Årsrapport 2011 Skatteøkonomisk forskning/skatt (2011-2016) Året 2011 Programmet har blitt omorganisert og startet i 2011 en ny periode. Det nye programstyret har utarbeidet programplan (2011-16) og lyst ut midler til enkeltstående forskerprosjekter og Senter for offentlig økonomi. Det er bevilget midler til ett forskerprosjekt. To fagmiljøer sendte inn skisser til Senter for offentlig økonomi, og begge ble inviterte til å sende inn fullstendige søknader. Seks forskerprosjekter som startet opp i 2010 har blitt avsluttet i 2011. Seminaret Skatteforum 2011 ble arrangert 6.-8. juni. Programmets overordnede mål/formål Programmet skal bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og ved å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Programmet skal også bidra til å styrke utdanningen innen skatteøkonomi på master- og doktorgradsnivå. Programmet skal rettes inn mot skatteøkonomisk forskning som er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Dette skal skje i nært samarbeid mellom lærestedene, forskningsinstitusjonene og brukermiljøene. Programmet skal også skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning, blant annet gjennom å gi støtte til og arrangere konferanser innenfor fagområdet. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2011: kr 9.559.553 Forbruk i 2011: kr 3.201.741 Programmets finansieringskilder i 2011: Finansdepartementet Antall og type prosjekter i 2011: 6 FoU-prosjekter kr 2.732.000 Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Programmet har blitt omorganisert og startet i 2011 opp en ny periode (2011-16) med et nytt programstyre. Samtidig har 6 prosjekter som ble startet opp i 2010 blitt avsluttet i 2011. I den nye programperioden vil spesielle tiltak vil bli satt i verk for å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet, og det vil innenfor rammene av programmet bli etablert et Senter for offentlig økonomi gjennom åpen konkurranse. Et hovedformål med senteret er å styrke rekrutteringen og utdanningen innen fagfeltet samt å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Senteret skal ivareta forskning og rekruttering innen området skatteøkonomi og styrke utdanningen på master- og doktorgradsnivå. For å sikre en fortsatt spredning av midlene som går til skatteøkonomisk forskning, vil det også settes av forskningsmidler til enkeltprosjekter, som alle FoU-institusjoner kan søke om på lik linje. Bevilgningene fra Finansdepartementet til programmet har økt.
Det nye programstyrets forslag til programplan for 2011-2016 ble godkjent av Divisjonsstyret for Samfunn og helse i møte 17. juni 2011. Prioriterte temaer for perioden 2011-2016 er forskning om kapitalbeskatning, skattetilpasning og fordeling, beskatning og økonomisk stabilitet samt unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter. Programplanen ble lagt til grunn for utlysning av midler med søknadsfrist 12. oktober 2011. Utlysningen omfattet både enkeltstående forskerprosjekter og etablering av Senter for offentlig økonomi. Programstyret bevilget i desember 2011 midler til ett forskerprosjekt, som vil starte opp i 2012. For Senter for offentlig økonomi gjennomføres det en to-trinnsbehandling med skisser etterfulgt av fullstendige søknader. Det kom inn to skisser, og begge søkerne ble invitert til å sende inn fullstendige søknader med frist februar 2012. Nøkkeltall, 2011 Antall prosjekter: (antall totalt, herav antall nye i 2011): 6 Dr.gradsstipendiater: (totalt antall årsverk, årsverk kvinner og årsverk menn): 1 kvinne (delfinansiert) Postdoktorstipendiater: (totalt antall årsverk, årsverk kvinner og årsverk menn): 0 Prosjektledere: (antall totalt og andel kvinner og menn) Totalt 6 1 kvinne 5 menn Måltall kvinner 2011-2014 En doktorgradsstipendiat som er delfinansiert av programmet er kvinne. Også en av prosjektlederne er kvinne. Resultatindikatorer, 2011 Resultatindikatorer Antall Publisert artikkel i periodika og serier 7 Publisert artikkel i antologi 1 Publiserte monografier - Rapporter, notater, artikler, foredrag på møter/konferanser rettet mot prosjektets målgrupper 18 Populærvitenskapelige publikasjoner (artikler/bøker, debattbøker/-artikler, høringer, utstillinger, skjønnlitteratur etc) Oppslag i massemedia (aviser, radio, TV ) - Ferdigstilte nye/forbedrete metoder/modeller/prototyper - 2 Ferdigstilte nye/forbedrete produkter - Ferdigstilte nye/forbedrete prosesser - Ferdigstilte nye/forbedrete tjenester - Søkte patenter - Inngåtte lisensieringskontrakter - Nye foretak som følge av prosjektet Nye forretningsområder i eksisterende bedrifter som følge av prosjektet Bedrifter i prosjektet som har innført nye/forbedrete metoder/teknologi Bedrifter utenfor prosjektet som har innført nye/forbedrete metoder/modeller/teknologi Bedrifter i prosjektet som har innført nye/forbedrete arbeidsprosesser/forretningsområder 2
Viktigste aktiviteter i 2011 Avslutning av prosjekter fra forrige programperiode(2007-2010) Totalt var det 6 prosjekter fra forrige programperiode i programmets portefølje (2007-2010). Alle prosjektene startet i 2010, og ble avsluttet i 2011. Tre av prosjektene omhandlet bedriftsog kapitalbeskatning, ett prosjekt evaluering av skattereformen av 2006, ett forskning om skatteunndragelser og skattetilpasning, alle prioriterte temaer i programperioden. I tillegg omfattet ett prosjekt arbeidstilbudsmodeller. Noen av prosjektene har kombinert prioriterte temaer i programperioden. Eksempelvis analyserte to av prosjektene om bedrifts- og kapitalbeskatning også effekter av skattereformen fra 2006. De seks prosjektene resulterte i at det ble publisert 7 artikler i periodika og serier, 1 artikkel i antologi og 2 populærvitenskapelige publikasjoner. Antall rapporter, notater, artikler, foredrag på møter/konferanser var 18. Utlysning av midler basert på programplanen for den nye programperioden (2011-2016) Prioriterte temaer i den nye programplanen for perioden 2011-2016 er forskning om kapitalbeskatning, skattetilpasning og fordeling, beskatning og økonomisk stabilitet samt unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter. Prosjekter som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier vil bli prioritert: 1. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller, gjerne kombinert med teoriutvikling, benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 2. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet 3. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer Programplanen ble lagt til grunn for utlysning av midler med søknadsfrist i oktober 2011. Utlysningen omfattet både enkeltstående forskerprosjekter og etablering av Senter for offentlig økonomi. Programstyret bevilget i desember 2011 midler til ett forskerprosjekt, som vil starte opp i 2012. For Senter for offentlig økonomi gjennomføres det en to-trinnsbehandling med skisser etterfulgt av fullstendige søknader. Det kom inn to skisser, og begge søkerne ble invitert til å sende inn fullstendige søknader med frist februar 2012. Et sentralt mål for programmet er å skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning. Gjennom seminarvirksomheten i Skatteforum søker programstyret å bidra til utviklingen av et nettverk mellom forskerne som deltar i programmet, og mellom norske og utenlandske forskningsmiljøer. I tillegg er sentrale brukermiljøer representert på samlingene. Skatteforum 2011 fant sted på Jeløya ved Moss 6.-8. juni. Gjester fra utlandet var professor Clemens Fuest, Saïd Business School, University of Oxford, professor Bas Jacobs, Erasmus University Rotterdam og professor Alfons Weichenrieder, Frankfurt University. Det ble holdt 3 programstyremøter i 2011. Høydepunkter, resultater og funn Prosjekteksempel: Skattemessige utfordringer med mobil kapital og internasjonale selskapsstrukturer Et prosjekt ved SNF har analysert utformingen av en optimal selskapsbeskatning tatt i betraktning de utfordringene som følger med en stadig sterkere internasjonalisering av skattebasene. Bedriftsbeskatningen i Norge er ikke lenger så gunstig i forhold til andre OECD land som den var i 2006. Faktisk ligger Norge høyere enn OECD-snittet i skattebelastning. 3
En måte å reformere den norske bedriftsbeskatningen på er ved å innføre en type kontantstrømsskatt, hvor fradragene ikke utbetales når de oppstår, men fremføres med rente mot fremtidig overskudd eller gevinst. Modellen er kjent som ACE-modellen («Allowance for Corporate Equity»). Studien peker på at det er ulike varianter av ACE-modellen som kan innføres i Norge. Spesielt diskuteres hvordan en ACE-modell kan utformes for å passe inn i det norske skattesystemet, og hvilke administrative og provenymessige konsekvenser det kan få. Studien peker på at det direkte provenytapet av å innføre et ACE-fradrag tilsvarer reduksjonen i skattegrunnlaget og avhenger av hvordan skjermingsgrunnlaget er definert. Det er vesentlig for å begrense provenytapet at det kun gis skjerming for nye investeringer. I så fall vil trolig provenyeffektene av en overgang til en ACE-modell som gjør bedriftsbeskatningen mer konkurransedyktig, være beskjeden. Prosjekteksempel: Kapitalbeskatning i boligmarkedet I et prosjekt ved Handelshøyskolen BI/Statistisk sentrelbyrå har forskeren etablert en modell for boligmarkedet der det finnes to typer kjøpere: førstegangskjøpere og selveiere. Hensikter er å undersøke virkemåten til eventuell kapitalgevinstbeskatning. Den første typen eier ikke selv bolig. Den andre typen er både selger og kjøper. Det betyr at selveieren betrakter egenkapitalens størrelse både i beslutningen om eventuelt å flytte; noe som innebærer at vedkommende legger den gamle boligen ut for salg (tilbudssiden); og til å bestemme størrelsen på det nye budet (etterspørselssiden). Egenkapitalen opptrer både på tilbudssiden og etterspørselssiden. Modellen bruker dette til å etablere et rammeverk for å analysere hvilke faktorer som gjør markedet ustabilt. Følgende faktorer utledes i modellen: antallet førstegangskjøpere i forhold til antallet selveiere som flytter, andelen av egenkapital som benyttes av selveierne til å finansiere kjøpet av den nye boligen, gjeldsnivået til selveierne, forholdet mellom substitusjons- og inntektseffekten versus den såkalte beholdningsinntektseffekten samt antallet selveiere som oppskalerer i forhold til antallet som nedskalerer i størrelse. Studien demonstrerer at en skatt på kapitalgevinsten for solgt bolig vil bidra til å stabilisere boligmarkedet. For å analysere empirisk det norske boligmarkedets nære historie, brukes data fra Prognosesenteret og Eiendomsverdi. Artikkelen viser at det høsten 2008 oppstod en situasjon der boligmarkedet partielt ble synkronisert fordi mange anla den samme strategi om å selge før de kjøpte. Da steg således lageret av tilbudte, ikke solgte boliger i forhold til totalt salgsvolum. Våren 2011 ble dette forholdet reversert Prosjekteksempel: Elastisiteter av skattbar inntekt i sammenheng med arbeidstilbudsmodeller I et prosjekt ved Statistisk sentralbyrå analyserer forskerne endringer i arbeidstilbudet som følge av den norske skattereformen i 2006, og som følge av endringer i toppskattrater og trinn over perioden 1995-2008. Forskerne fokuserer hovedsakelig på responser for marginalskatt for individer i den øvre halvdel av inntektsfordelingen. Det er brukt to hovedmetoder til å analysere endringer i arbeidstilbudet som følge av endringer i skattesystemet. Den første metoden går ut på å sette opp en statisk, strukturell modell der forskerne tar utgangspunkt i økonomisk teori og antar at individer maksimerer en nyttefunksjon bestående av konsum og fritid gitt en statisk budsjettbetingelse. Det antas at hvert individ velger mellom et endelig antall jobb eller ikke-jobb alternativer, der antall arbeidstimer er gitt. Ved å bruke informasjon om faktiske tilpasninger på arbeidsmarkedet for individer i et tverrsnittdatasett fra arbeidskraftsundersøkelsen (her år 2004), estimerer forskerne parameterne i nyttefunksjonen. Den estimerte nyttefunksjonen brukes til å finne forventede antall timer i arbeid med et 4
skattesystem fra 2004 (før reformen) i forhold til et skattesystem som tilsvarer 2007 (etter reformen). Forskerne finner at forventet antall timer i arbeid øker som følge av reformen, men at økningen er liten, omtrent 0,1 time per uke for lønnstakere i toppskattposisjon. Forskerne bruker også de predikerte arbeidstimene til å se på inntektsfordelingen for de to alternative skattesystemene. De finner at elastisiteten av skattbar inntekt definert som elastisiteten av inntekt med hensyn på (1-marginalskatt) er omtrent 0,05. Den andre metoden går ut på å bruke faktisk observert arbeidsinntekt før og etter reformen. For å identifisere effekten av redusert marginalskatt tar forskerne utgangspunkt i at individer i ulik grad er berørt av reformen. Forskerne bruker endringen i marginalskatt dersom arbeidstakerne beholder samme inntekt som før reformen (bare inflasjonsjustert) som instrument for faktisk marginalskatt endring over perioden. Ideen er at individer med en eksogen reduksjon i marginalskatten vil ha en forventet høyere inntektsvekst enn individer med konstant eller økning i marginalskatten i samme periode. For å kontrollere for andre effekter inkluderer studien et rikt sett med kontrollvariable. Resultatene viser at elastisiteten av skattbar inntekt er omtrent 0,03. De to metodene peker med andre ord i samme retning, små responser. Prosjekteksempel: Aksjeeieres nettverk og skatteunngåelse I et prosjekt ved Universitet i Oslo, SSB og Columbia University, New York, har forskerne analysert innflytelsen av nettverk på om aksjeeiere deltar i skatteomgåelse. Ved å bruke unike norske registerdata har forskerne kunnet følge både selskaper og personer over tid med fokus på perioden 2004-2010. Forskerne har identifisert fire ulike nettverk til aksjeeiere: 1) Familienettverk med utvidet familie. 2) Aksjonærnettverk, med alle individ som eier aksjer i samme selskap. 3) Styrenettverk, med alle individ som sitter i samme styre eller er daglig leder i selskap som personen sitter i styret til. 4) Revisornettverk, med alle selskap som bruker samme revisor. Innføringen av Aksjonærmodellen i Norge i 2006 påvirket aksjonærers incentiver til å delta i skatteomgåelse. Før reformen var utbytte skattefritt for alle aksjonærer. Etter reformen betalte personlige aksjonærer 28% i topp marginalskatt på mottatt utbytte fra et aksjeselskap, mens utbytte mottatt av et aksjeselskap fremdeles var skattefritt. Reformen hadde derved ulik effekt på selskapers incentiver til å betale ut utbytte, avhengig av om majoriteten av selskapet var eid av personer direkte eller av selskap. I tillegg ga reformen personlige eiere incentiv til å flytte sine eierposter til et holdingselskap. Dette ble det gitt forenklet mulighet til å gjøre uten å måtte betale gevinstbeskatning gjennom å benytte den såkalte overgangsregel E i løpet av 2005. I alt 16.204 aksjonærer benyttet denne muligheten og overførte sine aksjer til et holdingselskap under overgangsregel E i 2005. Dette var rundt 8% av alle personlige aksjonærer i forskernes utvalg. Forskerne fant en sterk korrelasjon mellom denne typen skattetilpasning i aksjonærens nettverk (familie-, aksjonær-, og styrenettverk) og hos aksjonæren selv. Dersom noen i aksjonærens nettverk setter opp holdingselskap, øker det sannsynligheten for at aksjonæren også gjør dette. Resultatene indikerer at skatteunngåelse smitter. Forskerne har analysert lovlig skattetilpasning (eng. «tax avoidance»), men man kan forvente at de samme mekanismene også vil gjelde for ulovlig skatteunndragelse (eng. «tax evasion»). Dette vil ha klare implikasjoner for skatteetaten og for hvordan de skal bruke sine begrensede midler til kontroller: Dersom skatteunndragelse blir konstatert hos en skatteyter, se etter samme type unndragelse hos medlemmer av samme familie/styre etc. Gå etter nettverk i stedet for bare individ/bedrifter 5
Prosjekteksempel: Skatt, arbeidstilbud fra husholdninger og svart arbeid Et prosjekt ved Frischsenteret har omhandlet skatt og arbeidstilbud fra husholdninger. I artikkelen «Rank-Dependent Utility, Tax Evasion and Labor Supply», som er basert på prosjektet, bruker forskerne en arbeidstilbudsmodell for å analyserte data fra en survey utført av et norsk markedsundersøkelsesinstitutt. Resultatene viser at jo høyere marginalskattene er, desto mer skatt vil bli unndratt. Dette skjer både gjennom at flere deltar i svart arbeid, og at det arbeides flere timer svart, gitt deltakelse. En generell lønnsøkning i samfunnet bidrar til at færre arbeider svart, noe som betyr at i oppgangstider i en økonomi vil det være mindre svart arbeid, mens det i nedgangstider blir arbeidet mer svart. Forskerne finner at flere vil arbeide svart hvis de tror at andre synes det er akseptabelt med svart arbeid. 6