Innhold Kapittel 1 Forvaltning og forvaltningsvirksomhet........................... 17 1.1 Offentlig forvaltning «utøvende makt».................... 17 1.2 Forvaltningsvirksomhet................................. 20 1.2.1 Innledning. Intern forvaltningsadministrasjon........... 20 1.2.2 Forvaltningsvirksomhet rettet mot borgerne............ 24 1.3 Offentlig forvaltning forvaltningsapparatet................. 30 1.3.1 Den sentrale statsforvaltningen og underliggende organer.... 30 1.3.2 Uavhengige forvaltningsorganer..................... 30 1.3.3 Statlig og kommunalt eide selskaper.................. 33 1.3.4 Kommunalforvaltningen........................... 36 1.3.4.1 Det kommunale selvstyret................... 36 1.3.4.2 Kommunestyret og fylkestinget som øverste organ.... 37 1.3.4.3 Kollegial beslutningsform som utgangspunkt og hovedregel............................... 37 1.3.4.4 Kommuneadministrasjonen.................. 38 Kapittel 2 Kravet om rettssikkerhet i forvaltningen.......................... 39 2.1 Rettsregler, verdier og virkelighetsforståelse.................. 39 2.2 Alminnelig forvaltningsrett noen utviklingslinjer.................................. 41 2.2.1 Rettsstat og alminnelig forvaltningsrett................ 41 2.2.2 Fra lovlighetskontroll til tilblivelseskontroll............. 43 2.2.3 Fra ulovfestet gyldighetskontroll til lovregler om saksbehandlingen................................. 44 2.2.4 Nye utfordringer for forvaltningsretten i velferdsstaten.... 45 2.3 Rettssikkerhet........................................ 46 2.3.1 Innledning...................................... 46 2.3.2 Prosessuell rettssikkerhet krav til den måte avgjørelser treffes på....................................... 47
12 Frihagens forvaltningsrett Bind 1 2.3.3 Krav til innholdet av de avgjørelsene som treffes kan vi snakke om materiell rettssikkerhet?................... 50 2.4 Motstående hensyn.................................... 53 2.4.1 Ulike typer rettssikkerhetshensyn i konflikt............. 53 2.4.2 Rettssikkerhet og demokrati........................ 55 2.4.3 Rettssikkerhet og omsorg.......................... 59 2.4.4 Rettssikkerhet og personvern........................ 62 2.4.5 Rettssikkerhet og effektivitet........................ 64 2.4.6 Rettssikkerhet og miljøvern......................... 66 Kapittel 3 Forvaltningens kompetanse.................................... 69 Rettsgrunnlag og rettslige begrensninger en oversikt 3.1 Dispositive utsagn..................................... 69 3.2 Kompetanse begrep.................................. 71 3.3 Nærmere om avgrensningen av begrepet «kompetanseregel»..... 73 3.4 Krav om personell kompetanse........................... 76 3.4.1 Hvem har kompetanse til å treffe beslutning på vegne av stat eller kommune?.............................. 76 3.4.2 Delegering..................................... 78 3.5 Krav om særskilt hjemmel for heteronom kompetanse legalitetsprinsippet..................................... 80 3.6 Rettsanvendelse og forvaltningsskjønn...................... 83 3.7 Krav til avgjørelsesprosessen saksbehandlingen.............. 88 3.7.1 Prosessuell rettssikkerhet........................... 88 3.7.2 Krav til saksbehandlingen. Domstolsprosessen som forbilde?... 89 3.8 Krav til avgjørelsesprosessen grunnlag og grenser for forvaltningsskjønnet................................... 92 3.8.1 Innledning..................................... 92 3.8.2 Krav til de verdimessige premisser for forvaltningsskjønnet... 95 3.8.3 Likhetsprinsippet................................ 97 3.8.4 Forholdsmessighetsprinsippet....................... 99 3.9 Rettslig prøving av forvaltningens vedtak................... 102 3.9.1 Innledning.................................... 102 3.9.2 Gyldighetsprøvingen forvaltningsrettsreglenes ulike funksjoner..................................... 103 3.9.3 Krav om at feilen må ha vært vesentlig............... 104 3.9.4 Ugyldighet til skade............................. 105 3.9.5 Annullering eller realitetsavgjørelse?................. 107 3.10 Erstatning for skade på grunn av feil ved forvaltningsvedtak.... 112
Innhold 13 Kapittel 4 Allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter....... 117 4.1 Innledning: Hvorfor rettsregler om offentlig innsyn i forvaltningens virksomhet?............................. 117 4.2 Veien frem til Offentleglova............................. 122 4.3 Hvilke virksomheter går inn under Offentleglova?............ 124 4.4 Alminnelig innsynsrett som utgangspunkt. Rett til å se journaler og registre.......................................... 126 4.5 Når foreligger et offentlig saksdokument?.................. 129 4.6 Unntak for taushetspliktbelagte opplysninger............... 132 4.7 Unntak av hensyn til skjerming av fortrolige opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt........................... 133 4.8 Unntak av hensyn til skjerming av de interne arbeidsprosesser i forvaltningen........................................ 135 4.8.1 Unntaksregelen utgangspunkt, begrunnelse og utvikling 135 4.8.2 Innsynsrett i kommunale saksdokumenter............. 138 4.9 Merinnsyn.......................................... 140 4.10 Behandling av innsynsbegjæring klagerett................. 142 4.11 Den praktiske gjennomføringen av innsynsretten............ 144 Kapittel 5 Forvaltningsloven........................................... 147 Ramme, systematikk og grunnbegreper 5.1 Innledning kravet om forsvarlig saksbehandling............ 147 5.2 Forvaltningsloven grunntanker og hovedprinsipper.......... 152 5.3 Forvaltningslovens rekkevidde........................... 159 5.3.1 Innledning..................................... 159 5.3.2 Forvaltningsloven og offentlig eide selskaper........... 160 5.3.3 Private institusjoner og virksomheter som drives på basis av offentlig finansiering........................... 162 5.4 Rekkevidden av de ulike delene av Forvaltningsloven.......... 164 5.4.1 Ulike saksbehandlingsregler for tre typer avgjørelser..... 164 5.4.2 Skillet mellom «vedtak» og andre avgjørelser........... 165 5.4.3 Skillet mellom enkeltvedtak og forskrifter............. 173 5.5 Partsbegrepet i Forvaltningsloven......................... 175 Kapittel 6 Generelle regler om forvaltningsvirksomhet...................... 183 6.1 Generelle krav i Forvaltningsloven til saksbehandlingen........ 183 6.1.1 Lovfestede og ulovfestede regler..................... 183 6.1.2 Veiledningsplikt................................. 184 6.1.3 Skriftlighet, muntlighet og verifiseringskrav............ 190 6.1.4 Saksbehandlingstid.............................. 193
14 Frihagens forvaltningsrett Bind 1 6.1.5 Rettshjelp og dekning av utgifter til rettshjelp.......... 196 6.2 Kravet om habilitet................................... 198 6.2.1 Generelt om habilitetskravet....................... 198 6.2.1.1 Inhabilitet hva er det?.................... 198 6.2.1.2 Hvor har vi regler om habilitet?.............. 199 6.2.1.3 Hvorfor har vi regler om inhabilitet?.......... 203 6.2.2 Hvem omfattes av habilitetsreglene i Forvaltningsloven?.... 205 6.2.3 Inhabilitet etter 6 første avsnitt................... 209 6.2.4 Inhabilitet etter 6 annet avsnitt................... 212 6.2.4.1 Generelt om vurderingstemaet............... 212 6.2.4.2 Egne særinteresser........................ 214 6.2.4.3 Nært forhold til noen med særinteresser........ 216 6.2.4.4 Vist særlig engasjement.................... 221 6.2.4.5 Behandlet saken tidligere................... 223 6.2.4.6 Uttrykt manglende tillit.................... 224 6.2.5 Avgjørelse av habilitetsspørsmålet................... 225 6.2.6 Virkningen av inhabilitet......................... 226 6.3 Krav til forvaltningens informasjonbehandling.............. 228 6.3.1 Forvaltningens bruk av personlig informasjon.......... 228 6.3.2 Personvern hva er det, og hvordan sikres det?......... 229 6.3.3 Taushetsplikt rettslig regulering og systematikk....... 232 6.3.4 Hvem har taushetsplikt?.......................... 233 6.3.5 Hva er underlagt taushetsplikt?..................... 234 6.3.5.1 Problemstillingen......................... 234 6.3.5.2 Hvilke typer opplysninger er vernet?.......... 235 6.3.5.3 Hvem er vernet?.......................... 238 6.3.6 Kommunikasjonssituasjonens betydning for taushetsplikten................................. 244 6.3.6.1 Rettslig utgangspunkt...................... 244 6.3.6.2 Kommunikasjon med parten og den opplysningen gjelder...................... 245 6.3.6.3 Kommunikasjon i forvaltningen.............. 246 6.3.6.4 Kommunikasjon med noen utenfor forvaltningen 247 6.3.7 Når det ikke foreligger taushetsplikt: opplysningsrett og taushetsrett eller opplysningsplikt?.................. 247 Kapittel 7 Utredningsplikt. Varsel, innsyn og kontradiksjon.................. 249 7.1 Forvaltningens utredningsplikt.......................... 249 7.1.1 Om utredningsplikten og dens grunnlag.............. 249 7.1.2 Hvor grundig skal saken undersøkes og utredes?........ 250 7.2 Varslingsplikt og uttalelsesrett........................... 255 7.2.1 Varslingsplikten og interessene den skal ivareta......... 255
Innhold 15 7.2.2 Hvem skal varsle og hvem skal varsles?................ 256 7.2.3 Når skal det varsles?.............................. 257 7.2.4 Varselets innhold og form......................... 261 7.2.5 Unntak fra varslingsplikten........................ 263 7.3 Partens innsyn i sakens dokumenter....................... 265 7.3.1 Hvorfor regler om partsinnsyn?..................... 265 7.3.2 Begrensninger i innsynsretten alminnelige utgangspunkter................................. 268 7.3.3 Rett til innsyn i faktiske opplysninger i dokument for den interne saksbehandling........................ 269 7.3.4 Unntak for fortrolige opplysninger.................. 270 7.3.5 Gjennomføring av innsynsretten klage over avslag på begjæring om innsyn............................. 272 Kapittel 8 Avgjørelsens grunnlag, form og begrunnelse...................... 275 8.1 Regler om vedtak, begrunnelse og underretning.............. 275 8.2 Vedtakets grunnlag................................... 275 8.3 Vedtaket og dets form................................. 277 8.4 Vedtakets begrunnelse................................. 280 8.4.1 Begrunnelsens betydning.......................... 280 8.4.2 Hvilke vedtak skal begrunnes?...................... 281 8.4.3 Når skal begrunnelse gis?.......................... 282 8.4.4 Krav til begrunnelsens innhold..................... 283 8.5 Underretning....................................... 287 Kapittel 9 Klagerett. Omgjøring utenfor klagesak.......................... 289 9.1 Forvaltningsklage og omgjøring utenfor klagesak problemstilling, begreper og rettsgrunnlag.................. 289 9.2 Klagerett og klagesaksbehandling......................... 292 9.2.1 Klagerett innhold og avgrensning.................. 292 9.2.1.1 Hva er klagerett?.......................... 292 9.2.1.2 Hvem er klageinstans?..................... 293 9.2.1.3 Ikke adgang til videreklage.................. 297 9.2.2 Unntak fra eller begrensninger i klageretten............ 298 9.2.3 Hvem har klagerett?............................. 300 9.2.4 Fremsettelse av klagen. Rettsvirkninger av at klage er fremsatt....................................... 306 9.2.4.1 Klagefrist............................... 306 9.2.4.2 Krav til klagens innhold.................... 310 9.2.4.3 Rettsvirkningene av klage. Utsatt iverksetting av vedtak............................... 311
16 Frihagens forvaltningsrett Bind 1 9.2.5 Underinstansens behandling av klagen............... 314 9.2.6 Klageinstansens prøving av vedtaket................. 315 9.3 Omgjøring utenfor klagesak............................ 320 9.3.1 Rettslig problemstilling. Omgjøringsvedtakets innhold og karakter....................................... 320 9.3.2 Reglene om omgjøring utenfor klagesak oversikt...... 322 9.3.3 Forvaltningsorganets adgang til å omgjøre eget vedtak... 323 9.3.3.1 Omgjøring som ikke er til skade.............. 323 9.3.3.2 Omgjøring før underretning eller kunngjøring... 326 9.3.3.3 Omgjøring av ugyldig vedtak................ 328 9.3.3.4 Omgjøring med hjemmel i annen lov eller i vedtaket selv............................. 330 9.3.3.5 Omgjøring på grunnlag av alminnelige ulovfestede regler......................... 333 9.3.4 Omgjøring utenfor klagesak av klageinstans eller overordnet organ................................ 336 9.3.4.1 Omgjøringskompetanse på linje med underinstansen........................... 336 9.3.4.2 Utvidet omgjøringskompetanse for klageinstans eller overordnet organ............ 338 Kapittel 10 Kontroll med forvaltningen................................... 343 10.1 Kontrollbehov og kontrollordninger...................... 343 10.2 Forvaltningskontroll i det offentlige rom................... 343 10.3 Partenes kontrollmulighet.............................. 344 10.4 Forvaltningens egenkontroll............................ 345 10.5 Statens kontroll med kommunene........................ 346 10.6 Særskilte statlige tilsynsorganer.......................... 347 10.7 Stortingets kontroll og tilsyn med forvaltningen............. 348 10.8 Domstolenes kontroll med forvaltningen................... 351 10.9 Internasjonale organers kontroll med norsk forvaltning........ 355 Lover og forskrifter forkortelsesliste........................... 357 Lover................................................. 357 Forskrifter............................................. 361 Forarbeider og andre offentlige dokumenter...................... 362 Litteraturliste og forkortelser.................................. 364 Stikkordregister............................................ 369 Bestemmelser i lover og forskrifter register..................... 379 Domsregister.............................................. 387 Sivilombudsmannen........................................ 389