TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2 2009 SAMFUNNSVITEREN Tema: Embetsverkets posisjon og makt - Hvem, hva, hvorfor makt? - Victor Normans kvantesprang - Demokrati i kommune-norge TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 1
REDAKTØR: GUNN KVALSVIK Har byråkratar makt? Gunn Kvalsvik Det er inga skjult sanning at mange samfunnsvitarar og humanistar endar opp med å jobbe innanfor offentleg forvaltning. Det er heller inga skam. Vi avslutar lange studiar, har med oss nyttige analysar og metodar og mange av oss opplever at der vi får brukt vår kompetanse best, er nettopp i offentlig forvaltning. Kanskje er dette å få brukt seg mest mogleg forklaringa på at vi innanfor offentlig sektor nesten er som tomflasker å rekne. Finn eit offentlig kontor og vi er der! Kva vi syslar med er derimot så ymse. Det handlar i stor grad om sakshandssaming i ulike former, og det handlar om å være gode analytiske fagpersonar. Vi gjev råd til politikarar eller så driver vi med kundehandssaming. Rammene kring alt vi føretek oss er at det er politisk bestemt. I teorien tyder det at kva retning vi har på jobben vår avhenger av kven som styrer høvesvis på nasjonalt plan, i fylkeskommunen eller i kommunen. Eller er det slik? Kanskje er det heller slik at byråkratiet einskilde stadar utgjer ein så sterk kultur og at dei tilsette byråkratane er så sjølvdrive at dei i stor grad klarer seg utan dei folkevalte? Arbeidshypotesen i dette nummeret av Samfunnsviteren er: Kan det være slik at byråkratar faktisk har meir makt enn ein skulle tru - og dermed også er med på å bestemme kursen på kvar AS Noreg skal gå? For å prøve å besvare hypotesen har vi blant anna sett på Makt- og demokratiutredningas poengtering av dette maktforholdet, gjennom eit intervju med Jan Erik Grindheim. Vi har intervjua tre medlemmer som jobbar i høvesvis Finansdepartementet, Justis- og politidepartementet og Utanriksdepartementet for å formidle deira syn på ein del påstandar, og vi har bladd i ei rykande fersk bok om kommune-norge som seier noko om korleis det fungerer på kommunalt nivå. I tillegg har vi snakka med Victor Normann og spurt han om bevegrunnen bak utflagginga av etatane for nokre år sidan. Var ikkje eit av argumenta hans at for sterk maktkonsentrasjon ikkje var heldig for gjennomføringa av politiske avgjersler? Du er sjølvsagt uhyrlig spent på svaret! Om du forventa eit klart nei eller ja svar, må vi dessverre skuffe deg. Der finnast ingen konkrete svar på spørsmålet om embetsverkets makt, men mange har snakka om innflytelse og medverknad. Det vert understreka viktigheita av at samfunnsvitarar og humanistar er viktige på grunn kunnskap og kontinuitet. Og ikkje minst snakkar fleire om byråkraters enorme lojalitet. Ja, det vert til og med hevda at der i praksis finnast ein byråkratskule, ei slags usynleg opplæring av nykommarar som byrjar i embetsverket og som over tid gjer oss til lydige og dedikerte medarbeidarar og som lærer oss å respektere dei politiske beslutningane. Kanskje er det mange som kjenner seg att i eit utsagn frå ei venninne meg: Eg er ein politisk oppteken person som ynskjer å gjere ei forandring, gjennom byråkratjobben er eg kanskje ein liten brikke, men eg er verkeleg med med via mine små drypp. Samfunnsviteren er organ for Samfunnsviterne Redaktør: Gunn Kvalsvik Redaksjonsråd: Gunn Kvalsvik, Kjersti Morvik, Knut Aarbakke og Torun Høgvold Enstad Grafisk Utforming: Tiber AS i samarbeid med Gunn Kvalsvik Opplag: 7300 Ansvarlig utgiver: Samfunnsviterne Trykk: DMT Utgave - materiellfrist - distribusjon 01/09-20. februar - uke 11 (mars) 02/09-20. mai - uke 23 (juni) 03/09-21. august - uke 37 (september) 04/09-12. november - uke 49 (desember) Annonseformat og priser: Format - Pris (farger/sort-hvitt) 1/1 side: (180 x 240 mm) 6500,-/5000,- 1/2 side: (180 x 120 mm) 4500,-/3000,- 1/4 side: (180 x 60 mm) 3500,-/2500,- 1/1 bakside (200 mm x 200 mm) 9 000,- (farge) Henvendelser om annonsering og Samfunnsviteren for øvrig rettes til sekretariatet, tlf 22 03 19 06/ post@samfunnsviterne.no Samfunnsviterne, Kr. Augusts gate 9, 0164 OSLO Telefon: 22 03 19 00 Telefaks: 22 03 19 01 www. samfunnsviterne.no Side 2 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
INNHOLD 06 10 14 Aktuelt Hovedstyret har ordet 05 Reven lyver, reven lyver! 06 Positiv medlemsutvikling for Samfunnsviterne 08 Tema: Embetsverkets posisjon og makt Hvem, hva, hvorfor makt? 10 Norges mektigste byråkrat 12 Victor Nordmans kvantesprang 14 Embetsverkets rolle 17 Demokrati i kommune-norge 20 Student Samfunnsviternes studentturné 2009 23 Juss Innsyn i arbeidstakers e-post 24 17 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 3
Foto: Øivind Haug Enkelt oppgjør etter skade 1. januar 2009 etablerte vi DnB NOR Skadeforsikring med et mål om å bli best der det virkelig gjelder på selve skadeoppgjøret. Hvor god din forsikring egentlig er vet du først når skaden inntreffer. Din forening har i tillegg forhandlet frem våre beste priser. Ring Medlemsrådgiveren 04700 valg 2, eller kom innom et av våre bankkontorer for medlemstilbud. Sjekk også din forenings nettside. Side 4 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
AKTUELT Hovedstyret har ordet Byråkratiets makt Dette nummeret av Samfunnsviteren handler om byråkratiets makt i Norge. Bare ordene er nok til å vekke følelser, til dels sterke følelser, og politikere av alle farger er opptatt av dette spørsmålet. Grunnen er åpenbar fordi noens makt på sett og vis forutsetter andres avmakt. Men er det strengt tatt slik? I den norske politiske flora er det kanskje Fremskrittspartiet som klarest uttaler at makt må flyttes fra byråkratene til folket og de folkevalgte. Man har som mål å rasjonalisere det offentlige ved å bygge ned mange offentlige instanser, for derigjennom å frigjøre ressurser. Nattvekterstaten Det liberalistiske idealet for samfunnsmodell omtales gjerne som nattvekterstaten, der det offentliges oppgave først og fremst er å beskytte borgerne mot ytre og indre fiender. Politimester Bastian har, sikkert ikke særlig frivillig, sågar blitt tatt til inntekt for dette samfunnssynet gjennom tolkning av hans berømte Kardemommelov. Men alle politiske partier har et mer eller mindre anstrengt forhold til byråkratiet. I tillegg til redselen for maktforskyving ligger også en forutsetning om at man ikke må sløse med fellesskapets ressurser og at skattepengene våre skal utnyttes mest mulig effektivt. Det siste er det selvsagt vanskelig å være uenig i. Byråkratiets rolle i demokratiet Få spør seg imidlertid om hva byråkratiet er og hvilken rolle det spiller i et moderne demokrati. Fra et samfunnsvitenskapelig ståsted er byråkratiet en nødvendig forutsetning for demokratiet, i alle fall i et samfunn av en viss størrelse. Fellesskapsoppgavene ville simpelthen ikke kunne løses uten et fungerende byråkrati, og mye av maktapparatets legitimitet bygger på forutsetningen om nærvær av et byråkrati med fravær av korrupsjon. Fra et forvaltningsrettslig synspunkt er likebehandlingsprinsippet tuftet på denne forutsetningen, og i et humanistisk perspektiv er individets ukrenkelighet tuftet på det samme. Hva er så problemet? Problemet er selvsagt at forutsetningene er vanskelige. Kan vi være sikre på at byråkratiet, som på sett og vis er et ekspertvelde, ikke er korrupt? Og kan vi være trygge på at byråkratene er lojale, og ikke dyrker egne interesser, faglige eller mer personlige, i utøvelsen av sin tjeneste? Spørsmålene kan stort sett besvares med et klart ja. Det er gjort mye forskning på det norske byråkratiet, og funnene tyder på at vi har et lojalt og relativt effektivt byråkrati. Man har dessuten få holdepunkter for at det foregår systematisk myndighetsmisbruk eller korrupsjon, selv om det nok forekommer. Som representant for 7200 samfunnsvitere og humanister skal vi imidlertid vokte oss vel for å ta lett på grunnleggende demokratispørsmål. I et hvert moderne samfunn er det ofte betydelig avstand mellom beslutningstakere og innbyggere, og et sterkt og mektig byråkrati oppfattes raskt som å bidra til å øke avstanden. Samtidig får vi rett som det er inntrykk av at politikernes vedtak ikke følges opp slik vi kunne forvente. Et uttrykk for dette er at de fleste faktisk mener at det ikke spiller all verdens rolle hvilket flertall man har i Stortinget politikken er stort sett den samme uansett. Nå skyldes selvsagt ikke dette byråkratiet alene, men det er besnærende lett å legge hovedskylden i den retning. Et velfungerende fellesskap bygger på tillit. Politikere og byråkrater er derfor gjensidig avhengige av tillit seg imellom, og av befolkningens tillit. Spørsmålet om hvem som har makt og hvem som eventuelt ikke har det blir derfor ikke egentlig så interessant, annet enn som en intellektuell øvelse. God lesning og god sommer! TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 5
AKTUELT Om naturen, forvaltningen og frykten for det lokale Reven lyver, reven lyver! Tekst: Tor Arnesen, Østlandsforskning. Foto: Illustrasjonsfoto Du Mikkel, jeg har hørt noe om deg jeg har hørt at du har lusket etter Morten Skogmus og forsøkt å spise han. Nei! sa Mikkel, det er tvert imot. Hvordan tvert imot? spurte Bamsefar. Det er Morten Skogmus som har lusket etter meg og forsøkt å spise meg! Reven lyver! Reven lyver! ropte Kråke- Per oppe i treet. Jeg har selv sittet i tretoppen og sett at Mikkel har løpt etter Morten for å ta ham! Scenen i Egners Hakkebakkeskogen illustrerer et forhold hvor jeg som Kråke- Per mener å kunne si at Direktoratet for Naturforvaltning (DN) lyver i sin oppsummering av kommuners atferd i forsøk på lokal forvaltning av nasjonalparker og ikke hører etter når de inviterer til medvirkning i vernesaker. Nåvel, lyver og lyver, det er vel snarere snakk om en slags institusjonell og elitistisk blindhet og døvhet som kaller på en refleksjon som et bidrag og en brekkstang til kritikk av forholdet mellom sentrale forvaltningsorgan og kommuner. Nasjonalparker er nemlig ikke et hvilket som helst forvaltningsobjekt, men snarere et totem i vår kultur og for all del omsvøpet i de beste intensjoner vi kan mønstre. Navnet er morsomt, ettersom områdene i seg selv hverken er nasjonale eller parker. De er snarere anti-parker, de er ideen om det ikke-tilrettelagte, det er det-vi-ikke-skal-tukle-med-idet-hele-tatt-områder. Lokaliseringen er og bemerkelsesverdig, lagt til fjellområder lengst mulig vekk fra samfunnets materielle infrastruktur og befolkningsmessige tyngdepunkt - de er emblematiske distriktsareal. Som natur langt der borte som vi ved en dåpsakt gir en særlig kulturell status og institusjonell beskyttelse er det interessant å spørre: Hvem er vi, går det ut over noen andre, og er det rimelig? Jeg skal adressere spørsmålet med utgangspunkt i DNs behandling av resultatene av fire forsøk med kommunal forvaltning av nasjonalparker. Siden 1975 har det vært mer enn en sjudobling av vernet areal den største endringen siden slutten av 90-tallet. Etter en rekke situasjoner hvor lokalsamfunn sto mot vernemyndigheter, ble Stortinget på 1990-tallet en pådriver i medvirkningsdebatten. Det skulle ennå ta år før departementet kom med forslag til medvirkning som et virkemiddel for å dempe konfliktnivået. I 1999 får Stortinget sitt svar: Skal vi nå målsettingene i miljøpolitikken må det skapes en allmenn forståelse for at slik måloppnåelse er viktig. En avgjørende forutsetning for å få dette til er at lokale interesser og lokal/regionale politiske organer sikres reell medvirkning i de prosesser som skal lede fram mot vernevedtak (MD 1999, s. 1). Norsk naturvernlov gir staten ansvar for verneprosess, vernevedtak og forvaltning av verneområder. Arbeidet ledes av DN og statens regionale representant, fylkesmannen. Samme rundskriv slår og fast at Prosessen skal lede til vern etter naturvernloven (op cit,s.1). Man kan lure på hva den reelle medvirkningen består i når prosess og resultat er gitt. Hva inviteres opponerende aktører med på her? Ikke uventet har dette har skapt konflikter ved flere anledninger i forholdet mellom DN og kommuner som blir berørt. Harvold m.fl. (2007, s.4) konkluderer med at for Norges del er den tradisjonelle tilnærmingen til vern, preget av hierarki og statlig styring gått ut på dato. Hvorfor? Det er rimelig å se på dette som et et resultat av tre utviklingstrekk: sterkt økende verneareal etter naturvernlovens grunnleggende hands-off og no-go forståelse av vern, nye ambisjoner om bruk i verneområder og sågar bruk som vern, og ny kunnskap om krav som må stilles til regimer som skal drive økosystemforvaltning. Til sammen kommer disse på kant med en sentralistisk hierarkisk modell som i økende grad vil skape konflikt. Det skjer en transaksjon av domenekontroll når en nasjonalpark etableres, og i den grad lokale aktører aksepterer den nye modellen kan de gis roller som om de tilhørte modellen og adopterer dennes virkelighetsforståelse og atferdsregulering. Det er i hovedsak en slik koopteringsideologi jeg mener er dominerende i senere tids medvirkningstenking fra sentralt hold i Direktoratet for Naturforvaltning (DN) lyver i sin oppsummering av kommuners atferd i forsøk på lokal forvaltning av nasjonalparker, og de hører ikke etter når de inviterer til medvirkning i vernesaker. Side 6 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
AKTUELT forvaltning av nasjonalparker (inklusive et stående tilbud til kommunene om ansvar for naturreservater (MD 1998)). Siden 2001 er det gjennomført forsøk på lokal forvaltning av nasjonalparker i fire verneområder (i Setesdal Vesthei-Ryfylkeheiane, Dovrefjell- Sunndalsfjella, Forollhogna og Blåfjella- Skjækerfjella; i alt 27 kommuner). Uavhengige evalueringer ble lagt fram våren 2008. Hovedkonklusjonen her er at kommunene stort sett ivaretar de krav og oppgaver som ligger til en forvaltningsmyndighet. Sist høst la så DN fram sin egen evaluering av forsøkene. DNs egen rapport er blind for evalueringene og tilsynelatende døv for motforstillinger mot sin egen oppfatning og konkluderer at erfaringene fra forsøkene tilsier at lokal forvaltning ikke bør videreføres, at det lokale vett ikke strekker til. Oopps - reven lyver, reven lyver! I mange distriktskommuner er utmarka viktig både for tradisjonelle næringer, som rekreasjonsområder og som områder med potensial for nytt inntektsgrunnlag. Som ventet vektlegger kommunene økonomisk utnytting av utmarka i større grad enn hva statlige vernemyndigheter gjør. Den lokale vernepolitikken skjer imidlertid i hovedsak innenfor rammene for forvaltning av verneområder. Våre dåpshandlinger rammer altså noen - distriktene. Og selv når de selv driver forvaltning innenfor lovens rammer, lukker DN ører og øyne og tenker innenfor sin egen boks. Det blir ikke samarbeid av slikt. Hvordan kan en slik situasjon oppstå? Hvis noe land i verden skulle kunne få til en lokal ansvarsrefrom i naturvernet, måtte det vel være - Nåvel, lyver og lyver, det er vel snarere snakk om en slags institusjonell og elitistisk blindhet og døvhet som kaller på en refleksjon som et bidrag og en brekkstang til kritikk av forholdet mellom sentrale forvaltningsorgan og kommuner. Slik omtaler Arnesen Direktoratet for Naturforvaltning. TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 7
AKTUELT i Norge, et velutviklet velmenende demokrati, både institusjonelt, ressursog kunnskapsmessig med lange tradisjoner i flerbruk av natur og utstrakt generasjonstenking innebygget i sentrale næringer for naturbruken. Hvordan har vi havnet i den situasjonen at det framstår som nødvendig at mellom 15 prosent og 20 prosent av landareal i distrikts-norge i hovedsak skal styres av byråkrater i sentrale organ? Hvordan har denne eliteideologien fått bite seg fast? Er det nødvendig bruk av forvaltningsressurser? Er det et forholdmessig tilsvar på dagens miljøutfordringer? Aktuell litteratur Direktoratet for Naturforvaltning (2009), Staten bør forvalte verneområdene http://www.dirnat.no/content. ap?thisid=500037888 Eva Falleth, Sissel Hovik, Terje Skjeggedal og Jan Martin Ståvi (2009), Lokalt styre av verneområder. Kronikk i Nationen. Publisert 03.02.2009. Kjell Harvold, Sissel Hovik och Erling Vindenes (2007) Statlig vern eller grønt partnerskap?, Utmark 2/2006, www. utmark.org Miljøverndepartementet (1999), Saksbehandlingsregler etter naturvernloven ( 18) Rundskriv T-3/99 Oslo: Miljøverndepartementet Tor Arnesen och Jan Åge Riseth (2008), Konfliktfylda natruskyddsprosecesser i Norge, pp 83-104 i Sandström, C, S. Hovik og E.A. Falleth (red): Omstridd natur. Trender & utmaninger i nordisk naturforvaltning, Umeå: Borea. Terje Skjeggedal og Jørund Aasetre (2006): Lokal forvaltning av verneområdene i Forollhogna. Delrapport 3 i evaluering av forvaltningsforsøket. Notat 2006:13. Steinkjer: Trøndelag Forskning og Utvikling. Tor Arnesen er forsker ved Østlandsforskning. Av utdanning er han sivilingeniør og filosof, og han har i mange år jobbet med samfunnsfaglige problemstillinger. Han arbeider med spørsmål knyttet til miljø og forvaltning av natur. Positiv medlemsutvikling for Samfunnsviterne Samfunnsviternes medlemstall økte med hele 12,2 prosent i 2008. Ved utgangen av 2008 var det totale medlemstallet 6978. Det var privat sektor (inkl. HSH-HUK) som økte mest. Medlemsveksten her var på nesten 20 prosent. Tilveksten av studentmedlemmer økte med nær 26 prosent. Medlemsmassen fordeler seg nå på 34 prosent menn og 66 prosent kvinner. Samfunnsviternes generalsekretær, Gunn Elisabeth Myhren, gleder seg over veksten. - Det er svært gledelig å konstantere at den gode medlemsveksten fortsetter i foreningen. Med 12,2 prosent vekst i 2008 er Samfunnsviterne blant de foreninger i Akademikerne som øker mest, og det er ingen tegn som tilsier at veksten i 2009 blir dårligere. Dette kan ikke skyldes annet enn at våre medlemmer og tillitsvalgte gjør en formidabel rekrutteringsjobb ute på arbeidsplassene, sier Myhren. - Jeg synes det er ekstra hyggelig å se at foreningens satsing på studenter gjenspeiler seg i en vekst på 26 prosent. Studentrekruttering er særdeles viktig med tanke på å sikre fremtidig vekst og utvikling av foreningen. At vi også øker i privat sektor er for meg et tegn på at stadig flere virksomheter ser nytten av samfunnsvitenskapelig og humanistisk kompetanse, sier Myhren. Side 8 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
AKTUELT HALLO SAMFUNNSVITER Gunhild Gram Giskemo (28) er en typisk samfunnsviter og byråkrat. Samfunnsengasjert, dedikert, faglig orientert og engasjert i jobben. - Kva er din faglege bakgrunn? - Eg har mastergrad i samanliknande politikk frå Universitetet i Bergen. Eg skreiv masteroppgåva mi ved Christian Michelsens Institutt, ei kvantitativ analyse med tittelen «Exploring the relationship between socioeconomic inequality, political instability and economic growth: Why do we know so little?» I graden har eg elles grunnfag i spansk, litt sosiologi og litt økonomi. - Kor jobbar du no? - No jobbar eg som førstekonsulent i Finansdepartementet, nærmare bestemt i Finansavdelinga, som handterer alle budsjettspørsmål. Mitt ansvarsområde er Helse- og omsorgsdepartementet pengebruken i helsesektoren, for å seie det litt enkelt. - Kvifor valde du å jobbe innan offentleg forvalting? - Då eg var i sluttfasen av masteroppgåveskrivinga i fjor vår, begynte eg å surfe litt i jobbannonser, og då såg eg på stillingar både i offentleg og privat sektor. Men eg er nok av dei som føler seg meir heime i statleg verksemd enn i næringslivet. Sal for salets skuld er ikkje mi greie. Eg har eit sterkt samfunnsengasjement og eit ønske om å bidra til god politikkutforming, og såleis er det nok naturleg å søke seg inn mot offentleg sektor, som jo forvaltar fellesskapen. Folk som er samfunnsengasjerte, men som ikkje kan tenke seg politikk som yrkesveg, endar nok fort opp som byråkratar. - Korleis er arbeidskvardagen din? - Arbeidskvardagen min er variert og spennande, og arbeidsoppgåvene utfordrande og givande. Det er ofte ganske hektisk, vi arbeider mot knappe fristar og må handtere fleire ballar i lufta. Ein del oppgåver er gitt på førehand, først og fremst i samband med arbeidet rundt statsbudsjettet. Men arbeidsoppgåvene våre avhengjer i stor grad av kva Regjeringa til ei kvar tid ønskar å foreta seg, og også av hendingar som inntreff på grunn av ytre omstende, som dømevis finanskrisa. Eg trivst veldig godt i eit slikt pulserande miljø, og det er aldri kjedelig. Eit godt arbeidsmiljø og rivande dyktige kollegaer inspirerer, og gir ein fersk medarbeidar som meg noko å strekke seg etter. - Opplever du at du får brukt utdanninga di i det arbeidet? - Ja. Først og fremst får eg brukt dei analytiske evnene ein opparbeider seg gjennom ei samfunnsvitskapleg universitetsutdanning. Ein kartlegger problemstillingar, syntetiserer, framstiller, argumenterer, konkluderer. Presist og godt språk er avgjerande. Metode, heller enn konkret kunnskap, er dermed noko Truls av Johannessen. det viktigaste Foto: eg privat har med meg. Den samfunnsvitskaplege utdanninga mi har også utstyrt meg med ei forståing for politiske prosessar, forholdet mellom dei ulike pilarane i eit demokratisk styresett og korleis realpolitiske faktorar påverkar policyutforminga. Slik forståing er sjølvsagt også nødvendig og utgjer knaggar ein kan henge ting på. Samtidig må eg innrømme at etter at eg begynte i jobben har eg ofte ønska at eg hadde meir utdanning i økonomi. Men ein lærer ved å «praktisere», og eg lærer veldig mykje av kollegaene mine, som er ei fin blanding av folk med forskjellige utdanningsbakgrunnar. Læringskurva er bratt. - Har du ei oppleving av at du har innflytelse? - Det følgjer ein del ansvar med jobben. Etter kvart som ein kjem inn i ting, opparbeider seg kompetanse, innsikt og kunnskap og begynner å få idear og tankar om korleis ting kan gjerast, er det absolutt rom for å påverke vurderingane og tilrådingane som blir utarbeidd på administrativt nivå. Om tilrådingane blir følgde politisk, er sjølvsagt ei anna sak. Men eg trur at fagleg gode innspel, som er tufta på kunnige og informerte vurderingar, har allmenn appell og kan påverke avgjerdene som til sjuande og sist blir tatt. På den måten kan ein vel seie at jobben min har eit visst innflytelsespotensiale. TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 9
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT Hvem, hva og hvorfor makt? - Å lede et departement som Finansdepartementet, Justis- og politidepartementet eller Utenriksdepartementet er utrolig utfordrende. Alle vet at dette er departement der makta ligger andre steder enn hos de folkevalgte. Tekst: Gunn Kvalsvik Ordene kommer fra statsviter Jan Erik Grindheim, redaktør for tidsskriftet Stat og Styring og medforfatter av boken Offentlig forvaltning. Vi har bedt ham snakke om makten i byråkratiet, Max Weber og hva de to maktutredningene sier om makten i embetsverket. Byråkratmakt Grindheim deler departementene i to kategorier. Den første omfatter de som gir handlingsrom for de folkevalgte, den andre de som ikke gjør det. Det er i den siste kategorien Finans-, Justis- og Utenriksdepartementet plasseres. Statsviteren legger vekt på at polariseringen ikke må oppfattes som absolutt og at det også i de andre departementene i større eller mindre grad er drakamper mellom de folkevalgte og byråkratene. Han poengterer også at lignende spenninger finnes nedover i byråkratstigen: I direktoratene, tilsynene, statens ytre etater og på kommunalt nivå. Grunnen til at han ønsker å trekke frem de tre departementene er at de er så annerledes når det gjelder byråkraters makt og posisjoner. Det er to variabler som forklarer byråkraters makt. Det ene er basert på kontinuitet og derav kompetansen en besitter som ansatt over tid. Det andre, og kanskje viktigste, er makten som ligger i selve institusjonen. Det er et faktum at det er embetsverket som sitter på mye av fagkompetansen og derav kan være med på å bestemme virkemidler når politikken skal gjennomføres. Enhver folkevalgt må vurdere hvor mye som sitter i veggene og hvor mye nytt en kan ta med som folkevalgt. - Finansdepartementet er kjerneeksempelet på embetsverkets makt i praksis. Folkene som jobber der, styrer pengesekken og har full kontroll. Det er ikke uten grunn at Stoltenberg plasserte rebellen Kristin Halvorsen akkurat der. Et mektig departement, men ikke noe en styrer som folkevalgt. I posisjonen som statsråd blir Halvorsen fullstendig vingeklippet dersom hun skulle prøve seg på noen krumspring. - Mener du virkelig dette? - Det er ikke nødvendigvis så negativt. Tenk om hver ny statsråd skulle få lov til å herje vilt og uhemme og sette sitt personlige preg på statsbudsjettet. I noen departement og i noen situasjoner passer det med nye friske ledere i andre er det best med kontinuitet. Jeg tror det er slik de tenker de som tildeler statsrådspostene, sier Grindheim. - Tror du de ansatte vil bekrefte at det for eksempel er slik i Finansdepartementet? - Ja, absolutt. Det er derfor de søker seg dit og ikke minst blir der. De digger det. Det er ikke uten grunn at Finansdepartementets folk vinner Holmenkollstafetten hvert år. De er først opp om morgenen. De er ryddige og de går for ordning og struktur. En ny og endringsorientert leder vil oppleves som kaos i deres hverdag. - Hva skjer dersom det kommer en sterk statsråd og sier jeg vil ha forandring? - Finansdepartementet har en tradisjon på å være tett på pungen, og dette ligger også i sjelen til embetsfolket alle som kommer inn i korridorene vil nok føle seg forpliktet til å følge dette. - Tror du embetsfolk generelt har en følelse av makt? - Ja, det tror jeg absolutt. Det er langsiktig planlegging i mye av det arbeidet de gjør, og som går på tvers av hvem som sitter ved makten. Dette er selvfølgelig reell makt og svært interessant for mange godt utdannede mennesker, for eksempel statsvitere og jurister, mener Grindheim. - Finnes det historier om konflikter mellom en statsråd og embetsverket? - Den mest kjente er nok tidligere finansminister Per Kleppe. I ettertid har han snakket mye om hvordan det opplevdes å komme i skvisen mellom de ansatte i departementet og den politikken han var satt til å utføre. Andre steder i forvaltningen - Vi har nå snakket om situasjonen i departementsnivå. Hvordan fungerer det på andre plan i forvaltningen? - Den vanligste diskusjonen er den rundt forholdet mellom kommunepolitikerne og rådmannens rolle. Stridens kjerne er at det blir hevdet at rådmenn tar for mye makt og dermed har for stor innflytelse på hvordan kommuner styres. Dette blir omtalt som rådmannsveldet. Utfordringen er at rådmannens rolle er sterk på grunn av kontinuitet og faglig styrke, mens de folkevalgte ikke har samme mulighet til innsikt og dermed lett får mindre innflytelse. - Hva med direktoratene? Fungerer det etter samme mønster som i departementene? - Her er det spenningen og maktbalansen mellom ansatte i direktoratene Side 10 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT og departementene som er av interesse - heller enn den vi finner mellom folkevalgte og embetsverket. Forholdet mellom direktorat og departement er såpass sentralt at det blir drøftet på den årlige Forvaltningskonferansen hvert år. - Men det ligger vel mye ekspertise og derav makt i direktoratene? - Det gjør det selvsagt. Den viktigste og mest konkrete saken av nyere dato, er UDI-saken. Her tok direktoratet en bestemmelse på tvers av politiske bestemmelser og lot en gruppe få oppholdstillatelse. Her bør det selvsagt tilføyes at UDI er i en særstilling fordi de jobber med svært komplekse saker og at det i utgangspunktet gis rom for subjektive vurderinger i større grad enn andre steder. Saken er likevel svært interessant, understreker Grindheim. Maktutredningen - I den første Makt- og demokratiutredningen (1972-1982) ble temaet embetsverkets makt grundig dokumentert og debattert. Konklusjonen var, sagt med litt enkelt språk, at makten har forsvunnet ut av politikken og inn i byråkratiet og interesseorganisasjonene. Hva sier den siste utredningen? - Byråkratiets makt er tonet litt ned i den siste utredningen. Den har fått en konkurrent. Rettsliggjøringen. I den siste Makt- og demokratiutredningen er konklusjonen at rettsliggjøringen tar så mye plass at den rokker ved de folkevalgtes makt. Et av argumentene er at de folkevalgte i større grad blir styrt utenfra, og særlig gjennom direktiver vi forplikter oss til gjennom EØS. - Det er altså lurt å ha jusskompetanse for å få makt? - Ja, virkelig. I Stat og Styring har vi laget en liste over de 50 viktigste byråkratene i Norge. Jeg ble overrasket over hvor mange jurister som stod på toppen. Vi har fått en juristifisert stat. - Hva betyr det i praksis? - På et merkelig vis forteller det oss at gode gamle Max Weber fremdeles er aktuell. Store deler av budsjettene er låst opp i juridiske forpliktelser, noe som igjen låser handlingsrommet til både byråkrater og folkevalgte. Grindheim mener altså at Max Webers snart 100 år gamle analyser fremdeles gir gode modeller for hvordan forvaltningen kan TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 11
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT forstås. Dette til tross for nye fine modeller om matriseorganisering, prosjektorganisering og så videre. - Jeg regner med at en del er uenige med meg, i akkurat dette, men jeg vil gjerne ta det med likevel, ler Grindheim. - Max Weber er den som i teoretiske termer best forklarer dynamikken i byråkratiet. For mye makt - Dersom byråkrater har for mye makt, hva kan vi gjøre for at politikerne skal få tilbake makta? - Godt spørsmål. Det er ikke lett å måle hva som er for mye makt. Men vi kan ta det som utgangspunkt. Først og fremst må vi ha sterke politikere som er villige til å gjøre noe med det. Et godt eksempel i så måte er Victor Norman, som i sin statsrådspost skapte mye stridigheter da han flyttet ut mange direktorat og tilsyn som han mente like godt kunne ligge i distriktene, og derved også kunne få en friere stilling i forhold til sentraladministrasjonen. Det han gjorde er omstridt og det krever en sterk nakke. Kanskje kunne han gjøre det fordi han hadde en annen jobb å gå tilbake til? - Det ble et ramaskrik, særlig blant de ansatte. - Ja, det ble det. Folk flest liker ikke endring. Men det var fornuftig å røske litt opp. For det første ga det sårt tiltrengte arbeidsplasser til distriktene, for det andre røsket det opp i forestillingen blant offentlig ansatte at utformingen av det moderne velferdssamfunnet er gjort en gang for alle. - Kan du presisere røske opp i? - Problemet med sentralforvaltningen er at de ikke er i kontakt med og ikke forstår hvordan ytre etater og underliggende styringsnivåer fungerer. De tror ofte at offentlig forvaltning er noe som kun foregår internt i Norges mektigste byråkrat sentraladministrasjonen. Slik skal det ikke være. - Har byråkratens rolle forandret seg de siste 20 30 årene? - Vi har fått flere fullmaktsregler, som gir mer makt. Dette gir en mer interessant hverdag for byråkraten, men det kan også gå utover hver borgers rettigheter dersom de folkevalgte ikke får gjennom sin politikk. Jan Erik Grindheim er redaktør av tidsskriftet Stat & Styring og har sammen med Anne Lise Fimreite skrevet boken Offentlig forvaltning (2007) på Universitetsforlaget. Han har i flere år forelest i offentlig og komparativ politikk og forvaltning ved universitetene i Agder, Bergen og Oslo, og vært gjesteforeleser ved en rekke andre universiteter i Europa. Grindheim er i dag tilknyttet Institutt for sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen i en deltidsstilling. Han har også arbeidet deltid for det interkommunale selskapet Oslo Teknopol i ti år, og kjenner statlig og kommunal forvaltning fra innsiden. Det hersker konsensus rundt det faktum at Nina Frisak er vår mektigste og mest innflytelsesrike byråkrat. Her er hennes Wikipedia-CV. Vil du opp og frem, følg oppskriften. Nina Frisak (født 28. november 1950) er en norsk jurist og embetskvinne. Hun arbeider i dag som regjeringsråd ved Statsministerens kontor. Nina Frisak ble cand. jur. ved Universitetet i Oslo i 1977, og har siden hatt studieopphold i London og gjennomgått Forvaltningshøyskolen og Forsvarets Høyskole. Nina Frisak har arbeidet som advokat hos Kommuneadvokaten i Oslo og som dommerfullmektig i Fredrikstad. Hun var ansatt i Justisdepartementet fra 1981 til 1988, blant annet som lovrådgiver ved lovavdelinga. Deretter jobbet hun som advokat i Nordisk Skibsrederforening fram til 1991 da hun ble lagdommer, og seinere lagmann, i Eidsivating lagmannsrett. I 1995 ble hun ekspedisjonssjef ved Statsministerens kontor med ansvar for administrativ avdeling. Fra 2000 til 2001 var hun høyesterettsdommer. Siden ble hun departementsråd ved Statsministerens kontor. Dette embetet ble fra da av hetende regjeringsråd. Siden 2000 har Nina Frisak også vært leder, såkalt kansler, i ordensrådet for Den Kongelige Norske St. Olavs Orden. Ordensrådet gir sine råd til Kongen og har dermed hovedansvaret for hans tildelinger av ordenen. Selv er Nina Frisak blitt utnevnt som Kommandør med stjerne av St. Olavs orden for sin embetstjeneste. Kilde: Wikipedia. Side 12 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
BOKTIPS Nye utfordringer for europeisk sikkerhetspolitikk Europeisk sikkerhetspolitikk har de siste 20 årene vært preget av store endringsprosesser. Først med Sovjetunionens fall og slutten på den kalde krigen, og deretter med terrorangrepene mot USA og den påfølgende kampen mot internasjonal terrorisme. 1990-tallet var i stor grad preget av det førstnevnte. Forsvars- og sikkerhetspolitikken, som i lang tid hadde vært preget av territoriell sikkerhet og territorielt forsvar, ble nå i større grad orientert mot internasjonal krisehåndtering. Man sto ikke lenger overfor en invasjonstrussel, men heller en trussel knyttet til konsekvenser av borgerkriger og ustabilitet i regionen og andre steder i verden. 11. september 2001 og trusselen fra internasjonal terrorisme har ytterligere forsterket behovet for en omlegging av forsvars- og sikkerhetspolitikken. Forlag: Universitetsforlaget Hjernen er alene Hvordan vil verden etter Amerika se ut? En sjelden gang kommer man over en ny stemme som makter å gripe verdens kompleksitet i en liten og klarsynt bok. Fareed Zakaria er oppvokst i India, bosatt i USA og regnes som en av de fremste i den nye generasjonen politiske forfattere. I den internasjonale bestselgeren Verden etter Amerika tegner han et innsiktsfullt og fascinerende bilde av et USA som mister sitt hegemoni, mens Kina og India vokser i rekordfart. Dette skaper et nytt globalt landskap der maktforhold, velstand og trusselbilder endrer seg. Få har bedre forutsetninger enn Fareed Zakaria til å svare på spørsmålet. Fareed Zakaria (f. 1964) er oppvokst i India og bosatt i USA. Zakaria er forfatter av flere bøker og arbeider som programleder på CNN. Forlag: Gyldendal Måtehold i grådighetens tid Er folk grådige? Hva skal vi egentlig mene om hytter store som palasser, rådyre Mercedes kabrioleter som kjører slalåm på motorveiene, styrtrike mennesker som inviterer like rike kjendiser til spektakulære fester på dyre hoteller i tropiske paradiser, kjøpeglade mennesker som låner seg til en overdådig livsstil kort sagt, det som en eldre generasjon kapitalister ville ha kalt vulgært og grådig? Viser ikke finanskrisen at grådigheten er en realitet, og at vi nå betaler prisen? Måtehold byr på aktuell hverdagsfilosofi i vårt forbrukssamfunn: Henrik Syse graver frem igjen den gamle, men samtidig så aktuelle dyd måtehold. Han er overbevist om at et samfunn som tar til seg og øver seg opp i måtehold og moderasjon, vil kunne møte fremtiden med langt større trygghet enn et samfunn som gir seg hen til ureflektert nytelse. Forlag: Cappelen Damm TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 13
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT Velvilje som politikkens fiende Victor Normans kvantesprang Victor D. Norman, professor i samfunnsøkonomi, ble som arbeids- og administrasjonsminister (2001-04) kjent for å utfordre embetsstanden, blant annet gjennom utflytting av tilsyn fra Oslo. En ministers gjennomføringsevne avhenger av at han forplikter seg til noen få, sentrale saker helt fra begynnelsen, sier han i dette intervjuet. Tekst og foto: Gunn Kvalsvik - Som statsråd hadde du som mål å effektivisere byråkratiet og å skape en større grad av brukerretting. Hva slags motstand møtte du mot dette programmet innen statsforvaltningen? - Vel, de var enige i disse målene innen forvaltningen, men problemet i staten er for det første at så lenge vi har statsrådsparlamentarisme, vil det enkelte departement være opptatt av sitt eget område og ikke være så interessert i å slippe til andre. Embetsverket i ett departement får ikke så lett innpass hos embetsverket i et annet. Så selve modellen er viktigere enn holdningene her. Det andre problemet er at den eneste måten å få til bedre offentlig tjenesteyting er å i større grad delegere økonomisk ansvar og myndighet, men det strider mot den hierarkiske organiseringen vi har, hvor ansvarslinjene går helt til topps. All tjenesteyting har vokst fram fra sterkt hierarkiske organisasjoner, sier Norman. - Jeg kan nevne et eksempel fra det som var mitt departement: Tjenestene for arbeidssøkere, som den gang lå hos Aetat, skal treffe individuelle behov, og de vurderes best av dem som møter den enkelte arbeidssøker i førstelinjen og kan gjøre skjønnsmessige vurderinger. Men i en forvaltningsorganisasjon er prinsippet det at folk nede i systemet skal forvalte viljen til dem på toppen. Det man gjør i førstelinjen blir derfor å jobbe med forvaltning. Problemene er for en stor del de samme i mange land. Vår situasjon var for eksempel analog med Storbritannias da Gordon Brown kom inn der. Vi lette etter de samme modellene for å få til økt delegering og brukerretting. Da jeg kom inn i regjeringen var Aetat og Trygdekontoret først og fremst utbetalingssentraler. Jeg synes vi lyktes langt på vei i å gjøre Aetat mer brukerrettet, men det var vanskeligere med de institusjonene som også lå under andre departementer. Problemet var altså ikke at vi møtte noen systematisk motstand mot den grunnleggende tenkningen vår, men en motstand mot delegering og innblanding. Finansdepartementet liker ikke delegering. De liker å styre. Delegerer man, kan man ikke styre lenger. - Hvordan forklarer du denne motstanden? - Jeg ser to årsaker til embetsverkets motstand mot å gi fra seg makt. For det første føler embetsfolk et stort samfunnsansvar. De ser det som sin oppgave å passe på at samfunnet fungerer og er på rett kurs. For det andre er de dyktige og er selv klar over det. De synes at samfunnsutviklingen er for viktig til at de kan overlate den til politikerne. Derfor setter de sterke premisser, noe som gir lite handlingsrom for de folkevalgte. Så kan man spørre seg om dette er embetsverkets eller politikerens skyld. Jeg mener at det er mye det siste. Mange politikere oppfører seg som om de er gjester i departementet, og da må de jo selvfølgelig også oppføre seg på vertskapets premisser, forklarer eksstatsråden. - Ser du bare negative sider ved den store makten til embetsverket? - Nei, det gir stabilitet, men spørsmålet er om det er demokratisk. Strider det mot grunnprinsippet om at det er folkevalgte politikere som skal styre? Faren er at politikk bare blir en lek. Av og til ser vi eksempler på at politikerne driver sitt spill med mindre viktige saker, og at det er viktige samfunnstrekk som de ikke kommer i inngrep med. La meg nevne et eksempel: I alle virksomheter unntatt én skiller vi mellom forbruk og investering. - Det er bare staten som ikke opererer med et slikt skille. Finansdepartementet vil holde utgiftene nede, selv om det går på bekostning av samfunnsnyttige investeringer. De vil ikke at politikerne skal få styre for mye, heller ikke gjennom å investere i for eksempel veier og annen infrastruktur, for de er redde for at hvis de åpner opp for mye, vil det investeres i de gale tingene, for eksempel broer i grisgrendte strøk. - En virkning av dette har ofte blitt at de få som tør å si at keiseren ikke har klær, får økt oppslutning. Det er tilfellet med Fremskrittspartiet, og det har også ofte vært slik med SV. De ansvarlige politikerne klarer ikke å formulere skillet mellom forbruk og investering tydelig nok. På sett og vis abdiserer de. Jo vanskeligere de politiske puslespillene er, jo lettere skjer dette. Mye energi går med på politiske kompromisser. Jeg synes at de to siste regjeringsperiodene har vært sterkt preget av det, sier Norman. - Men ett prosjekt har dagens regjering hatt suksess med: Barnehager. Her bandt Halvorsen seg tidlig til masten. Målet om full barnehagedekning ble slått klart fast i Soria Moria-erklæringen. Det var det samme med den forrige regjeringen: Det som ikke sto i Semberklæringen, skjedde ikke. - Hva med ditt eget prosjekt: Å flytte en Side 14 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT - Jeg ser to årsaker til embetsverkets motstand mot å gi fra seg makt. For det første føler embetsfolk et stort samfunnsansvar. De ser det som sin oppgave å passe på at samfunnet fungerer og er på rett kurs. For det andre er de dyktige og er selv klar over det, sier Victor Norman.. Foto: NHH. rekke statlige tilsyn og direktorater ut av Oslo? - Ja, da bandt jeg meg til masten før embetsverket fikk gjort noe. Embetsverket er lojalt når man først fatter en klar og nøyaktig beslutning om hva som skal gjennomføres politisk. Hvis ikke, oversvømmer de deg med saksopplysninger og detaljer i hensikt å vanne ut prosjektet. Jeg er overbevist om at hvis ikke regjeringen hadde forpliktet seg så klart og tydelig allerede i Soria Moriaerklæringen, ville vi bare hatt 80 prosent barnehagedekning i dag, for det mente embetsmennene var riktig. På samme måte ville ikke vi ha kunnet flytte ut så mange tilsyn hvis vi ikke hadde gått så klart inn for det som vi gjorde, men kanskje bare et par sentralbord, hevder Norman. - Forsiktighet ligger i embetsverkets natur. De fleste statsråder blir etter få uker talsmenn for sitt eget embetsverk. Min strategi var å gjøre gruppen rundt statsråden til et sterkt forum, som talte med én tunge og konsentrerte seg om å få gjennomslag i noen få, viktige saker. Av og til overkjørte vi embetsverket, andre ganger overkjørte de oss. Men det hadde fungert bedre om den politiske ledelsen hadde vært sterkere også på regjeringsnivå. - Er det en fordel for en statsråd å være en garvet politiker for å kunne hanskes med embetsverket? - Det tror jeg ikke. En garvet politiker er garvet på politikk, men i statsråd møter han et embetsverk som han ofte ikke har noen erfaring med og ikke er forberedt på å møte. Følgen kan bli at han konsentrerer seg mer om det han er flink til; å håndtere andre politikere, Stortinget, interessegrupper og media. TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 15
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT - Dette er krevende oppgaver hvor garvede politikere har en fordel. Men faren er at de forholder seg mest til sin egen verden, og driver sitt eget politiske spill, mens embetsverket stevner fram etter gammel kurs. Det kan være bra å komme inn med en annen ballast. Da Jens Stoltenberg ble finansminister, var han sterk i kraft av sin gode standing innen økonomifaget og sin store interesse for politikk. Eivind Reiten kombinerte også faglig styrke og en sterk politisk interesse som olje- og energiminister. Så jeg tror nesten det omvendte av å være en garvet politiker er en fordel, hvis man er god på helt andre ting. - Hva mener du kan gjøres for å begrense embetsverkets makt? - Da må organiseringen legges opp på en annen måte. Vi har internasjonale eksempler på sterk politisk styring, og da er det ofte en stor stab og mye makt rundt presidenten eller statsministeren. USA og Storbritannia er gode eksempler. Hvis statsministerens kontor styrkes i Norge, kan vi få til en sterkere politisk styring, mener Norman. - Dette er jo en gammel debatt, som vi hadde i Norge i 40- og 50-åra. Da endte den med at Finansdepartementet fikk rollen som tyngdekraft i å styre samfunnsutviklingen og hoveddrivkraft i utviklingen av politikk. Det positive med dette er at vi lever veldig ansvarlig. Det er ikke rom for å gjøre store krumspring. Men så kan man spørre seg om hva de langsiktige konsekvensene blir når politisk styring er vanskelig. I det lange løp kan vi få en helsesektor som ikke fungerer, en infrastruktur med store mangler og at det kommer lite ut av forskningen, alt dette fordi vi sparer penger. - Er dette ansvarlig? - Først og fremst på kort sikt. Derfor trenger vi motvekter mot Finansdepartementet. Regjeringen er for stor i Norge. Regjeringen må fungere som et beslutningsforum, og 19 medlemmer utgjør ikke et godt beslutningsforum. Man må skape et kabinett. I dag har vi underutvalg, men de har ingen formell status. Kanskje skulle man gå over til en regjeringsparlamentarisme framfor dagens statsrådsparlamentarisme. Kanskje burde man også ha to sett statsråder, hvor det ene settet besto av rene regjeringsstatsråder. - I et annet intervju i dette nummeret (s. 10) uttaler Jan Erik Grindheim, redaktør i tidsskriftet Stat og styring: Å lede et departement som Finansdepartementet, Justisdepartementet eller Utenriksdepartementet er utrolig utfordrende. Alle vet at dette er departement der makta ligger andre steder enn hos de folkevalgte. Kan du skrive under på dette? - Det er riktig som en delvis beskrivelse av de faktiske forhold. Men Finansdepartementet skiller seg ikke spesielt ut fra andre departementer, annet enn at det er et slags superdepartement som kan skape problemer i forhold til å gjennomføre saker i andre departementer. Noen ministere har klart å gjennomføre viktige saker når de har vist stor beslutningskraft. Som finansminister satte for eksempel Per Kristian Foss seg fore å få gjennomført betydelige skattelettelser. Det klarte han, men prisen han betalte var at det var mange andre ting han ikke fikk gjennomført. På samme måte fikk Sigbjørn Johnsen gjennomført sin omfattende skattereform. Eivind Reiten fikk til en liberalisering av det norske kraftmarkedet som olje- og energiminister. Så det er mulig. Men man kan ikke få gjennom mange store saker, fordi hver sak du sier at du vil gjennomføre krever så mye energi at du må renonsere på andre, sier Norman. - Hva med holdningene blant embetsmennene? Ble du møtt med arroganse og omstillingsfiendtlighet? - Nei, tvert imot. Embetsmennene definerer sin egen rolle slik at de har ansvar for at statsråden ikke blir kritisert i Stortinget. Her ligger en grunn til motviljen mot å delegere. Hvis de delegerer, kan det oppstå eksplosive situasjoner. Dermed kan det bli slik at de mest velmenende personer blir politikkens verste fiende. Denne velviljen er det store problemet, ikke vrangvilje, ubehagelige personer eller maktmennesker. Tvert imot. Personlig har jeg bare møtt hyggelige mennesker innen embetsverket, forteller Norman. - Det store problemet er selve systemet, hvor makten er konsentrert på toppen, i stedet for at man slipper til kompetansen som finnes lenger ned i hierarkiet i offentlig sektor. Instinktene sier at kontrollen må samles på toppen. - Bidrar økt rettsliggjøring, for eksempel gjennom EØS-avtalen, også til å begrense de folkevalgtes handlingsrom? - Det vil jeg ikke si. Det er de folkevalgte som rettsliggjør. Gjennom EØS-avtalen har de bundet seg til masten, og det var en villet politikk. På kort sikt er de folkevalgte svekket, men det er fullt politisk mulig å si opp avtalen. Jeg tror derimot at problemet er at det fortsatt er for mye plass til politisk diskresjon. Det ville vært en fordel om politikken hadde dreid seg mer om hvilke juridiske rettigheter folk skal ha. Istedenfor gir man uklare løfter om bevilgninger. Løftene er pent pakket inn, men er likevel formulert slik at det ikke er klart hva man egentlig forplikter seg til. God helsetjeneste til alle er et eksempel på et slikt vagt løfte som det er umulig å oppfylle. Vi lover og lyver og det skaper en populistisk aversjon mot løftebrudd. Man lover jule- og nyttårsfeiring, men når det nærmer seg jul, blir det ikke helt slik som folk har trodd likevel, og så havner politikerne i diskreditt. Hvis man hadde gitt juridisk forpliktende løfter, ville man tenke seg om to ganger før man ga dem, og det ville fremtvunget en diskusjon om hva man kan love. Hvis det viste seg at pengene ikke strakk til, måtte man spurt seg om man ikke måtte gjøre noe med løftene. - En del aktører oppfatter at målet med organiseringen av offentlig sektor er å ha politisk handlefrihet i enhver retning til enhver tid. Ordet selvråderett har en positiv valør. Jeg mener derimot at det å gjennomføre velgernes ønsker er viktigere enn å ha mange beslutningspunkter. I Norge har vi lite diskusjon omkring dette sentrale spørsmålet, avslutter Norman. Side 16 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT Embetsverkets rolle - Om embetsverket har makt eller ikke, er et definisjonsspørsmål. Dersom makt defineres som innflytelse og påvirkning, er svaret ja. Tekst: Gunn Kvalsvik Det enstemmige svaret kommer fra tre byråkrater som er plukket ut fra Samfunnsviternes medlemsarkiv. De har fått til oppgave å snakke rundt noen påstander om embetsverkets og byråkraters stilling. De tre er Elisabeth Schwabe-Hansen fra Utenriksdepartementet, Linda Evebø fra Justis- og politidepartementet og Thomas Baardseng i Finansdepartementet. Alle har lang fartstid som ansatte i embetsverket. Påstand: Som ansatt i offentlig forvaltning har en makt. Thomas Baardseng: - Om en snakker om påvirkning og innflytelse er svaret ja. Dersom du snakker om makt som noe utover dette, er jeg ikke enig. Linda Evebø: - Det er vi som lager beslutningsgrunnlag til de fleste saker, og på den måten har vi innflytelse. Dette er kjernen i embetsverkets mandat. Mitt svar er derfor, ja, vi har nok en mulighet til å påvirke. Linda Evebø: - Jeg tror det vi alle prøver å si, er at dersom vi definerer makt slik vi vanligvis gjør det, så utøver ikke embetsverket makt. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Slik jeg ser det tror jeg for eksempel de som jobber i NAV føler at de arbeider med saker som i større grad påvirker folks liv og dermed kan oppfattes som å ha mer direkte makt over folks hverdag enn det vi som er ansatt i departementene har. Thomas Baardseng: - I mitt departement råder det også en sterk og klar konsensus i grunntrekkene av vårt mandat. Og dette gir styrende retningslinjer. Linda Evebø: - I Justis- og politidepartementet er det for eksempel spesialkompetanse. Faglige råd fra medarbeidere med spisskompetanse har kanskje større påvirkningskraft. Men å gå så langt som å si at det går på bekostning av de folkevalgte, er jeg nødvendigvis ikke med på. Påstand: Dere jobber innenfor de tre departementene der embetsverket er sterkest, noe som igjen går på bekostning av de folkevalgte. Thomas Baardseng: - Dette kan sikkert drøftes. Men det er klart at vi representerer tre tunge og viktige departement. Det er ingen som stiller spørsmål ved det faktum. Men hvordan Thomas Baardseng (Finansdepartementet), Linda Evebø (Justisdepartementet) og Elisabeth Schwabe-Hansen (Utenriksdepartementet). Foto: Gunn Kvalsvik. Elisabeth Schwabe- Hansen: - Jeg støtter meg også til dette. Vi påvirker, men det definerer ikke jeg som makt. TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 17
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT det skal gjøre embetsverket i Finans sterkere enn i andre departement, eller sterkere enn statsråden, ser jeg ikke helt. Her har jeg faktisk litt ekstrakunnskap siden jeg også har jobbet innenfor Kunnskaps- og Helse-, og omsorgsdepartementene. Vår rolle er å på en god måte belyse de forslagene som de folkevalgte skal ta stilling til. Det betyr jo at vi er viktige for hvordan de folkevalgte kan utføre sin oppgave. At vi dermed har en posisjon som går på bekostning av de folkevalgte, er en påstand som det er vanskelig å kjenne seg igjen i. Thomas Baardseng: - Finansdepartementet er et sentralt departement, men husk at det betyr ikke nødvendigvis at embetsverket har styrke på bekostning av folkevalgte eller statsråden. Rollen som finansminister har alltid integritet og tyngde. En velger vel sjelden en finansminister uten en viss pondus, for å si det sånn. Linda Evebø: - Det samme gjelder for Justisdepartementet. Justisdepartementet har ansvar for et stort og komplekst saksfelt og det er ikke så lett å sette seg inn i alle områdene som folkevalgt. Det er derfor det sjelden er lettvektere som kommer inn i posisjonen. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Her er utenrikskomitéen er viktig instans og de folkevalgtes påvirkning gjennom det. Påstand: Fagkunnskap gjør at det er lett å dominere og få politikere til å velge de løsningene dere ønsker. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Vår jobb er å gi gode råd. Vi er fagfolk som skal serve og levere. Objektivitet er et av kriteriene i leveringene. Linda Evebø: - Jeg oppfatter det slik at embetsverket har et klart skille mellom politikk og forvaltning/administrasjon. Vi utgjør det siste. Det er til syvende og sist politikerne som må ta avgjørelsene. Thomas Baardseng: - Jeg opplever at vi har forskjeller mellom ulike departement. Departementsansatte er både fagsekretariat og sekretariat for politisk ledelse. Imidlertid kan det kanskje være en bevegelse mot at forvaltningen blir i større grad politisert, med det mener jeg at forvaltningen forsøker å legge på politikken. I noen departement, kanskje særlig våre tre, er fagkompetansen og rollen som faglig rådgivende så godt forankret at denne politiseringen i liten grad skjer. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Et eksempel på spørsmål som krever en politisk avgjørelse og der løsningen ikke kan påvirkes av fagkunnskap alene, er spørsmålet om forholdet til Hamas. Departementet kan legge fram ulike scenarier og vurderinger, men spørsmålet er i bunnen politisk, og en avgjørelse må tas av politisk ledelse basert på det de mener er de viktigste politiske hensyn. Linda Evebø: - Jeg forstår det slik at organiseringene er forskjellig mellom departementene, altså at praksisen varierer. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Rotasjonen i UD, at vi regelmessig bytter stilling internt og gjerne også fagområde, er noe annerledes enn de andre. Påstand: En sentral person har uttalt: Makten til embetsverket stiger dersom statsråden for departementet er svak. Thomas Baardseng: - Det kan nok være noe i det. Linda Evebø: Tja. Det kan kanskje være noe i det. Men dersom statsråden er svak, betyr det at departementet har en svak statsråd til å kjempe for departementets saker. Så embetsverkets innflytelse vil nok øke, men innflytelsen totalt sett øker vel ikke dersom ikke statsråden får gjennomslag for sakene i regjering eller Storting. Linda Evebø: - Et paradoks er at dersom en sier ja til påstanden over, betyr det ikke at en kan snu situasjonen og si det samme. Sterke ledere som er tydelige gir også et sterkt embetsverk. Det gir en positiv dynamikk nedover. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Jeg er enig med Evebø. I UD opplever vi det særlig med vår siste utenriksminister som er så sterk og tydelig. Hans styrke styrker også oss og gjør oss bedre og grundigere. Påstand: Makt og demokratiutredningen (særlig nummer en) hevder at embetsverkets styrke svekker demokratiet? Kjenner dere dette igjen fra deres egen hverdag. Linda Evebø: - Jeg opplever ikke at dette stemmer med forholdene i dag. Vi leverer faglige råd og vurderinger til politisk ledelse. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Mange av de mindre avgjørelsene i departementet forventes å tas på embetsnivå. Det kan være uenighet mellom fagavdelinger og slik sett kan det oppstå konflikter. Men de viktige sakene går alltid oppover og må godkjennes hos politisk ledelse. Ved uenighet må dette framkomme når saken sendes oppover. Thomas Baardseng: - Jeg opplever at embetsverket er svært lojale og gjennomfører etter retningslinjene politikerne har gitt. Lojaliteten er sterk til politiske vedtak. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Ja, jeg er enig. Embetsverket har en sterk kultur av lojalitet. Linda Evebø: - En skal likevel ikke underslå at der er en spenning mellom politikk og embetsverkets rolle som faglig sekretariat for politisk ledelse. Men når en som fagperson mener at noe er feil eller går i feil retning, er det både rimelig og rett å si fra basert på faglige vurderinger. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Helt enig, åpenhet og ærlighet er veldig viktig. Side 18 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT Finnes det en usynlig byråkratskole som gjør byråkrater til byråkrater? Foto: Illustrasjonsfoto. Thomas Baardseng: - Og så er tillit viktig. En politiker må kunne stole på at embetsverket sier fra. Personlig tror jeg at det finnes en usynlig embetsverksskole som oppdrar nye ansatte i en rolle der stikkord nummer en er lojalitet. Embetsverkets evne til sosialisering og disiplinering av nyansatte er sterk. Kåre Willoch sa en gang følgende: Byråkraters viktigste rolle er å ikke skape uleilighet for statsråden. Linda Evebø: - I dette ligger et viktig poeng i det at embetsverket ikke skal sette statsråden i forlegenhet. Med det menes at vi skal gi gode faglige råd basert på korrekt og oppdatert informasjon, slik at statsråden uttaler seg på riktig grunnlag. Men at det er vår viktigste rolle er jeg ikke enig i. Thomas Baardseng: - Vi skal serve statsråden så godt som råd er og gi så komplett informasjon som mulig. Vi skal aldri holde noe tilbake. Med feil eller dårlige opplysninger setter vi ministeren i et ufordelaktig lys. Det er selvsagt viktig, men ikke viktigst. Dersom Willoch skulle sagt dette i dag, hadde nok også han brukt litt mildere avrunding. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Jeg kan godt kjenne igjen at jeg helst vil at sjefen skal ta seg godt ut. En kunnskapsløs sjef, er pinlig for alle som jobber i et departement. Da har vi ikke gjort jobben vår. Linda Evebø: - Jeg tror vi kan oppsummere med at ja, det er viktig det Willoch sier, men at dette ikke nødvendigvis er vår viktigste rolle. Påstand: I siste nummer av Universitetsforlagets magasin Stat og Styring lister de opp Norges femti viktigste byråkrater. Vinneren er regjeringsråd Nina Frisak hos SMK. Elisabeth Schwabe-Hansen: - Det er vel en opplest og vedtatt sannhet. Linda Evebø: - Enig. Hun er den mektigste byråkraten. Thomas Baardseng: - Jepp, enig. Den dama har makt. TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009 Side 19
TEMA: EMBETSVERKETS POSISJON OG MAKT Hvordan fungerer det der ute? Demokrati i kommune-norge Fungerer demokratiet i kommune-norge, hvem er de folkevalgte i kommunene og hvordan er rollene mellom forvalterne og de valgte? Vi har snakket med professor Dag Ingvar Jacobsen som nettopp har skrevet bok om temaet. Tekst: Gunn Kvalsvik Det representative demokratiet er basert på at folket, i Norge definert som de aller fleste over 18 år, fritt kan velge representanter som skal fatte vedtak på vegne av kollektivet. I boken Demokratiet i kommune- Norge skriver Jacobsen at som i de fleste andre vestlige land, har ikke Norge bare et representativt demokrati på ett nivå. - Stortinget er det nasjonale nivået, men vi har også et representativt demokrati på fylkes- og kommunenivå i og med at det er direkte valg til begge nivåer, sier Jacobsen. - I og med at vi har alternerende valg til Stortinget på den ene siden, og til fylkesting og kommunestyre på den andre, så får vi også en sterk politisk dynamikk i systemet, sier han. - For det første kan dette bety at Norge har en regjering av en partipolitisk sammensetning, mens kommunestyrer og fylkesting er befolket med et flertall av representanter fra opposisjonen. For det andre virker lokalvalgene som en slags gigantisk meningsmåling, der regjeringens popularitet blir målt. Ny form for demokrati? Når Jacobsen skal si noe om hvordan kommunene fungerer i dagens Norge skisserer han en forskyvning mellom to ulike demokratiske idealer: På den ene siden har vi idealet om demokrati som et virkemiddel for å fremme kollektive beslutninger. Dette kalles et samfunnsorientert demokratiideal. Her legges hovedvekt på fellesskapet og det kollektive. Valgte representanter skal i et slikt perspektiv også innta en lederrolle og være aktive i å skape og bygge et godt fungerende fellesskap. Den andre siden er et individorientert demokratiideal. Her legges vekten på liberale verdier, spesielt individets frihet. Demokratiet skal her være en garanti mot at individer utsettes for maktovergrep, ofte manifestert gjennom lover, rettigheter og minoritetsvern. Representantenes rolle blir i dette perspektivet noe mer passivt, rettet mot å aggregere individenes ønsker og fatte beslutninger som gir størst mulig individuell nytte. - Når jeg skriver om et nytt demokrati, så er det fordi vi ser en stadig forskyvning i favør av et mer individorientert demokrati. Altså at vi går fra det ene demokratiske idealet til det andre, forklarer han til Samfunnsviteren. - Vi, som innbyggere i Norge, oppfatter oss mer og mer som suverene kunder i det kommunale markedet. Vi betaler skatt, og vi vil ha noe igjen for det vi betaler! Det mer kollektivt orienterte borgeridealet - at man både har rettigheter og plikter som medlem av et fellesskap - svekkes. - Denne utviklingen må ikke oppfattes som en forvitring av demokratiet, men som at vi beveger oss fra ett demokratideal til et annet, understreker han. Lav valgdeltakelse Ved det siste Kommunestyre- og fylkestingsvalget valgte bare 62 prosent av de stemmeberettigede å bruke sin borgerrett ved å avgi sin stemme. Ifølge Jacobsen er dette et mønster som vitner om en trend med stadig nedadgående valgdeltakelse i Norge, en trend som synes å være aller sterkest for lokalvalg. Forskere klarer ikke å konkludere med at det er en konkret og enkel grunn til dette. Heller snakkes det om et mangfold av grunner, fra rent egoistiske knyttet til at mennesker ikke føler at de får nok igjen for det som det koster å stemme, til mer sammensatte grunner om at det er vanskelig å bestemme seg hvilket parti man skal stemme på. - Nå skal vi ikke gjøre denne nedgangen til et endetidsvarsel, sier Jacobsen. Det er vanskelig å se at det skulle være noen demokratisk katastrofe hvis valgdeltakelsen skulle synke enda mer, også under 50 prosent. Et representativt demokrati er ikke i prinsippet avhengig av høy valgdeltakelse, men at representantene stadig står over for trusselen om å kunne bli skiftet ut. Den lave valgdeltakelsen kan jo også være et tegn på at folk stort sett er fornøyd, mener Jacobsen. - Kan dette ha noe å gjøre med hvem som er folkevalgt? - Som i Stortinget og i fylkestinget er en folkevalgt - litt tabloid sagt - en middelaldrende, godt utdannet mann ansatt i offentlig sektor. Vi vet at flere grupper i befolkningen er underrepresentert, for eksempel unge og gamle, arbeidsledige, innvandrere og selvstendig næringsdrivende. Side 20 TIDSSKRIFT FOR SAMFUNNSVITERNE 2-2009