Høring - Forslag til ny havne- og farvannslov

Transkript

1 Journalpost:18/25653 Saksnummer Utvalg/komite Dato 153/2018 Fylkesrådet /2018 Fylkestinget Komite for samferdsel Høring - Forslag til ny havne- og farvannslov Sammendrag Havne- og farvannslovutvalget overleverte sin utredning til Samferdselsdepartementet 1. mars I utredningen legger utvalget frem forslag til ny havne- og farvannslov. Formålet med lovforslaget er å fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Det foreslås blant annet at ansvar og myndighet for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet som hovedregel legges til staten, mens kommunene har myndighet i havneområdet. Som en konsekvens av forslaget er det foreslått å fjerne den kommunale anløpsavgiften. Det foreslås også at kommunen som havneeier på visse vilkår kan ta ut utbytte fra overskudd i havnevirksomheten, uten krav om at utbyttet må benyttes til havnevirksomhet. Reguleringen av losordningen foreslås tatt inn i havne- og farvannsloven, slik at man samler regulering av statens tjenester for å ivareta sikkerhet i farvannet i én lov. Utvalget foreslår også en hjemmel for kommunen til å midlertidig begrense fartøyers opphold i havn for å unngå eller begrense ulovlig akutt lokal luftforurensning. Bakgrunn Havne- og farvannslovutvalget har foretatt en helhetlig gjennomgang av gjeldende havne- og farvannslov, og leverte NOU 2018:4 Sjøveien videre Forslag til ny havne- og farvannslov 1. mars 2018 til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet sendte på høring NOU 2018:4 den 13. mars, og høringsfrist er satt til 15. juni Formålet med utredningen er å fremme sjøtransport som transportform og legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. Utvalget har vektlagt å gjøre loven enkel og tilgjengelig. Problemstilling Målsettingen med havne- og farvannsloven da den ble vedtatt i 2009, var å etablere et juridisk rammeverk som skulle bidra til økt bruk av sjøtransport som en effektiv og miljøvennlig 1

2 transportform. Havne- og farvannslovutvalget har vurdert dagens regelverk opp mot denne målsettingen, avdekket svakheter og foreslått endringer. Det lå også i gruppens mandat at det nye regelverket skal være brukervennlig med god systematikk og et enkelt og klart språk. I det følgende presenteres de vesentligste temaene som utvalget foreslår endringer på i havneog farvannsloven. Endring i ansvar for farvannet Utgangspunktet er at det er fri ferdsel til sjøs. Havne- og farvannsloven begrenser denne friheten til en viss grad gjennom regulering av aktivitet, ferdsel eller bruk av farvannet. Formålet med reguleringen er å sikre trygg ferdsel og redusere risikoen for at ulykker skjer. Farleder er «vegsystemet» til sjøs, og hele norskekysten er i dag dekket av et nettverk av ulike farledskategorier. I dagens havne- og farvannsloven er ansvarsfordeling for fremkommelighet i farvannet mellom stat og kommune, slik figur 1 viser. Figur 1: Havne- og farvannslovens fordeling av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune Kommunen er i dag gitt forvaltningsansvar og myndighet innenfor området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og byggningsloven (lys farge) slik figuren til venstre viser, og omfatter området innenfor 1 nautisk mil (nm) utenfor grunnlinjen. Fra dette er det gjort unntakk for hovedleder og bileder (mørkere farge) hvor staten har forvaltningsansvaret og myndighet. Staten har ansvar for farledene og farledsstrukturen, herunder utbedring av utsatte farleder, og bidrar med det til å bedre framkommeligheten og sikkerheten for ferdsel langs norskekysten. Figuren til høyre viser utvalgets flertall som foreslår endring i ansvar og myndighet mellom kommune og stat. Kommunen vil ha ansvar og myndighet i havn og nærområder til havn (lys farge), mens staten vil ha ansvar og myndighet for sjøområder utenfor havn (mørk farge). Utvalget har ikke trukket opp noen klare grenser for hvilke områder som ligger innenfor/utenfor havn, men det foreslås en åpning i loven om en forskrift som avklarer slike forhold. Utvalget foreslår at staten også bør ha ansvar for etablering av 2

3 navigasjonsinnretninger, uavhengig av geografisk plassering. Kommunens/havnens ansvarsområde er å tilrettelegge for sikker frakommelighet i havnen, slik som f.eks. fjerning av uvedkommende gjenstander i sjø, nødvendig isbryting m.m. Dermed vil grunnlaget for den kommunale anløpsavgiften bortfalle og havnens ansvar for offentlig myndighetsutøvelse blir innskrenket. Havnekapital regulering av kommunale havners økonomi Havnekapital omfatter alle type formuesgjenstander, dvs. finansielle eierandeler, landarealer, kaier, moloer, bygninger, driftsløsøre, materielle og immatterielle rettigheter m.m. Det er kun havner som er helt eller delvis eid eller driftet av en eller flere kommuner som er tilknyttet regelverket om havnekapital. Havnekapitalen skal holdes regnskapsmessig atskilt fra kommunens øvrige midler. I dag er havnekapitalen strengt regulert og kan i prinsippet kun brukes til havnerealterte formål, som vedlikehold, utbedring, utbygging og utvikling, samt utøvelse av offentlig myndighet og tilrettelegging for sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområder. For havnene har dagens regelverk vært viktig for vedlikehold og videreutvikling av havnene. Det har også vært en garanti overfor brukerne (brukerbetaling fra skip og andre som benytter infrastrukturen) som finansierer havnedriften at inntektene går til havneformål. Spørsmålet om fortsatt beskyttelse av havnekapitalen var viet mye tid i utvalget. Flertallet foreslår en oppmykning av dagens regelverk, samtidig er det både en dissens for å beholde regelverket som det er i dag og en dissens for full liberalisering. Utvalgets flertall foreslår at kommunen, på visse vilkår, gis adgang til å ta utbytte fra havnekapitalen til fri bruk. Utdelingen betinges av at styret foreslår utbyttet. Videre at gjenværende egenkapital er tilstrekkelig til å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Ved eventuell salg av eiendom, skal det settes av tilstrekkelige midler til nødvendige nye havnearealer før utdeling av utbytte. Kommunal havnevirksomhet organisering Utvalget foreslår ingen begrensninger for hvordan kommunen ønsker å organisere sin økonomiske virksomhet i havn (f.eks. aksjeselskap, kommunalt foretak, interkommunalt samarbeid m.m.). Det vil være opp til kommunen selv å bestemme sin organisasjonsform. Utvalget foreslår, uavhengig av hvordan kommunen velger sin organisering, krav om organisatorisk skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og havnevirksomheten sin økonomiske aktivitet. Dette skal også omfatte regnskapsmessig skille mellom disse aktivitetene. Forbud mot å volde fare eller ulempe i farvannet eller i havnen Det er lovfestet et generelt forbud mot å nytte fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander på en slik måte at det kan voldes fare, skade eller ulempe for ferdselen til sjøs eller omgivelsene. Utvalget foreslår å utvide kretsen som kan holdes ansvarlig for ulykker og andre hendelser i farvannet til også å omfatte reder, og ikke bare objektets eier slik som dag. Dette fordi at det i 3

4 enkelte tilfeller kan være svært kompliserte selskapsstrukturer mellom eier og/eller driftsansvarlige. F.eks. kan reder være ansvarlig for drift av fartøy, men ikke reell eier av fartøyet. Dette bidrar til at det kan være uklart hvem som er den reelle ansvarlige. Bestemmelsen er særlig viktig ved spørsmål om hvem som plikter å gjennomføre eventuelle tiltak, hvem det offentlige kan rette pålegg om tiltak mot og hvem det offentlige kan kreve refusjon av, dersom myndighetene gjennomfører tiltak. Midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn Selv om skipsfart regnes som en relativt milljøvennlig form for transport, så kan utslipp fra skip i havn sammen med andre utslippskilder i spesielle tilfeller påvirke lokal luftforurensning og påføre forurensningulemper for miljøet. I følge Vegtrafikklovens (1965) 7 annet ledd kan kommunen iverksette midlertidige trafikkregulerende tiltak på kommunal veg på grunn av akutt luftforurensning. Etter utvalgets vurdering vil hjemmel for kommunen til midlertidig å begrense skipets anløp/opphold i havn på grunn av lokal lutforurensning, gi god sammenheng med kommunens hjemmel i vegtrafikkloven. Utvalget foreslår at kommunen kan gi pålegg (forskrift) om midlertidig begrensning av fartøyets opphold i havn når det er nødvendig (må kunne dokumenteres) fordi lokal luftforurensning overskrider timegrenseverdier (ulovlig akutt lokal luftforurensning). Losloven som en del av havne- og farvannsloven Losloven (Lov om losordning, 2014) har som formål å legge til rette for en losordning som, ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord, skal bidra til å trygge ferdselen på sjøen ut fra samfunnsmessige hensyn, samt medvirke til at Forsvaret kan løse sine oppgaver. Havne- og farvannslovutvalget foreslår at reguleringen av losordningen innarbeides («klippes inn») i ny havne- og farvannslov, slik at man samler regulering av statens tjenester for å ivareta sikkerhet i farvannet i én lov. Det er ingen forslag om materielle endringer av losbestemmelsene. Vurderinger Endring i ansvar for farvannet Fylkesrådet registrerer med interesse utvalgets forslag om at ansvaret for fremkommelighet i farvannet utenfor havn som sådan legges til staten. I dag er statens ansvar begrenset til fremkommeligheten i alle hoved- og biled, og fram til kaikanten i de største havnene (i Nordland gjelder det Mo i Rana, Bodø og Narvik), mens kommunene har ansvaret for fremkommeligheten utenfor dette området. Noen av de større havnene kan etter forespørsel også bistå ved eventuelle lokale forurensningsulykker, sleping av fartøy i nød mv. I det trafikken er størst i hoved- og biled så betyr dette i praksis at mange kommuner, med unntak av de som har egen havn (havnedistrikt), ikke har særlig oppgaver knyttet til ansvaret for fremkommelighet. 4

5 I dag er det havnene med sin lokalkunnskap, tilstedeværelse og døgnkontinuerlig beredskap (responstid) som sikrer fremkommelighet og sikkerhet i kommunenes sjøområde. Det kan se ut som om at dagens ordningen fungerer godt. Dersom Kystverket overtar denne oppgaven så vil havnenes ansvar for offentlig myndighetsutøvelse bli innskrenket, og utvalget foreslår derfor at kommunale anløpsavgiften borfaller. Anløpsavgiften beregnes etter selvkost, og bortfallet av anløpsavgiften vil således ikke få store økonomiske konsekvenser for havnene bortsett fra de investeringene som er gjort for å utføre disse oppgavene. Fylkesrådet mener på den ene siden at utvalgets forslag vil gi enkle og tydelige grenser mellom statens og kommunenes ansvars- og myndighetsområder. I tillegg vil det sikre en enhetlig praksis uavhengig av kommunegrenser i farvannet og den enkelte kommunes økonomi og ressurser. Det kan også etter fylkesrådets syn være riktig at staten tar et større ansvar for kostnadene med å tilrettelegge for sikker sjøtrafikk langs hele kysten. På den andre siden er fylkesrådet tvilende til at Kystverkets tilstedeværelse langs kysten i dag er tilstrekkelig til å kunne utføre oppgavene som havnene gjør i dag. Norge har en kystlinje på over 111 tusen km, hvorav 25 % av kystlinjen er i Nordland. Utvalget foreslår ingen konkrete løsninger på hvordan Kystverket bør organiseres og hvilke ressurser/finansiering (økonomi, bemanning, materiell, lokalkunnskap, tilstedeværelse, beredskap/responstind m.m.) som er nødvendig for å kunne overta oppgavene fra havnene på en trygg og god måte. Det er heller ikke vurdert hvilke samfunnsøknomiske virkninger overføring av ansvar fra kommunene til Kystverket vil gi. Fylkesrådet mener derfor at Samferdselsdepartementet må gjennomføre en konsekvensutredning før én eventuell endring i ansvar for offentlig myndighetsutøvelse i kommunale sjøområder. Havnekapital regulering av kommunale havners økonomi Fylkesrådet legger til grunn at havnene har et viktig samfunnsoppdrag ved å legge forholdende til rette for økt sjøtransport og næringsvirksomhet/verdiskapning. Det er derfor av stor betydning å sikre kommunale havner tilstrekkelig kapital som kan ivareta sin posisjon som viktig infrastruktur for sjøtranporten og opprettholde en desentralisert havnestruktur med effektive havner. Dersom det åpnes for at kommunene kan benytte havnekapitalen til andre formål, kan dette medføre tapping av havnekapitalen. Dette kan igjen føre til økte priser på vederlag på havnetjenestene, og dermed høyere avgifter på gods som fraktes sjøveien. De fleste havnene har et tilnærmet monopol overfor mange rederier, og dagens regler gir rederiene relativt svak beskyttelse mot til dels urimelig prisfastsettelse i havnene. Fylkesrådet understreker at det er viktig med klare retningslinjer for prising i havnene. Det bør legges til rette for transparens om priser i den enkelte havn og for at sjøtransporten kan sammenligne priser mellom havnene. Det bør også etableres effektive tilsynsordninger. En full liberalisering av dagens regelverk med utbetaling av utbytte kan føre til at eierne av havnene vil øke sitt fokus på marginer på tjenestene som tilbys, mindre investeringer i havn og et sterkere press for å drive havnene effektivt. Dette kan gå på bekostning av tilbudet på 5

6 havnetjenester. På noen steder kan det være et press på å omdisponere deler av havnearealer til for eksempel byutvikling på bekostning av transportstruktur. En liberalisering av dagens regelverk kan til en viss grad øke mulighetene til å utnytte havnearealer til annen virksomhet enn tilrettelegging for sjøtransport. Fylkesrådet forutsetter at det avsettes tilstrekkelige midler til nødvendige nye havnearealer før en eventuell utdeling av utbytte. På den andre siden kan de kommunale eierne av havner få mulighet til å ta ut utbytte gjennom det nye lovforslaget. Dette kan igjen stimulere til et mer aktivt eierskap og økt fokus på utvikling og tilrettelegging for fremføring av gods i havnene. Fylkesrådet støtter utvalgets flertall om at utbytte kan tas ut dersom gjenværende egenkapital vil være tilstrekkelig til å ivareta en langsiktig og forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Eventuelle utbyttedelinger må være bestemt ut i fra profesjonelle vurderinger av hva som trengs av økonomiske avsetninger fremover med basis i virksomhetens forpliktelser, vedtatte planer/strategier, eiers retningslinjer og mål med virksomheten mv. Fylkesrådet understreker at vilkårene for utbytteadgangen skal være noe strengere enn aksjeselskapslovens regler. Kommunal havnevirksomhet organisering Fylkesrådet støtter utvalgets forslag om organisatorisk og regnskapsmessig skille mellom kommunens myndighetsutøvelse og havnevirksomheten sin økonomiske aktivitet. Forbud mot å volde fare eller ulempe i farvannet eller i havnen Fylkesrådet er enig med utvalget om at det er svært viktig å legge til rette i loven for å holde de rette ansvarlig for ulykker til sjøs og som volder skader på omgivelsene. I dag er det i enkelte tilfeller svært uoversiktlige selskapsstrukturer mellom eiere og/eller driftsansvarlige. Fylkesrådet støtter derfor utvalget om å utvide kretsen som kan holdes ansvarlig for ulykker og andre hendelser i farvannet til å gjelde både fartøyets eier, reder og den som for øvrig har etterlatt gjenstanden. Midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn Fylkesrådet støtter utvalgets forslag om at kommunene kan iverksette midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn for å kunne håndtere akutte lutftforurensningssituasjoner. Fylkesrådet legger til grunn at tiltak skal være av midlertidig karakter, og som er i tråd med alminnelige prinsipper om forholdsmessighet, og skal være underlagt begrensninger i så vel omfang som tid. Losloven som en del av havne- og farvannsloven Lovutvalgets forslag om at losloven bør inkorporeres i forslaget til ny havne- og farvannslov er å unngå for mange lover som regulerer sjøtrafikk. Utvalget foreslår ingen materielle endringer i losbestemmelsen. 6

7 Fylkesrådet synes det er naturlig å samle lover som regulerer sjøtrafikk og sikker ferdsel i farvannet til færre lover, og dermed forenkle og øke oversikten på området. Konsekvenser for Nordland fylkeskommune Saken har ingen administrative, miljømessige, likestillingsmessige eller økonomiske konsekvenser for Nordland fylkeskommune. Fylkesrådets innstilling til vedtak: Fylkestinget i Nordland legger til grunn at havnene har et viktig samfunnsoppdrag ved å legge forholdene til rette for økt sjøtransport og verdiskapning. Det er derfor svært positivt at havneog farvannsloven fremmer sjøtransport som transportform og legger til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann. 1. Endring i ansvar for farvannet a. Fylkestinget ber Samferdselsdepartementet om å konsekvensutrede havneog farvannslovutvalgets forslag om endring i ansvar og myndighet for farvannet, hvor kommunen vil ha ansvar for havn og nærområder til havn, og staten for sjøområder utenfor havn. b. En konsekvensutredning vil være et viktig beslutningsgrunnlag for en eventuell endring i ansvar og myndighet for farvannet mellom kommune og stat. 2. Havnekapital Fylkestinget støtter utvalgets flertall om en oppmykning av dagens regeleverk ved å gi kommunene som eiere av havnen mulighet til å ta ut utbytte fra havnevirksomheten. Utdeling betinges av at det er havnestyret som foreslår utbyttet, og at gjenværende egenkapital er tilstrekkelig til å ivareta en langsiktig og forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Vilkårene for utbytteadgangen skal være noe strengere enn aksjelovens regler. 3. Kommunal havnevirksomhet - organisering Fylkestinget støtter utvalgets forslag om regnskapsmessig skille mellom kommunenes myndighetsutøvelse og havnevirksomheten sin økonomiske aktivitet. 4. Forbud mot å volde fare eller ulempe i farvannet eller i havnen Fylkestinget støtter utvalgets forslag om å utvide kretsen som kan holdes ansvarlig for ulykker og andre hendelser i farvannet til å gjelde fartøyets eier, reder og den som for øvrig har etterlatt gjenstanden. 5. Midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn Fylkestinget ønsker midlertidig begrensning av fartøyets opphold i havn når det kan dokumenteres særlige utfordringer i forhold lokal luftforurensning og 7

8 forurensningsulemper for miljøet. 6. Losloven som en del av havne- og farvannsloven Fylkestinget støtter forslaget som samler regulering av statens tjenester for å ivareta sikkerhet i farvannet i én lov. Bodø den Tomas Norvoll fylkesrådsleder sign Svein Eggesvik fylkesråd for samferdsel sign FRÅD-153/2018 Fylkesrådets innstilling enstemmig vedtatt Vedlegg Tittel DokID Oversendelse brev - Forslag til ny havne- og farvannslov Høringsnotat - Forslag til ny havne- og farvannslov Høringsinstanser