ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: 2018/34 Dokumentnr.: 38 Løpenr.: 237610/2018 Klassering: 105-188 Saksbehandler: Anita Dahl Aannerød Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kontrollutvalget Sarpsborg 11.12.2018 18/38 Forvaltningsrevisjonsrapport "Anskaffelser og kontraktsoppfølging" Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Anskaffelser og kontraktsoppfølging», samt rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning, og slutter seg til revisjonens anbefalinger. 2. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Anskaffelser og kontraktsoppfølging» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de tre anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder: kommunen skal benytte seg av spørreundersøkelsens resultater i sitt videre forbedringsarbeid på området. Kommunen skal utarbeide tydelige føringer som tilfredsstiller alle relevante lovkrav når det gjelder dokumentasjon, både i anskaffelsesprosessen og i forbindelse med kontraktsoppfølgingen. Herunder skal kommunen ha en enhetlig praksis på hvilke dokumenter som skal lagres/arkiveres og hvor de skal lagres/arkiveres. Kommunen skal gjennomføre tiltak som sikrer systematisk kontraktsoppfølging, herunder skal kommunen utarbeide rutiner for oppfølgingsarbeidet. 2: Bystyret ber rådmannen om å rapportere til kontrollutvalget våren 2019, om sin oppfølging av rapportens anbefalinger, og de konkrete tiltak rådmann selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Fredrikstad, 03.12 2018 Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 11.12.2018: Revisjonen gjennomgikk rapporten konklusjoner og anbefalinger. Rådmann informerte om sitt tilsvar. Utvalget stilte enkelte spørsmål som ble besvart. Kontrollutvalget endret i punkt 2 i bystyrets forslag til vedtak; ordet «våren» med juni. Vedtaket ble ellers som innstillingen.
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak 11.12.2018: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport «Anskaffelser og kontraktsoppfølging», samt rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning, og slutter seg til revisjonens anbefalinger. 2. Kontrollutvalgets innstilling til bystyret: 1: Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Anskaffelser og kontraktsoppfølging» til etterretning, og ber administrasjonen følge opp de tre anbefalinger som fremkommer av rapporten. Herunder: kommunen skal benytte seg av spørreundersøkelsens resultater i sitt videre forbedringsarbeid på området. Kommunen skal utarbeide tydelige føringer som tilfredsstiller alle relevante lovkrav når det gjelder dokumentasjon, både i anskaffelsesprosessen og i forbindelse med kontraktsoppfølgingen. Herunder skal kommunen ha en enhetlig praksis på hvilke dokumenter som skal lagres/arkiveres og hvor de skal lagres/arkiveres. Kommunen skal gjennomføre tiltak som sikrer systematisk kontraktsoppfølging, herunder skal kommunen utarbeide rutiner for oppfølgingsarbeidet. 2: Bystyret ber rådmannen om å rapportere til kontrollutvalget juni 2019, om sin oppfølging av rapportens anbefalinger, og de konkrete tiltak rådmann selv redegjør for i sin uttalelse til rapporten. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Rett utskrift 14.12 2018 Bjørn Gulbrandsen Vedlegg Forvaltningsrevisjonsrapport «Anskaffelser og kontraktsoppfølging», datert 3. desember 2018. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Kontrollutvalgssak 16/45, den 12.12 2016, (Revisjonsrapport «Kontroll av en rammeavtale». Bystyresak 1/17, den 02.03 2017. Kontrollutvalgssak 17/25, den 19.09 2017. Kontrollutvalgssak 17/41, den 12.12 2017 Behandling av prosjektplan. Kontrollutvalgssak 17/40, den 12.12 2017, (Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019). Bystyresak 11/18, den 01.03 2018, (Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019.) Saksopplysninger Prosjektets bakgrunn: Kontrollutvalget behandlet den 12.12. 2016 revisjonsrapport «Kontroll av rammeavtale», sak 16/45, og vedtok følgende: 1. Kontrollutvalget tar revisjonsrapport «Kontroll av mulig uregelmessighet knyttet til rammeavtale», til etterretning med følgende kommentar: Kontrollutvalget ser med alvor på revisjonens konklusjon om at anskaffelsesprosessen for den aktuelle rammeavtalen ikke har tilfredsstilt de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget
merker seg også med positivt fortegn at rådmannen foreslår flere tiltak til forbedringer slik at kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser vil bli tilstrekkelig tatt hensyn til i framtiden. 2. Saken oversendes bystyre med følgende forslag til vedtak: Bystyret ber kontrollutvalget følge opp med en bestilling om forvaltningsrevisjon på området anskaffelsesrutiner og etterlevelse/oppfølging av disse, for å følge opp at rådmannens tiltak etterleves. Kontrollutvalget bestemmer tidspunkt uavhengig av bystyrets vedtak om forvaltningsrevisjoner. I bystyret 02.03. 2017, sak 1/17, ble kontrollutvalgets forslag enstemmig vedtatt. På bakgrunn av det overnevnte vedtok kontrollutvalget i møte den 19.9.2017 å bestille en prosjektplan med tema «etterlevelse/oppfølging av anskaffelsesrutiner». I saksfremlegget til kontrollutvalget hadde sekretariatet følgende vurdering: «I revisjonsrapporten «Kontroll av en rammeavtale» konkludere revisjonen med at anskaffelsesprosessen for den aktuelle rammeavtalen ikke tilfredsstilte de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser. Kravet til forutberegnelighet ble ikke fulgt gjennom anskaffelsesprosessen og det er sannsynlighet for at konkurransens utfall ville vært et annet, dersom kunngjøringen med tilhørende konkurransegrunnlag hadde gitt fullstendig informasjon. Etterprøvbarheten er svekket ved at kommunens rutine for dokumenthåndtering ikke er fulgt og at anskaffelsesprotokollen ikke tilfredsstiller gjeldende krav. Revisjonen kom med følgende anbefalinger: 1. Ved fremtidige anskaffelser bør kommunen ha fokus på grunnleggende krav i Lov om offentlige anskaffelser. 2. Kommunens internkontroll bør utbedres med tanke på fysiske kontroller i forbindelse med lignende anskaffelser. 3. Kommunen bør stille strengere krav til leverandører om å spesifisere og dokumentere hva som leveres. En generell forvaltningsrevisjon på område bør inneholde en kontroll av om disse anbefalingene er tatt til etterretning og ellers de innspillene og presiseringene som kontrollutvalget evt. kommer med i møtet. Revisjonen kan også komme med innspill i sitt forsalg til prosjektplan.» Prosjektplan «Anskaffelser og kontraktsoppfølging» ble vedtatt i kontrollutvalgets møte 12.12.2017, sak 17/41. Kontrollutvalget ga føringer på at det under prosjektets første problemstilling også skulle undersøkes hvordan journalføringspraksisen er under innkjøpsprosessen. Videre ba kontrollutvalget revisjonen om at utplukket til praksisgjennomgangen gjøres blant relativt nye anskaffelser og anskaffelser som er gjort etter forrige revisjon. Prosjektet ble også innarbeidet i plan for forvaltningsrevisjon 2018-2019, og vedtatt av kontrollutvalg og bystyre. Prosjektets problemstillinger: I prosjektplanen ble følgende problemstillinger vedtatt: Har Sarpsborg kommune etablert betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av rammeavtaler? Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av avrop på rammeavtaler og kontrakter som inngås i forbindelse med enkeltanskaffelser? Under utarbeidelse av prosjektet har revisjonen valgt å slå sammen 2. og 3. problemstilling til en. Revisjonen har slik sett arbeidet etter følgende to problemstillinger i dette prosjektet:
Har Sarpsborg kommune etablert en betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves? Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av rammeavtaler og kontrakter som inngås i forbindelse med enkeltanskaffelser? Revisjonskriterier: For å kontrollere og besvare problemstillingen 1 har revisjonen utledet revisjonskriterier (kontrollkriterier), disse står beskrevet på side 12 og side 13 i rapporten. For å kontrollere og besvare problemstilling 2 har revisjonen utledet revisjonskriterier (kontrollkriterier), disse står beskrevet på side 36 i rapporten. Revisjonens konklusjon på problemstilling 1 etter utførte kontrollhandlinger og vurderinger: «Revisjonens overordnede konklusjon er at Sarpsborg kommune i all hovedsak har etablert og implementert et system for internkontroll som er egnet til å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Samtidig vil revisjonen påpeke at systemet innehar enkelte svakheter. Revisjonen vil særlig trekke frem at det under kontrollmiljø har blitt vist til kapasitetsutfordringer i sentral innkjøpsfunksjon samt at spørreundersøkelsen har avdekket et opplæringsbehov i kommunen. Hva gjelder kontrolltiltak vises det særlig til vurderingen av kommunens systemer, herunder blant annet potensialet for å øke bruken av ehandel ved bestilling fra kommunens rammeavtaler. Gjennomgangen av kommunens praksis under den første problemstillingen bekrefter langt på vei vår overordnede konklusjon. Det synes som om kommunen i all hovedsak etterlever regelverket om offentlige anskaffelser på en tilfredsstillende måte. Praksisgjennomgangen viser imidlertid enkelte svakheter når det gjelder dokumentasjon av viktige beslutninger i anskaffelsesprosessen.» Revisjonens konklusjon på problemstilling 2 etter utførte kontrollhandlinger og vurderinger: «Revisjonen har konkludert med at kommunen tilfredsstiller kravene slik de er oppstilt i revisjonskriteriene. Samtidig er det en svakhet at det ikke er utarbeidet en skriftligrutine/ prosedyre for kontraktsoppfølging. Skriftlige føringer for kontraktsoppfølging vil etter revisjonens oppfatning i større grad kunne sikre at kontraktsbestemmelser blir fulgt opp systematisk. Innføring av avtalemodulen i Visma, avtalekatalogen, vil imidlertid også være viktig i så måte. Gjennomgangen av kommunens praksis har etter revisjonens oppfatning avdekket svakheter i kommunens oppfølging av inngåtte rammeavtaler. Revisjonen vil særlig vise til at det under flere av kontrollpunktene ble avdekket manglende dokumentasjon. Videre er det også funnet at avtalene i de fleste tilfeller ikke er prolongert i tråd med kontrakten, og at en av rammeavtalene er benyttet etter utløpt kontraktsperiode. Revisjonen viser også til at resultater fra spørreundersøkelsen er presentert under begge problemstillingne, og at den inneholder resultater som fremstår som noe svake.» Revisjonens anbefalinger: Med bakgrunn i konklusjonene og de vurderinger av fakta de bygger på, fremmer revisjonen følgende anbefalinger:
Kommunen bør nyttiggjøre seg resultatene fra spørreundersøkelsen i sitt videre forbedringsarbeid på området. Kommune bør vurdere behovet for tydelige føringer når det gjelder dokumentasjon både i anskaffelsesprosessen og i forbindelse med kontraktsoppfølgingen. For å sikre en enhetlig praksis bør føringene angi hvilke dokumenter som skal lagres og hvor de skal lagres. Føringene må tilfredsstille alle relevante lovkrav. Kommunen bør settes inn tiltak som sikrer systematisk kontraktsoppfølging, herunder bør det vurderes å innføre tydelige føringer for oppfølgingsarbeidet. Rådmannens høringsuttalelse: Rådmannen har gitt sine kommentarer til anbefalingene og til rapporten, dette ligger i sin helhet på side 59 og 60 i rapporten. Rådmannen skriver blant annet: «Rådmannen merker seg at revisjonen konkluderer med at Sarpsborg kommune i all hovedsak har etablert og implementert system for internkontroll som er egnet til å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen kommer i sin rapport med tre anbefalinger. Rådmannen vil følge opp funn fra spørreundersøkelsen som er presentert i rapporten. Det vil bli vurdert tiltak der avviket er for stort i forhold til akseptert nivå. Kommunen vil revidere sine prosedyrer og rutiner for å vurdere om det er behov for en tydeliggjøring av dokumentasjon i anskaffelsesprosessen og kontraktoppfølgingen eller om det må fokuseres på etterlevelse. Kontraktstoppføling er et område som det arbeides fortløpende med å etablere en betryggende internkontroll.» Imidlertid skriver rådmann at revisjonsrapporten hadde hatt større verdi dersom revisjonens mappegjennomgang hadde tatt utgangspunkt i flere nyere anskaffelser. Dette fordi det er innført ny anskaffelsesstrategi og reglement i mars 2017. Vurdering Det ligger til kontrollutvalget å forsikre seg om at revisors gjennomføring og rapportering skjer i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Rapportens utforming, innhold, vurderinger og konklusjoner faller imidlertid inn under revisors selvstendige, faglige ansvar. Revisjonen oppgir at prosjektet er gjennomført i tråd med «Standard for forvaltningsrevisjon» (RSK 001). Sekretariatet vurderer at rapporten gir svar på problemstillingene og kontrollutvalgets bestilling via prosjektplan. Imidlertid vurderer også sekretariatet at en del av kontrollhandlingene er gjort opp mot eldre anskaffelser (rammeavtaler), dette må nødvendigvis gjøres i en viss grad siden revisjonen må ha mulighet til å se hele prosessen. Enkeltanskaffelsene som er kontrollert er i all hovedsak fra 2017/2018. Revisjonen har også tatt et utplukk på tre rammeavtaler som inngått i 2017 eller 2018, hvor selve anskaffelsesprosessen er undersøkt. Videre vurderer sekretariatet at valg av revisjonskriterier er relevante for å kunne besvare problemstillingen. Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere metoder, herunder dokumentanalyse, intervjuer og spørreskjemaer, samt
spørreundersøkelse. Gjennom bruk av ulike metoder sikrer revisjonen rapportens validitet (gyldighet) og reliabilitet (pålitelighet). Samlet sett anser også sekretariatet at dataene som er benyttet er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Revisors vurderinger er basert på innsamlet materiale, revisjonskriterier og de metodiske avgrensingene. Sekretariatet vurderer at rådmannen slutter seg til revisjonens anbefalinger og vil gjennomføre tiltak for å følge dem opp. Likevel påpeker rådmann at flere av anskaffelsene (rammeavtalene) er gjort før innføring av nytt reglement. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å ta rapporten og rådmannens uttalelse til rapporten til etterretning. Sekretariatet anbefaler at kontrollutvalget legger revisjonens vurderinger og anbefalinger til grunn i sitt forslag til vedtak i bystyret, og videre at kontrollutvalget innstiller til bystyret at rapportens anbefalinger skal tas til følge og gjennomføres.