Det hele fjellet: mot en mer robust verneområdeforvaltning Olav Strand, Frode Flemsæter og Vegard Gundersen
Skala, kunnskapsproduksjon og bruk av kunnskap
Fra bestand til landskap og økosystemer Vi opplever en utvikling der både forskning og forvaltning endrer fokus fra bestander og arter til landskap og økosystemer Dette innebærer drening fra et hierarkisk og instrumentelt syn på natur og samfunn hvor begrepet «allmenningens tragedie» (og som i stor grad støtta et hierarkisk syn og behovet for sterke sentrale forvaltningsinstitusjoner) erstattes av et mer horisontalt system på forvaltning av fellesressurser, hvor betydningen av selvorganisering, demokratisering og deltagelse er viktig; Disse endringene er nå fastsatt i flere internasjonale konvensjoner bl.a.: Den Europeiske Landskapskonvensjonen, og konvensjonen om bevaring av biologisk mangfold Mange nasjoner implementerer nå disse føringene i sitt lov- og regelverk Dette medfører fokus på langt mer komplekse (men også relevante) systemer
Forvaltning og forskning er ikke lenger hva det engang var: klauvdyr som eksempel Nærmest et idealisert forhold mellom jegere, viltforvaltning og kunnskapsproduksjon,- som har vært ganske effektivt og som også har nådd mange mål (villrein er et eksempel på det) Men vi ser også konflikter og problemer knyttet til:» overbeiting,» trafikksikkerhet,» beiteskader på skog,» effekter av jaktseleksjon» effekter av skjev avskytning» spredning av sykdommer» tap av beitearealer» tap av viktige økologiske funksjoner hos migrerende og arealkrevende arter (eks villrein) Dette kan blant annet forklares med at en ikke har klart å balansere motstridene interessegrupper (eks valget mellom mange eller få klauvdyr) og at hensyn til naturmiljøet i mange situasjoner har tapt i kampen om arealene Behovet for å skalere opp fokuset fra lokalt nivå, bestander og arter til å gjelde landskap og økosystemer er generelt og på ingen måte begrensa til klauvdyr Hvordan skal vi håndtere denne økte kompleksiteten og hva er effektene av at en har skalert opp fokuset for forvaltningen?
Smarte hoder har tenkt komplekse tanker før; eks Holling (som faktisk er en skikkelig smarting!) For å takle usikkerheten som finnes i økologiske system foreslo Holling å effektivisere kunnskapsproduksjon og forvaltning gjennom det han kalte Adaptiv Forvaltning Dette gikk ut på å teste alternative hypoteser aktivt gjennom overvåkning og ved at forvaltningen manipulerer det økologiske systemet (dette er en naturvitenskapelig forståelse av begrepet, det finnes MANGE andre varianter)
Men så blir det litt mer vanskelig: (på tross av at Holling fortsatt er en skikkelig smarting) Kunnskap skal være så mye
Vegen mot et mer robust system: fokusere på det sosioøkologiske systemet som naturen er
Vegen mot et mer robust system: fokusere på det sosioøkologiske systemet som naturen er (Adaptive Governance: Folke et al..)
Et lite tilbakeblikk: Erfaringer med Adaptiv Forvaltninghar det virka? AF er ofte misforstått begrepet har levd sitt eget liv og har blitt diskutert, tolket og tillagt ulike meninger og kan derfor bety mye forskjellig avhengig av hvem som bruker det om hva AF etterlyses ofte når en egentlig mener at det er et behov for økt brukermedvirkning og for å redusere sosial usikkerhet (eks større legitimitet, tiltro og aksept for.) Mislykka fordi forskere overvurderer egen evne til å gjennomføre eksperimenter Brukt i alt for vanskelige og komplekse situasjoner (eks AF av regnskog i et perspektiv av klimaendringer) Unnskyldning for å ikke ta vanskelige valg Det finnes få om noen gode eksempler på at AF har blitt implementert, gjennomført og at en har fått det eksperimentelle designet som en faktisk ønska seg (forutsatt at en ønska seg det- i mange tilfeller er ikke engang alternative hypoteser uttrykt)
AF forvaltning passer når: vi vet lite men har stålkontroll
Behov for kunnskap som; Ser på erfaringer, muligheter og begrensninger med den eksperimentelle tilnærmingen til AM Mer kunnskap om deltagende prosesser: Hvordan skape deltagelse Hvem bruker hvem sin kunnskap Hvem lærer- eks sosial læring Hvordan lage arenaer for bedre kunnskapsutveksling
Et eksempel på oppskalering; forvaltningsmål og villrein
Villrein: hva er skjedd, hva har vi gjort og lært og fremfor alt, betyr det noe- virka det?
Villreinforvaltningen er et eksempel på; Et forvaltningssystem som har utviklet seg gradvis På at forvaltningsmålene har blitt mer komplekse På at en har tatt i bruk ny kunnskap ( På at kriser har medført mobilisering og endring På at kriser har medført økt deltagelse og demokratisering Et system med relativt mye brukermedvirkning der en har blandet lokal og formell kunnskap Årsmøter i de ulike områdene har vært viktige møteplasser for kunnskapsutveksling Kunnskapen har vært brukt i 5 årige driftsplaner Et hierarkisk og ganske instrumentelt forvaltningsopplegg som i stor grad har vært jakt og høstingsorientert At en har et stort behov for å skalere opp fra bestand til landskap og at en har prøvd å gjøre dette både gjennom ViSa og regionale planer for villreinområdene
Hva har vi så gjort på villrein; oppskalering fra en jaktorientert forvaltning til bevaring av arealer Forskning og datainnsamling i regi av overvåkningsprogrammet har bidratt til medvirkning og nettverk mellom aktørene i bestandsforvaltningen Vi har bygd videre på dette i de nye GPS-prosjektene som har fokusert på villreinarealene, men nå med større og langt mer diverse brukergrupper
Men først: hva er egentlig medvirkning? Også dette er diskutert mye, kan for eksempel deles i 8 kategorier (Arnstein 1969)
Grunnlag for medvirkning og tverrfaglighet i prosjektene Styringsgrupper som har hatt (i større eller mindre grad) makt over forskerne gjennom finansiering og medbestemmelse Deltagende prosesser og utvikling av hypotesegrunnlag for forskningen fokusområder Halvårlige møter med gjennomgang av data og analyser Presentasjoner og diskusjoner av rapportutkast Ulike seminarer både ved oppstart og undervegs i prosjektene
Grunnlag for deltagelse: innsamling og innsyn i data
Prosjektene har hatt egen hjemmeside under villrein.no
Et konkret eksempel fra Snøhetta;
Vi har utvikla en tverrfaglig forskningstilnærming (Horisont Snøhetta); det hele fjellet Hva er egentlig et fjell og hva representerer det? Olav; Villrein som trenger gode beiteområder og som er redd for folk Vegard; et fjell som brukes og som byr på opplevelser og så bidrar til at fjellet har verdi Frode; et fjell som har ei historie hvor skiftende verdier har preget landskapet. Et landskap som er omgitt av bygder og samfunn som verdsetter, bruker og forvalter fjellet
Det hele fjellet: en tverrfaglig tilnærming
Oppbygging av Horisont Snøhetta: tre disipliner og sju diskusjonstema
Resultater og anbefalinger fra «Horisont Snøhetta»: Det hele fjellet Det er et overordna mål å bevare villreinens leveområder og å bedre reinens vandringsmuligheter mellom de ulike fjell- og funksjonsområdene Samtidig er det må å sikre verdiskaping og en positiv utvikling i bygdene rundt villreinområdene Målene knytta til bevaringen av villreinens leveområder berører derfor mange dimensjoner og gjenspeiler en visjon om større helhet i de ulike landskapene vi finner på Dovrefjell Robusthet og tilpasningsevne vil komme til å bli viktig for bevaringsmålene og institusjonene som skal utøve forvaltning og planlegging
Fokusområder: finn konkretiserte utfordringer i landskapet
Et forsøk på å skalere effektene og betydningen av påvirkning
Hva er viktig?...elefantene - ikke peanøttene! Skalering av fokusområdene A: Nasjonalt /europeisk nivå Denne kategorien gjelder for områder der storskala sesongvise trekkveger er blokkert og som har medført større negative funksjonelle effekter på villreinbestanden B: Regionalt nivå Menneskelig aktivitet som har medført større begrensninger i arealbruk og trekk innenfor villreinområdet C: Lokalt nivå Menneskelig aktivitet som har medført redusert beitetid og arealunnvikelse i deler av villreinområdet i deler av året
Diskusjon- målstyrt forvaltning Vi foreslår to skalanivåer for en adaptiv forvaltningsmodell 1. Overordna og strategisk nivå 2. Lokalt nivå hvor forvaltningen retter blikket mot fokusområder Grunnprinsippet for målstyrt forvaltning er at dette er en aktiv arbeidsform som etterprøver virkningen av beslutninger og tiltak Svakhetene ligger i at det raskt etableres nye normer for rett og galt Forutsettes derfor at tiltak er reverserbare og at det er en grunnleggende og kjent aksept for at prosessen må kunne reverseres dersom en ikke når vedtatte mål
Det hele fjellet- utvikle strategiske og langsiktige forvaltningsmål Styrke viktige trekk-korridorer mellom funksjonsområder Hindre økt bruk og ferdsel i viktige funksjonsområder i kritiske sesonger Hindre økt bruk av viktige funksjons og refugieområder Hindre økt tilrettelegging og bruk i de mest urørte områdene for å bevare disse kvalitetene for ettertiden. Dette gjelder også i de viktigste innfallsportene til disse områdene Utvikle besøksstrategier for de viktigste innfallsportene og forbindelseslinjer til randområdene Utvikle langsiktige styringsverktøy for å lede trafikken bort fra konfliktområder og til ønskede områder Utvikle innfallsportene til de viktigste lokalitetene i samarbeid med lokalt næringsliv
Kunnskapsbasert forvaltning og begreper: en bør reflektere kritisk over begreper og makten som ligger i de Dette er en betydelig utfordring, hva er målet med forvaltningen, er målet definert presist? Hva mener vi egentlig med Levedyktig? Livskraftig? Bærekraftig? Funksjonelt? måldefinisjon vil være særlig krevende ved AF Hvem er det som bestemmer over begrepene og hva som ligger i de? Hva betyr tradisjonelt friluftsliv; er det på beina, med hest, på ski, med ski og kite? Ski og snøhule, ski og hytte, ski og hotell, hvorfor er ikke sykkel tradisjonell? Er turistforeninger og lignende mer tradisjonelt? særbehandlingen i nasjonalparkforskriftene er uheldig. Det kan godt være at..foreninger bør få lov til mye og mer men det bør ikke gjemmes i et begrep Kunnskapsbasert forvaltning etterspør: hvor mange, når og med hvilken effekt!
En robust vinn- vinn situasjon To veger til en vinn-vinnsituasjon: Det vi tror kan være et realistisk mål på Dovrefjell er at selv om det vil eksistere ulike og til dels motstridende syn på bruken og forvaltningen av fjellet hva som er rett og hva som er galt kan en likevel ha en felles overordnet forståelse av sammenhenger og de ulike aktørenes roller. M: Målsetninger I: Institusjoner B: Beslutninger Vi bør reflektere kritisk over hvordan man kan oppnå en slik felles nytte, og på hvilken måte man kan gjøre dette samtidig som man sørger for en forutsigbar, langsiktig forvaltning med troverdighet blant brukerne.
Et godt handlingsrom: er ikke nødvendigvis stort men det er forutsigbart Dersom man legger til grunn en situasjon der mål, beslutninger og institusjoner trekker mot sentrum i figuren, vil aktørenes handlingsrom være mindre, men det vil være mer forutsigbart og alle aktørene vil i stor grad oppnå positive effekter av forvaltningen, forutsatt at man stiller seg bak en felles målsetning. Beslutninger som hører til langt ute på en av aksene, vil føre til en forventning om at man enten også kan få medhold i samme type argumentasjon ved neste anledning eller forventninger om at for å veie opp dette må man ved neste anledning legge motsatt argumentasjon til grunn for å veie opp. En slik situasjon vil skape forventninger om et potensielt stort, men uforutsigbart handlingsrom.
For å oppnå en robust vinn-vinn-situasjon En forvaltning med sterk involvering og konsekvent behandling En forståelse av at økosystemer er dynamiske Felles forståelse av situasjon og tilstand og enighet om handlingsrom Rom for å prøve ut tiltak, korrigere kursen eller endre innhold i forvaltningen En bevissthet rundt at iverksatte tiltak institusjonaliseres og skaper en praksis som er vanskelig å reversere Politiske avgjørelser som bygger på en etterprøvbar prosess som dokumenteres gjennom kunnskap, formalisering og spesifisering En forvaltning som etterspør kunnskap fortløpende på nasjonalt og lokalt nivå Forskning og kunnskapsinnhenting som har basis i et bredt spekter av faglige og metodiske tilnærminger
Det hele fjellet- legitimitet i forvaltningen Vi anbefaler at det legges betydelig arbeid i å oppnå større legitimitet i forvaltningen gjennom en bedre samordning og samstemthet mellom lokale, regionale og nasjonale vernemyndigheter For å oppnå en robust vinn-vinn situasjon må målsetninger, institusjoner og beslutninger ha en indre logikk som de aller fleste aktører forstår og aksepterer Vi mener at verneforvaltningens legitimitet er avhengig av at den oppfattes rettferdig i forhold til de målsetninger og premisser som ligger til grunn Stort sprik mellom enkelte beslutninger har vært en betydelig faktor for å undergrave legitimitet
En robust vinn-vinn situasjon på Dovrefjell For å oppnå en robust vinn-vinn-situasjon må det for det første etableres felles overordnede målsetninger som alle aktørene i størst mulig grad stiller seg bak. For det andre må det utvikles og etableres institusjoner, både formelle og uformelle, som gjør det mulig både å utforme og å oppnå slike felles målsetninger. For det tredje bør hver enkelt beslutning bidra til å oppfylle målsetningene, være i størst mulig grad forankret i institusjonene og være begrunnet i et ønske om å oppnå en balanse mellom økologiske, økonomiske, lokale og nasjonale interesser.
Men - slik helt til slutt: virker det? - har keiseren klær?
Hva skjer på Dovre nå: tid for omkamp eller fortsatt samarbeid? Hvem sin kunnskap? Har medvirkning og deltagelse en effekt?- hvem lærer? Og medfører læring endret atferd? Lykkes en med kapasitetsbygging og verdiskaping? Regionale planer for villreinområdene er egentlig et kjempeeksperiment der en må benytte anledningen til å lære om betydningen av og utfordringene med oppskalering til landskapsnivået