Høringsnotat ny delversjon av Referansekatalog for anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor, våren 2015 1
Innhold 1. Bakgrunn og innledning... 3 2. Standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester... 4 Publisering av nettleserbaserte tjenester... 5 Bruk av standarder på området... 5 3. Standarder for beskrivelse av datasett og datakataloger... 6 Beskrivelser av datasett og datakataloger... 7 Bruk av standarder på området... 7 2
1. Bakgrunn og innledning Det er etablert en referansekatalog for anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor(referansekatalogen). Den skal sikre at IT-løsninger i offentlig sektor er tilrettelagt for samhandling seg i mellom og med innbyggere og næringsliv. Den skal sikre at alle brukere får tilgang til offentlig sektors tjenester og informasjon på nett, uavhengig av funksjonsnivå og brukerutstyr. Den skal også sikre at ikke offentlige IT-løsninger blir bundet til enkelt leverandører og bidra til et godt fungerende IT-marked. Referansekatalogen er i dag implementert som et nettsted, http://standard.difi.no, med oversikt over hvilke krav til IT-standarder som gjelder på ulike bruksområder. Ulike bruksområder har ulike behov og en standard kan derfor ha ulik status på ulike bruksområder. Det anbefales å benytte Referansekatalogen som kilde fordi denne viser anbefalte og obligatoriske krav i sammenheng. Kommunal- og Moderniseringsdepartementet (KMD) har delegert ansvaret for å forvalte Referansekatalogen til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Det betyr at Difi utreder, hører og beslutter anbefalte standarder. Difi utreder og hører også de obligatoriske standardene, men disse blir besluttet av regjeringen i forskrifts form etter fremlegg fra KMD. Standardiseringsrådet er et bredt sammensatt råd, av 17 ulike statlige og kommunale virksomheter, samt Standard Norge. Rådets formål er å gi råd til Difi om hvilke standarder som bør gjøres anbefalt og obligatorisk i offentlig sektor. Det er laget en egen beskrivelse av hvordan arbeidet med utredning og forvaltning av anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor skal gjennomføres. I tillegg til å ha et generelt standardiseringsråd, settes det ned spesialistgrupper på de ulike bruksområdene som utredes, og det gjennomføres egne workshoper med næringsaktørene på områdene. De obligatoriske kravene er forskriftsfestet og skal følges med mindre det er etablert en unntaksordning, som den offentlige virksomheten faller innenfor. De anbefalte standardene skal benyttes med mindre den offentlige virksomheten har en god grunn til å la være. Ved revisjon av Referansekatalogen lages det en ny del-versjon når endringene kun gjelder anbefalte krav, og en ny hoved-versjon når endringene er gjelder obligatoriske krav. Delversjonene høres i 5 uker og besluttes av Difi. Hoved-versjonene høres i 3 måneder i form av reviderte utkast til forskrifter, viss krav tas inn i referansekatalogen når aktuell forskrift blir vedtatt. Referansekatalogen inneholder flest krav fra Forskrift om IT-standarder i offentlig sektor, men har også krav fra andre forskrifter. Dette notatet er en høring av nye anbefalte krav til referansekatalogen. Det er to nye bruksområder, som har fått utredet behovet for forvaltningsstandarder på områdene. Det gjelder bruksområdene: - Standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester, og - Standarder for beskrivelse av datasett og datakataloger 3
Standardene på det første bruksområdet er foreslått gjort obligatorisk. Vanlig praksis er da å gjøre standardene anbefalte i parallell med at det gjennomføres en samfunnsøkonomisk konsekvensvurdering, for å vurdere om det er tilstrekkelig grunnlag for å løfte kravet til å bli obligatorisk. På det andre bruksområde er det laget en norsk profil av den standarden, som er best egnet på området. Denne standarden er foreslått som en anbefalt standard. 2. Standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester Det har vært et obligatorisk krav til bruk av standarder ved publisering av dokumenter på offentlige nettsider, siden 2007. Den gangen dette ble utredet avgrenset man seg mot skjema og strukturerte informasjonsutveksling i form av XML og lignende format, for å forenkle utredningsarbeidet. De siste årene har det blitt et økt strategisk fokus på digitalisering av offentlige tjenester, og i digitaliseringsrundskrivet 1 er det kommet et krav om å digitalisere alle skjema som blir benyttet mer enn 3000 ganger i året. I overgangen til digitale tjenester, har erfaring vist at de som ikke bare «setter strøm» på eksisterende arbeidsprosesser og skjema, men som utnytter mulighetene den nye teknologien gir, er i stand til å ta ut større gevinster enn de som kun gjenskaper dagens rutiner. Vi har derfor valgt og ikke fokusere på rene skjematjenester, men på noe litt bredere som vi har kalt nettleserbaserte tjenester. Skal man sikre at tjenestene kan samspille på tvers av offentlige virksomheter og fungere på ulikt brukerutstyr er det viktig å sette krav til hvordan dette gjøres på tvers av ulike virksomheter og sektorer. Det er gjennomført en utredning som har sett på ulike standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester 2. Denne utredningen har identifisert mulige standarder og vurdert i hvilken grad de er egnede som anbefalte eller obligatoriske forvaltningsstandarder på området. Det innebærer en vurdering av om standardene er basert på en åpen prosess og er åpent tilgjengelig for alle, om standarden er tatt i bruk i ulike IT-løsninger tilgjengelig i markedet, om standarden tilfredsstiller offentlig sektors behov på området og hvilke konsekvenser det å gjøre standarden anbefalt eller obligatorisk vil gi. Utredningen konkluderer med at de vanlige standardene utviklet for tekstbehandling ikke er egnet for formålet (standarder som ODF og OOXML). Standarden PDF laget for å ta vare på formatteringen til et dokument ved print eller lignende er delvis egnet. HTML er tatt frem for å tilrettelegge innhold på Internett, og er meget godt egnet for formålet. Utredningen konkluderer med at HTML bør gjøres obligatorisk. I behandlingen av denne utredningen i Standardiseringsrådet var det enighet om at HTML i første omgang bør gjøres til en anbefalt standard for publisering av nettleserbaserte tjenester, og at man bør gå videre å gjennomføre en samfunnsøkonomisk konsekvensanalyse med tanke på å gjøre 1 KMD (2015): Digitaliseringsrundskrivet 2014; https://www.regjeringen.no/nb/aktuelt/digitaliseringsrundskrivet-2014/id766348/ 2 Difi (2014): Utredning standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester; http://standard.difi.no/filearchive/utredning-forvaltningsstandarder-for-publisering-av-nettleserbasertetjenester-v1-0.pdf 4
standarden obligatorisk. Dette notatet er en høring av om standarden i første omgang bør gjøres anbefalt. Det å gjøre HTML til en forvaltningsstandard vil ha flere følger. På den positive siden vil HTML gjøre det mulig å benytte offentlige tjenester fra flere typer brukerutstyr, noe som gir mer fleksibilitet til brukeren og økt bruk av tjenesten for offentlige virksomheter. Bruk av HTML vil gjøre det mulig å videreutvikle tjenester, slik at de blir mye mer brukervennlige med hjelpetekster, sporvalg, validering av input informasjon, osv. I tilegg vil HTML gjøre det mulig å lage mer universelt utformede tjenester, i tillegg til å gjøre tjenestene mer tilgjengelig for de med behov for hjelpemidler. Bruk av HTML vil også tilrettelegge for økt informasjonssikkerhet og mulighet for å levere sammensatte tjenester på tvers av offentlige virksomheter slik at brukeren får et mer helhetlig tjenestetilbud. Ulempen ved å kreve bruk av HTML er at mange tjenester i dag er implementert på dokumentformater for tekstbehandling eller på PDF, og at det derfor det vil være kostnader forbundet med å løfte disse tjenestene over på HTML. I tillegg vil det være behov for å endre forvaltningsrutiner i noen av virksomhetene. Difi mener at HTML bør gjøres til en anbefalt forvaltningsstandard på bakgrunn av rådet fra Standardiseringsrådet og fordi de positive effektene veier klart tyngre enn de negative. HTML5 har nå fått bedre støtte ikke bare i nettlesere, men også i tekstbehandlere og ulike typer hjelpemidler. Det anbefales derfor å bruke HTML5, men fordi en del brukere fortsatt benytter eldre programvare opprettholder vi kravet om å implementere HTML5 slik at tjenestene fungerer på en tilfredsstillende måte i programvare tilpasset bruk av HTML 4.01. Overforstående justeringer gir følgende tekst på bruksområdet: Publisering av nettleserbaserte tjenester Bruk av standarder på området Det er anbefalt at alle nye og eksisterende nettleserbaserte tjenester gjøres tilgjengelig på offentlige nettsider i HyperText Markup Language, HTML5 (W3C 2014). HTML 4.01(W3C 1999) og XHTML 1.0 (W3C 2000) er under utfasing. Det anbefales å implementere tjenestene i HTML5, slik at tjenestene kan benyttes på en tilfredsstillende måte fra enhtml 4.01 nettleser. Det bør gjøres grundig brukertesting for å sikre tilfredsstillende støtte også i eldre nettlesere. Skal formattering defineres i HTML anbefales det å benytte CSS 2.0 eller CSS 3.0 (CSS = Cascading style sheet). Ved bruk av CSS 3.0 må den implementeres slik at tekstdokumentet kan leses av eldre nettlesere, og det må gjøres grundige brukertesting for å sikre tilfredsstillende støtte også i disse. Velger en etat å gjøre bruk av Javascript, anbefales det at man baserer seg på W3C sin versjon av DOM (DOM = Document Object Model). Er det behov for å ivareta formattering, utover det som er mulig med CSS, for en eventuell utskriftsversjon, anbefales det å benytte Portable Document Format, PDF, i en av følgende 5
versjoner: PDF/A-2 (ISO 19005-2:2011), PDF/A-1 (ISO 19005-1:2005), PDF 1.4, PDF 1.5, PDF 1.6 eller PDF 1.7 (ISO 32000-1:2008) Ved produksjon av PDF dokumenter anbefales det at fonter innkapsles (embed) i PDF dokumentene. Dette for i større grad å sikre at dokumentet blir gjengitt korrekt, uavhengig av plattform som benyttes ved visning av dokumentet. Dokumenter som følger PDF/A (ISO 19005-1:2005) standarden har alltid fontene innkapslet i dokumentet. Det er obligatorisk å utforme nettleserbaserte tjenester som skal publiseres på Internett i samsvar med Web Content Accessibility Guidelines, WCAG 2.0 (NS-ISO/IEC40500:2012), på minimum nivå A og AA med unntak for suksesskriteriene 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5. Det anbefales derimot å tilfredsstille alle kravene, inklusive AAA-kravene. WCAG gir retningslinjer for tilgjengelighet på nettsider. For offentlige virksomheter hvor utforming av IKT-løsninger reguleres av annen lovgivning enn Forskrift om universell utforming, gjelder kun de anbefalte kravene. Det er anbefalt å kode nettleserbaserte tjenester som skal publiseres på Internett med ISO/IEC 10646 representert ved UTF8. Det er anbefalt å benytte ISO 639 for deklarering av språkkoder for offentlige nettsider i HTML. For de språkene som har språkkoder i ISO 639-1 (to bokstavers kode) skal denne brukes. Om ikke må en se videre til ISO 639-2 og ISO 639-3 (tre bokstavers koder). Entydige koder skal brukes fremfor språkgruppekoder. Herav følger at det må skilles mellom ulike samiske språk samt mellom bokmål og nynorsk. Anbefalingen gjelder alle språk. 3. Standarder for beskrivelse av datasett og datakataloger Frigjøring av åpne data er viktig for å sikre innovasjon, bidra til næringsutvikling og sikre et åpent og transparent samfunn. I tillegg er tilgjengeliggjøring av ikke-åpen informasjon mellom parter som har tilgangshjemmel, viktig for å sikre brukervennlige og effektive tjenester fra offentlig sektor. Muligheten til å utnytte data er betraktelig større hvis både dataene og katalogen de er tilgjengeliggjort i, er beskrevet på en standardisert måte. Det er derfor viktig å få på plass en felles standard på området, som alle kan forholde seg til uavhengig av kilde. Difi har gjennomført en utredning for å vurdere standarder for beskrivelse av datasett og datakataloger 3. I utredningen ble det vurdert hvilke standarder som var mest aktuelle, og en standard pekte seg klart ut som mest egnet. Det var W3C (2014) Data Catalog Vocabulary (DCAT) for beskrivelse av datasett og datakataloger. Mange har tatt i bruk denne standarden internasjonalt og Europa har laget sin egen applikasjonsprofil av standarden, DCAT-AP, som skal ligge til grunn for felles beskrivelser i EU. DCAT-AP, som er spesielt rettet mot åpne data, krever imidlertid noen tilpasninger for også å tilfredsstille offentlig sektors behov for å beskrive datasett som ikke er åpne. Som en del av utredningsarbeidet er det derfor laget en egen norsk profil av DCAT-AP, DCAT-AP-NO- 1.0 4. Det er planlagt en revisjon av DCAT-AP frem mot sommeren. Difi deltar inn i det arbeidet for å forsøke å få våre behov best mulig ivaretatt i den reviderte europeiske profilen. 3 Difi (2015): Utredning og vurderinger standarder for beskrivelse av datasett og datakataloger; http://standard.difi.no/filearchive/2015-02-04-utredning-dcat.pdf 4 Difi (2015): DCAT-AP-NO-1.0; http://difi.github.io/dcat-ap-no/ 6
Det har vært diskutert om dette er rett tidspunkt å anbefale standarden, i og med at den skal revideres. Det skjer imidlertid mye innen åpne data og samhandling i offentlig sektor, og dette arbeidet krever valg av løsninger/metode for beskrivelse av datasett og datakataloger. Det er viktig at de som gjennomfører slikt arbeid nå, får en standard å forholde seg til. Da sikres det at offentlige virksomheter i dagens arbeid, gjør valg som i størst mulig grad er i tråd med det som vil bli fremtidig standard på området. Rapporten konkluderer med at DCAT-AP-NO-1.0 bør gjøres til en anbefalt forvaltningsstandard. Det vil få noen følger å gjøre denne standarden anbefalt. Mange virksomheter har holdt igjen publisering av åpne data i frykt for at de kan mistolkes og benyttes feil. En standard på området vil legge til rette for gode beskrivelser av datasett og datakataloger som reduserer risikoen for dette. Mange offentlige virksomheter har begrenset kompetanse til å vite hvordan åpne og ikke-åpnedata skal tilrettelegges. En anbefalt standard vil gjøre arbeidet med å tilrettelegge datasett og datakataloger enklere. En felles standard kan dermed bidra til økt publisering av åpne data fra offentlige virksomheter og påfølgende muligheter for næringsutvikling i privat sektor. Den vil også gjøre det enklere for eksterne brukere å benytte datasettene, fordi offentlig sektor vil være mer enhetlig i sin beskrivelse av datasett. Offentlige virksomheter har svært begrenset kunnskap om hvilken informasjon andre offentlige virksomheter besitter, og som de kan gjenbruke i sine tjenester. En datakatalog er et nyttig verktøy for å vise hvilken informasjon en virksomhet forvalter, og en standard for beskrivelse av datakataloger vil være en hjelp i arbeidet med å lage slike, og dermed bidra til økt gjenbruk av data. En felles standard vil også gjøre teknologivalg i ulike løsninger enklere, og bidra til mer standardiserte løsninger i virksomhetene. På den negative siden, vil formkrav gi noen økte kostnader i tilknytning til tilgjengeliggjøring av åpne data. Kostnader som vi i utgangspunktet ønsker å holde til et minimum, for at terskelen for deling skal være lavest mulig. Et anbefalt krav gir de som er usikre på hvordan datadeling skal gjøres, en hjelpende hånd på veien. De som ser den ekstra kostnaden som en hindring, kan foreløpig gjøre det på egen måte. En felles standard over tid er derimot avgjørende for å løse informasjonsutvekslingen i staten på en billigst og best mulig måte. Difi mener DCAT-AP-NO-1.0 bør gjøres til en anbefalt forvaltningssstandard på bakgrunn av Standardiseringsrådets anbefaling til Difi, og på grunn av fordelene det vil gi, særlig knyttet til samhandling i offentlig sektor. Overforstående justeringer gir følgende tekst på bruksområdet: Beskrivelser av datasett og datakataloger Bruk av standarder på området Det er anbefalt at alle nye beskrivelser av datasett og datakataloger gjøres som spesifisert i DCAT-AP-NO-1.0. Standarden skal benyttes når datakataloger og datasett tilgjengeliggjøres åpent, eller for begrensede brukergrupper, ved på offentlige nettsider. 7