Elevorganisasjonens utredninger. Karakterstyrt inntak = friere skolevalg?

Elevorganisasjonens utredninger Karakterstyrt inntak = friere skolevalg? - Begrepet fritt skolevalg er en ren bløff Jan Inge Wærness, forsker, Læringslabben August 2005 Elevorganisasjonen er en partipolitisk uavhengig interesseorganisasjon for elever og lærlinger under videregående opplæring

Innhold 1.0 Innledning 3 2.0 Dagens lovverk 4 3.0 Dagens system 5 3.1 Akershus 5 3.2 Aust-Agder 5 3.3 Buskerud 6 3.4 Finnmark 6 3.5 Hedmark 6 3.6 Hordaland 6 3.7 Møre og Romsdal 6 3.8 Nordland 6 3.9 Nord-Trøndelag 7 3.10 Oppland 7 3.11 Oslo 7 3.12 Rogaland 7 3.13 Sogn og Fjordane 7 3.14 Sør-Trøndelag 7 3.15 Telemark 7 3.16 Troms 7 3.17 Vest-Agder 8 3.18 Vestfold 8 3.19 Østfold 8 4.0 Frihetsbegrepet 8 5.0 Erfaring 8 6.0 Belønning av elever som arbeider hardt 9 7.0 Lokaldemokrati 10 8.0 Elevorganisasjonens politikk 10 9.0 Oppsummering og anbefalinger 11 Utgiver: Saksbehandler: Elevorganisasjonen i Norge Jan Christian Vestre Postboks 8964 Youngstorget sentralstyremedlem (2005-2006) 0028 OSLO Elevorganisasjonen i Norge Publikasjonen finnes på internett: www.elev.no August 2005 Ta kontakt med Elevorganisasjonen på telefon 22 99 37 00 eller e-post elev@elev.no om du ønsker flere eksemplarer av utredningen. 2

1.0 Innledning Utdannings- og forskningsdepartementet foreslo i St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring at innføringen av et nasjonale karakterstyrt inntak skulle utredes nærmere. Høsten 2004 kom saken på høring. Ikke uventet uttalte blant annet 17 av 19 fylkeskommuner, KS, Utdanningsforbundet og Elevorganisasjonen seg negative til forslaget. Mange vil sette spørsmålstegn med hvorvidt friere skolevalg er en riktig betegnelse for et karakterstyrt inntak. Erfaringer fra blant annet Oslo, der inntaksordningen ble innført i 1997, viser at systemet kun har gitt valgfrihet for noen få elever. Elevorganisasjonen vil i denne utredningen diskutere konsekvensene av et lovpålagt karakterstyrt inntakssystem, og ikke minst gi våre anbefalinger. Oslo, 18. august 2005 Jan Christian Vestre 3

2.0 Dagens lovverk Opplæringslova 13 3 femte ledd sier at fylkeskommunen skal: Planleggje og byggje ut det vidaregåande opplæringstilbodet under omsyn til blant anna nasjonale mål, ønska til søkjarane og det behovet samfunnet har for vidaregåande opplæring i alle utdanningsretningar og for ulike aldersgrupper, og under omsyn til ansvaret sitt for opplæring i fengsel og i sosiale og medisinske institusjonar og behovet for spesialundervisning. Innenfor disse rammene bestemmer fylkeskommunen skolestrukturen, med tanke på blant annet beliggenhet, antall skoler, skolestørrelse, opplæringstilbud og inntaksordning. Etter samme paragrafs første ledd skal fylkeskommunen oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylkeskommunen. Denne plikten gjelder både ungdom og voksne med rett til videregående opplæring. Etter andre ledd i bestemmelsen skal fylkeskommunen også gi tilbud til søkere uten rett til videregående opplæring. Etter opplæringsloven 3 1 har ungdom med rett til videregående opplæring rett til inntak på ett av tre alternative grunnkurs, og til to års videregående opplæring som bygger på grunnkurset. Utgangspunktet er at søkerne må foreta sitt valg innenfor det samlede opplæringstilbudet i vedkommendes hjemfylke. Likevel foregår i noen utstrekning samarbeid mellom fylkeskommuner om tilbud, gjerne gjennom avtaler om kjøp av elevplasser utenfor egne fylkesgrenser. Det er etter gjeldende regler hjemfylket til eleven som avgjør på hvilken av fylkets egne skoler eleven skal få sitt opplæringstilbud. Etter opplæringsloven 3 1 åttende ledd har departementet hjemmel til å gi forskrifter om inntak. Slike er gitt i kapittel 6 i forskrift 28. juni 1999 nr. 722 til opplæringsloven. Hovedprinsippet i den eksisterende forskriften er at ved oversøkning til de ulike opplæringstilbudene rangeres ungdom etter poengsum beregnet med utgangspunkt i karakterene ved søkning. I tillegg er det gitt særskilte inntaksregler for søkere med rett til spesialundervisning som søker seg til et prioritert grunnkurs. For inntak av voksne er hovedprinsippet at dersom fylkeskommunen har opprettet et kurs med begrenset antall plasser, skal plassene tildeles søkerne etter tidspunktet for registreringen av søknaden. Forskriften gir også særlige regler om inntak av tegnspråklige søkere. Etter opplæringsloven 13 3 tredje ledd har departementet hjemmel til å gi forskrifter om et skolefylkes rett til refusjon av hjemfylket for utgifter knyttet til videregående opplæring. Dette er regulert i Forskrift til opplæringsloven 19 4. Etter hovedprinsippet er aksept fra hjemfylket en forutsetning for refusjon samtidig som refusjon for inntak på tilbud som finnes i hjemfylket er utelukket. 4

Etter opplæringsloven 13 4 siste ledd har departementet også hjemmel til å gi forskrifter om skyss og skyssgodtgjørelse. Slike regler er gitt i forskrift til opplæringsloven kapittel 10. 3.0 Dagens system Det er svært store ulikheter i inntaksordningene for elevene i videregående skole i landets fylker. Det viser en kartlegging som Stortingets utredningsavdeling har gjort i begynnelsen av 2004. I de fleste fylkene kan elevene velge skole i regioner. Noen fylker krever at elevene skal søke skole i hjemkommunen. Forutsetningen er imidlertid at det finnes tilbud innenfor regionen eller kommunen. Selv om fylkene har en streng praksis som hovedregel, gjør de fleste unntak dersom elevene har særlige grunner for å ønske seg til andre skoler. Kartleggingen av fritt skolevalg er gjort på bakgrunn av et forslag fra Frppolitikerne Ulf Erik Knudsen, Arne Sortevik og Karin S. Woldseth som vil at alle elever i videregående skole skal få velge skole etter hvilke karakterer de har. Under behandlingen av forslaget i Stortingets utdanningskomité, sier imidlertid de andre partiene nei til forslaget. Flertallet mener at fylkeskommunene fortsatt skal bestemme hvordan inntaksordningen skal være. Det er fordi geografiske forskjeller, ulik skolestruktur og behov for skoleskyss i de ulike fylkene taler for at det er mest hensiktsmessig at skoleeier bestemmer hvordan inntaksordningene skal være. Fylkene med fritt skolevalg er Aust-Agder, Oppland, Rogaland, Hordaland, Vestfold, Akershus, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Finnmark, Nord- Trøndelag. 3.1 Akershus Selv om det i Akershus i utgangspunktet er fritt skolevalg, har politikerne bestemt at de svakeste elevene skal skjermes ved at 10 prosent av elevplassene reserveres for dem med dårligste karakterer. Det er politisk flertall i fylkestinget for å innføre en kombinasjonsmodell der både karakterer og bosted teller for inntaket. Dette skal etter planen igangsettes til skoleåret 2006/2007. 3.2 Aust-Agder Ifølge inntakskontoret kan elevene søke fritt innenfor hele fylket. En samarbeider også med Vest-Agder for de elevene som bor i grenseområdene, og som kanskje har kortere vei til en skole i nabofylket. Dette innebærer at fylket ikke har styrt inntak i den forstand at man plasserer elever på skoler innenfor bestemte geografiske regioner. 5

3.3 Buskerud Inntakskontoret opplyser at fylket er delt inn i regioner og at man har en ganske streng praksis. Hovedregelen er at elevene skal søke seg til nærmeste skole. Dersom elever søker utenfor sin region, blir det rettet på av inntakskontoret. Man skal ha en god begrunnelse for å avvike fra hovedregelen. Eksempler på slike begrunnelser kan være at man ønsker å komme seg bort fra et uheldig miljø eller at man er utsatt for mobbing. Dersom eleven på grunn av fagkombinasjon uansett må bo på hybel, er valget noe friere. 3.4 Finnmark Finnmark opplyser at de har fritt skolevalg. Det presiseres her at det frie skolevalget også omfatter elever fra Båtsfjord kommune, der man har et forsøksgymnas hvor kommunen administrativt er som en "fylkeskommune", og elevene derfor ville være å anse og komme fra "et annet fylke". Man viser også til at om en ønsket fagkombinasjon ikke finnes i Finnmark fylke, så kjøper fylket skoleplasser i andre fylker. 3.5 Hedmark Ifølge inntakskontoret opererer fylket med inntaksregioner, og det er kun fritt valg innenfor regionene. Det er truffet politisk vedtak om dette. Dersom noen søker utenfor sin region og det finnes tilbud innenfor, blir vedkommende styrt tilbake til regionen, med mindre det foreligger særlige grunner. 3.6 Hordaland Hordaland innførte fritt skolevalg foran skoleåret 2005/2006. 3.7 Møre og Romsdal Ifølge Utdanningsforbundet har Møre og Romsdal fritt skolevalg. 3.8 Nordland Det ble opplyst at fylket er delt opp i regioner, og at hovedregelen er at elever må søke seg til nærmeste skole. Dersom nærmeste skole eller andre skoler i regionen ikke har tilbudet det søkes om, står eleven fritt til å søke skoler over hele fylket. Inntakskontoret opplyser at de har en streng praksis. Det kan gjøres unntak fra hovedregelen dersom særlige grunner foreligger - dvs. sosiale eller faglige grunner. Det blir videre opplyst at en i Nordland praktiserer den særregel at dersom eleven skal bo utenfor regionen hos en nær slektning, er det mulighet for å søke seg til en skole i nærheten, selv om denne ligger utenfor elevens/foreldrenes bosted. 6

3.9 Nord-Trøndelag I Nord-Trøndelag har man et system som man ikke finner i noe annet fylke. Her har elevene fritt skolevalg både når det gjelder grunnkurs, VK1 og VK2, men de får tilleggspoeng dersom de velger nærmeste skole. 3.10 Oppland Ifølge inntakskontoret kan elevene søke fritt innenfor hele fylket. Et lite forbehold er at dersom det er vanskelig med skyss mellom bosted og skole, har en mulighet til å overstyre. En legger da vekt på hvilken vei transportmidlene går. Det er imidlertid greit dersom eleven flytter på hybel i nærheten av den skolen vedkommende ønsker å gå på. 3.11 Oslo Oslo har som første fylke innført en kombinasjonsmodell der halvparten av plassene fordeles etter bosted og den andre halvparten etter elevenes karakterer. Dette skal sikre nærskoleprinsippet og i tillegg gi mulighet til andre valgmuligheter. 3.12 Rogaland Inntakskontoret opplyser at de har hatt fritt skolevalg i fylket siden 1995-1996. 3.13 Sogn og Fjordane Sogn og Fjordane har ifølge Utdanningsforbundet fritt skolevalg. 3.14 Sør-Trøndelag Når det gjelder Sør-Trøndelag, blir det oppgitt at det er fritt skolevalg i Trondheim, men at man i fylket for øvrig må søke seg til nærmeste skole. 3.15 Telemark Ifølge opplysninger fra inntakskontoret er gjeldende hovedregel at elever skal søke seg til nærmeste skole i forhold til bosted. Dersom man imidlertid bor slik til at man ikke kan komme seg til den nærmeste skole ved hjelp av offentlige kommunikasjonsmidler, så gis man adgang til å velge en annen skole. 3.16 Troms Ifølge opplysninger fra inntakskontoret er hovedregelen at elever skal søke nærmeste skole i forhold til bosted. Fylket er delt inn i fem regioner. Hovedregelen gjelder så lenge det finnes tilbud i regionen. Vanskelige geografiske og kommunikasjonsmessige forhold gjør at mange elever må bo på hybel uansett om de skal gå på den nærmeste skole. I slike tilfeller hvor elever må bo på hybel, kan en velge hvilken skole en ønsker å gå på. Videre ble det opplyst at en har lagt seg til en mer liberal praksis enn tidligere etter at den nye opplæringsloven og forskrifter til den, ble vedtatt. 7

3.17 Vest-Agder Her vil fylkeskommunen behandle spørsmålet om fritt skolevalg senere i høst, etter at det har vært foretatt en vurdering av fordeler og ulemper med et slikt system. I dag er situasjonen at i Kristiansand må elevene gå på den skolen som er nærmest når denne har den fagkombinasjonen man ønsker. Det opplyses for øvrig at man nå i mindre grad frykter såkalte "A- og B-skoler" dersom fritt skolevalg skulle bli innført i Kristiansand. Også ellers i fylket må elevene gå på den skolen som ligger nærmest bosted, når denne har den fagkombinasjonen man ønsker. 3.18 Vestfold Inntakskontoret opplyser at elever fritt kan velge skoler over hele fylket. 3.19 Østfold Inntakskontoret opplyste at en har to ulike ordninger. Elever som skal inn på grunnkurs, kan bare søke på kurs, ikke skole. Disse blir fordelt etter noe som kalles postnummerordningen. Dette innebærer at de blir styrt til nærmeste skole ut fra bostedets postnummer. Dersom denne skolen ikke har plass, blir de styrt til nest nærmeste skole osv. Elever som søker VK 1 eller VK 2, kan fritt velge skole innenfor hele fylket. Dersom spesielle grunner foreligger, kan inntakskontoret etter en skjønnsmessig vurdering gjøre unntak fra ordningen med fordeling etter postnummer. Det kan være sosiale (familiære grunner, spesielle fritidstilbud) eller faglige grunner (spesielle fag som bare finnes på ett sted). Det blir opplyst at kontoret behandler ganske mange søknader om unntak. 4.0 Frihetsbegrepet - Det har ikke noe med fritt valg å gjøre. Det er en politisk tilsnikelse. Det er bare de elevene som har et høyt karaktergjennomsnitt som har fritt skolevalg. Når man kaller det noe annet enn det som det faktisk er, får vi en debatt på helt gale premisser. Vi må rydde opp i begrepene og kalle en spade for en spade. Jan Inge Wærness, forsker, Læringslabben Dersom inntaksordningen skal gi frihet til elevene, må alle sikres denne valgfriheten. Derfor er fritt skolevalg kun fritt dersom alle elever har mulighet til å komme inn på alle skoler. Så lenge karakterer fra ungdomsskolen skal danne grunnlaget for hvilken skole elevene har mulighet til å komme inn på, er det i realiteten bare et system som er positivt for de med gode faglige prestasjoner. 4.0 Erfaringer Oslo er et av fylkene der det karakterstyrte opptakssystemet har fått flest negative konsekvenser. Ordningen ble innført i 1997 og delvis avskaffet i 2004. 8

I Oslo utviklet inntakssystemet seg slik at det kun var et fåtall av elevene som hadde gode nok karakterer til å velge skole fritt. Tall fra Utdanningsetaten viser at bare 30 % av elevene hadde denne muligheten. Andre tall viser at oppimot 90 % av elevene kommer inn på sitt førstevalg. Problemet med denne statistikken er at elevene har selvinnsikt og søker taktisk etter hvor de har mulighet å komme inn. Det betyr ikke dermed at de søker seg til og kommer inn på den skolen de helst vil gå på. I Oslo har det de siste årene utviklet seg rene A- og B-skoler. Noen skoler fikk opptil 85 % minoritetsspråklige, og som det pedagogiske personale selv påpeker, hindrer dette integrering: - Foreldre kommer til oss og sier at på denne skolen lærer ikke barna norsk. De sier at her er det lite utviklingsmuligheter hvis ungdommene vil lære seg språk og ferdigheter i samfunnet. Vi ser at det er blitt klare etniske gruppeinndelinger, skolen har fått et stempel og det er en kjempeutfordring. Det er ikke det at minoritetsspråklige har mindre verdi. Realitetene er at vi ikke får norske elever fra det naturlige nærmiljøet rundt skolen til å søke hos oss. Rune Lang, lærer Andre skoler fikk 75 % jenter. Noen skoler utviklet seg til vestkantskoler, andre til radikale skoler eller nerdete skoler, og andre til skoler med svært lite motiverte elever der frafallet var stort. Det karakterstyrte inntakssystemet hindret dermed heterogene elevgrupper, og skoleutvikling ble svært vanskelig på mange skoler fordi de hadde store utfordringer i elevmassen. Det er i dag innført et nytt og mer helhetlig inntakssystem der skoleplassene fordeles etter både bosted og karakterer. Dette skal begrense de negative sidene med et rent karakterstyrt inntak, fordi flere stimuleres til å velge en nærskole. Foreløpige evalueringer viser at dette har vært et vellykket. 5.0 Belønning av elever som arbeider hardt Tilhengere av et rent karakterstyrt inntakssystem hevder at elever som arbeider hardt på ungdomsskolen og oppnår gode resultater, bør belønnes når de skal velge videregående skole. Sannheten er at ikke alle elever har evner og forutsetninger til å prestere like godt på skolen. Det finnes mange dyktige elever som arbeider lite på ungdomsskolen, men som likevel presterer over gjennomsnittet. På den andre siden har vi mange svake elever som arbeider mye og målrettet, uten å oppnå spesielt gode resultater. I denne sammenhengen blir det urettferdig å uttale at gode resultater skyldes god innsats. 9

5.0 Lokaldemokrati Utdannings- og forskningsdepartementet ønsker at et rent karakterbasert inntakssystem innføres i alle fylker. Regjeringen har allerede i dag fullmakt til å endre forskriftene slik at man fratar fylkeskommunene deres fullmakt til selv å bestemme inntaksreglene. I Kunnskapsløftet legges det stor vekt på lokaldemokrati og lokale tilpasninger. Utdanningsdepartementet sier blant annet at de ikke vil innføre nasjonale bestemmelser om kvalitetsheving og ressursbruk i rådgivningstjenesten, fordi dette er et spørsmål som fylkeskommunene er best i stand til å ta hånd om. Derfor er det paradoksalt at departementet ønsker å legge føringer på fylkenes inntaksordninger, uten å ta hensyn til lokale ønsker, behov, tradisjoner og erfaringer. Regjeringens prinsipper om lokaldemokrati, synes å bli uthult med forslaget om å innføre nasjonale bestemmelser i et spørsmål som best løses lokalt. Selv om regjeringen i Sem-erklæringen ble enig om å frede fylkeskommunen i denne stortingsperioden, kan dette tolkes som en undergraving av demokratiet i fylkeskommunene. 6.0 Elevorganisasjonens politikk Elevorganisasjonens landsmøte, Elevtinget, vedtok følgende i 2005: A.1 Inntaksordning EO mener at oppfylling av elevenes ønske om studieretning og fag må ligge som det overordnede og viktigste prinsippet for inntaksordninger. Alle elever bør komme inn på førsteønsket sitt når de søker på videregående opplæring. Inntaket bør videre skje etter følgende prinsipper: Alle elever skal ha rett til å gå på nærskolen Elever bør også sikres en form for valgfrihet i de regionene det anses som hensiktsmessig, så lenge dette ikke strider mot nærskoleprinsippet. På samme måte bør elevenes fagønsker være med å danne grunnlaget for inntaket. Det må utvises et visst skjønn ved tildelig av elevplasser. Dette gjelder spesielt ved ønske om bestemte fordypninger og i konkurransesituasjoner der elever kan bli tvunget til å flytte fra hjemmet og nærskolen sin. EO mener det skal være opp til fylkeskommunene i nært samarbeid med elever å avgjøre hvilken inntaksordning som skal være gjeldende i de ulike regionene. Dette er viktig for å ivareta prinsippet om lokal handlefrihet og lokale tilpasninger. 10

Elevorganisasjonen mener på prinsipielt grunnlag at alle elever bør ha rett til å komme inn på nærskolen sin. Dette sikrer at ingen opplever lang reisevei dersom de ikke ønsker det. Dessuten kan det være viktig for skolestrukturen i distriktene å opprettholde tilbudet. Vi mener også at det bør åpnes for økt valgfrihet i de regionene der det ikke får for store negative konsekvenser. Elevenes fagønsker bør også ligge til grunn for inntaket, slik at elevene får et tilbud som er mest mulig i samsvar med videre ønsker for utdanning. 10.0 Oppsummering og anbefalinger En rent karakterbasert inntaksordning er uheldig fordi erfaringene viser at det kun gir frihet for noen få. I alle tilfeller bør det være opptil fylkeskommunene i nært samarbeid med elevene å avgjøre hvilken inntaksordning som skal være gjeldende. Elevorganisasjonen krever: På prinsipielt grunnlag at alle elever skal ha rett til å komme inn på nærskolen sin. Fylkeskommunen skal selv bestemme hvilken inntaksordning de ønsker. Dette sikrer lokal handlefrihet og en best mulig struktur for elevene. 11

Elevorganisasjonen i Norge Postboks 8964 Youngstorget 0028 OSLO 12