ENDELIG TILSYNSRAPPORT Myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning og dispensasjon Modum kommune
Fylkesmannen i Buskerud Besøksadresse: Grønland 32 Drammen Postadresse: Postboks 1604 3007 Drammen Telefon: 32 26 66 00 E-post: postmottak@fmbu.no Internett: www.fmbu.no 2
Innholdsfortegnelse Innhold Sammendrag... 4 1. Innledning... 5 2. Om tilsynet med Modum kommune... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 5 2.2 Tema for tilsyn... 5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.4 Om tilsynsrapporten... 7 3. Kommunens myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, dispensasjon, saksbehandling... 7 3.1 Rettslig krav... 7 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 10 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon... 11 3.3.1 Kommunens myndighetsansvar... 11 3.3.2 Godkjenning... 12 3.3.3 Tilsyn... 12 3.3.4 Pedagogisk bemanning, utdanningskrav og dispensasjonsregler... 13 4. Frist for retting av lovbrudd... 15 4.1 Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten:... 15 5. Kommunens frist til å rette... 15 3
Sammendrag Tilsynet omhandlet kommunens ansvar som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8, og hvordan kommunen gjennomfører dette ansvaret gjennom sin godkjennings- og tilsynsvirksomhet, jf. barnehageloven 10 og 16, herunder hvordan den ivaretar sitt myndighetsansvar vedrørende pedagogisk bemanning, utdanningskrav og dispensasjonsregler. Fylkesmannen varslet tilsyn med kommunen i april 2014 og gjennomførte stedlig tilsyn juni 2014. Innsendte dokumenter ble gransket av tilsynsteamet og det ble foretatt intervjuer av representanter fra kommunen og barnehagene. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i endelig tilsynsrapport: 1. Pålegg: Modum kommune skal påse at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6. Kommunen må herunder sikre at a) det framgår skriftlig hvem som er delegert myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven, utover rådmannen Dette er en endelig rapport hvor Modum kommune får frist til å rette opp pålegg. Hvis forholdet ikke er rettet innen fristen vil kommunen få pålegg om retting. 4
1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra april 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, midlertidig og varig dispensasjon fra pedagogisk bemanning og midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i Modum kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 14. november 2014. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Buskerud vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Modum kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 andre ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Temaene for tilsynet er kommunen som godkjennings- og tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven 8, 10, 16. Tilsynet omfatter kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning 17, 18 og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 til 5 og forskrift om pedagogisk bemanning 1 til 4. Det overordnede målet med tilsynet er å bidra til at barn får et godt barnehagetilbud både med tanke på omfang og kvalitet. Den ønskede effekten av tilsyn er derfor at regelverket skal oppfylles i praksis på barnehageområdet. Fylkesmannen har valgt disse temaene for tilsyn fordi vi ser at noen kommuner ikke har korrekt godkjennings- og tilsynspraksis overfor barnehagene i sin kommune. I tillegg har vi gjennom basil-rapportering registrert at enkelte barnehager i fylket ikke har tilstrekkelig pedagogisk bemanning jf. 17 og 18 i barnehageloven. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Modum kommune ble åpnet gjennom brev, datert 11. april 2014. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. I brevet ble det varslet om at Fylkesmannen ville komme på stedlig tilsyn og kommunen ble bedt om å sende dokumentasjon til Fylkesmannen i forkant av det stedlige tilsynet. 5
Etter gjennomgang av dokumentene førte Fylkesmannen stedlig intervju med barnehageleder, barnehagekonsulent og fire styrere (2 fra de kommunale og 2 fra de private barnehagene). Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Organisasjonskart per. 31.12.2013 Delegasjonsreglement per 30.01.2013 Kommunens årsmelding 2013 Kvalitetssikringssystem for barnehagene i Modum Plan for kompetanseheving i barnehagene i Modum Plan og rutinebeskrivelse for tilsyn barnehager 2013 Årsplaner/virksomhetsplaner for barnehagene som er med i tilsynet Godkjenningsvedtak med underliggende dokumenter for barnehager som er med i tilsynet Dispensasjonssøknader og dispensasjonsvedtak fra utdanningskravet Dispensasjonssøknader og dispensasjonsvedtak fra pedagogisk bemanning Dokumentasjon fra gjennomførte tilsyn Oversikt over åpningstider, antall barn og årsverk per 1.1.2014 for de barnehagene som er med på tilsynet Oversikt over barnehager med dispensasjoner per 1.1.2014 Kvalitetsrapporter for de barnehagene i Modum kommune Rutinebeskrivelse dispensasjon fra utdanningskravet Rutinebeskrivelse dispensasjon fra pedagogisk bemanning Det ble gjennomført stedlig tilsyn 4. juni 2014. Det ble avholdt intervjuer med: Grete Oshaug barnehageleder Heidi Ødegaard barnehagekonsulent Eli Hellerud styrer Mariann Moe Martinsen styrer Unni Hovde styrer Martine M. C. S. Jensen styrer Fylkesmannen sendte 21. august 2014 foreløpig tilsynsrapport til Modum kommune. Den foreløpige tilsynsrapporten var et forhåndsvarsel om vedtak etter forvaltningsloven 16. Kommunen fikk mulighet til å kommentere på den foreløpige tilsynsrapporten innen 5. september 2014. Fylkesmannen mottok innen fristen følgende dokumentasjon fra Modum kommune: Brev med kommunens tilbakemeldinger på foreløpig tilsynsrapport Stillingsbeskrivelse for barnehageleder, barnehagekonsulent og undervisningssjef Utlysningstekst for pedagogisk lederstillinger To enkeltvedtak (inkludert søknadene) om midlertidig dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning 6
Definisjoner i endelig rapport: Et pålegg gis når det avdekkes et lovstridig forhold, dvs. en mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av barnehageloven, krav fastsatt i forskrift til barnehageloven og/eller i forvaltningsloven. Et pålegg innebærer at forholdet må utbedres i henhold til aktuelle lovbestemmelser, jf. kommuneloven kapittel 10A. 2.4 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 14. november 2014. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens myndighetsansvar, godkjenning, tilsyn, pedagogisk bemanning, dispensasjon, saksbehandling 3.1 Rettslig krav En av kommunens hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er å påse at alle barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Dette gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Det står under departementets merknader til barnehageloven 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning at «bestemmelsen må ses i sammenheng med barnehagemyndighetens plikt til å føre tilsyn og dens rett til innsyn i dokumenter og adgang til lokaler.» Det står blant annet i departementets merknader til barnehageloven 6 at «Barnehagemyndigheten kan pålegge virksomheten å søke om godkjenning i henhold til 10». Etter barnehageloven 8 er «kommunen lokal barnehagemyndighet og skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk». I merknader fra Ot.prp. nr. 72 (04-05) presiseres kommunens overordnede ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Det står blant annet at: «kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter». Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Etter barnehageloven 16 skal kommunen føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet for barnas opphold i barnehagen. I Kunnskapsdepartementets veileder om tilsyn heter det at tilsyn må forstås som de aktiviteter som kommunen utøver for å sikre at barnehagene 7
drives i samsvar med lov og forskrifter. I kommunens arbeid er det mange aktiviteter som inngår under tilsynsbegrepet, ett av dem er det stedlige tilsynet med barnehagene. Barnehageloven slår altså fast kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Dette ansvaret kommer i tillegg til kommunens oppgaver som barnehageeier i de kommunale barnehagene, jf. 7. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Barnehageloven 10 om godkjenning lyder: «Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid». Kommunens ansvar for godkjenning av barnehager innebærer ulike oppgaver gjennom hele godkjenningsprosessen. Barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheter settes i gang. Avgjørelser om godkjenning av barnehager vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2b. Vedtaket om godkjenning av en barnehage bør utformes så konkret og presist som mulig. Barnehageloven 18 første til tredje ledd og 18 femte til sjette ledd om barnehagens øvrige personale lyder: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. ( ) Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning.» Barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. I Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) heter det «Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse ( 2) og barns rett til medvirkning ( 3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. punkt 9.5». Med hjemmel i barnehageloven 18 har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være «minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer». I Rundskriv F-04/2011, datert 15.08.2011, presiserer Kunnskapsdepartementet at reglene setter en absolutt øvre grense på 18/9 barn pr. pedagog. Reglene gir ikke adgang for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling pr. barn. Videre presiserer departementet at barn ikke kan dele en 8
barnehageplass i relasjon til regelverket i forskrift om pedagogisk bemanning. Dette innebærer at man ved beregning av antall pedagoger en barnehage trenger, skal ta utgangspunkt i det totale antallet barn i barnehagen og ikke telle barn som er til stede samtidig. I samme rundskriv skriver de at veiledningen i rundskrivet gir en tydeliggjøring av reglene i barnehageloven og er ingen innstramming eller endring i regelverket. Utdanningsdirektoratet har ytterligere tydeliggjort dette i brev, datert 26.10.2012 til Trygge barnehager. Her vises det til forarbeidene til dagens barnehagelov, jf. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005). I proposisjonen er det vist til høringsnotatet til ny barnehagelov. Her ble det lansert to hovedalternativ for hvilke krav som skulle stilles til pedagogisk bemanning. Direktoratet skriver: «Disse alternativene var enten en videreføring av den da gjeldende normen for pedagogisk bemanning eller en oppheving av normen for pedagogisk bemanning. I det sistnevnte alternativet ble det foreslått en innføring av et samtidighetsprinsipp. Det vil si at kravet til antall pedagoger skulle avhenge av hvor mange barn som var til stede samtidig i barnehagen. Departementet og senere Stortinget gikk ikke inn for en slik endring av pedagognormen og innføring av samtidighetsprinsipp. Stortinget valgte å videreføre de gjeldende reglene for pedagogisk bemanning, herunder kravet til at antall pedagoger må beregnes ut i fra hvert enkelt barn og at barnas oppholdstid er avgjørende i den vurderingen». Videre skriver direktoratet i samme brev: «Bakgrunnen for at det kreves en pedagog per barn uavhengig av oppholdstid, ble blant annet påpekt i høringsbrevet knyttet til ny forskrift om pedagogisk bemanning av 27.09.2005 s. 7; (vår understreking) «Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig». Det står også tilsvarende i merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning 1 som beskrevet over at «Pedagogens plikt til å legge individuelle hensyn til grunn for det pedagogiske opplegget, slik det er presisert i barnehageloven 2, gjelder alle barn, uansett oppholdstid. Dagens småbarnsforeldre forventer barnehagetilbud av god kvalitet, og barnehagens personale har plikt til å utforme barnehagetilbudet i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagelovens kapittel I Formål og innhold og utfyllende bestemmelser i rammeplanen gir barn rett til gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Pedagogen har et helhetlig ansvar for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også veiledningsansvar for det øvrige personalet samt medansvar for utvikling av barnehagen som pedagogisk virksomhet og barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig». I forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 går det fram at: «Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. 9
Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage». Når det etter loven er krav om pedagogisk leder ( 18) skal en stilling lyses ut. Hvis det ikke melder seg kvalifiserte søkere kan barnehageeier søke om dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år av gangen. Stillingen skal lyses ut offentlig hvert år og etter hver gang dispensasjonsvedtaket har «løpt ut». Kommunen kan avslå en søknad selv om vilkårene for å søke er til stede. Den vurderingen må kommunen også gjøre før den eventuelt gir dispensasjon fra utdanningskravet. Dispensasjonsadgangen forutsetter at barnehagen ikke klarer å skaffe rett utdannet personale og det fordrer både at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert personale. Reglene om dispensasjon innebærer at barnehagen ikke kan ansette en ikke-kvalifisert søker til stilling som styrer eller pedagogisk leder dersom det foreligger en eller flere søkere til stillingen som oppfyller utdanningskravet etter loven. Forskriften åpner ikke for at det kan legges vekt på en søkers personlige egnethet i denne sammenhengen. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Modum kommune har totalt 18 barnehager. Av disse er det 8 kommunale og 10 private. Det står i delegasjonsreglementet til kommunen at kommunestyret er det øverste beslutningsorgan og har det overordnede ansvaret for hele kommunens virksomhet (jf. kommuneloven 6). Under punkt 7.1 står det at rådmannen er delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak (jf. forvaltningsloven 2) og at han kan videre-delegere sin myndighet såframt annet ikke er uttrykkelig fastlagt. Videre står det under punkt 7.6 at rådmannen er delegert myndighet til bl.a. å avgjøre enkeltsaker av ikke-prinsipiell karakter etter barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannen har også fått tilsendt saksprotokoll fra Hovedutvalg for undervisningssektoren (datert 10.04.2014) vedrørende pedagognormen i barnehagene. Det framgår av saksframlegget at Modum kommune har hatt en praksis som avviker noe fra den korrekte forståelsen av forskrift om pedagogisk bemanning 1, ved at man ved beregningen av antall pedagoger har tatt utgangspunkt i hvor mange barn som er til stede samtidig per dag. Noe som innebærer at det, iht. pedagognormen, er for lite antall pedagoger i forhold til antall barn i noen av kommunens barnehager. På bakgrunn av dette ble det vedtatt å gjennomføre endringer i pedagogbemanningen i kommunen slik at den blir i tråd med gjeldende regelverk, uten å redusere antall barnehageplasser i kommunen. Det framgår av saksframlegget at endringene innebærer at ledighet i assistentårsverk erstattes med pedagoger der dette er mulig og hensiktsmessig i forhold til målsettingen. Endringene skal gjennomføres innen utgangen av 2016. Videre framgår det at det i endringsperioden vil bli gitt dispensasjon fra kravet om pedagogtetthet med begrunnelse i det pågående omstillingsarbeidet. Dette for å opprettholde kapasiteten i barnehagene ved årets opptak. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens «Kvalitetssikringssystem for barnehagene i Modum». I denne planen redegjør kommunen for barnehagens rammebetingelser og de krav som barnehageloven stiller til barnehagens innhold. 10
Fylkesmannen har også fått tilsendt «Plan for kompetanseheving i barnehagene i Modum kommune 2011-1014», med blant annet mål og handlingsplan for kompetanseheving av barnehagenes personale. I kommunens skriftlige redegjørelse til Fylkesmannen går det fram at kommunen hver vår gjennomgår personalsituasjonen med barnehagene og avklarer hvem som har behov for pedagogiske ledere. Videre framgår det at de kommunale barnehagene har fellesutlysning og felles ansettelsesprosess, mens de private barnehagene lyser ut og ansetter selv. Kommunen opplyser også at de ber barnehagene om tilbakemelding på disse prosessene i ledermøter utover våren og høsten. Det framgår av kommunens redegjørelse at bemanningen i barnehagene kontrolleres gjennom Basil-rapporteringen (15.12) samt 1. september, da de har ny telling med tanke på offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Videre framgår det at bemanning er tema på ledermøter gjennom året samt ved veiledningsbesøk i private barnehager. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens skriftlige rutiner for godkjenning av barnehager. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens skriftlige rutiner for gjennomføring av tilsyn, herunder tilsynsplan, handlingsplan for tilsyn, års-hjul for tilsyn samt tilsynsdokument og skjema til bruk for barnehagene. Det framgår av handlingsplanen for tilsyn at kommunen har som målsetting å gjennomføre tilsyn med alle barnehagene i løpet av en treårsperiode. Fylkesmannen har blant annet mottatt tilsynsrapporter fra våren 2014. Kommunen har også oversendt skriftlige rutinebeskrivelser for både søknader om dispensasjon fra utdanningskravet og søknader om dispensasjon fra pedagognormen, herunder egne søknadsskjemaer til bruk for barnehagene. Det går fram av innsendt dokumentasjon fra kommunen at den fatter vedtak om godkjenning og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet og pedagogisk bemanning. 3.3 Fylkesmannens vurderinger og konklusjon 3.3.1 Kommunens myndighetsansvar Kommunen skal som lokal barnehagemyndighet påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 16. Loven setter ingen spesifikke krav til metode eller hyppighet. Det går fram av delegasjonsreglementet punkt 7.6 at rådmannen er delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak og avgjøre enkeltsaker av ikke-prinsipiell karakter etter barnehageloven med forskrifter. Fylkesmannen har ikke fått tilsendt dokumenter som tilsier at barnehagemyndigheten er delegert skriftlig videre til undervisningssjef, barnehageleder eller barnehagekonsulent i kommunen. Det framgår av intervjuene og tilsendte vedtak at det er barnehagekonsulenten som fatter/signerer på vedtak om dispensasjon fra utdanningskrav og for pedagogisk bemanning, mens både barnehageleder og barnehagekonsulenten signerer på godkjenningsvedtak. I etterkant av foreløpig rapport har Fylkesmannen mottatt brev fra kommunen der det opplyses om at rådmannen, etter punkt 7.1 d) i delegasjonsreglementet, har myndighet 11
til å delegere videre sin myndighet. Kommunen skriver at slik videredelegasjon praktiseres ved en ordning med stillingsbeskrivelser som viser hvilke myndighetsoppgaver og ansvar den enkelte arbeidstager er gitt. Kommunen har vedlagt stillingsbeskrivelse for undervisningssjef, barnehageleder og konsulent på barnehageområdet. I barnehageleders stillingsbeskrivelse fremgår det at godkjenning, tilsyn og saksbehandling er blant hovedarbeidsoppgavene. I stillingsbeskrivelse for konsulent for barnehagene fremgår det at «Enkel saksbehandling i forhold til barnehagene» er blant de administrative fullmaktene som følger stillingen. Det følger av barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6 at myndigheten til å fatte vedtak må være skriftlig delegert til det organet i kommunen som fatter slike vedtak. Fylkesmannen anser ikke at de innsendte stillingsbeskrivelsen viser at myndigheten til å fatte vedtak etter barnehageloven med forskrifter er skriftlig delegert videre til barnehageleder eller barnehagekonsulent. Det er Fylkesmannens vurdering at en videredelegasjon fra rådmannen må fremgå eksplisitt i et skriftlig dokument. Fylkesmannen finner på bakgrunn av ovennevnte at Modum kommune ikke sikrer at det framkommer skriftlig hvem som har myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven, utover rådmannen. 3.3.2 Godkjenning Kommunen har plikt til å godkjenne virksomheter, jf. barnehageloven 10. Kommunen skal også pålegge virksomheter å søke om godkjenning etter 6, hvis en virksomhet blant annet driver av en viss størrelse, jf. 6. Fylkesmannen har fått tilsendt kommunens skriftlige godkjenningsrutiner. I intervjuet opplyser kommunen at den har godkjenningsdokumentene til alle barnehagene. Videre opplyses det at kommunen, i forbindelse med søknader om godkjenning, foretar en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold. Det er Fylkesmannens oppfatning at kommunens godkjenningsvirksomhet er tilstrekkelig til å oppfylle kravene etter barnehageloven 10. 3.3.3 Tilsyn Kommunen skal føre tilsyn med virksomheter, jf. barnehageloven 16. I loven går det ikke fram hvor ofte eller hvordan kommunen skal føre tilsyn. Barnehageloven gir ingen bindende regler for dette, men kommunens tilsynsvirksomhet skal være tilstrekkelig til å kunne avdekke om virksomheter drives ulovlig eller uforsvarlig. Kommunen kan velge mellom å gi pålegg eller veiledning når den oppdager forhold som er ulovlig eller uforsvarlig. Kommunen har skriftlige rutiner for hvordan den skal føre tilsyn. Det framgår av kommunens tilsynsplan at de har som målsetting å gjennomføre tilsyn med alle barnehagene i løpet av en treårsperiode. Kommunen opplyser at den innhenter informasjon om barnehagene gjennom innrapportering, i tillegg til at den er i kontinuerlig samarbeid og dialog med barnehagene. Metodene for tilsyn beskrives som anmeldte/uanmeldte tilsyn med rapporter og vedtak, veiledning og rådgivning i enkeltsaker, samt innhenting av informasjon gjennom årsmeldinger/årsplaner/ulike rapporter og meldinger/opptaksprosessen. Fylkesmannen har mottatt tilsynsrapporter fra våren 2014. 12
Det er Fylkesmannens inntrykk at kommunen har grundige tilsynsrutiner og en tilstrekkelig tilsynsvirksomhet. Kommunens tilsynsvirksomhet er tilstrekkelig til å avdekke eventuelle lovbrudd i barnehagene. 3.3.4 Pedagogisk bemanning, utdanningskrav og dispensasjonsregler Barnehager skal ha pedagogiske ledere som er utdannet som førskolelærere eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. barnehageloven 18. I forskrift om utdanningskravet går det både frem at pedagogisk lederstillinger som blir ledige skal lyses ut offentlig, men hvis det ikke melder seg kvalifiserte søkere kan eier fremme søknad om dispensasjon fra utdanningskravet til kommunen. Det er kommunen som fatter vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. I forskrift om pedagogisk bemanning går det også fram hvor mange barn én pedagogisk leder kan ha ansvar for når barna er over eller under tre år. Det går også fram i forskriften hvordan søknad om dispensasjon fra pedagogisk bemanning skal håndteres av kommunen. Kommunen kontrollerer bemanningen i barnehagene blant annet gjennom Basilrapporteringen (15.12) og ved ny telling (1. september)i forbindelse med offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Bemanning er også tema på ledermøter gjennom året samt ved veiledningsbesøk i private barnehager. Kommunen har også skriftlige rutinebeskrivelser og egne søknadsskjemaer til barnehagene for søknader om dispensasjon fra utdanningskravet og søknader om dispensasjon fra pedagognormen. Kommunen har i tillegg samtaler med barnehagene i kommunen hver vår og høst om regler for dispensasjon. Det fremgår av kommunens skriftlige redegjørelse at ledige pedagogstillinger i hovedsak lyses ut ved fellesutlysning en gang i år. Fylkesmannen bemerker at barnehageeier, ved søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, må kunne dokumentere at stillingen har vært utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Under sluttmøtet med kommunen 22. august 2014 opplyste barnehageleder at ledige pedagogstillinger blir lyst ut, også utenom den årlige fellesutlysningen, dersom behovet oppstår. I etterkant av foreløpig rapport har Fylkesmannen mottatt brev fra kommunen, med vedlagte utlysningstekster, der det opplyses om at rutinene for ansettelser er skjerpet inn og at barnehagene er informert om dette. Kommunen skriver videre at ved årets ansettelser i de kommunale barnehagene er det, i tillegg til hovedutlysningen, lyst ut pedagogstillinger to ganger til utover våren og sommeren. Kommunen opplyser om at stillingene blir lyst ut på kommunens hjemmeside og med annonse i Bygdeposten og i Drammens Tidende. På bakgrunn av dette er det Fylkesmannens oppfatning at kommunen sørger for at barnehagene til en hver tid lyser ut ledige stilinger ved behov og gjør en reell innsats for å skaffe kvalifisert person. Det framgår av tilsendte vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, og av intervjuene, at det ved flere tilfeller har forekommet at barnehager har ansatt personer (som ikke oppfyller utdanningskravet) i pedagogisk lederstilling før de har sendt søknad om dispensasjon til behandling hos kommunen og før kommunen har innvilget søknaden. 13
I noen tilfeller har barnehager sendt søknad om dispensasjon flere måneder etter at den det søkes dispensasjon for har startet i stillingen. Fylkesmannen understreker at personer som ikke oppfyller utdanningskravet ikke kan ansettes i stilling som pedagogisk leder før kommunen har innvilget en søknad om midlertidig dispensasjon. Barnehager som ansetter ukvalifiserte personer i stilling som pedagogisk leder før de har fått innvilget søknad om dispensasjon fra utdanningskravet, vil ikke ha tilstrekkelig pedagogisk bemanning. I etterkant av foreløpig rapport har Fylkesmannen mottatt brev fra kommunen der det opplyses om at deres rutiner som barnehagemyndighet er skjerpet. Kommunen har innskjerpet rutinen for både kommunale og private barnehager, og understreket at de må ha dispensasjon i orden før de kan ansette pedagogiske ledere i barnehagene. Fylkesmannen finner etter dette at kommunen påser at det foreligger vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet før den det søkes dispensasjon for tiltrer stillingen som pedagogisk leder i barnehagen. Det framgår av saksprotokoll fra Hovedutvalg for undervisningssektoren (10.04.2014) at det er vedtatt å gjennomføre endringer i pedagogbemanningen i kommunen, slik at den blir i samsvar med riktig forståelse av pedagognormen, innen utgangen av 2016. Videre framgår det at det i denne endringsperioden vil bli gitt dispensasjon fra kravet om pedagogisk bemanning med begrunnelse i det pågående omstillingsarbeidet. Fylkesmannen ser av innsendte vedtak og dokumentasjon at det er flere barnehager i kommunen som har dispensasjon fra pedagognormen. I sin redegjørelse opplyser kommunen at det har kommet flere søknader om dispensasjon fra pedagognormen etter at man ble klar over den riktige forståelsen av regelverket angående «det 19. barnet». Kommunen forklarer at det særlig er de små barnehagene, som har delte plasser, hvor dette blir aktuelt. I intervjuet sier kommunen at den ser på regelen om dispensasjon som en unntaksbestemmelse. Samtidig erkjenner kommunen at begrunnelsene i vedtakene må bli bedre og at de nok har innvilget litt for mange av søknadene de har mottatt. Det framgår av forskrift om pedagogisk bemanning 3 andre ledd at dispensasjon fra pedagognormen kan innvilges «når særlige hensyn tilsier det». I departementets merknader til 3 presiseres det at dispensasjonsadgangen kun skal benyttes unntaksvis. Videre står det at små kommuner kan være særlig sårbare for svingninger i etterspørselen etter barnehageplasser, og at det i en fullt utbygd sektor fra tid til annen kan oppstå situasjoner der et fåtall barn i lokalsamfunnet mangler barnehageplass. Det framgår at kommunen i forbindelse med hver enkelt søknad må foreta en konkret vurdering av barnegruppenes sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (uteog innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Slik Fylkesmannen ser det, er det relativt mange barnehager i kommunen som har fått innvilget dispensasjon fra pedagognormen, sett hen til at dispensasjonsbestemmelsen kun skal benyttes unntaksvis. Samtidig er det barnehager som har fått dispensasjon flere år etter hverandre, uten at kommunen har foretatt en ny konkret vurdering av situasjonen i barnehagen og om det foreligger slike «særlige hensyn» som 3 krever. Ut i fra intervjuet har Fylkesmannen forstått det slik at kommunen selv også mener den har innvilget litt for mange søknader. I etterkant av foreløpig rapport har Fylkesmannen mottatt brev fra kommunen der det opplyses at barnehagemyndigheten ved årets opptak har informert barnehagene om hva 14
som er riktig forståelse av forskriftens 3. Kommunen sier at dette er tatt til følge i de fleste barnehager. Videre opplyser kommunen at det i høst er to barnehager som har søkt dispensasjon fra pedagognormen fram til 01.01.2015 (sakspapirer vedlagt). Kommunen skriver at disse barnehagene ikke har søkt om dette tidligere. Av de vedlagte vedtakene fremgår det at kommunen, i sin vurdering av søknadene, presiserer at dispensasjon kun er å anse som en midlertidig løsning for å ivareta barn med lovfestet rett til barnehageplass. Slik Fylkesmannen leser vedtakene, foretar kommunen en konkret vurdering av barnegruppenes sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø (ute- og innearealer), barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. Det er etter dette Fylkesmannens oppfatning at kommunens praksis for behandling av dispensasjonssøknader etter 3 er i samsvar med intensjonen bak forskriften, som sier at bestemmelsen bare skal brukes unntaksvis og at hver søknad må vurderes konkret. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i punkt 3.3.1 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Modum kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 14. november 2014. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 4.1 Følgende pålegg er aktuelt å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Pålegg Modum kommune skal påse at barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8 og 16, jf. kommuneloven 6. Kommunen må herunder sikre at: a) det framgår skriftlig hvem som er delegert myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven, utover rådmannen. 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 14. november 2014. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 15