Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Skriftlig tilsyn høsten 2012 TILSYNSRAPPORT Midlertidig dispensasjon og unntak for utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Arendal kommune VÅR REF.: 2012/4080 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Barnehagefaglig rådgiver FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Juridisk rådgiver Line Duesund Svendsen Seniorrådgiver Hege Lauvland (tilsynsleder)
Innhold Innledning 3 Dokumentgrunnlag 3 Generelt om adgangen til å gi dispensasjon 4 Dokumentasjon og vurdering 5 Fylkesmannens konklusjon 7 Pålegg om rette eventuelle lovbrudd 7 Klageadgang 7 2
Innledning Tilsynsteamet hos Fylkesmannen har bestått av juridisk rådgiver Line Duesund Svendsen og seniorrådgiver Hege Lauvland. Fylkesmannen gjennomfører tilsyn etter ulike metoder. I dette tilfelle ble det valgt et skriftlig tilsyn, der et utvalg av kommunene i Aust-Agder ble bedt om å gi en skriftlig tilbakemelding. Kommunen ble bedt om å gi en beskrivelse av praksis og eventuelle lokale retningslinjer for behandling av dispensasjoner fra utdanningskravet. I tillegg ble de bedt om å oversende eksempler på søknader, vedtak og evt. dokumentasjon på stillingsutlysninger og søkerlister. Rapporten viser hvilke evt. pålegg om retting som ble gitt under tilsynet. Dokumentgrunnlaget for tilsynet Lov om barnehager Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen Dokumentasjon fra kommunen Årsmelding og tall fra KOSTRA Generelt om adgangen til å gi dispensasjon Barnehageloven stiller krav om at daglig leder har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, jf. 17. Pedagogisk leder må ha utdanning som førskolelærer, eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. 18. Med hjemmel i 17 fjerde ledd og 18 fjerde ledd er det gitt forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det følger av forskriften at kommunen har mulighet til å gi midlertidig eller varig dispensasjon fra utdanningskravet. Tall fra SSB viser at det er en økning i antall registrerte dispensasjoner fra kravet om godkjent førskolelærerutdanning. Over 4000 ansatte jobber nå i norske barnehager uten å ha den formelle utdanningen de skal ha. Utdanningskravet i opplæringsloven er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringer i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeidet med foreldrene og andre samarbeidspartnere og for barnehagens mulighet for å arbeide systematisk og 3
langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten. Hensynet bak hovedregelen skal legges til grunn ved behandling av dispensasjonssøknader. Forskriften gir barnehageeier mulighet til å søke om dispensasjon fra utdanningskravet til styrer, jf. barnehageloven 17 og til pedagogisk leder, jf. 18. Det skal kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Alle dispensasjoner som gis skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Ved behandling av søknader om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet til styrer og pedagogisk leder i barnehage, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at den som får dispensasjon blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Kommunen må kreve dokumentasjon på at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Dispensasjonsregelen er en kan-regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, og som også gir kommunen mulighet til å avslå. Vedtak om dispensasjon Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak som følger av forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b. Formelle krav til selve vedtaket Enkeltvedtak skal være skriftlige og skal vise til hjemmel i lov eller forskrift. Det fremgår av forvaltningsloven 24 at vedtaket skal begrunnes og ha med den vurderingen som er gjort før vedtaket ble fattet. I vedtaket skal det opplyses om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningslovens sakbehandlingsregler. 4
Dokumentasjon og vurdering I følge SSB statistikkbanken, hadde Arendal kommune totalt 7 dispensasjoner fra utdanningskravet i 2011. Kommunen har sendt oss tilbakemelding i brev datert 31.10.2012 som inneholder følgende dokumentasjon: Tre dispensasjonssøknader Vedlegg til søknadene Kommunens enkeltvedtak Kommunens retningslinjer og søknadsskjema. Det er oversendt tre dispensasjonssaker fra tre barnehager Dalen barnehage (Vedtak datert: 24.06.2011): Det fremgår av søknaden at stillingen har vært utlyst i Agderposten. Det er ikke sendt med kopi av annonse eller annonsefaktura og dermed ikke dokumentert. I dispensasjonssøknaden har styrer redegjort for det arbeidet som er gjort for å skaffe kvalifisert personale, og det foreligger en vurdering av kvalifikasjonene til den det søkes dispensasjon for. Vedtaket er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for, i en 40 % stilling. Vedtaket er gitt til Dalen barnehage. Det vises til riktig lovhjemmel for dispensasjonen. Det er opplyst om bakgrunnen for vedtaket, og det blir vist til utlysning, og den vurdering som styrer har foretatt. Barnehagemyndigheten har gjort en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes om dispensasjon for. Det er i vedtaket opplyst om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Etter Fylkesmannens vurdering oppfyller vedtaket som er gitt til Dalen barnehage forvaltningslovens krav til saksbehandling av et dispensasjonsvedtak. Hisøy barnehageenhet (Vedtak av 23.08.2011): Av søknaden fremgår det at en stilling har vært utlyst, men det står ikke noe om hvor. Det står kun at det var søknadsfrist 3. juli 2011, ellers foreligger det ingen dokumentasjon på utlysningen. Barnehagen opplyser at det bare var en kvalifisert søker til stillingen, og den som ble tilsatt, trakk seg fra jobben før oppstart i august. Med denne bakgrunn søkte barnehagen om dispensasjon for en vernepleier som tidligere hadde fungert som pedagogisk leder i samme barnehage. Det fremgår ikke av søknaden om det har vært gitt dispensasjon for vernepleieren tidligere. Styrer ønsker å tilby henne stilingen fordi hun kjenner barnehagen, ungene og personalet. Det kan virke som at barnehagen antar at det er vanskelig å få kvalifisert søkere i august, og at de derfor ikke har utlyst stillingen på nytt. Vedtaket er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og er stilet til Hisøy barnehageenhet. Dispensasjonen gjelder en 100 % stilling. Det vises ikke til lovhjemmel for dispensasjonen i vedtaket. Det er referert til barnehagens ønske om å tilsette, men det fremgår ikke at kommunen har foretatt 5
noen vurdering utover dette. Vedtaket opplyser om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Dette er et vedtak som ikke fullt ut oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak. Enkeltvedtaket skal grunngis, vise til de lovregler vedtaket bygger på og nevne de faktiske forholdene som ligger til grunn for vedtaket og de hovedhensyn som har vært avgjørende for bruken av skjønn. Portveien avd. His (Vedtak av 20.12.2010): Denne dispensasjonen ble fattet i slutten av desember 2010, og gjelder for en periode i 2011. Stillingen i Portveien barnehage er utlyst 2 ganger i Agderposten, dette er dokumentert ved kopi av annonsefaktura. Barnehagen har også vært utlyst på NAV. De har også kontaktet Adecco i forsøk på å skaffe kvalifisert førskolelærer. Styrer i barnehagen har med en kortfattet begrunnelse for hvorfor den det søkes om dispensasjon for, kan fylle stillingen. Dispensasjonsvedtaket gjelder for to personer. I søknaden fra barnehagen søkes det om dispensasjon for en person. Ved behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den søkes for vurderes. Det er ikke blitt gitt en individuell vurdering i dette vedtaket som omfatter to personer. Vedtaket viser til rett lovhjemmel i barnehageloven for dispensasjon for pedagogisk leder. Det vises til bakgrunnen for vedtaket, og det er gitt en kort begrunnelse. Kommunen stiller krav om at barnehagen ved styrer skal gi ofte og grundig veiledning til dem med dispensasjon. Barnehagemyndigheten krever også at den midlertidige dispensasjonen trekkes tilbake, dersom barnehageeier får tak i kvalifisert førskolelærer i løpet av permisjonstiden. Det er i vedtaket opplyst om klagerett, klagefrist og klageinstans i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Kommunens retningslinjer Arendal kommune utarbeidet i 2012 lokale retningslinjer for midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet og et felles søknadsskjema for kommunale og private barnehager. Disse retningslinjene er utformet ganske nylig, og i etterkant av de sakene Fylkesmannen har fått inn til vurdering i tilsynet. For å gi dispensasjon stiller barnehagemyndigheten vilkår. Midlertidig dispensasjon kan innvilges for inntil ett år av gangen En uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden Det skal gis regelmessig pedagogisk veiledning Det vises til lovbestemmelsene i barnehageloven som styrer dispensasjonsadgangen, og klageadgang, i henhold til forvaltningsloven. Retningslinjene beskriver selve søknadsprosessen. I retningslinjene er det også listet opp de vedlegg som skal legges ved søknaden. 6
Fylkesmannens konklusjon De eksemplene på dispensasjonssaker som er blitt sendt til Fylkesmannen er fra 2011. I disse eksemplene er ikke kommunens behandling av dispensasjonssaker fullt ut egnet til å ivareta lovkravet. Kommunen har utarbeidet lokale retningslinjer i etterkant av dispensasjonssakene fra 2011. Under forutsetning av at retningslinjene følges, har Arendal kommune dokumentert at de har rutiner som ivaretar kravet til behandling av dispensasjoner i tråd med gjeldende lovverk. Pålegg om retting Med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd, jf. kommuneloven 60 d, og som følge av det som fremgår av kapitlene 3.1-3.4 finner ikke Fylkesmannen grunnlag for å gi pålegg. Klageadgang Pålegg om retting er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Kunnskapsdepartementet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet til kommunen., jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om omforming av klage, se forvaltningsloven 32. Vedlegg Oversikt over innsendt dokumentasjon 1. Redegjørelse fra kommunen 2. Vedlagte dokumenter: a. Tre dispensasjonssaker fra barnehager: i. Dalen barnehage ii. Hisøy barnehageenhet, Fagerheim barnehage iii. Portveien barnehage avd. His b. Vedlegg til søknadene c. Kommunens vedtak d. Kommunens retningslinjer og søknadsskjema 7