Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet Vår saksbehandler Kopi til Vår dato Vår referanse Deres referanse Nora Sørensen 21.12.2015 DOK/2015/01105 Forslag til felles likestillings -og diskrimineringslov Vi viser til departementets høringsbrev av 20. oktober 2015. Det er grunnleggende i Unios politikk at alle skal ha like rettigheter uavhengig av kjønn, alder, funksjonsevne, seksuell orientering, etnisitet, politisk syn og religion. Unio vil arbeide for et samfunn med likestilling, fritt for diskriminering, slik at alle får like rettigheter, plikter og muligheter. Unio mener at gruppene som utsettes for diskriminering ikke gis et grundigere vern og en bedre rettssikkerhet i det nye lovforslaget. Lovarbeidet inkluderer omfattende problemstillinger innen ulike områder det er vanskelig å få full oversikt over. Når så mange grupper skal inkluderes i en lov, blir viktige nyanser borte. Unio vil styrke dagens lover heller enn å slå sammen alle til en. Om lovene likevel slås sammen, må vernet styrkes for alle grupper. Spesielt mener vi at rettsvernet for kvinner blir svekket i det nye lovforslaget. Vi understreker at dette ikke betyr at vi underkjenner betydningen av å sikre diskrimineringsvernet for de andre grunnlagene. Likestilling mellom kvinner og menn er et gjennomgående tema i Unios arbeid. På dette området er Norge kommet langt, men har ennå langt igjen. Det er et samfunnsproblem som også gjenspeiler skjevfordeling av makt og lønn i samfunnet. Unio mener at: Formålsbestemmelsen i dagens likestillingslov om å særlig bedre kvinners stilling er vesentlig i denne sammenheng både som et symbol og en erkjennelse av at strukturer og maktforhold i samfunnet gjør at kvinner blir diskriminert. Det er svært uheldig at formålet fjernes i forslaget til felles likestillings- og diskrimineringslov. Unio mener fortsatt at likestillingsloven må bestå som egen lov, men er åpne for at de andre tre diskrimineringslovene slås sammen. Unio går mot forslaget om å redusere aktivitetsplikten og å fjerne redegjørelsesplikten. Det er de eneste verktøyene en har til aktivitet og dokumentasjon på likestillingsfeltet, og å fjerne dette vil bidra til å svekke kvinnens vern mot diskriminering. Loven må også gjelde familieliv og personlige forhold. Felles likestillings og diskrimineringslov Departementets forslag om å slå sammen diskrimineringslovene går Unio imot. Dette av flere grunner: Unio, Stortingsgata 2, 0158 Oslo sentralbord: 22 70 88 50 e-post: post@unio.no www.unio.no organisasjonsnummer: 984 152 175
2 - Likestilling mellom kvinner og menn står i en særstilling i forhold til de øvrige diskrimineringsgrunnlagene. Kjønn er først av alt ikke en minoritet, men gjelder alle. Kjønn går på tvers av grunnlag, og inngår ofte i sammensatt diskriminering for eksempel kvinner i minoritetsgrupper. - Likestillingsutfordringene handler ikke om et fragmentert lovverk, men om manglende gjennomføring. Likestillingsmeldingen skisserer for eksempel en rekke problemområder for likestillingen, men er fri for tiltak. Det er et paradoks at det på tross av de vedvarende utfordringene ikke finnes et gjennomføringsapparat for politikk og virkemidler på likestillingsfeltet. - Det er ikke oppnådd likestilling mellom kvinner og menn i Norge, noe departementet selv skisserer i den nevnte likestillingsmeldingen. Det er ikke slik at kvinner og menn trenger like stort vern, slik den gjeldende retorikk synes å være. Lovforslaget overser at kvinner fremdeles blir utsatt for mer diskriminering enn menn. - Kjønnsperspektivet står sterkt i FN. FNs kvinnekommisjon (CEDAW) er svært kritiske til kjønnsnøytrale lovverk. Et kjønnsnøytralt lovverk signaliserer at likestillingsproblemer er kjønnsnøytrale, og kan svekke tiltak som må rettes mot hver enkelt gruppe som seksuell trakassering og vold mot kvinner. Det kan videre føre til at man fordeler oppgaver og ressurser likt mellom kvinner og menn for ikke å forskjellsbehandle på områder hvor kjønn burde spille en rolle. CEDAW overvåker kvinnekonvensjonen som har forrang for vanlig lov og har flere ganger uttrykt bekymring for at Norge ikke overholder sine forpliktelser når det gjelder å hindre strukturell diskriminering. - Likestillingsloven er et redskap for aktivt likestillingsarbeid, den er en del av vår nasjonale historie og identitet og den er i seg selv et redskap for å argumentere for likestilling. Lovens formål Dagens formulering i Likestillingsloven om «særlig å styrke kvinners stilling» må fortsatt stå. Unio går sterkt i mot at dette formålet fjernes. Lovens formålsparagraf har en viktig symbolfunksjon og er i tillegg førende for likestillingspolitikken. Loven er også viktig i rettsanvendelsen, og gir et signal om hva lovgiver mener er viktig. Derfor er lovens formål viktig praktisk rettslig. Å fjerne dette formålet kan gjøre arbeidet med positiv særbehandling av kvinner vanskeligere, og svekke arbeidet med å fremme kvinners posisjon på de tradisjonelle mannsarenaer og på de områder der kvinner er underrepresentert. Skjeie-utvalgets innstilling NOU 2012/15 Politikk for likestilling viste de store utfordringene på likestillingsområdet. Kvinner har fortsatt ikke like stor makt som menn på sentrale samfunnsområder som politikk, akademia, toppledernivået i embetsverk og næringsliv. De likestillingspolitiske utfordringene i dag er strukturelle som det kjønnsdelte arbeidslivet, deltid, belastende arbeidsorganisering og den vedvarende forskjell i lønn. Unio anerkjenner selvsagt at også menn kan utsettes for diskriminering og har behov for vern, men den formelle adgangen til positiv særbehandling av menn begrenses ikke av en formålsbestemmelse som særlig tar sikte på «å bedre kvinners stilling». Positiv særbehandling av menn må imidlertid vurderes i lys av våre forpliktelser i henhold til Kvinnekonvensjonen. Departementet viser til at det i dag er en forventning i samfunnet om at menn og kvinner skal være likeverdige omsorgspersoner. At menn i større grad enn tidligere inntar roller som har vært kvinnetypiske, kan føre til at menn utsettes for diskriminering som tidligere i all hovedsak har rammet kvinner, som forskjellsbehandling ved uttak av foreldrepermisjon. Det er derfor oppsiktsvekkende at regjeringen selv har bidratt til nettopp å svekke ordninger som har styrket fedres rettigheter, ved å redusere fedrekvoten og foreslå økt adgang til å overføre den delen av foreldrepermisjonen som er forbeholdt far til mor. 2
3 Omsorgsoppgaver er lagt til som et nytt diskrimineringsgrunnlag i lovforslaget dette gjelder omsorg utover egne barn som nære syke og eldre. Dette støtter Unio, samtidig som vi er bekymret for at dette ytterligere vil bidra til å sementere stereotype kjønnsroller. Med et utvidet diskrimineringsvern som dette, er det enda mer viktig at det føres en aktiv likestillingspolitikk som bidrar til en jevnere fordeling av omsorgsoppgaver mellom menn og kvinner. Forskning viser at kjønn påvirker tildeling av helse- og omsorgstjenester. Kvinnelige brukere med døtre som nærmeste pårørende vurderes å ha minst behov for tjenester. Vi er videre sterkt i mot at formålsparagrafen i dagens diskriminerings- og tilgjengelighetslov fjernes: Loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Vi finner denne tilføyelsen i ny lov nødvendig for å understreke at det er samfunnet som har ansvaret og ikke det enkelte individ. Å stryke dette formålet vil kunne svekke diskrimineringsvernet og rettsvernet for personer med nedsatt funksjonsevne. Lovens virkeområde Departementet åpner for at å gjøre unntak i lovens virkeområde for familieliv og andre rent personlige forhold. Dette gjelder i dagens likestillingslov, men ikke for de andre diskrimineringslovene. Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter på om loven bør signalisere at diskriminering i familieliv og andre rent personlige forhold også er forbudt, selv om loven ikke skal håndheves på disse områdene. Unio mener diskrimineringsvernet bør gjelde for familieliv og private forhold på alle grunnlagene. Det er hevet over tvil at diskriminering skjer i familieliv og personlige forhold, og at nettopp de personlige relasjonene gir diskrimineringen en dimensjon som gjør den særlig belastende. Når det gjelder likestilling mellom menn og kvinner bidrar den kjønnsmessige arbeidsdelingen til at makt og ressurser er ulikt fordelt, noe som skaper ulike handlingsbetingelser og valgmuligheter. I sin ytterste konsekvens kan diskriminering i familien bety at kvinner isoleres fra resten av samfunnet. Å gjøre unntak fra lovens saklige virkeområde, som skal gjelde alle samfunnsområder med unntak av familieforhold og andre private forhold er en uheldig utvikling som bidrar til å svekke for eksempel arbeid knyttet til kvinners deltakelse på arbeidsmarkedet og menns rett til foreldrepermisjon. I internasjonale konvensjoner er privatsfæren med hensyn kjønnslikestilling implementert, hvorfor skal Norge gå motsatt vei? CEDAW-komiteen har gjentatte ganger uttrykt bekymring for Norges manglende evne til å ivareta kvinners rettssikkerhet og rett til frihet fra diskriminering med hensyn til ulike former for kjønnet vold. Dette omfatter ikke minst vold som foregår i familier og nære personlige relasjoner. Ved å unnta familieliv og personlige forhold fra likestillingslovens virkeområde, er det grunn til å frykte at kjønnet vold i større grad blir sett på som et privat problem. Det er også grunn til å frykte at andre grupper kan føle at loven ikke gjelder dem. Det er viktig at også tro- og livssynssamfunn er regulert av loven. Aktivt likestillingsarbeid For at likestilling skal bli en realitet for alle grupper, trengs dokumentasjon og tiltak. Ett av tiltakene er å pålegge arbeidsgiver å jobbe aktivt for likestilling. Denne aktivitetsplikten foreslår departementet å redusere til å omfatte offentlig virksomhet og private bedrifter med flere enn 50 ansatte. I tillegg foreslår departementet å fjerne redegjørelsesplikten helt. Unio mener 3
4 diskrimineringsvernet svekkes betraktelig med dette forslaget. Likestillingsarbeidet skal verken håndheves eller dokumenteres. Departementet forutsetter i høringsdokumentet at arbeidsgivere selv ønsker å drive likestillingsarbeid, og følgelig ikke trenger tilsyn og sanksjoner. Dette er i beste fall naivt. Intensjonen om å styrke likestillingen og skape et bedre diskrimineringsvern for alle, vil svekkes dersom aktivitets- og redegjørelsesplikten skal baseres på frivillighet. Det opprettes stadig flere private bedrifter i det som har vært det offentliges oppgaver innen helseog utdanning. De fleste av disse vil i det nye lovforslaget ikke være forpliktet til å aktivt fremme likestilling. I tillegg er det mange store virksomheter som organiseres etter en franchisemodell. Det vil si at mange enheter innenfor en virksomhet vil være unntatt aktivitetspliktene. Når i tillegg redegjørelsesplikten faller bort, blir det så å si umulig å følge utviklingen på likestillings og diskrimineringsfeltet over tid. Det blir vanskelig å innhente dokumentasjon på hvordan det står til på likestillingsfeltet i norsk arbeidsliv for eksempel når det gjelder lønnsforskjeller, arbeidstid, fravær inkludert foreldrefravær. Redegjørelsesplikten har en bevisstgjøringsfunksjon og er også nødvendig for å igangsette målrettet aktivitet. Å ansvarliggjøre virksomhetens ledelse i likestillings- og diskrimineringsarbeid har vist seg effektivt for at likestilling blir et tema i virksomheten. Redegjørelsesplikten gjør det mulig å få systematiske faktabaserte oversikter over indikatorene på kjønnslikestillingen. Oversikten har også offentlig interesse. Erfaringer fra Sverige viser at redegjørelsesplikten har gitt resultater i arbeidet med å fremme likestilling mellom kvinner og menn. Det gir verdifull informasjon på likestillingsfeltet, det er et viktig verktøy for å jobbe målrettet med likestilling og gjør det mulig å sanksjonere arbeidsgivere som ikke følger pliktene. Aktivitetsplikten som gjelder offentlige myndigheter videreføres, men denne må konkretiseres og styrkes. NOU 2011:18 Struktur for likestilling pekte på at offentlige myndigheterens aktivitetsplikt er en sovende plikt. Derfor er det nødvendig at denne konkretiseres og styrkes, og at et myndighetsorgan må ha ansvar for å gi veiledning om hvordan plikten etterleves, og føre kontroll med at plikten overholdes. Uten en dokumentasjonsplikt, blir det umulig å kontrollere om plikten overholdes. Unio støtter forslaget om at likestillingsarbeidet skal skje i samarbeid med de ansatte, men vanlig praksis i arbeidslivet er at slike bestemmelser er i samarbeid med de ansattes organisasjoner eller de ansattes representanter. Vi foreslår derfor ordlyden endret. Likelønn krever aktivt likestillingsarbeid Det er bra at departementet foreslår å beholde likelønnsbestemmelsen i dagens likestillingslov ( 21) i ny diskrimineringslov. Departementet skriver at bestemmelsen er utformet med tanke på de særlige utfordringer et kjønnsdelt arbeidsmarked reiser, og at det er mindre kunnskap om lønnsdannelsen og hvilke mekanismer som fører til lønnsforskjeller når det gjelder de andre diskrimineringsgrunnlagene. Det er vi enige i. Svært få likelønnssaker fører fram. Ofte blir markedshensyn avgjørende, som i den mye omtalte Harstad-saken der to avdelingssykepleiere i Harstad kommune ikke nådde fram da de krevde samme lønn som fire ingeniører. Unio mener derfor at det må tydeliggjøres et krav til dokumentasjon av markedshensyn i forarbeidene. Likelønnsbestemmelsen må ses i sammenheng med aktivitets- og redegjørelsesplikten. Dagens likestillingslov pålegger arbeidsgivere å utarbeide en kjønnsdelt lønnsoversikt for ulike stillingskategorier og ulike stillingsnivå. Dette gir et godt grunnlag for å iverksette treffsikre tiltak. 4
5 Ved å fjerne redegjørelsesplikten og ikke ta inn noen dokumentasjonsplikt, svekkes vernet mot lønnsdiskriminering. Håndhevingsapparatet Departementet ønsker å endre håndhevingsapparatet, og en utredning om dette ventes å komme i begynnelsen av mars. Unio stiller spørsmål ved hvorfor regjeringen vil svekke Likestillings- og diskrimineringsombudet ved å frata ombudet lovhåndhever-rollen. Vi mener vekselvirkningen mellom pådriver-og håndheverfunksjonen gjør begge rollene bedre. LDO er det organet som har kompetansen på dette feltet, og det vil være et tap for samfunnet og effektiviteten i likestillings- og anti-diskrimineringsarbeidet om LDO svekkes. Ombudet burde heller styrkes. Det er urovekkende at departementet svekker aktivitetsplikten ved å erstatte den med «kunnskapsspredning og veiledning» uten at det foreslås hvordan dette konkret skal gjøres, og uten at veiledningsapparatet styrkes. Unio mener det er uhensiktsmessig at høringsprosessen på en felles likestillings- og diskrimineringslov ikke gjøres parallelt med endringer på håndheversiden. En ny lov på diskrimineringsfeltet kan vanskelig ses uavhengig av hvordan denne loven faktisk skal håndheves. Vi minner om vårt gjentatte krav om at partene i arbeidslivet må være representert i Likestillings- og diskrimineringsnemda. Dette blir ikke minst viktig om alle klager over brudd på diskrimineringslovgivningen overføres til nemda. I tillegg mener Unio at: Det er svært positivt at diskrimineringsvernet i forbindelse med graviditet, amming og fødsel er tydeliggjort i forslaget til ny lov. Det bør presiseres at forlengelse av midlertidige tilsettingsforhold også er omfattet av forbudet mot forskjellsbehandling. Unio mener forslag til lov har flere mangler på krav til universell utforming (eks varer og tjenester) og er særlig betenkt over bruken av utrykket «uforholdsmessig byrde» i flere lovparagrafer i lovteksten. Dette uthuler formålet og svekker arbeidet med antidiskriminering og likestilling. Det er positivt at det lovfestes et vern mot sammensatt diskriminering. Det må understrekes at det sterkeste diskrimineringsvernet må gjelde ved samvirkende diskrimineringsgrunnlag. Unio mener det er uheldig at unntaksbestemmelsen i loven har «lovlig forskjellsbehandling» som overskrift. Dette kan gi inntrykk av at det er mye forskjellsbehandling som er lovlig. Unntak bør framstå som nettopp unntak fra et forbud, og bør derfor ha overskriften «Unntak fra diskrimineringsforbudet» ( 9). Juridiske personer bør også vernes av diskrimineringslovgivningen. Det bør ikke være diskrimineringsfrie områder eller grupper i samfunnet. Avslutningsvis vil Unio understreke at lovgivning på likestillingsfeltet ikke kan ses uavhengig av politikken som føres. Vi mener diskrimineringsvernet for kvinner svekkes av endringene regjeringen har gjort i Arbeidsmiljøloven som gir økt adgang til midlertidighet og deltidsstillinger. I tillegg endringene i foreldrepermisjonsordningen. Statistikk fra NAV viser tydelig at fedrene tar ut kortere permisjon etter at fedrekvoten ble redusert fra 14 til 10 uker. Unio støtter Skjeie-utvalget som etterlyste struktur og systematikk i arbeidet med likestilling ikke minst når det gjelder likelønn og de vedvarende kjønnsdelte utdanningsvalgene. Familiepolitikken må dessuten ses i sammenheng med likestilling. Vi har i mindre grad tro på at «utviklingen går av seg selv» og at «valgfrihet», «fleksibilitet» og «gode eksempler» er nok til at utviklingen skal gå i riktig retning. 5
6 Vennlig hilsen Unio Ingjerd Hovdenakk sekretariatssjef Nora Sørensen Rådgiver 6