Saksframlegg FORSLAG TIL ENDRINGER I FILM- OG VIDEOGRAMLOVEN - HØRINGSUTTALELSE Arkivsaksnr.: 05/20157 Forslag til vedtak: Formannskapet vedtar følgende høringsuttalelse i forbindelse med høringsnotat fra Kultur- og kirkedepartementet om endringer i lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram: 1. Kommunenes konsesjonsbestemmelser bør fortsatt kunne brukes som et kulturpolitisk verktøy. 2. Departementet anmodes om en nærmere vurdering av muligheten til å benytte konsesjonsordningen for film og videogram til å styrke ytringsfriheten ved at tilgjengeligheten til film og videogram blir større når vilkårene stiller krav til bredde i filmutvalg, tilbud til barn og unge og norskspråklig film. 3. Aldersgrensene med følgeregelen bør opprettholdes som i dag. 4. Trondheim kommune mener at spørsmålet om visning av reklame i forbindelse med barneforestillinger er godt nok ivaretatt gjennom markedsføringsloven og forbrukerombudets aktive rolle i denne sammenhengen. Det er derfor ikke ønskelig med et forbud mot reklame i tilknytning til kinoforestillinger til barn under sju år. Saksfremlegg - arkivsak 05/20157 1
Saksutredning: Bakgrunn Trondheim kommune mottok 30.05.05 høringsbrev av 10.05.05 fra Kultur- og kirkedepartementet vedrørende forslag til endringer i lov om film og videogram. Høringsfristen er satt til 10.08.05. Bakgrunnen for høringsnotatet er dels Stortingets vedtak til ny 100 om ytringsfrihet i Grunnloven og dels forslagene i Dok. Nr. 8:31 (2002-2003) om aldersgrenser og reklameforbud ved framvisning av barnefilm. Notatet omfatter departementets vurderinger og tolkninger av grunnlovsvedtaket og konsekvenser for forbudet mot forhåndssensur, herunder visning av film, omsetning av video og Medietilsynets rolle samt krav til kommunenes konsesjonsbestemmelser. I tillegg fremmes alternative forslag når det gjelder aldersbestemmelser og reklame i forbindelse med barnefilm. Fakta Høringsnotatet tar opp følgende spørsmål som er relevante for uttalelse fra Trondheim kommune: tolkningen av adgangen til å kunne stille krav til innhold i kommunenes konsesjonsbestemmelser som er av betydning for visning av film i næringsvirksomhet i Trondheim kommune. spørsmål om aldersgrensene på kinoene og den såkalte følgeregelen som gjelder for barn under 15 år. spørsmålet om forbud mot visning av reklame i forbindelse med barnefilmer Alternative forslag legges ut til åpen høring når det gjelder de to siste spørsmålene. Departementet tar selv ikke stilling til disse forslagene i høringsnotatet. Forhandssensur gjennom konsesjonskrav Endringene Stortinget foretok i Grunnlovens 100 høsten 2004, påvirker kommunenes muligheter for kulturpolitisk styring av privat kinodrift gjennom konsesjonsmyndigheten. Paragrafen legger grunnlaget for vår ytringsfrihet, og endringen innebærer et forbud mot forhåndskontroll av ytringer. I denne sammenhengen er også film en ytring. Muligheten til å legge føringer på kinodriverens tilbud er dermed betydelig redusert. Dette får konsekvenser for kommunenes anledning til å stille krav til innholdet i kinoenes filmtilbud. Kultur- og kirkedepartementet tar utgangspunkt i Stortingsflertallets syn på konsekvensene av lovendringene med følgende vurdering: Kultur- og kyrkjedepartementet legg til grunn at det vil vera i strid med Grunnlova 100 å knytta innhaldsvilkår til kommunale konsesjonar etter film- og videogramlova, med mindre føremålet med vilkåra er avgrensa til å verna barn og unge mot skadeleg påverknad frå levande billete. Trondheim kommune har konsesjonsvilkår for visning av film i næringsvirksomhet som setter krav til innholdet i kinoens filmtilbud. Kommunen setter ikke andre vilkår for omsetning av videogram enn det som framgår av loven. Foruten kravet om at kinoene skal tilby et bredt utvalg av det som finnes på markedet av norskspråklig film, barnefilm og importert film som gjenspeiler mangfoldet i internasjonal filmproduksjon, stilles det krav om at filmene skal velges ut etter kvalitetskriterier. Med dette menes at de skal ha en høy kunstnerisk standard innenfor sin sjanger. I høringsuttalelse fra organisasjonen Film og kino som Trondheim kommune er medlem av, vises det til at den negative kontrollen med film, altså sensur, er et statlig ansvar, historisk sett, mens kommunenes ansvar Saksfremlegg - arkivsak 05/20157 2
som konsesjonsmyndighet er knyttet til positiv utøvelse av kulturpolitikk og kontroll. Film og kino er derfor av den formening at det bør kunne være rimelig og saklig å stille spesifikke krav om bredde i repertoaret, tilgjengelighet for publikumsgrupper, krav om bruk av kinolokalene til andre kulturformål, samt formelle krav om styrerepresentasjon, rutiner for kontroll med oppfyllelse av vilkårene og lignende. Aldersgrenser Regjeringen legger vekt på at barn og unge skal beskyttes så langt det er råd mot visuelle uttrykk som kan skade dem. Dette er i tråd med de overordnede målene for barne- og ungdomspolitikken og for mediepolitikken. Departementet ber høringsinstansene eksplisitt om å uttale seg om to ulike alternativ, hvorav det ene er opprettholdelse av gjeldende regler med sju, elleve, femten og atten år som aldersgrenser. Endringsalternativet foreslår en ytterligere differensiering : 5 første ledd skal lyde: Film og videogram som skal synest fram i næring, skal anten godkjennast for alle aldersgrupper, fem år og eldre, sju år og eldre, ti år og eldre, tretten år og eldre, femten år og eldre eller atten år og eldre. (Endringene er skrevet i kursiv) På forespørsel til Trondheim kino opplyses det at kinoen i prinsippet ikke er uforstående, eller uvillige, til en mer differensiert ordning med aldersgrenser. Det som imidlertid vil være en utfordring for kinodriverne, er å håndheve og kontrollere de ulike aldersgrensene. Å innføre en legitimasjonsplikt for de aldersgruppene det her er snakk om, vil være meget vanskelig og særdeles lite ønskelig sett fra kinoens side i forhold til dens service til publikum. Følgeregelen Alle nordiske land har en følgeregel, men med noe ulik praktisering av denne. I Norge går denne ut på at foresatte kan ta med seg barn som er inntil tre år yngre enn den aldersgrense som er satt på kinovisninger. Departementet ønsker høringsinstansenes uttalelse om hvorvidt regelen bør bli opphevet eller om den bør opprettholdes som i dag. Dersom følgeregelen ikke opphører, vil dagens ordning der Medietilsynet gir tilråding om hvilke aldersgrupper en film passer for bli videreført. For å kunne vurdere problemstillingen knyttet til følgeregelen har jeg innhente synspunkt på dette fra Trondheim kino. Dette ut fra de daglige erfaringene som kinoen har med den aktuelle publikumsgruppen. Fra kinoen opplyses det at det er vanskelig å anslå noe eksakt om hvilke konsekvenser en opphevelse av følgeregelen vil kunne få for kinoen. Erfaringen er at den i stor grad blir benyttet, særlig på filmer som har sju og elleve års sensur. Regelen slik den fungerer i dag er grei å praktisere for kinoen. Av tilbakemeldinger til kinoen blir det oppfattet at foreldre og foresatte setter pris på og respekterer en slik ordning og ansvar. Reklame I forbindelse med dette spørsmålet vises det til interpellasjon fra Monica Rolvsen (V) i bystyrets møte 27.01.2005 med svar fra ordfører Rita Ottervik i bystyrets møte 03.03.2005. Det er et overordnet mål for regjeringen at barn og unge så langt det er råd skal skjermes mot uønsket kjøpepress. Departementet holder frem at det som evt. taler mot å innføre et forbud mot visning av reklamefilm i tilknytning til filmer som er tillatt for barn under sju år, er at området er regulert av Saksfremlegg - arkivsak 05/20157 3
markedsføringsloven. Det legges også her fram to alternativer til vurdering hvorav det ene går ut på å opprettholde eksisterende ordning hvor det er tillatt med reklame i forbindelse med filmvisninger for barn fra sju år og nedover. Alternativt blir det lagt fram et forslag om å forby reklamefilm i samband med filmforestillinger for barn fra sju år og nedover. Forbrukerrådet skal føre tilsyn med markedsføring og avtalevilkår i samsvar med loven. De praktiserer et krav om at reklameinnslag i tilknytning til barneforestillinger på kino bør følge aldersgrensene på hovedfilmen, og at det vil være i strid med mfl. 1 å sende innslag som kan virke skremmende eller være egnet til å skape angst samt evt. å spille på vold eller sex i tilknytning til barneforestillinger. Departementet forutsetter at reklameinntekter i forbindelse med visning av barnefilm ikke er en sentral inntektskilde for kinoene fordi titlene med 7 års grense bare utgjør 10-12% av antall titler. Dette bekreftes av Trondheim kino, men samtidig blir det presisert at dette representerer hele 18 % av besøket i Trondheim kino og også reklameinntekt. For kinoen utgjør filmer med sensur Alle og Barn til sammen 38 % av det totale besøket til Trondheim kino. Reklameinntektene fra dette besøket overstiger kinoens overskudd for perioden som er målt. Avtalen mellom Trondheim kino og CAPA regulerer at reklamen skal være i tråd med norsk lovgivning for kinovisninger og skal i hovedsak kunne vises for barn ned til 5 års alder. Filmer som har sensur vil kunne vises på kinovisninger med tilsvarende sensur. Avtalen presiserer også at hoveddelen av publikum ikke skal oppleve reklamen som støtende eller upassende uansett alder. I dette ligger det at Trondheim Kino kan påvirke at enkelte reklameinnslag kan tas ut. Vurdering Rådmannen deler synspunktet til Film og kino om at kommunenes ansvar som konsesjonsmyndighet er knyttet til positiv utøvelse av kulturpolitikk og kontroll. Det bør derfor kunne være rimelig og saklig å stille spesifikke krav om bredde i repertoaret og tilgjengelighet for publikumsgrupper slik det fremgår av konsesjonsvilkårene til Trondheim kommune. For øvrig har kommunen nylig vedtatt en handlingsplan for kunst og kultur hvor det legges vekt på at kinovirksomheten fortsatt skal være en del av byens samlede kulturtilbud. Konsesjonsreglene er utformet med tanke på at det er viktig å sikre, at kinoene, uavhengig av offentlig eller privat drift, skal styrkes som kulturinstitusjoner med ansvar for formidling av samtidsuttrykk og kulturarv innen filmområdet. Intensjonen bak dette er primært å unngå at kommersielle hensyn skal begrense utvalget av film og å sikre et mangfold av ytringer. Imidlertid kan kvalitetskravet i kommunens konsesjonsbestemmelser virke sensurerende, og å være i strid med ny 100 i Grunnloven. Det er grunn til å legge vekt på kinoens uttalelser i forbindelse med aldersgrenser og følgeregelen. Da Medietilsynet i utgangspunktet gjør et godt og grundig arbeid med en tilråding som er viktig for foresatte, bør dagens ordning vedrørende aldersgrenser opprettholdes. Følgeregelen plasserer ansvar og vurdering hos barnas foresatte. Da dette ser ut til å være en ordning som fungerer, er det liten grunn til å endre denne regelen. Prisene på barneforestillinger holdes på et lavt nivå og inntjeningen fra disse visningene er dermed liten. Kinos virksomhet på dette området kan neppe settes i forbindelse med det å fremme et aggressivt, kommersielt kjøpepress. Trondheim Kino har alltid tilstrebet å ha en virksomhet som innbyr foreldre til å Saksfremlegg - arkivsak 05/20157 4
føle tillit og ha trygghet for hva barn og unge møter på kinoen både i omgivelsene og på lerretet. Da reklameinntektene har betydning for å opprettholde et stort mangfold i filmtilbudet til målgruppen, bør dette vurderes opp mot de negative virkningene som visningen av reklame generelt kan ha. Reguleringen av området som skjer gjennom markedsføringsloven og rollen til forbrukerrådet bør derfor anses som en tilfredsstillende beskyttelse i forhold til negativ påvirkning fra reklame under barneforestillinger. Konklusjon Når det gjelder å sikre at et mangfold av ytringer når fram til publikum, kan departementets restriktive tolkning av 100 i Grunnloven virke mot sin hensikt, dersom kommunenes mulighet til å legge kulturpolitiske føringer gjennom konsesjonsvilkårene begrenses. Departementet bør derfor oppfordres til å foreta en nærmere juridisk vurdering av, om det kan knyttes vilkår til kommunenes konsesjonsbestemmelser som bidrar til å styrke ytringsfriheten, gjennom bl.a. å sikre at et mangfold av ytringer blir ivaretatt av de ulike konsesjonsinnehaverne. For øvrig legges de ovennevnte vurderingene av spørsmålene knyttet til aldersgrenser, følgeregel og reklame i forbindelse med forestillinger for barn under sju år til grunn for mitt forslag til vedtak. Rådmannen i Trondheim, xxxxxxx Gerhard Dalen kommunaldirektør Kjersti Lerseth rådgiver Vedlegg: Brev fra Kultur- og kirkedepartementet med høringsnotat Om endringer i lov av 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram Trondheim kommunes konsesjonsregler for visning av film i næringsvirksomhet av 1. juli 1999 Saksfremlegg - arkivsak 05/20157 5