 2010-2013, da vi kun ba om vedtak fra de tre siste årene. Av de fem vedtakene om dispensasjon vi har gjennomgått, inneholder kun ett vedtak opplysninger om klageadgang, klageinstans og klagefrist. Dette vedtaket oppgir at kommunen er klageinstans. De andre vedtakene mangler slike opplysninger, også det vedtaket som gir avslag på søknaden om dispensasjon. Fem tilsynsrapporter konkluderer med pålegg om retting. Det er ikke opplyst om klageadgang i disse vedtakene. Fylkesmannens vurdering: Ut fra de vedtakene Fylkesmannen har vurdert, mangler opplysninger om klageadgang i alle vedtakene kommunen fatter med pålegg om retting. Det samme gjelder for de fleste av kommunens dispensasjonsvedtak. Slik forvaltningsloven 27 bestemmer, må kommunen opplyse om klageadgangen i sine vedtak, for på den måten å bedre rettssikkerheten for de som får et vedtak fra barnehagemyndigheten rettet mot seg. 3.3 Avvik nr. 3: Halden kommune behandler ikke søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning i henhold til regelverket Avvik fra følgende myndighetskrav: Forskrift om pedagogisk bemanning 3 Lovkommentarer: Forskrift om pedagogisk bemanning 3 åpner for at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning når særlige hensyn tilsier det. Forskriften 3 første ledd fastslår at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved eiers søknad. Bakgrunnen for dette er å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst, og at brukernes rett til medbestemmelse blir ivaretatt. Avviket bygger på følgende observasjoner: I dokumentasjonen Fylkesmannen har mottatt foreligger to søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. I den ene søknaden ligger det ved uttalelse fra samarbeidsutvalget, i den andre foreligger ikke dette. Begge søknadene er innvilget. I begge vedtakene henvises det til to ulike forskrifter (forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder). Fylkesmannens vurdering: Begrunnelsen for at uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved eiers søknad om dispensasjon fra kravet om pedagogisk bemanning, er blant annet at brukernes rett til medbestemmelse skal ivaretas. Kommunen har dermed ikke anledning til å behandle søknaden før slik uttalelse foreligger. Etter Fylkesmannens vurdering er begge de ovennevnte vedtakene uklare når det gjelder i hvilken forskrift dispensasjonen er hjemlet. Vi legger til grunn at dette er skrivefeil, og vi har derfor vurdert disse som vedtak om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Fylkesmannen erfarer at mange i barnehagesektoren blander sammen de to ulike formene for
dispensasjon man kan søke kommunen om. Saksbehandling, vurdering og krav til søknadene er ikke den samme ved saker om dispensasjon etter Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, og saker som gjelder dispensasjon fra Forskrift om pedagogisk bemanning. Etter vår vurdering er det derfor vesentlig at kommunen, når søknadene behandles, er klare på hvilke bestemmelser man vurderer søknaden opp mot, og hvilken forskrift som er hjemmelen for det vedtaket som fattes. Dette framgår også av forvaltningslovens krav til begrunnelse av enkeltvedtak i 25. Som nevnt over, har vi lagt til grunn at de to omtalte søknadene gjelder dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg må derfor ligge ved søknaden før kommunen kan behandle saken, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 3 første ledd. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Varsel om tilsyn, datert 30.01.2013 Frist for innsending av dokumentasjon, 04.03.2013 Brev med dagsorden for tilsynet 13.03.3013 Åpningsmøte ble avholdt 04.04.2013 Intervjuer ble gjennomført 04.04.2013 Sluttmøte ble avholdt 19.04.2013 Varsel om vedtak datert 16.04.2013 Rapport og vedtak datert 28.05.2013 5. Oppfølging og frister Forhold som er beskrevet under avvik, representerer brudd på lov eller forskrift. Avvik må utbedres snarest, jf. vedtak med pålegg om retting datert 28.05.2013. Moss, 28.05.2013 Kari Smith-Meyer Cathrine Emblem tilsynssleder revisor
VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn med Halden kommune 04.04 19.04.2013 Mottatt/hentet ut før tilsynsbesøket: Organisasjonskart Halden kommune Administrativt delegeringsreglement Delegeringsreglement Halden kommune Årsmelding for Halden kommune 2011 Rutiner for tilsyn og beskrivelse av tilsyn og veiledning av barnehager 18 tilsynsrapporter/referat fra tilsyn 3 vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder m/ vedlegg 2 vedtak om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning m/ vedlegg Årsmeldinger pr. 15.12.2012 fra BASIL Vedtekter for de kommunale barnehagene Stillingsbeskrivelse for styrer barnehage i Halden kommune og arbeidsavtale Organisasjonskart Isebakke barnehage Utviklingsplan 2012/2013 Isebakke barnehage m/vedlegg Vedtekter Prestebakke barnehage SA Stillingsbeskrivelse styrer Prestebakke og arbeidsavtale Beskrivelse av organisering, Prestebakke barnehage Stillingsbeskrivelse pedagogisk leder Prestebakke og arbeidsavtale Virksomhetsplan 2012/2013 Prestebakke barnehage Plan for kvalitetsutvikling av barnehager og skoler i Halden kommune Politisk plattform for barnehager og grunnskoler i Halden Mottatt under tilsynsbesøket: Stillingsbeskrivelse for koordinator kommunale og private barnehager - stab Utvalgssak (rådmannens innstilling): Pedagogisk bemanning type plasser ved de kommunale barnehager ny saksbehandling Mottatt etter tilsynsbesøket: Oversikt over tilsynsbesøk i barnehager 2008/2009 Oversikt over tilsynsbesøk i barnehager 2011
VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer som var direkte involvert i tilsynet. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere fra Halden kommune og barnehagene under åpningsmøtet og sluttmøtet, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Ulf Ellingsen Konst. kommunalsjef X X Kirsten Mellingseter Koordinator barnehage X X X Wenche Tysse-Hostad Styrer Isebakke barnehage X X X Lene Emanuelsen Trine Frydenberg- Eriksen Pedagogisk leder, Isebakke barnehage Styrer Prestebakke barnehage X X X X X Fra Fylkesmannen i Østfold deltok rådgiver Cathrine Emblem og seniorrådgiver Kari Smith-Meyer, med sistnevnte som tilsynssleder. På sluttmøtet deltok også seniorrådgiver Grete Reitan.