Miljødirektoratet Postboks 5672 Sluppen, 7485 Trondheim Deres ref: 2013/3975 Vår ref: GG Dato: 21.04.2014 Høringsuttalelse Forslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften om fastsettelse av avfallsgebyr for kommunens håndtering av husholdningsavfall Vi viser Miljødirektoratets høringsforslag til nytt kapittel 15 i avfallsforskriften. Norsk Industri er opptatt av at det nye kapittelet i forskriften bidrar til konkurranse på like vilkår mellom private og kommunale avfallsselskaper og at reglene sikrer lik praksis mht. beregning av avfallsgebyr rundt om i landets kommuner. Vi er positive til at reglene om beregning av avfallsgebyr nå forskriftsfestes. Våre endringsforslag knytter seg i hovedsak til forslag til 15-4 tredje ledd. Oppsummert er våre kommentarer følgende: Vi mener 15-4 tredje ledd må strykes fra den endelige forskriften. Forslaget vil innebære at innbyggerne i en kommune kan risikere å måtte dekke kostnader (f.eks. kapitalkostnader) ved håndtering av næringsavfall. Dette er konkurransevridende. Forslaget vil også gi risiko for ulovlig statsstøtte til kommunalt eide avfallsselskap. Statsstøttereglene åpner etter hva vi vet ikke for at merkostnader knyttet til planlagt restkapasitet kan dekkes over avfallsgebyret, så lenge denne merkapasiteten faktisk brukes til håndtering av konkurranseutsatt næringsavfall. Vi stiller oss uforstående til at en forholdsmessig fordeling av felles kostnader mellom monopolvirksomheten og næringsvirksomheten i kommunale avfallsanlegg kan innebære noen økonomiske ulemper for kommunen, i konkurransen med private avfalls- og gjenvinningsbedrifter. Forslaget vil åpne for stor grad av kreativitet og ulikheter mht. hvilke felles kostnader som dekkes over avfallsgebyret. Dette vil kunne gi ulik praksis i landets kommuner. I det følgende er noen utfyllende kommentarer til ulike deler av høringsforslaget. 15-3 Fastsettelse av avfallsgebyr Norsk Industri er enig at det bør forskriftsfestes (jf. forslag til 15-3 første ledd) at det er kommunestyret som skal fastsette avfallsgebyret i en kommune. Denne myndigheten kan ikke delegeres til interkommunale selskaper, kommunale avfallsselskaper, e.l. Norsk Industri støtter at 5-årig swap-rente, med et tillegg på ½ prosent, skal legges til grunn ved beregning av kapitalkostnad. Dette svarer til retningslinjene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets nye selvkostveileder, som ble publisert 24.02.2014. Det vil være riktig med ensartet praksis på tvers av ulike områder, mht. hvilken rente som skal ligge til grunn for beregning av selvkost. Det kan ikke være slik at kommunene kan velge hvilken rente som legges til grunn mht. hva som lønner seg i det enkelte tilfelle. 15-4 Separat regnskap og kostnadsfordeling EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har slått fast at dagens regler mht. fastsettelse av kommunale avfallsgebyr gir risiko for ulovlig statsstøtte. ESA har presisert at når En landsforening i NHO Norsk Industri Federation of Norwegian Industries Næringslivets Hus Middelthuns gate 27 Postboks 7072 Majorstuen N-0306 Oslo Norway Tel (+47) 23 08 88 00 post@norskindustri.no www.norskindustri.no Org.nr. 952 151 266
2 kommunen både driver monopolistisk og konkurranseutsatt virksomhet, må konkurranseutsatt virksomhet belastes alle sine driftskostnader i tillegg til en forholdsmessig andel av felles kapitalkostnader. I Miljødirektoratets konsekvensutredning er det i hovedsak vurdert effekter for eksisterende kommunale forbrenningsanlegg. Norsk Industri vil presisere at dette prinsippet er vel så relevant for kommunale biogassanlegg, sentralsorteringsanlegg, nedgravde avfallsløsninger, maskinpark, m.m. Vi mener dette må synliggjøres i Miljødirektoratets veileder om beregning av avfallsgebyr. Miljødirektoratets forslag til 15-4 første ledd forskriftsfester et regnskapsmessig skille mellom lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og håndtering av næringsavfall. Etter hva vi kjenner til er dette vanlig praksis hos kommunale avfallsforetak også i dag. Norsk Industri mener like fullt at det er viktig at prinsippet forskriftsfestes. Forslag til 15-4 annet ledd krever at offentlige avfallsselskaper som driver lovpålagt håndtering av husholdningsavfall og konkurranseutsatt håndtering av næringsavfall må fordele sine felles kostnader (inkl. faste kostnader) forholdsmessig mellom monopol- og næringsvirksomheten. Dette forslaget er i tråd med Norsk Industris syn og ESAs avgjørelse i saken. Miljødirektoratet foreslår imidlertid også at kommunale avfallsanlegg som benytter over 50 % av kapasiteten til behandling av husholdningsavfall, kan få dekket merkostnader knyttet til restkapasiteten som brukes til å håndtere næringsavfall, over avfallsgebyret. Begrunnelsen er at direktoratet mener plikten til å håndtere husholdningsavfall kan medføre en økonomisk ulempe for kommunen. Hva som betraktes som en økonomisk ulempe er ikke spesifisert, men skal beskrives detaljert i en veileder etter høringsrunden. Norsk Industri er sterkt i mot forslag til 15-4 tredje ledd. Vi mener at direktoratets forslag til nytt tredje ledd må tas ut ved fastsettelse av endelig forskrift. Etter Norsk Industris syn må det være slik at andelen av felles kostnader som belastes abonnentene er den andelen som til enhver til går med til å ivareta lovpålagte oppgaver knyttet til håndtering av husholdningsavfall. Dette innebærer at et kommunalt avfallsanlegg som f.eks. utnytter 60 % av kapasiteten til å behandle eget husholdningsavfall kan belaste abonnentene i kommunen 60 % av anleggets faste kostnader. Dersom andelen øker eller reduseres påfølgende år vil også andelen av felles kostnader som kan belastes husholdningene økes eller reduseres tilsvarende. Dette vil være en enkel og grei regel som vil bidra til like konkurransevilkår i bransjen, samt gi enhetlig praksis i kommunene. Miljødirektoratets forslag til 15-4 tredje ledd vil innebære at innbyggerne i en kommune kan risikere å måtte dekke kommunens kostnader for håndtering av næringsavfall. Dette er sterkt konkurransevridende, og vil kunne innebære ulovlig statsstøtte til kommunalt eide avfallsselskap. Vi stiller oss også uforstående til at en ren forholdsmessig fordeling av faste felleskostnader mellom monopolvirksomheten og næringsvirksomheten i kommunale anlegg skal kunne innebære noen økonomiske ulemper for kommunen, i konkurransen med private avfalls- og gjenvinningsbedrifter. I Miljødirektoratets høringsbrev heter det at "en økonomisk ulempe kan for eksempel være at en andel av næringsavfallet ikke kan bindes opp i langsiktige avtaler, fordi den planlagte restkapasiteten må kunne fristilles til behandling av økende mengder husholdningsavfall. Hvis slike kortsiktige avtaler medfører lavere inntjening enn
3 langsiktige kontrakter vil dette innebære en merkostnad for kommunen". Norsk Industri har aldri hørt om at kommunale avfallsanlegg skal ha måttet begrense kontraktsperioden av slike årsaker. Tvert i mot er det vanlig at det er avfallsprodusent, ikke avfallsselskap, som vil ønske å begrense kontraktsperioden til kortere perioder, for å stå fritt til og reforhandle avtaler. Det er naturligvis gunstig for ethvert avfallsselskap med mest mulig langsiktige avtaler. Men at kommunale avfallsanlegg ikke har mulighet til å binde opp næringsavfall i langsiktige kontrakter kan ikke sies å utgjøre noen ulempe for de kommunale avfallsforetakene, når det gjelder å konkurrere med private bedrifter. Det er ikke tilfelle at kommunale foretak kun kan tilby produsenter av næringsavfall korte kontraktsperioder mens private foretak opererer med andre, og lengre, kontraktsperioder. Offentlige og de private selskap konkurrerer om de samme kontraktene, med den samme kontraktsperioden. Dersom målet er konkurranse på like vilkår gir det ikke mening å tilrettelegge for at offentlige foretak kan dekke inn en større andel av felles kostnader over innbyggernes avfallsgebyr, enn det som er en ren forholdsmessig fordeling. Dersom det av helt spesielle årsaker skulle medføre en økonomisk ulempe for kommunene å inngå kontrakter for håndtering av næringsavfall, står det de kommunale foretakene fritt å la være å inngi tilbud for å håndtere avfallet. Videre vil vi peke på at kommunale avfallsanlegg allerede har økonomiske fordeler i konkurransen med private avfalls- og gjenvinningsselskaper om næringsavfall. Disse fordelene kan bestå i et fordelaktig investeringsbilde, da en viss andel av kapasiteten allerede er garantert for via tildeling av enerett på eget husholdningsavfall, kommunale garantier, etc. Kombinasjonen av enerett og næringsvirksomhet i samme avfallsanlegg gir kommunale anlegg økonomiske fordeler, ikke ulemper, slik Miljødirektoratet skriver. I Miljødirektoratets forslag til forskriftstekst heter det at "Et anlegg anses å være planlagt og bygget for husholdningsavfall når minst halvparten av kapasiteten benyttes til husholdningsavfall og denne andelen er gradvis økende. Planlagt restkapasitet regnes som kapasitet som skal benyttes til husholdningsavfall". Vi stiller spørsmål ved hvordan denne regelen evt. skulle ha fungert i praksis. Det kan neppe sies å være rettferdig at et kommunalt anlegg som bruker 45 % av sin kapasitet på eget husholdningsavfall ikke kan dekke noen merkostnader over avfallsgebyret, mens et annet anlegg som brukes 55 % av kapasiteten på eget husholdningsavfall i teorien vil kunne dekke store deler av faste felles kostnader over avfallsgebyret. En slik regel vil både føre til ulike konkurransevilkår mellom private og offentlige avfallsforetak, og også mellom offentlige avfallsanlegg. I tillegg vil forslaget føre til at det vil bli attraktivt å øke andelen eget husholdningsavfall til de kommunale anleggene. Forslaget kan føre til mindre interesse for kildesortering og materialgjenvinning i de store kommunene for å fylle opp kapasiteten i egne forbrenningsanlegg. En slik utvikling er ikke i tråd med nasjonal politikk på området. Oppsummert er det vår klare anbefaling at kun 15-4 første og andre ledd beholdes i den endelige forskriften. 15-4 tredje ledd må strykes. Forslaget til tredje ledd vil, etter vårt syn, ikke være i tråd med EØS-avtalens statsstøtteregler, og vil dessuten føre til ulike konkurransevilkår mellom offentlige og private avfalls- og gjenvinningsbedrifter. 15-6 Kontroll Miljødirektoratet foreslår at kommunerådet, administrasjonssjefen, daglig leder i kommunalt foretak, kontrollutvalget og kommunerevisjonen skal ha ansvar for å
4 kontrollere at kravene i avfallsforskriften kapittel 15 overholdes. Norsk Industri mener at Fylkesmannen i tillegg bør gi i oppgave å føre tilsyn med kommunen for å se til at kravene opprettholdes. Vi mener at kommunens egenkontroll iht. kommuneloven ikke vil være tilstrekkelig for å være sikker på at et så komplisert regelverk etterleves i praksis. Øvrige bemerkninger Norsk Industri er kjent med at det har vært diskutert hvordan statsstøttereglene praktiseres mht. kommunale avfallsanlegg i andre EØS-land. EUs statsstøtteregler vil naturligvis være de samme i alle EØS-land. Vi er for øvrig ikke kjent med at andre EØSland tillater tildeling av enerett på til kommunale avfallsanlegg, som driver over 20 % næringsvirksomhet jf. teckal-kriteriene. Utfordringene mht. risiko for ulovlig statsstøtte og kryssubsidiering vil således kunne være mindre i øvrige EØS-land, enn i Norge. Vi har forstått at Miljødirektoratet gjør en vurdering av om forurensningsloven 29 kan forstås i retning av at kommunene plikter å opprettholde en viss restkapasitet i sine avfallsanlegg, i tilfelle mengdene husholdningsavfall skulle øke i fremtiden. Vi kan ikke se at verken lovtekst eller forarbeider åpner for en slik forståelse av loven 29. Kommunen har plikt til å sørge for en forskriftsmessig håndtering av husholdningsavfall som til enhver tid oppstår i kommunen, enten ved å ta hånd om avfallet selv eller ved å konkurranseutsatte tjenesten. Loven 29 gir ingen plikter til kommunen mht. å sørge for håndtering av evt. mengder husholdningsavfall som kan tenkes å oppstå i fremtiden. Vi minner om at opp mot 70 % av kapasiteten i enkelte kommunale avfallsanlegg (f.eks. forbrenningsanlegg) brukes til å ta i mot og behandle konkurranseutsatt næringsavfall. Kommunale forbrenningsanlegg har, etter hva vi skjønner, vist til at leveringsforpliktelser ift. fjernvarme, kan være relevant i sakens anledning. Norsk Industri avviser dette. Leveringsforpliktelser ift. fjernvarme har ingen juridisk kobling mot beregning av kommunens avfallsgebyr, iht. forurensningsloven 34. I tillegg er ikke levering av fjernvarme avhengig av bruk av avfallsbrensel. Fjernvarme kan produseres fra en rekke brensler, f.eks. biobrensel (flis, pellets, etc.), varmepumpe, spillvarme, elektrisitet, etc. Innspill til Miljødirektoratets veileder En ny forskrift og tilhørende veileder må ansvarliggjøre kommunepolitikerne mht. fastsettelse av kommunens avfallsgebyr, i større grad enn det som er praksis i dag. Miljødirektoratets veileder må inneholde et oppsett for hvilken informasjon om ansees nødvendig for at kommunen kunne skal gå igjennom og kvalitetssikre selvkostregnskapet i forkant av fastsettelsen av avfallsgebyret. Nødvendig informasjon vil bl.a. inkludere: En detaljert kalkyle, der alle fordelingsnøkler beskrives, eksempelvis fordelingen mellom selskapets håndtering av husholdningsavfall og konkurranseutsatt avfall. Informasjon om faste kostnader, variable kostnader, lån og hvordan de faste kostnadene er fordelt mellom monopolvirksomhet og konkurranseutsatt aktivitet. Avtaler mellom monopolselskap og datterselskap, samt mellom de ulike datterselskapene, i interkommunale selskaper med konsernstruktur. En slik oversikt skal blant annet vise type tjenestesalg/tjenestesalg, verdi per år, avtalens varighet og innkjøpsform (andel av tjenestekjøp på anbud kontra direkte anskaffelser). Hensikten med dette er å skape større åpenhet om hva som skjer i konsernstrukturene og dermed forebygge adferd som kan føre til ubevisst eller bevisst kryssubsidiering.
5 Videre bør interkommunale selskaper med konsernstruktur få krav til årlig å presentere avtaler mellom monopolselskap og datterselskap, samt mellom de ulike datterselskapene i konsernet, da prissetting mellom selskap i en konsernmodell påvirker selvkostområdet. Norsk Industri har erfaring med at det kan være vanskelig å skaffe til veie informasjon om fastsettelse av selvkost fra ulike kommuner. Vi mener derfor det bør presiseres i veilederen at alle som ønsker det har samme rett til innsynsrett som kommunens innbyggere, f.eks. konsulentmiljøer, private foretak, bransjeorganisasjoner, osv. Anledningen til å nekte innsyn iht. offentlighetsloven er begrenset. Det må altså foreligge helt spesielle hensyn før kommunen evt. kan benytte seg av disse unntaksmulighetene. Med vennlig hilsen Norsk Industri Trygve Østmo Direktør Gunnar Grini Bransjesjef - Gjenvinning