AVINOR A/S: Stortingets innflytelse over luftfarten forsvinner!

AVINOR A/S: Stortingets innflytelse over luftfarten forsvinner! Denne rapporten fra LO viser at både St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan og NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap innebærer en svekkelse av Stortingets innflytelse på luftfartspolitiske spørsmål, og tilrettelegger for privat eierskap av de kommersielt drivverdige delene av Avinor. Dette krever ny stortingsbehandling.

Bakgrunn I januar 2004 utarbeidet LO på oppdrag fra Norsk Tjenestemannslag (NTL) en kritisk rapport om omstruktureringene som er igangsatt i Avinor-konsernet, det tidligere forvaltningsforetaket Luftfartsverket. 1 Omstruktureringene har utgangpunkt i et resultatforbedringsprogram kalt Take-off-05 som ble vedtatt av Avinor AS styre 4. desember 2003. I følge Take-off-05 forventer selskapet innen 2006 å ha oppnådd en årlig kostnadsbesparelse på minst 400 mill. og ha redusert antall ansatte med ca. 700. Konklusjonen i LOs rapport var at de forespeilede kostnadsbesparelsene ikke er sannsynliggjort på grunn av store, påviste mangler i det økonomiske grunnlagsmaterialet. I tillegg manglet konsekvensutredning av effekten for flysikkerhet og andre samfunnsforhold. LO oppsummerte at omleggingen av driften i Avinor som følge av Take-off-05 er så omfattende at det kreves stortingsbehandling i tråd med krav fra Stortinget da omdanningen av Luftfartsverket ble behandlet, fordi omleggingen peker fram mot privatisering av selskapet. 2 Etter dette tidspunkt er det avgitt en stortingsmelding, en utredning og et lovforslag som berører luftfartspolitiske spørsmål. LO vil i denne rapporten på oppdrag fra NTL forsøke å gi et oppdatert, helhetlig bilde av status i det heleide statsaksjeselskapet Avinor AS. Vi tar for oss utvalgte deler av St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan og NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap. Vi sammenligner også den offentlige utredningen og stortingsmeldingen med informasjon fra Avinor AS. Dessuten redegjør vi for konsekvensene av ny lov og instruks for Riksrevisjonen, hvor det foreslås at dokumenter til og fra Riksrevisjonen i forbindelse med forberedelser til framlegging for Stortinget først skal være offentlig tilgjengelig når saken er mottatt i Stortinget. 3 1. Nasjonal Transportplan LO ønsker innledningsvis å vise til at det var en forutsetning for opprettelsen av Avinor at det ikke skulle medføre endringer i den samfunnsmessige rollen og forpliktelsen som det tidligere Luftfartsverket hadde. Imidlertid redegjøres det i St. meld.nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan (NTP) for luftfartspolitiske planer og forslag til tiltak som peker i en annen retning. Et av forslagene som fremmes er endringer i lufthavnstrukturen, inklusive konkret forslag om nedlegging av en flyplass og salg av en annen. Forrige forslag ble avvist av Stortinget 20.6.2003, som stilte følgende krav til oppfølging: Dersom Regjeringa vel å koma tilbake til Stortinget med forslag til strukturelle endringar i flyplasstrukturen, er det ein føresetnad at a)avbøtande tiltak er på plass før eventuell nedlegging av ein flyplass dersom ikkje noko anna er akseptert i kommunar/område som er omfatta av slik nedlegging, b)det vert lagt opp til ein tett dialog med involverte partar for å sikra løysingar alle kan leva med. 4 I tillegg krevde Stortinget at det i rulleringa av NTP skal innarbeides: ein grundig informasjon og ei vurdering av situasjonen på heile luftfartsområdet i Norge, og ei vurdering av den einskilde flyplass ut frå totale samfunnsmessige omsyn. 5 En gjennomgang av NTP viser at det kun er ett nytt argument fra Regjeringen, nemlig kravet til innføring av beredskapsregler. Den øvrige argumentasjonen i NTP er den samme som i St.prp. 61 (2001-2002). LO finner det derfor foruroligende når det videre i NTP står: 1 Omstruktureringer i Avinor-konsernet, LO/Fanny Voldnes 16.1.2004 2 St.prp.nr. 1. Tillegg nr. 2 (2002-2003) s. 7 3 Innst. O.nr. 54 (2003-2004) s. 18 4 St.prp. nr. 61 (2001-2002), vedtak nr. 517 5 St.prp. nr. 61 (2001-2002), vedtak nr. 517

De utredninger som hittil er utført, peker i retning av at foruten lufthavnen i Narvik som nå er foreslått nedlagt vil lufthavnene i Honningsvåg, Svolvær, Sandane og Førde være mest krevende å opprettholde som følge av nye krav i forventet revisjon av forskrift om utforming av flyplasser. 6 Etter vår oppfatning innebærer dette et varsel om at flere flyplasser vil bli nedlagt. Vi er informert om at Luftfartstilsynet fortsatt arbeider med revisjon av flere forskrifter på området og at de er ventet ferdig høsten 2004. Det er også foruroligende at det for inneværende år legges opp til et stramt tilskudd til statlig kjøp av bedriftøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester. I følge NTP vil statlig kjøp av slike tjenester være på 264 mill.kr i 2004 mens det legges opp til 300 mill. per år i perioden 2006 2015. 7 Et annet moment i NTP som LO har innvendinger til er beregningene i tabellen hvor det listes opp beregnet besparelse ved nedlegging (netto nåverdi) av 10 regionale flyplasser. Kilden til tallmaterialet er Avinor, som bruker betegnelsen samfunnsøkonomisk resultat av nedleggelse. Imidlertid er det ikke samsvar mellom NTP og Avinors tall. 8 For samtlige flyplasser, med ett unntak ( Vardø) er de økonomiske besparelsene ved nedlegging opplyst å være mindre i NTP enn i Avinors framstilling. 9 Til sammen utgjør forskjellen på besparelsene i henhold til Avinor og NTP 330 mill. kr. nettonåverdi. Forskjellen skyldes at man i NTP har valgt å ikke inkorporere kostnaden forbundet med konsekvensene av forskrift BSL E 3-2 om store flyplasser, som er under revisjon av Luftfartstilsynet og som er ventet ferdig høsten 2004. Begrunnelsen fra departementet er at tallmaterialet fra Avinor er usikkert. Av den grunn finner vi det merkelig at departementet oppgir Avinor som kilde når tallene avviker med 330 mill. Når det gjelder usikkert tallmateriale fra Avinor ønsker LO å vise til vår rapport av 16.1.2004 hvor vi påpekte store mangler i Avinors beregninger i forbindelse med Take-off-05 samt at LO ikke kunne kvalitetssikre nåverdianalysen fordi vi ikke fikk tilgang til grunnlagsmaterialet. I tillegg til usikkerhet knyttet til kostnaden som følge av revisjon av forskriftene som Luftfartstilsynet arbeider med, er det også andre forhold som svekker tiltroen til beregningene i NTP. Av NTP framgår det at selve modellen for hvordan samfunnsøkonomisk resultat skal beregnes er under revisjon. 10 I den sammenheng ønsker vi å peke på sentrale forhold som LO mener bør inngå i en slik modell. Generelt bør modellen vise reelle samfunnsmessige kostnader for befolkning og næringsliv i distriktene som blir berørt ved at en del av infrastrukturen blir borte dersom en flyplass blir nedlagt. Kostnaden bør omfatte både endring i reisekostnad, økt tidsforbruk, økt reiseavstand samt en kostnad som uttrykker betydningen for næringslivsinteresser og demografiske forhold. Andre forhold som berører samfunnet for øvrig bør også inngå, så som endring i kostnader knyttet til Helseforetakene, Forsvaret og Trygdeetaten. Dette er høyst relevante beregninger når formålet er å vise samfunnsøkonomisk resultat. I tillegg bør man vurdere hvorvidt det er formålstjenlig å benytte nåverdimodeller i beregningene. Det er et relevant spørsmål å stille, fordi nåverdimodellen er utviklet for bruk i finansmarkedet og er ikke nødvendigvis velegnet til en beregning av hva som gir samfunnsmessig nytte. Dersom man velger å bruke nåverdimodeller, vil LO vise til vår rapport av 16.1.2003 hvor vi stilte spørsmål ved den lave diskonteringsrenten på 7 % som 6 St. meld. Nr. 24 (2003-2004) kapittel 4. 7 NOU 2004:7 Nasjonal transportplan, kap. 5 og 7. 8 Oppdatering av rapporten Regionale lufthavner. Analyse av utvikling og struktur, Avinor 21.11.2003 9 Ibid s. 36 og NTP kap. 4 10 NOU 2004:7 Nasjonal transportplan, kap. 2

Avinor har benyttet. 11 I NTP har man også brukt 7 % diskonteringssats, men det framgår i tillegg at man ved framtidige beregninger for luftfarten skal legge til grunn 10 % diskonteringssats. 12 Dersom 10 % diskonteringssats var lagt til grunn i denne NTP, ville de samfunnsmessige besparelsene blitt mindre. LO ønsker også å kommentere at vi finner det misvisende at Avinor i sin beregning av samfunnsøkonomiske besparelser, som blir brukt som kilde i NTP, har beregnet konsekvenser for rutedriftskostnadene som følge av nye trafikktall og endret ruteopplegg. 13 For det første kan dette forveksles med at besparelsen har med Avinor AS regnskap å gjøre. I følge departementet er statlig støtte til ulønnsomme flyruter holdt helt utenfor Avinors regnskaper. For det andre er det grunn til å stille spørsmål ved om dette er rollesammenblanding. Etter LOs oppfatning bør det ikke være Avinors oppgave å utarbeide beregninger som vedrører statens øvrige virksomhet innen luftfarten. LO har her vist at det er knyttet stor usikkerhet til beregningene i NTP. Spørsmålet er om beregningene i NTP er tilstrekkelige og i tråd med at Stortinget ba om en grundig informasjon og en vurdering av situasjonen på hele luftfartsområdet i Norge. Etter LOs oppfatning bør det foreligge et atskilling bedre grunnlagsmateriale før de andre kravene fra Stortinget kan igangsettes slik nevnt foran, jfr. note 4. En tett dialog om avbøtende tiltak forutsetter et godt grunnlagsmateriale som ikke foreligger på det nåværende tidspunkt. LO ønsker også å minne om at det er et nytt fenomen å vise beregninger over hva staten vil spare på å nedlegge den enkelte flyplass. Slike beregninger var ikke med i forrige nasjonale transportplan St.meld. nr. 46 (1999-2000) og er nytt i NTP. Det vitner om en ny ideologisk plattform for luftfartspolitikken i Norge, som er styrt av økonomiske hensyn og i langt mindre grad ut fra behovet til innbyggerne i Norge. 2. Rapportering fra Avinor AS St.meld. nr.xx Om virksomheten til Avinor AS ( vårsesjonen 2004) I forbindelse med opprettelsen av Avinor AS 1.1.2003 besluttet Stortinget at det regelmessig skal legges fram en stortingsmelding om selskapets virksomhet. Den første stortingsmeldingen er under utarbeidelse i departementet og er planlagt framlagt for Stortinget i løpet av vårsesjonen 2004. Styret i Avinor AS har plikt i henhold til selskapets vedtekters 10 hvert år å framlegge for Statsråden en plan for virksomheten inklusive datterselskaper. Stortingsmeldingen utarbeides med utgangspunkt i denne planen; den såkalte 10 planen. 10-planen LO har gjennomgått 10- planen hvor styret i Avinor legger fram ulike forslag til tiltak for virksomheten. Avinor legger til grunn at lufthavntjenester skal være brukerfinansiert, med unntak av departementets kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavnstjenester. Nå kryssubsidieres disse av de bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavntjenestene i Avinors regnskaper. Det statlige kjøpet av ulønnsomme lufthavntjenester vil i følge NTP være på 264 mill. i 2004, mens det for de påfølgende årene legges opp til 300 mill. kr. per år. Det betyr at det for inneværende år legges opp til et stramt tilskudd til statlig kjøp av 11 Omstruktureringer i Avinor-konsernet, LO/Fanny Voldnes 16.1.2004 12 NOU 2004:7 Nasjonal transportplan, kap. 4 13 Oppdatering av rapporten Regionale lufthavner. Analyse av utvikling og struktur, Avinor 21.11.2003 s.36

lufthavntjenester, som med det ambisjonsnivået som synes å ligge i Avinor vil kunne framtvinge en vanskelig økonomiske situasjon for selskapet. Det er sannsynlig at dette ligger til grunn for at Avinor i 10-planen foreslår å gå vekk fra prinsippet om kryssubsidiering mellom stam- og regionalnettet. 14 LO forstår og er enig i at interne regnskaper som viser reelle kostnader for driften av de ulike lufthavnene er et viktig styringsverktøy. En mer nærliggende begrunnelse for styret i Avinor ser imidlertid ut til å være at kryssubsidieringen skal gjennomføres i selve regnskapet. I så fall fører det til en rendyrking av de kommersielt drivverdige lufthavnene, som kan være ledd i planer om salg. Flere andre momenter underbygger mistanken om en slik plan, først og fremst styringsmodellen som tillegger den enkelte lufthavnsjef et totalt ansvar for lufthavnen. Styret i Avinor viser til at modellen er vel utprøvd og fungerer utmerket på svært mange lufthavner i Europa og på Torp lufthavn ved Sandefjord. 15 LO vil i den sammenheng vise til at det også finnes eksempler på det motsatte, som ved flyplassen i Milano hvor den tragiske SAS ulykken skjedde høsten 2001. Spørsmålet er om det er forsvarlig å knytte flysikkerhet og samfunnsmessige behov så nært sammen med resultatorientering og kapitalavkastningskrav, slik vi kjenner det fra det private næringsliv. Inntrykket av at styret ønsker en slik modell blir forsterket ved at styret mener at økonomiske incentiver, vanligvis forstått som bonuser og annen resultatlønn, og konkurranse er effektive virkemidler for å få til intern endring og omstilling. 16 Avinors styre oppsummerer i 10-planen at Foreliggende 10-plan viser at selskapsomdanningen bare er et første skritt, og en nødvendig forutsetning på vei mot kundeorientering og markedstilpasning. 17 LO frykter at dette peker fram mot at deler av Avinor blir solgt, slik tilfellet har vært for andre statlige virksomheter i lignende situasjoner og som for Avinors del legitimeres i NTP ved Regjeringens ønske om å videreføre en politikk der luftfartens infrastruktur i stor grad finansieres gjennom brukerbetaling. 18 Foreløpig årsregnskap fra Avinor AS Av foreløpig årsregnskap for Avinor for regnskapsåret 2003 framgår det at resultatet var på NOK 518,3 mill. Det dårlige resultatet skyldes avsatte omstruktureringskostnader i forbindelse med Take-off-05 på NOK 684,7 mill. Driften av selskapet for øvrig er bedre enn budsjett. Omstruktureringskostnadene er hovedsakelig knyttet til forventede kostnader som følge av oppsigelse av fast ansatte. Det betyr at Avinor uten denne kostnaden som forbereder innleie/midlertidige ansettelser, ville hatt et overskudd på NOK 166 mill. for regnskapsåret 2003, som altså er bedre enn budsjett. Dette er også et atskillig bedre resultat enn forventet ved omdanningen av Luftfartsverket i St.prp. 1. (2002-2003). Her ble det varslet at selskapet i flere år sannsynligvis ville få dårlige økonomiske betingelser med en relativt stram likviditet, med et forespeilet negativt resultat før skatt for regnskapsåret 2003 på 200 mill. 19 LO har i rapport av 16.1.2004 konkludert med at Avinor ikke i tilstrekkelig grad har sannsynliggjort at Take-off-05 faktisk vil gi en kostnadsbesparelse på 400 mill. per år fra 2006. Til det er dokumentasjonen og underlagsmaterialet for dårlig. Som sagt har det heller ikke lykkes LO å få tilgang til underlagsmaterialet til nåverdianalysen som ble presentert av Avinor i forbindelse med Take-off-05. Det har derfor ikke vært mulig å etterprøve nåverdianalysen. LO finner det derfor underlig at Avinor på den ene siden belaster 14 10-plan Plan for virksomheten 2004 2006, Avinor 30.1.2004, s. 12 15 10-plan Plan for virksomheten 2004 2006, Avinor 30.1.2004, s. 21 16 10-plan Plan for virksomheten 2004 2006, Avinor 30.1.2004, s. 22 17 10-plan Plan for virksomheten 2004 2006, Avinor 30.1.2004, s. 3 18 St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006 2015, kap. 5.4.3 19 St.prp.nr. 1. Tillegg nr. 2 (2002-2003), kap. 2

regnskapet med en omstillingskostnad på 700 mill. i regnskapsåret 2003, i realiteten for å redusere antall fast ansatte. På den andre siden kan ikke selskapet dokumentere den framtidige kostnadsbesparelsen det innebærer å utføre de samme arbeidsoppgavene uten fast ansatte, og som ligger til grunn for påstanden om at en årlig kostnadsbesparelse på 400 mill. kr er gjennomførbar. Oppsummering For LO virker det nokså klart at det ikke er mulig å drive alle regionale lufthavner på kommersiell basis. Utfordringen for heleide statsaksjeselskaper som Avinor, er at de skal drive selskapet i størst mulig grad etter bedriftsøkonomiske prinsipper, men også hensynta de samfunnsmessige forpliktelsene. Det overordnede spørsmålet blir om en forsvarlig drevet luftfartsvirksomhet er forenlig med markedsøkonomi eller om omdanningen av Luftfartsverket er feilslått, fordi man ikke evner å ta tilstrekkelig hensyn til samfunnsmessige forhold. På denne bakgrunn ser LO med bekymring fram mot hvilke føringer som ligger i NTPs varslede utredningsprosjekt om departementets styring av Avinor som skal legges fram i løpet av vårsesjonen 2004. 20 3. Statens eierskapsmelding Også NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap som ble overlevert næringsministeren 16.3.2004 inneholder momenter av betydning for Avinor og hvilken innflytelse Stortinget skal ha på luftfartspolitiske spørsmål. I dag har Stortinget en betydningsfull rolle i saker som gjelder endring av statens eierskap. I NOU 2004:7 foreslås det en endring ved at det gis en utvidet fullmakt til Statsråden i forhold til Stortinget. Utvalget anbefaler at det etableres en fullmaktsstruktur der ansvarlig statsråd har fullmakter til å gjennomføre endringer i eierandeler og/eller tilføre kapital. Fullmaktene vil kun få anvendelse der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det. 21 Denne anbefalingen innebærer en endring i forhold til det som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av omdanningen av Luftfartsverket og som også er reflektert i Avinors vedtekters 10: Enkelte saker vil kunne være av en slik art eller omfang at de vil kreve stortingsbehandling før implementering kan skje. 22 LO er skeptisk til den endringen foreslaget i NOU 2004:7 vil få for Avinor fordi den reduserer Stortingets mulighet til innflytelse. Når man i NOU 2004:7 kategoriserer ulike former for eierskap, pekes det også der framover mot at bedriftsøkonomisk verdimaksimering skal være det bærende prinsipp. En tredje kategori eierandeler er de hvor det statlige eierskapet skal bidra til å realisere spesifikt definerte mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering..senere kan slike engasjementer utvikles på rent forretningsmessig grunnlag. I andre tilfeller vil realiseringen av spesifikke mål stride mot et bedriftsøkonomisk verdimaksimerende formål. 23 LO er av den oppfatning at Avinor bør omfattes av den kategorien selskaper hvor staten har et annet mål med eierskapet enn bare bedriftsøkonomisk verdimaksimerende formål og at 20 St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006 2015, kap. 5.3.1 21 NOU 2004:7 Statens forretningmessige eierskap s. 25 22 St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003) Om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap og om Flytoget AS, BaneTele AS og Ryfylkepakken s.7 23 NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap s.20

Stortinget må sikres fortsatt innflytelse over viktige luftfartspolitiske beslutninger. NOU 2003:7 peker i motsatt retning og fratar Stortinget innflytelsen over viktige politiske beslutninger. 4. Utsatt offentlighet for brev til og fra Riksrevisjonen Avinor AS er et heleid statlig aksjeselskap underlagt Riksrevisjonens kontrollmyndighet. Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan og har hjemmel til å foreta de undersøkelser den finner påkrevd for å gjennomføre sin kontroll, i følge særregel for statsaksjeselskaper i aksjeloven. 24 Ny lov for Riksrevisjonen ble vedtatt av Stortinget 30.3.2004 og fastslår at dokumenter til og fra Riksrevisjonen i forbindelse med forberedelser til framlegging for Stortinget, ikke lenger skal være offentlig tilgjengelig før saken er mottatt i Stortinget. 25 I behandlingen fram mot stortingsvedtak ble det fremmet et mindretallsforslag om å videreføre dagens praksis, det vil si at Riksrevisjonens korrespondanse er underlagt offentlighetsloven med dens krav til unntak. Begrunnelsen for dette forslaget var at det skal svært sterke argumenter til for å begrense offentlighetens innsyn i saker og at offentlighetslovens regler er tilstrekkelig. LO støtter dette standpunktet og mener det er svært uheldig at offentligheten ikke skal ha tilgang til denne typen korrespondanse. Den forsinkelsen det forårsaker at saken først blir offentlig etter at Stortinget har mottatt saken, kan være avgjørende for at stortingsrepresentanter ikke får den nødvendige tid til undersøkelser i saksforberedelser. Også andre, som enkeltpersoner, organisasjoner og presse, gis begrenset mulighet til å bidra med relevant informasjon til Riksrevisjonen i forbindelse med saker under behandling. Den nye lovbestemmelsen innebærer at det blir vanskeligere for stortingsrepresentantene å fange opp eventuelle kritikkverdige forhold i Avinor AS. Dette er særlig viktig med tanke på blant annet Avinors kryssubsidieringen av bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavntjenester. Konklusjon: LO viser i denne rapporten at et helhetlig vurdering av nasjonal transportplan, eierskapsmeldingen og rapporter fra Avinor peker i retning av privatisering av deler av Avinor og at det derfor kreves ny stortingsbehandling. Både St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan og NOU 2004:7 Statens forretningsmessige eierskap innebærer en svekkelse av Stortingets innflytelse på luftfartspolitiske spørsmål og tilrettelegger for privat eierskap av de kommersielt drivverdige delene av Avinor. Dessuten svekkes muligheten til politiske innspill ved ny lov og instruks for Riksrevisjonen, ved at dokumenter til og fra Riksrevisjonen blir unntatt offentlighet fram til saken er mottatt i Stortinget. 24 Lov om aksjeselskaper 13.6.1997, nr. 44 20-7 25 Besl.O.nr. 59 (2003-2004) Lov for Riksrevisjonen 18, 2. ledd