Saksframlegg Dato: Saksnummer: Deres ref.: 30.05.2018 18/08604-2 Deres ref Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Stavanger formannskap - AU 05.06.2018 Stavanger formannskap 07.06.2018 Høring til ny havne og farvannslov Forslag til vedtak: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 1. Lovens formål Stavanger kommune støtter forslaget til formålsbestemmelse om at loven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for en effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havnen. 2. Krav om skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet Stavanger kommune støtter det prinsipielle forslaget om at det etableres et skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet, men mener det bør åpnes opp for at man i samme organisasjon kan drive forretningsdrift og myndighetsutøvelse forutsatt at disse funksjonene holdes atskilt. 3. Overføring av forvalteransvaret for farvann til staten Stavanger kommune støtter forslaget om å overføre forvalteransvaret for farvann til staten, og foreslår at dette formaliseres i lovteksten. Stavanger kommune foreslår at det presiseres at de lokale forhold skal ivaretas ved all statlig forvaltning. 4. Forvaltning av kapital mv. i kommunale havner Stavanger kommune støtter forslaget om at det åpnes opp for å ta ut ordinært utbytte fra havnekassen. Det foreslås å presisere lovteksten for å klargjøre i hvilke tilfeller det etter salg av eiendom oppstilles krav til avsetning til nyanlegg før utdeling av verdier kan foretas. 5. Forskrift om midlertidig begrensning av opphold av fartøy Stavanger kommune støtter forslaget om at det gis adgang til å innføre forskrift som gir rett til å nekte fartøy opphold av hensyn til lokal luftforurensning. 1
Bakgrunn for saken Samferdselsdepartementet sendte den 9. mars 2018 på høring forslag til ny havne og farvannslov. Høringsnotatet er basert på NOU 2018:4 Sjøveien videre Forslag til ny havne- og farvannslov. Høringsfrist er satt til 15.6.2018. Lenke til høringsbrev og høringsnotat ligger her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2018-4/id2592147/ https://www.regjeringen.no/contentassets/b159b35246534e29a9ade9c954746a8b/nou-2018-4- sjoveien-videre--forslag-til-ny-havne--og-farvannslov---horing1542162.pdf Oppsummering av saken Havne- og farvannslovutvalget har foretatt en helhetlig gjennomgang av gjeldende havne- og farvannslov og foreslått en ny lov som inneholder flere materielle endringer. I hovedsak anbefaler rådmannen at Stavanger kommune gir sin tilslutning til lovendringene som foreslås, men med enkelte presiseringer. På et par punkter er rådmannen også prinsipielt uenig i den tilnærming som lovutvalget har foretatt. Rådmannen har valgt å fokusere på de tema som anses mest sentrale for Stavanger kommune. Disse kommenteres under overskriften rådmannens vurderinger, og oppsummert gjelder dette følgende teamer: Lovens formål Det foreslås å innta i formålsbestemmelsen at sjøtransportformen skal tilrettelegge for en effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Rådmannen foreslår at Stavanger kommune støtter en utforming av formålsbestemmelsen som dels fastslår at loven er et virkemiddel for å fremme sjøtransport som transportform og dels fastslår at miljøaspektet skal ivaretas ved at loven skal fremme miljøvennlig drift av havnen og farvannet. Krav om skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet Det foreslås å etablere et skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og havnevirksomhet, med den følge at det ikke lenger vil være anledning for samme organ å drive myndighetsutøvelse og havnevirksomhet. Rådmannen foreslår at Stavanger kommune støtter det prinsipielle forslaget om at det etableres et skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet, men anbefaler at det åpnes opp for at det i samme organisasjon kan drives forretningsdrift og myndighetsutøvelse forutsatt at disse funksjonene holdes atskilt. Overføring av forvalteransvaret for farvann til staten Utvalget foreslår å legge farvannsforvaltningen til staten. Forslaget innebærer at kommunene ikke lenger skal ha forvaltningsansvar for farvannet, men at kommunens ansvar skal være begrenset til forvaltning av havnen. Som en konsekvens av at kommunenes ansvar begrenses, foreslås å fjerne adgangen til å kreve anløpsavgift. Rådmannen anbefaler at Stavanger kommune støtter forslaget om å overføre forvalteransvaret for farvann til staten under gitte forutsetninger, og foreslår samtidig at dette lovfestes som et generelt prinsipp. Videre anbefaler rådmannen at det lovfestes at staten under sin forvaltning alltid skal vektlegge de lokale forhold, og ikke bare ved regulering av ferdsel slik som utvalget foreslår. 2
Forvaltning av kapital mv. i kommunale havner Utvalget foreslår en ny regulering av de kommunale havners kapitalforvaltning, slik at det åpnes opp for at kommunene skal kunne ta utbytte fra havnekassen under gitte betingelser. Dette er en endring sammenlignet med dagens havnelov, ettersom det i dag ikke er adgang for eier å ta utbytte fra havnevirksomheten da havnekapitalen kun skal benyttes til havneformål. Videre foreslår utvalget at det ved salg av havneeiendom, skal foretas avsetning til nyanlegg før utdeling kan foretas. Rådmannen ser det som positivt og anbefaler at Stavanger kommune støtter at det åpnes opp for å ta utbytte, forutsatt at selskapet har en forsvarlig egenkapital som sikrer havnen videre forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling. Det fremstår imidlertid noe uklart hvilke begrensninger som ligger i kravet til avsetning ved salg av havneareal, og rådmannen anbefaler at lovteksten presiseres på dette punkt for å klargjøre at det kun gjelder i de tilfellene der havnevirksomheten har behov for nytt havneareal. Forskrift om midlertidig begrensning av opphold av fartøy Utvalget foreslår videre å gi kommunen anledning til å vedta forskrift om begrensning av anløp til havn når det er nødvendig fordi luftforurensningen overskrider tillatt nivå. Rådmannen anbefaler at Stavanger kommune støtter forslaget som gir anledning til å nekte fartøy opphold av hensyn til lokal luftforurensning. Rådmannens vurdering av lovforslaget Høringsmerknader til lovforslagets 1 formålsbestemmelse Havne og farvannsloven skal fremme «sjøtransport som transportform», som det er nedfelt i lovforslagets formålsbestemmelse. Prognoser tilsier at det frem mot 2040 forventes 41 % økning av skipstrafikken (hentet fra Meld.St.35 (2015-2016). Skipstransport er imidlertid også forbundet med forurensning, og rådmannen vurderer det som positivt at det foreslås å innta i formålsbestemmelsen at loven blant annet skal tilrettelegge for en miljøvennlig drift. Dette gir en viktig signaleffekt og er i tråd med det miljøfokus som er i dag. Formålsbestemmelsen må for øvrig ses i sammenheng med lovutkastet 6 om at kommunen kan vedta forskrift om midlertidig begrensning av fartøys opphold nettopp av hensynet til lokal luftforurensning. Høringsmerknader til lovforslagets 4 og 29 om krav til skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet Havnevirksomheten til Stavanger drives i dag av Stavangerregionen Havn IKS. I tillegg til havnevirksomhet har selskapet også delegert kompetanse til å drive myndighetsutøvelse. Det foreslås innført et organisatorisk skille mellom myndighetsutøvelse etter loven og drift av havnevirksomheten. Forslaget innebærer at det ikke lenger vil være anledning for samme organ å drive myndighetsutøvelse og havnevirksomhet. Dette får dels som konsekvens at man fjerner adgangen til å delegere kompetansen til å drive myndighetsutøvelse til det selskap som driver havnevirksomhet i tillegg til at en allerede delegert myndighet må trekkes tilbake derfra. Fremtidens havneforvaltning foreslås således organisert slik at det blir et reelt skille mellom drift og forvaltningsmyndighet. 3
Forslaget fremstår etter rådmannens syn fornuftig. Ved å holde adskilt havnenes forretningsdrift og kommunens myndighetsutøvelse vil man få et avgrenset og klarere ansvarsforhold mellom disse rollene. Det fremstår imidlertid noe uklart hvorvidt det er tilstrekkelig at det sikres en organisering i samme subjekt som gir et reelt skille mellom drift og forvaltning eller om det settes et generelt forbud mot at samme rettssubjekt både kan ha myndighetsansvar og driftsansvar. På side 101 i NOUèn heter det om dette at: «Det kreves ikke at myndighetsutøvelse og drift av havnevirksomheten skilles slik at driften må legges til eget rettssubjekt, men det må sikres en organisering som gir et reelt skille mellom styring og forvaltningen av myndigheten og styring og forvaltningen av driften. Bestemmelsen vil imidlertid ikke være til hinder for at samme fysiske person både har arbeidsoppgaver innenfor offentlig myndighetsutøvelse og i havnevirksomheten». Dette kan tolkes som at det er tilstrekkelig at det sikres en organisering i samme subjekt som gir et reelt skille mellom drift og forvaltning og at det ikke er et forbud mot at samme rettssubjekt både får forvaltningsansvar og driftsansvar. I merknadene til 4 (på side 170) heter det imidlertid at «Når det gjelder kommunenes adgang til å delegere myndighet etter havne- og farvannsloven internt i kommunen eller til interkommunalt samarbeidsorgan, må bestemmelsen her ses i sammenheng med bestemmelsen i lovforslagets 29, som pålegger kommunen å holde myndighetsutøvelse og havnevirksomheten organisatorisk adskilt. Dette innebærer at kommunen ikke kan delegere sin offentlige myndighet etter denne lovn til den enhet som driver kommunens havnevirskomhet eller til den interkommunale havnevirksomheten. Myndighetsutøvelsen må eventuelt delegeres til en annen enhet i kommunen, eller til et annet interkommunalt samarbeidsorgan, enn den kommunale eller interkommunale havnevirksomheten». Under merknadene til 28 (på side 179) heter det også at «For interkommunale havnesamarbeider innebærer bestemmelsen at kommunens forvaltningsmyndighet ikke kan delegeres til det felles havnevirksomhetsselskapet, men må beholdes i de respektive samarbeidskommuner eller eventuelt delegeres til et annet interkommunalt samarbeidsorgan enn det felles havnevirksomhetselskapet. Rådmannen oppfatter disse uttalelsene slik at det foreslås et delegasjonsforbud til havneselskaper som har driftsansvar for havnene, hvilket betyr at kommunene ikke lenger kan delegere sin myndighet til den enhet som også driver havnevirksomhet. Rådmannen støtter rent prinsipielt forslaget om å holde forretningsdrift og myndighetsutøvelse adskilt. Det kan imidlertid reises spørsmålstegn ved hvorvidt det det er nødvendig å oppstille et generelt delegasjonsforbud til havneselskapene for å nå formålet om å holde ansvarsforhold mellom virksomhetene atskilt. I havneselskapene finnes det i dag personell som har kompetanse både innenfor havnevirksomhet og innenfor myndighetsutøvelse. En beslutning om å skille disse funksjonene vil kunne resultere i en vanskelig ressurssituasjon både for havnen og kommunen. For havnen - som har personell i stilling 4
med innlagt arbeidsoppgave innenfor myndighetsutøvelse -, og for kommunen -som mangler kompetanse på myndighetsutøvelse innenfor havneforvaltningen. Etter rådmannens vurdering bør det i stedet vurderes en løsning der det åpnes opp for at det i samme havneorganisasjon kan opprettes 2 selskaper eller avdelinger med ansvar for henholdsvis forretningsdrift og myndighetsutøvelse for å skille rollene. En slik løsning vil antageligvis ikke være prinsipielt annerledes enn i de tilfellene der kommunen selv driver havnevirksomhet og myndighetsutøvelse fra ulike avdelinger. Når en sammenholder dette med at man samtidig godtar at samme person internt kan ha arbeidsoppgaver både knyttet til havnevirksomhet og offentlig myndighetsutøvelse, så bør man også kunne anerkjenne at man i et heleid kommunalt selskap kan legge begge funksjonene forutsatt at selskapet organiserer seg på en måte som sikrer at rollene holdes atskilt. Særlig for større havner skulle dette være uproblematisk. På denne bakgrunn anbefales det å åpne opp for at samme organisasjon kan ivareta både forretningsdrift og myndighetsutøvelse forutsatt at man holder disse rollene adskilt gjennom organisatoriske grep. Høringsmerknader til lovforslaget 7, 8 om å overføre forvalteransvaret til farvann til staten I dag er det kommunene som har myndighet og forvaltningsansvar for havn og farvann som ligger innenfor området der kommunen har planmyndighet etter plan og bygningsloven, det vil si til sjøområder ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene, jf havne og farvannsloven 9, 1. ledd, jf 7, jf plbl. 1-2, 2. ledd. Unntatt fra dette er forvaltningsansvar og myndighet for ferdsel i hovedled og biled som ligger til staten, jf havne og farvannsloven 7, 2. ledd. Begrunnelsen for å gi kommunene slikt forvaltningsansvar og myndighet da dagens havne og farvannslov ble vedtatt, var i følge departementet i Ot.prp.nr 75 (2007-2008) «å sikre kommunene kontroll med farvannet og den alminnelige forvaltningen av dette, tilpasset det lokale næringsliv og stedlige forhold. Kommunene vil da få den nødvendige fleksibilitet til å angi konkrete bruksområder for farvannet, for eksempel oppankringsområder, aktsomhetsområder, badeområder, private brygger, havneområder etc. Det er videre hensiktsmessig at kommunenes kompetanseområde etter havne- og farvannsloven korresponderer med området for plankompetanse etter plan- og bygningsloven». I det nye lovforslaget er det foreslått at staten skal overta ansvar og myndigheten i farvann, forankret i 7 der det foreslås at staten skal ha ansvar for fremkommelighet i farvann mens det i utkastets 8 foreslås at staten gis adgang til å regulere ferdsel i farvann. I utkastets 9 reguleres statens ansvar for navigasjonsinnretning og farvannsskilt. Forslaget innebærer således en innskrenkning av kommunens myndighetsområde sammenlignet med i dag. Rådmannen tar som utgangspunkt at hensynet til det lokale selvstyret og lokaldemokratiet er viktige grupppilarer i dagens samfunn, som det kun må foretas innskrenkning i dersom vektige grunner tilsier det. Det fremgår av utredningen at prognosene tilsier en økning i skipstrafikk og at dette stiller krav om gode logistikkløsninger og fordrer at noen har et overordnet blikk på trafikksystemet til sjøs. Dette 5
kan, etter rådmannens oppfatning, derfor være et faglig argument for at ansvaret legges til en aktør. Etter rådmannens vurdering fremstår dagens farvannsforvaltning komplisert og det er heller ikke alltid like avklart hvor grensesnittet mellom kommunenes og statens forvaltningsansvar skal trekkes. Disse hensynene kan, slik rådmannen ser det, derfor begrunne at myndigheten legges til en aktør. Staten v/ Kystverket antas å ha de beste forutsetninger for å ta et slikt overordnet ansvar med fremtidens utfordringer fremfor at ansvaret ligger på en rekke enkeltkommuner som kan ha ulike forutsetninger for å ivareta dette ansvaret. Hensynet til en samlet overordnet og tydelig styring av farvannet tilsier således, etter rådmannens vurdering, at ansvaret kan overføres til staten slik at man får en ensartet og enhetlig forvaltningspraksis i farvann. Samtidig vil det være behov for lokal kjennskap for å kunne ivareta de lokale forhold, og det er derfor viktig at det sørges for en rutine for lokal involvering. I utkastets 8 er det foreslått at kommunens syn skal ivaretas ved regulering av ferdsel. Etter rådmannens syn bør man imidlertid lovfeste som generelt prinsipp at man skal høre kommunen i alle tilfellene der det er behov for lokal kjennskap, og ikke bare ved fartsregulering. Man bør også stramme inn noe mer på ordlyden for å sikre lokal forankring utover at man skal legge vekt på kommunens forslag, slik det er formulert i 8. Ordlyden bør derfor endres slik at man sørger for å ivareta de lokale forhold. Under disse forutsetningene anbefaler rådmannen at Stavanger kommune støtter forslaget om at staten overføres ansvar for farvann. Det legges til grunn at Kystverket tilføres den kompetanse, både av teknisk og juridisk karakter, som er nødvendig for å ivareta et slikt overordnet ansvar. I dag driver kommunene forvaltning etter selvkostprinsippet gjennom betaling av anløpsavgift. Når anløpsavgiften nå foreslås tatt bort, bortfaller det økonomiske grunnlaget for forvaltningen i farvann, enten denne foregår i kommunal eller statlig regi. Utvalget selv anslår at «..kostnadsøkningen vil ligge innenfor rimelige grenser» (på side 162 under Administrative og økonomiske konsekvenser) uten at det er anslått hvordan denne skal finansieres. Rådmannen forutsetter at behovet for økte ressurser for å ivareta det fremtidige statlige forvaltningsansvaret avklares. Når det gjelder den lovtekniske utforming av bestemmelsen, har utvalget foreslått dette inndelt i temaene regulering av fremkommelighet i 7, fartsregulering i 8 og ansvar for skilting 9 og tiltaksmyndighet 13 flg. Etter rådmannens oppfatning bør man imidlertid overordnet fastslå statens forvaltningsansvar og myndighet i farvann på tilsvarende måte som man i dag har fastslått for kommunene i 9. Med dette vil det tydelig bli fastslått hvor ansvaret er plassert. At hensynet til fremkommelighet i farvann er en sentral del av forvaltningsansvaret, kan omtales i etterfølgende bestemmelse sammen med andre sentrale funksjoner man mener bør ha en særskilt regulering så som fartsregulering og annen myndighetsutøvelse. Faren ved at man definerer ansvaret indirekte gjennom å regulere enkelte sentrale funksjoner, er at man kan komme i skade for å ikke ha forhåndsregulert alle typetilfeller som kan oppstå og at det kan oppstå tvil om hvor ansvaret skal plasseres. 6
Rådmannen anbefaler på denne bakgrunn at det slås fast som et overordnet prinsipp at staten skal ha forvaltningsansvar og myndighet i farvann, på tilsvarende vis som det overordnet fastslås at kommunene har forvaltningsansvar og myndighet i havn. Høringsmerknader til lovforslagets 29 om Forvaltning av kapital mv. i kommunale havner I dag skal havnekapitalen som hovedregel bare benyttes til havneformål, bortsett fra i de tilfellene der departementet gir samtykke til at havnekapitalen kan investeres i virksomhet som ikke direkte gjelder havnevirksomhet. Det er i dag heller ikke adgang for kommunene til å ta utbytte fra havnekassen. Dette legger begrensninger på kommunens handlefrihet og muligheten for styring over egen økonomi. Utvalget foreslår nå at det under gitte betingelser åpnes opp for å ordinært utbytte fra havnekassen. Etter rådmannens syn er dette et fornuftig forslag som det anbefales at Stavanger kommune gir sin tilslutning til. Det må kunne settes lit til at kommunene selv, enten direkte eller indirekte gjennom sitt styre, er i stand til å ta den økonomiske vurdering av kapitalbehovet i selskapet sett hen til det som er nødvendig for å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Når det gjelder forslaget om krav om avsetning ved salg av havneareal, fremstår det noe uklart hva det nærmere innholdet i utkastets 29, 3. ledd, 12. pkt. er når det heter at «Ved realisasjon av den kommunale havnevirksomhetens eiendom skal det gjøres tilstrekkelige avsetninger til nødvendige nyanlegg før utdeling etter første punktum kan foretas». Formuleringen kan tyde på at havnen skal foreta avsetning til gjenerverv som erstatning for det som er solgt før det blir på tale med utdeling med andre ord at avsetning er en nødvendig forutsetning før utdeling. Det kan imidlertid reises spørsmålstegn ved hvorvidt dette er meningen med lovforslaget, hvilket nok skyldes plasseringen av ordet «nødvendig». Rådmannen legger til grunn at det kun er i de tilfellene der det skal anskaffes nyanlegg (fordi det er nødvendig med gjenerverv for videre havnedrift) at det oppstår en plikt til avsetning. Dette som motsetning til de tilfellene der deler av havnevirksomhetens eiendom er solgt fordi det ikke lenger er behov for den delen til havneformål. I slike tilfeller kan det heller ikke være behov for avsetning det er ikke nødvendig, og salgsmidler vil kunne frigjøres forutsatt at havnen for øvrig har de midler som er nødvendig til videre forsvarlig drift og utvikling av havnevirksomhet. For å unngå usikkerhet, foreslås å presisere bestemmelsen noe ved at den for eksempel omskrives til «Ved realisasjon av den kommunale havnevirksomhetens eiendom skal det gjøres tilstrekkelige avsetninger i de tilfellene der det er nødvendig med nyanlegg til erstatning for de solgte arealer, før utdeling etter første punktum kan foretas». Høringsmerknader til lovforslagets 6 om at kommunen kan vedta forskrift om midlertidig begrensning av fartøys opphold av hensyn til lokal luftforurensning I forurensningsforskriften oppstilles det krav til lokal luftkvalitet, og det skal gjennomføres tiltak for å påse at forurensningskonsentrasjonen i utendørs luft ikke overstiger fastsatte verdier, jf forskriften 7-6, 7-7 og 7-7a. Utvalget foreslår at det i medhold av havne og farvannsloven gis hjemmel for kommunestyrene til å innføre en forskrift som gir rett til å nekte fartøy opphold av hensyn til lokal luftforurensning. 7
Rådmannen anbefaler at Stavanger kommune støtter dette forslaget. At kommunene gis adgang til å regulere ankomst av forurensningsmessige hensyn, vil være et tiltak som støtter opp om formålet med den nye havne og farvannsloven som skal «legge til rette for effektiv, sikker og miljøvenlig drift av havn og bruk av farvann». Konklusjon Rådmannen anbefaler at formannskapet gir tilslutning til forslag til ny havne og farvannslov med de merknader som fremkommer under rådmannens vurdering og som kan oppsummeres i slikt forslag til Vedtak: 1. Lovens formål Stavanger kommune støtter forslaget til formålsbestemmelse om at loven skal fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for en effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havnen. 2. Krav om skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet Stavanger kommune støtter det prinsipielle forslaget om at det etableres et skille mellom myndighetsutøvelse og havnevirksomhet, men mener det bør åpnes opp for at man i samme organisasjon kan drive forretningsdrift og myndighetsutøvelse forutsatt at disse funksjonene holdes atskilt. 3. Overføring av forvalteransvaret for farvann til staten Stavanger kommune støtter forslaget om å overføre forvalteransvaret for farvann til staten, og foreslår at dette formaliseres i lovteksten. Stavanger kommune foreslår at det presiseres at de lokale forhold skal ivaretas ved all statlig forvaltning. 4. Forvaltning av kapital mv. i kommunale havner Stavanger kommune støtter forslaget om at det åpnes opp for å ta ut ordinært utbytte fra havnekassen. Det foreslås å presisere lovteksten for å klargjøre i hvilke tilfeller det etter salg av eiendom oppstilles krav til avsetning til nyanlegg før utdeling av verdier kan foretas. 5. Forskrift om midlertidig begrensning av opphold av fartøy Stavanger kommune støtter forslaget om at det gis adgang til å innføre forskrift som gir rett til å nekte fartøy opphold av hensyn til lokal luftforurensning. Per Kristian Vareide rådmann Leidulf Skjørestad direktør Anita Wirak Juridisk sjef Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 8