Trude Haugli Samvaersrett i bamevernssaker Universitetsforlaget Oslo
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING 1 1.1 Presentasjon av temaet 1 1.2 Barnevernlovens grannleggende prinsipper 2 1.2.1 Utgangspunkt 2 1.2.2 Barneverntiltakenes subsidiaere karakter 3 1.2.2.1 Biologiens forrang - familiebaserte l0sninger 3 1.2.2.2 Det mildeste inngreps prinsipp 4 1.2.3 Hensynet til barnets beste 6 1.2.4 «Permanency planning» 7 1.3 Omsorgsovertakelse og samvaersrett - innledende presentasjon av lovens regier. 7 1.4 Retten til samvaer, en rett for hvem? 10 1.5 Siktemäl med avhandlingen 11 1.6 Presentasjon av plan for avhandlingen og hovedproblemstillingene... 13 2 KILDER OG METODE 16 2.1 Innledning 16 2.2 Metode 16 2.3 Oversikt over rettskildematerialet og betydningen av dette 18 2.3.1 Lover og forskrifter 18 2.3.2 Lovforarbeidene 23 2.3.3 Dommer 24 2.3.4 Forvaltningspraksis; fylkesnemndsvedtak 26 2.3.4.1 Innledende presentasjon av materialet 26 2.3.4.2 Den rettskildemessige betydning av fylkesnemndas vedtak 28 2.3.5 Juridisk litteratur 29 2.3.6 Reelle hensyn 30 2.3.7 Psykologiskkunnskapom verdien av samvaer. 32
VIII INNHOLDSFORTEGNELSE 2.3.7.1 Hvilken type kunnskap finnes? 32 2.3.7.2 Ideologi 33 2.3.7.3 Teoretisk kunnskap 34 2.3.7.4 Empirisk kunnskap 35 2.3.8 Utenlandskrett 35 2.3.9 Menneskerettighetskonvensjonene 37 2.3.9.1 EMK og FNs barnekonvensjon de mest sentrale 37 2.3.9.2 Menneskerettighetskonvensjonenesrettskildemessige vekt ved lovtolkingen 38 2.4 Naermere om menneskerettighetskonvensjonene 42 2.4.1 Kort om konvensjonstolkingen 42 2.4.1.1 Utgangspunkt 42 2.4.1.2 Ordlydogforarbeider 43 2.4.1.3 Formälsbetraktninger 44 2.4.1.4 Konvensjonsorganenes praksis 45 2.4.2 Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen - klageretten og saksgangen 46 2.4.2.1 Klageretten 46 2.4.2.2 Saksgangen 47 2.4.3 FNs Barnekonvensjon 48 3 ET KORT HISTORISK TILBAKEBLIKK 51 3.1 Innledning 51 3.2 Barnelovens regier om samvarsrett i historisk perspektiv. 51 3.3 Ideologier som har preget tidligere lovgivning 53 3.3.1 Vasrgeraadsloven av 1896 53 3.3.2 Barnevernloven av 1953 56 3.3.3 Den manglende rettstenkningen i samvaerssaker 59 3.4 Samvjerssp0rsmälet og rettskildesituasjonen under barnevernloven avl953 60 3.5 Behovet for en 0kt rettsliggj0ring av samvasrssakene 63 3.6 Rettsreglene og de 0konomiske rammebetingelsene 65 3.7 Bakgrunnen for ny barnevernlov 65 3.7.1 Kritikk mot barnevernloven av 1953 65 3.7.1.1 Utgangspunkt 65 3.7.1.2 Kritikken mot nemndssystemet 66 3.7.1.3 Mangelfuli saksbehandling 66 3.7.1.4 Inngrepskriteriene 67 3.7.1.5 Mappebarna 67 3.7.2 Legitimitetskrisen i barnevernet 67 3.7.3 Politisk satsing pä barnevernet 69
INNHOLDSFORTEGNELSE IX 3.7.4 Fortsatt pröblemer til tross for endrede samfunnsforhold, 0kt tilgang pä kunnskap og fagfolk 70 3.8 De viktigste endringene som kom med barnevernloven av 1992 71 3.8.1 Innledning 71 3.8.2 Nytt prosessuelt system 72 3.8.2.1 Kommunens rolle i tvangssakene 72 3.8.2.2 Sosiallovurvalgets diskusjon; fylkesnemnd eller domstol? 73 3.8.2.3 Den videre behandlingen av lovforslaget 74 3.8.2.4 Organiseringen av fylkesnemnda 76 3.8.2.5 Lovbestemte frister 77 3.8.3 Mer differensierte inngrepskriterier og tiltak 78 3.8.3.1 Innledning 78 3.8.3.2 Hjelpetiltak,bvl 4-4 78 3.8.3.3 Bvl 4-10 og 4-11 79 3.8.3.4 Omsorgsovertakelse 79 3.8.3.5 Egne regier rettet mot barn med atferdsproblemer... 80 3.8.3.6 Manglende bestemmelser om ettervern 81 3.8.4 Opph0r av skillet mellom frivillig og tvungen omsorgsovertakelse 82 3.8.4.1 Begrenset diskusjon av betydningen av foreldrenes samtykke 82 3.8.4.2 Danskrett 82 3.8.4.3 Svenskrett 84 3.8.4.4 Finskrett 84 3.8.4.5 En sammenligning med norsk rett 85 4 FORELDREANSVAR, OMSORG OGSAMViER 87 4.1 Innledning, sentrale begreper; foreldreansvar, omsorg og samvser 87 4.2 Foreldreansvaret 89 4.2.1 Barneloven 30 89 4.2.2 Foreldreansvar uten ä bo fast sammen med barnet - bl 35 b. 90 4.2.3 Foreldreansvarets betydning innenfor spesiallovgivningen... 91 4.2.4 Foreldreansvaret i barnevernlovgivningen 92 4.3 Omsorgsbegrepet 93 4.3.1 Innledning 93 4.3.2 Barnelovens omsorgsbegrep 94 4.3.2.1 Begrepet «omsut» i bl 30 94 4.3.2.2 Omsorg i betydningen «kvar barnet skal bu fast» 94 4.3.3 Omsorgsbegrepet i barnevernloven av 1953 96 4.3.4 Omsorgsbegrepet i barnevernloven av 1992 97 4.3.4.1 Lovforarbeidene 97
X INNHOLDSFORTEGNELSE 4.3.4.2 Hva innebaerer et vedtak om omsorgsovertakelse iflg bvl 4-18? 101 4.3.5 Hva innebaerer det ä ha foreldreansvaret när man er fratatt omsorgen? 102 4.3.6 Kritikk 104 4.3.7 Rettspolitiske vurderinger 106 4.4 Samvasrsrettens innhold 107 4.4.1 Problemstillingen 107 4.4.2 Rettigheter og plikter som f0lger av samvaersretten 107 4.4.3 Barnets krav pä beskyttelse under samvaeret 109 4.4.4 Barnelovens regulering av samvaersrettens omfang 110 4.4.5 Rett til samvaer ved omsorgsovertakelse - i hvor stört omfang? 112 4.4.5.1 Utgangspunkt 112 4.4.5.2 «Vanlig samvaer» som veiledende norm? 112 4.4.5.3 Er det behov for en naermere definisjon av samvaersrettens omfang? 114 4.5 Foreldreansvar, omsorg og samvaer - noen rettspolitiske vurderinger. 116 5 RETTSLIG UTGANGSPUNKT OG VERDIGRUNNLAGET FORDETTE 117 5.1 Innledning 117 5.2 Alternative grunnsyn pä samvaersrettens styrke og begrunnelse 118 5.3 Det rettslige utgangspunkt og verdigrunnlaget for dette slik det fremgär av lov og lovforarbeider. 120 5.3.1 Hvordan fremgär det rettslige utgangspunkt av barnevernloven? 120 5.3.2 Lovforarbeidene 121 5.3.2.1 Utgangspunkt 121 5.3.2.2 Sosiallovutvalgets syn, NOU 1985: 18 121 5.3.2.3 Departementets argumenter, Ot prp nr 44 125 5.3.2.4 Forbruker- og administrasjonskomiteens syn 126 5.4 Hva er det basrende grunnsyn i rettspraksis? 127 5.4.1 H0yesterettspraksis 127 5.4.2 Lagmannsrettspraksis 129 5.5 Samvaersretten som en menneskerettighet 133 5.5.1 Barnekonvensjonen art 9 133 5.5.2 Retten til respekt forfamilieliv, EMK art 8, l.ledd 134 5.6 Hva er det beerende grunnsyn i fylkesnemndspraksis? 136 5.6.1 Begrenset diskusjon av samvaerssp0rsmälene 136 5.6.2 Noen eksempler 137 5.6.2.1 Rett til samvaer som utgangspunkt - alternativ 1 137
INNHOLDSFORTEGNELSE XI 5.6.2.2 Utgangspunkt i alternativ 1 - dr0ftelse ut fra alternativ 2 139 5.6.2.3 Utgangspunkt ikke-samvaer - alternativ 2 142 5.6.2.4 N0ytralt utgangspunkt - alternativ 3 143 5.6.3 Hvilke slutninger kan vi trekke? 144 5.7 Psykologisk kunnskap om verdien av samvaer 146 5.7.1 Innledning 146 5.7.2 Naermere om de ulike hensyn 149 5.7.2.1 Brudd 149 5.7.2.2 Sorg, savn og angstreaksjoner 150 5.7.2.3 Tilknytning 155 5.7.2.4 Lojalitetskonflikter 161 5.7.2.5 Kontinuitet 162 5.7.2.6 Identitet 164 5.7.2.7 Belastning ved tilbakef0ring 164 5.7.3 Oppsummering 165 5.8 M0tet i praksis mellom en juridisk og psykologisk tilnajrming 166 5.9 Grunnsyn og rettslig utgangspunkt i dansk, svensk og finsk rett 169 5.9.1 Danskrett 169 5.9.2 Svenskrett 171 5.9.3 Finskrett 172 5.9.4 En sammenligning med norsk rett 175 5.10 Konklusjon - gjeldende og fungerende rett 175 6 ULIKE TYPER EVNGREPSSITUASJONER 177 6.1 Innledning 177 6.2 Nasrmere om när det kan gj0res inngrep i samvasrsretten 177 6.2.1 Inngrep i samvaersretten ved vedtak om omsorgsovertakelse og fratakelse av foreldreansvaret 177 6.2.2 Inngrep i samvaersretten i forbindelse med midlertidige vedtak 179 6.3 Situasjoner som faller utenforbvl 4-19,2. ledd 183 6.3.1 Frivilligplasseringimedholdavbvl 4-4,5. ledd og 4-26... 183 6.3.2 Flytteforbudetterbvl 4-8, l.ledd 184 6.3.3 Inngrep etter bvl 4-10 og 4-11 185 6.3.4 Tvangsmessig inngrep rettet mot barnet selv 186 7 LEGALITETSPREVSIPPET,HENSYNET TIL BARNETS BESTE OG KRAV OM FORHOLDSMESSIGHET - RETTSLIGE SKRANKERI NORSK RETT OG INNENFOR EMK 188 7.1 Problemstillinger 188 7.2 Legalitetsprinsippet som skranke 189 7.2.1 Hvor strengt hjemmelskrav? 189
XII INNHOLDSFORTEGNELSE 7.2.2 Hvilke samvasrsrestriksjoner kan gis med hjemmel i bvl 4-19? 189 7.2.2.1 Utgangspunkt; lovens ordlyd 189 7.2.2.2 Gir lovforarbeidene veiledning om rekkevidden av bvl 4-19,2. ledd? 191 7.2.3 Krav til saklighet og proposjonalitet med hensyn til restriksjonenes art 193 7.2.3.1 Fungerende rett - praksis ved inngrep i samvajrsretten i tre fylkesnemnder. 193 7.2.3.2 Samvaerets omfang, krav omtilsyn, rusfrihet mm... 196 7.2.3.3 Ytterligere pälegg til foreldrene 199 7.2.3.4 Begrensninger av telefon-og brevkontakten 200 7.2.3.5 Sperret adresse 203 7.2.4 Kravet om lovhjemmel i EMK art 8 (2) 204 7.2.5 Tiltak som etter sin art ikke krever lovhjemmel 208 7.3 Hensynet til barnets beste - avveid mot andre hensyn 208 7.3.1 Problemstillingen 208 7.3.2 Hensynet til barnets beste 210 7.3.2.1 Barnets beste- et empiriskeller normativt sp0rsmäl? 210 7.3.2.2 Bvl 4-1 - hensynet til barnets beste 211 7.3.2.3 Lovforarbeidene 213 7.3.2.4 Rettspraksis 213 7.3.2.5 Forvaltningspraksis 214 7.3.3 Hensynet til foreldrene, fosterforeldrene og organisatoriske forhold 215 7.3.3.1 Hensynet til foreldrene 215 7.3.3.2 Hensynet til fosterforeldrene 216 7.3.3.3 Organisatoriske forhold 218 7.3.4 Avveiningen mellom hensynet til barnets beste og andre hensyn 219 7.4 EMK art 8 (2) - «n0dvendig i et demokratisk samfunn» 220 7.4.1 Utgangspunkt 220 7.4.2 Pr0vingstemaet - statens skj0nnsmargin 221 7.4.3 «Relevante og tilstrekkelige grunner for inngrepet» 222 7.4.3.1 Adele Johansen-saken - Barnets beste som det dominerende hensyn. Krav til kvalitet og styrke av grunner for ä avskjaere samvaer. 222 7.4.3.2 Olsson (1)- saken - Krav til gjennomf0ringen av vedtak 226 7.4.3.3 Eriksson-saken - Gjenforening som overordnet mal. Uforholdsmessig inngrep i samvaersretten 228
INNHOLDSFORTEGNELSE XIII 7.4.3.4 Andersson-saken - Strengere krav til n0dvendighet ved vidtgäende restriksjoner. 228 7.4.3.5 Rieme-saken og Olsson (2)-saken - Hensynet til barnets beste som begrunnelse for samvaersrestriksjoner 229 7.4.3.6 Kravet om «relevante og tilstrekkelige grunner for inngrep» og fylkesnemndas praksis 230 7.4.4 Prosessuelle krav som ledd i den materielle vurderingen 233 7.4.5 Oppsummering 237 7.5 Legalitetsprinsippet, hensynet til barnets beste og krav om forholdsmessighet - rettslige skranker i norsk rett og innenfor menneskerettighetskonvensjonen 238 8 BARNETS BESTE-MOMENTER VED DEN SKJ0NNSMESSIGE VURDERINGEN 242 8.1 Utgangspunkt 242 8.2 Sentrale momenter ved fastsettelse av samvaerets omfang 244 8.2.1 Formälet med og varigheten av plasseringen 244 8.2.1.1 Utgangspunkt 244 8.2.1.2 Kortvarige plasseringer 246 8.2.1.3 Uavklart siktemäl 248 8.2.1.4 Varig plassering 249 8.2.1.5 Siktemäl adopsjon 250 8.2.1.6 Oppsummering 252 8.2.2 Samvaeret i overgangsfasene 253 8.2.3 Saerligfokuspä barnet 255 8.2.3.1 Barnets reaksjonerpäsamvaeret 255 8.2.3.2 Barnets personlige egenskaper 257 8.2.3.3 Barnets alder og utviklingstrinn 258 8.2.3.4 Barnets mening 261 8.2.4 Betydningen av foreldrenes personlige egenskaper og problemer. 263 8.2.4.1 Utgangspunkt 263 8.2.4.2 Lovgrunnlaget for omsorgsvedtakene 265 8.2.4.3 Betydningen av at det foreligger en generell omsorgssvikt 266 8.2.4.4 Betydningen av 0konomiske problemer, därlige boforhold, sviktende nettverk og lignende 267 8.2.4.5 Betydningen av at foreldrene er umodne, psykisk utvikringshemmede eller fysisk syke 268 8.2.4.6 Betydningen av problemer med rusmisbruk og/eller psykiske lidelser. 268
XIV INNHOLDSFORTEGNELSE 8.2.4.7 Saerlig om fare for mishandling eller seksuelle overgrep 271 8.2.5 Betydningen av konfliktniväet i saken 273 8.2.6 Betydningen av de hensyn som inngär i verdigrunnlaget for samvaersretten 275 8.2.7 Betydningen av plasseringssted/-mate 276 8.2.8 Betydningen av at vedtaket er praktisk gjennomf0rbart 278 8.2.9 Oppsummering 278 8.3 Holdepunkter for skj0nnsut0velsen ved valg av samvaerssted 281 8.3.1 Utgangspunkt 281 8.3.2 Samvaer hos foreldrene 282 8.3.3 Samvaer pä institusjon eller i fosterhjemmet 283 8.3.4 Pä n0ytralt sted 285 8.4 Bevisf0rsel, bevisbed0mmelse og bevisbyrde 285 8.4.1 Bevisf0rselen 285 8.4.2 Bevisbed0mmelsen 286 8.4.3 Bevisbyrde 288 9 SAMV^ERETS BETYDNING FOR UTVIKLINGEN AV OMSORGSSAKENE 292 9.1 Innledning 292 9.2 Betydningen av samvaer for sp0rsmälet om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse 293 9.2.1 Innledning 293 9.2.2 Lovens vilkär for tilbakef0ring 293 9.2.3 Hvordan vil samvaer eller fravaer av samvasr kunne ha betydning i sak om tilbakef0ring? 296 9.2.4 Hvordan vektlegger fylkesnemndene hensynet til tilbakef0ring ved fastsettelse av samvaersordninger? 297 9.2.4.1 Oversikt 297 9.2.4.2 Eksempel pä saker hvor hensynet til tilbakef0ring har statt i fokus ved fastsettelsen av samvajrets omfang. 298 9.2.4.3 Sammenfattende dr0fting 302 9.2.5 Hvordan vektlegger fylkesnemndene betydningen av samvaer ved sp0rsmälet om tilbakef0ring? 302 9.2.6 H0yesterettspraksis om betydningen av samvaer for sp0rsmälet om tilbakef0ring 303 9.2.6.1 Utgangspunkt 303 9.2.6.2 Foreldrene kan fortsatt ikke gi barnet forsvarlig omsorg 304
INNHOLDSFORTEGNELSE XV 9.2.6.3 «...slik tilknytning... at det etter en samlet vurdering kan f0re til alvorlig problemer for barnet om det Wir flyttet» 308 9.2.6.4 Tvil om forsvarlig omsorg, kombinert med risikoen ved tilbakef0ring 310 9.2.6.5 Foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg og det er ikke fare for alvorlige skadevirkninger ved tilbakef0ring 315 9.2.7 Oppsummering 318 9.3 Betydningen av samvaer for sp0rsmälet om fratakelse av foreldreansvaret 319 9.3.1 Lovensyjlkär 319 9.3.2 Fylkesnemndspraksis 320 9.3.3 H0yesterettspraksis omfratakelse av foreldreansvaret 322 9.3.3.1 Utgangspunkt 322 9.3.3.2 Manglende samvasr og kontakt som argument for ä frata foreldreansvaret 322 9.3.3.3 Hensynet til et fremtidig samvaer som argument 327 9.3.4 Oppsummering 334 9.4 Avsluttende kommentarer 335 10 RETT TIL SAMV^ER MED BARNET FOR ANDRE ENN FORELDRENE 336 10.1 Problemstillingene 336 10.2 Hvem faller innenfor gruppen av «andre»? 337 10.3 Rettslig utgangspunkt 339 10.3.1 Inngrep eller tildeling av rettighet? 339 10.3.2 I hvilke situasjoner kan bvl 4-19,3. ledd komme til anvendelse? 340 10.3.3 Barnets rett til samvaer med andre enn foreldrene 342 10.4 Sentrale momenter ved skj0nnsut0velsen 344 11 KOMPETANSE OG OVERPR0VINGSMULIGHETER 347 11.1 Utgangspunkt 347 11.2 Forholdet mellom fylkesnemndas og barnverntjenestens kompetanse 348 11.2.1 Delegasjon av fylkesnemndas myndighet til barneverntjenesten 348 11.2.1.1 Er det adgang til delegasjon? 348 11.2.1.2 Hva kan delegeres? 350 11.2.2 Avtaler om samvasr 352
XVI INNHOLDSFORTEGNELSE 11.2.3 Barneverntjenestens kompetanse i akuttsituasjoner 354 11.2.4 Hvilken rettslig Status har barneverntjenestens avgj0relser om regulering av sanrrar? 355 11.2.5 Klage over barneverntjenestens vedtak i samvaerssaker. 356 11.2.6 Endringer av fylkesnemndas vedtak 358 11.3 Domstolspr0ving av fylkesnemndas vedtak 359 11.3.1 En rettighet innenfor nasjonal rett og EMK 359 11.3.2 Prinsippet om füll overpr0velsesrett 360 11.3.3 Rett til isolert pr0ving av samvaerssp0rsmälet 362 11.3.4 Krav om avgj0relse innenrimeligtid 363 11.3.5 S0ksmälskompetanse 364 11.3.6 Hvordan b0r H0yesterett forholde seg til skj0nnsut0velsen i de lavere instanser? 366 12 RETTSSIKKERHETVEDFREMTIDSRETTEDE SKJ0NNSPREGEDEAVGJ0RELSER 367 12.1 Utgangspunkt 367 12.2 Skj0nnsmessige avgj0relser 367 12.3 Hva bestär de sentrale rettssikkerhetssp0rsmäl i? 369 12.4 Rettssikkerhetforhvem? 370 12.5 Materiell rettssikkerhet 372 12.5.1 Legaütetsprinsippet 372 12.5.2 Forutsigbarhet 372 12.5.3 Krav om likebehandling 374 12.5.4 Kravet til faglighet 375 12.5.5 Hvor langt rekker kravet til materiell rettssikkerhet? 376 12.6 Prosessuell rettssikkerhet. Rettssikkerhetsgarantiene 376 12.6.1 Formälet med rettssikkerhetsgarantiene 376 12.6.2 Garanti mot uberettigede eller ogsä mot forfeilede inngrep?... 378 12.7 Krav til en forsvarlig minstestandard 379 12.8 Rettssikkerheten og virkeligheten 381 13 ER SAMVAERSRETTEN BETRYGGENDEIVARETATT INNENFOR GJELDENDE OG FUNGERENDE NORSK RETT? AVSLUTTENDE RETTSPOLITISKE VURDERINGER 384 13.1 Innledning 384 13.2 Er det prosessuelle systemet tilfredsstillende? 384 13.3 Er de materielle reglene gode nok? 386 13.4 B0r det vaere adgang til ä fastsette en rett til samvasr ved adopsjon?... 389 13.5 Blir samvaersretten betryggende ivaretatt ved implementeringen av vedtakene? 390 13.6 Hensynet til barnets beste og de usynlige barna i barnevernet 396
INNHOLDSFORTEGNELSE XVII REGISTER 400 H0yesterettspraksis 400 Lagmannsrettspraksis 401 Agder lagmannsrett 401 Borgarting lagmannsrett 401 Eidsivating lagmannsrett 401 Frostating lagmannsrett 401 Gulating lagmannsrett 401 Hälogaland lagmannsrett 401 Svensk rettspraksis 402 Fylkesnemndsvedtak som inngär i unders0kelsen 402 Saker som gjelder omsorgsovertakelse og samvaersrett 402 Rene samvaerssaker. 402 Saker om tilbakef0ring etter bvl 4-21 402 Dommer og andre avgj0relser fra den europeiske menneskerettighetsdomsstol og kommisjon 403 Offentlige dokumenter 403 Litteraturregister 405 Stikkordregister 410