ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehageloven Sarpsborg kommune
Innhold Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Kommunens godkjenning av barnehager... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 8 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 10 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 12 4. Frist for retting av lovbrudd... 13 Kommunens godkjenning av barnehager... 13 Vedlegg:... 15 1: Oversikt over mottatt dokumentasjon... 15 2: Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet... 16 2
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Sarpsborg kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen godkjenner barnehagene i kommunen, jf. barnehageloven 10 og 11. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjøres ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Sarpsborg kommune. Videre har Fylkesmannen intervjuet personer fra kommunen og tre barnehager. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport, og Sarpsborg kommune har kommentert denne. Vurderinger av kommunens kommentarer til foreløpig rapport er tatt inn i denne rapporten. Fylkesmannen har samtidig gjennomført tilsyn med kommunen etter opplæringslovens bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp til barn før opplæringspliktig alder. Resultatet av dette tilsynet kommer i en egen rapport som sendes ut samtidig. Fylkesmannen har i den endelige tilsynsrapporten konkludert med ett lovbrudd med to korreksjonspunkter. 1. Sarpsborg kommune skal godkjenne barnehager i henhold til gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 10, forvaltningsloven 24 og 25 og forskrift om politiattest 4 annet ledd a. Sarpsborg kommune må sørge for at kommunens vurderinger av om barnehagen er egnet til å oppfylle krav i barnehageloven 1, 1a og 2, foreligger skriftlig b. Sarpsborg kommune må dokumentere sin vurdering av om politiattest skal innhentes fra eier når de skal godkjenne private barnehager Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av de ulovlige forholdene. Kommunens frist for retting er 28.02.2015. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. 3
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.04.2014 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens ansvar for å godkjenne barnehager i Sarpsborg kommune. Fylkesmannen har samtidig gjennomført tilsyn med kommunen etter opplæringslovens bestemmelser om spesialpedagogisk hjelp til barn før opplæringspliktig alder. Samordningen av de to tilsynene er gjennomført ved at åpningsmøte, sluttmøte og to intervjuer ble gjennomført felles. De øvrige intervjuene, frister og aktiviteter ble gjennomført parallelt. Det blir utarbeidet separat rapport for hver av de to lovområdene. I denne tilsynsrapporten er det gitt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 28.02.2015. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Østfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er et lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Tilsynet omfatter temaet: Kommunens overholdelse av barnehageloven 10 om godkjenning, jf 6 om virksomhetens plikt til å søke godkjenning Kommunens overholdelse av barnehageloven 11 om familiebarnehager og tilhørende forskrift om familiebarnehager Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettssikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Det er kommunen som har hovedansvaret for at det etableres barnehager som oppfyller kravene i regelverket og som sikrer barna et likeverdig pedagogisk tilbud. Barnehager skal godkjennes av kommunen før virksomheten kan settes i gang. Kommunen skal allerede i etableringsfasen se til at barnehagelovens krav vil bli fulgt og at det for øvrig legges opp til en forsvarlig virksomhet. 4
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet, finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet og de som deltok på åpningsmøtet og sluttmøtet, kommer fram i vedlegg 2. Tilsynets gang Første varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 03.04.2014 Dokumentasjon mottatt 29.04.2014 E-postkorrespondanse mellom Fylkesmannen og kommunen vedr. datoer for tilsynet Endelig varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 16.05.2014. Dokumentasjon mottatt 20.06.2014. Brev med dagsorden for tilsynet, datert 25.08.2014. Åpningsmøte og intervjuer 02.09.2014. Varsel om vedtak og foreløpig rapport 12.09.2014. Sluttmøte 16.09.2014. Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 04.10.2014. Tilbakemelding på foreløpig rapport fra Sarpsborg kommune datert 02.10.2014 Endelig rapport med frist for retting datert 21.10.2014 Avslutning av tilsyn, evt. pålegg om retting 3. Kommunens godkjenning av barnehager 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Barnehageloven 10 om godkjenning lyder: Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1 og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen Forvaltningsloven 24 første ledd første punktum lyder: Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsloven 25 lyder: I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, 5
er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 8 første ledd, og har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10 og 11. I merknader fra Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) til 10 første ledd fastslås det at kommunen er godkjenningsmyndighet. Kommunen skal ved behandlingen av søknad om godkjenning foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Barnehagens fysiske rammer, dvs. lokaler og uteområder, må være egnet for barnehagedrift. Av 1, 1a og 2 framgår det at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Bemanningsplanen må vise at driften vil bli forsvarlig og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Kommunen skal i godkjenningsprosessen blant annet vurdere - om barnehagens lokaler og uteområder fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter ut fra barnas alder - om bemanningsplanen er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid og barnas alder - om bemanningsplanen gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold - om barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse Godkjenning av barnehager er offentlig myndighetsutøvelse. Vedtak om godkjenning av barnehage er et enkeltvedtak jf, 2 første ledd b) i forvaltningsloven. Forvaltningslovens kapitler IV-VI gir reglene for enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven 24 første ledd skal enkeltvedtak begrunnes. Forvaltningsloven 25 gir regler for hva begrunnelsen skal inneholde. Her framgår det at kommunen i begrunnelsen skal vise til de regler vedtaket bygger på, gjengi innholdet i reglene i den grad dette er nødvendig for at søker skal forstå vedtaket og nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Hensynet bak begrunnelseskravet i forvaltningsloven er å sikre en forsvarlig saksbehandling. Det vil ikke være mulig å sikre en etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling av godkjenningssøknadene uten at vurderingene nedtegnes skriftlig. Det må framgå skriftlig at de hensyn som skal sikre barn et godt og forsvarlig barnehagetilbud er vurdert. På denne måten vil barnehagemyndigheten ha dokumentert de vurderingene som er gjort. Dette er viktig informasjon for barnehageeier, og et viktig grunnlag for kommunen ved senere arbeid, for eksempel i forbindelse med tilsyn. Forvaltningsloven 17 første ledd første punktum lyder: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det stilles mange krav i regelverket til barnehagens lokaler og uteområder. Departementet skriver i sine merknader til barnehageloven at det er avgjørende at godkjenningsmyndigheten er kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Etter forvaltningsloven 17 første ledd, skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før 6
vedtak treffes. I dette ligger at godkjenningsmyndigheten må klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt før godkjenning kan gis. Forskrift om politiattest i henhold til barnehageloven 4 annet til fjerde ledd lyder: Ved godkjenning av privat barnehage skal kommunen påse at det foreligger tilfredsstillende politiattest for eier, der eier selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholde seg regelmessig i barnehagen. Kommunen kan også kreve politiattest fra eier av barnehagens lokaler eller fra familiemedlemmer som er til stede i barnehagens/familiebarnehagens åpningstid. Det skal framgå av saksdokumentene at tilfredsstillende politiattest er levert. For å sikre at barnehageeier som selv skal arbeide i barnehagen ikke er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn, er kommunen som godkjenningsmyndighet gitt myndighet til å kontrollere dette. Tilfredsstillende attest fra barnehageeier skal foreligge før godkjenning gis. Dette gjelder imidlertid ikke alle barnehageeiere. I forskriften 4 annet ledd heter det at slik attest skal innhentes der eier selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholde seg regelmessig i barnehagen. Kravet er at det må være et opphold av regelmessig karakter over noe tid, og at vedkommende har mulighet til å være i kontakt med barna og opparbeide seg et tillitsforhold til dem. Denne vurderingen må kommunen gjøre før politiattest kreves. Godkjenningsmyndigheten må sørge for å gjøre påtegning i sine papirer om at tilfredsstillende attest er levert og kontrollert der de krever dette, eller at man har vurdert at det ikke er behov for å innhente slik attest. Påtegningen skal av hensyn til notoritet og kontroll dateres og signeres. Barnehageloven 11 lyder: Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift. Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager. Barnehageloven 11 første ledd fastslår at det ved godkjenning av familiebarnehager skal foretas både en vurdering for å godkjenne familiebarnehagens organisering og en vurdering for å godkjenne det enkelte hjem. Dette er ytterligere utdypet i forskrift om familiebarnehager. Fra forskrift om familiebarnehager: 2 Godkjenning av organiseringen Kommunen skal foreta en kontroll av at familiebarnehagen tilfredsstiller krav i eller i medhold av barnehageloven og godkjenne den sammenslutning/ordningen som samlet sett utgjør familiebarnehagen. Familiebarnehagen skal som hovedregel være et fellesskap mellom minst to hjem, eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage. I særlige tilfeller kan kommunen godkjenne enkeltstående hjem som én familiebarnehage. 3 Godkjenning av hjemmene Virksomheten skal fortrinnsvis foregå i bebodde hjem. Ved godkjenning av det enkelte hjem og eventuelt baselokale skal det vurderes om hjemmet og lokalet egner seg for familiebarnehagedrift. Kommunen kan i særlige tilfeller godkjenne ubebodde lokaler som ett hjem i en familiebarnehage. Ved slik godkjenning skal lokalenes hjemlige kvaliteter vektlegges. Det kan ikke gis godkjenning til doble grupper i ubebodde lokaler. 7
En godkjenning etter barnehageloven 11 om familiebarnehager med tilhørende forskrift innebærer at tilbudet blir en pedagogisk virksomhet som veiledes av en førskolelærer og følger rammeplanen. Forskrift om familiebarnehager har egne regler om godkjenning og bemanning. Godkjente familiebarnehager skal for øvrig tilfredsstille kravene i eller i medhold av barnehageloven. Godkjenningsmyndigheten skal kontrollere at familiebarnehagen tilfredsstiller krav i eller i medhold av barnehageloven og forskriftene og godkjenne den organiseringen og sammenslutningen/ordningen av enkelthjem og eventuelt baselokale som samlet sett utgjør familiebarnehagen. Familiebarnehagen skal være et fellesskap mellom minst to hjem eller mellom minst ett hjem og en vanlig barnehage for å kunne få godkjenning. Et av familiebarnehagens særlige kvalitetstrekk er dens hjemlige preg. Det er på denne bakgrunn stilt opp som en hovedregel at familiebarnehagedriften skal foregå i bebodde hjem. Ved godkjenning av hjem til familiebarnehageordninger skal den totale vurderingen av hjemmet gå på om hjemmet egner seg for familiebarnehagedrift. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Det framkommer av intervju og dokumentasjon at barnehagemyndigheten etter 8 i barnehageloven er delegert til enhetsleder for enhet utvikling oppvekst. Enhetsleder har også fått delegert fullmakten til å godkjenne barnehager etter 10 og 11. Det forekommer enkelte vedtak om godkjenning fra 2011 og 2012 der saksbehandler har skrevet under vedtaket alene. Etter mars 2012 er alle vedtak undertegnet av enhetsleder, stedfortreder eller kommunesjef. Det framkommer av intervju at godkjenningsprosessen ofte starter med en henvendelse fra en barnehageeier som ønsker å etablere seg i kommunen. Kommunen orienterer da om hvilke krav som ligger til grunn for en godkjenning, om hvor i kommunen det er behov for nye plasser og sender over prosedyren for søknad om etablering/godkjenning av ny barnehage. Ofte avholder man et møte tidlig i prosessen. Det framkommer av intervju at barnehagemyndigheten gjennom søknaden og gjennom dialog med barnehageeier, får informasjon blant annet om hvordan barnehagen skal drives, hva de skal legge vekt på og hva ulike rom skal brukes til. Det framkommer videre at kommunen er i dialog med barnehageeier gjennom godkjenningsprosessen. Enkelte vedtak inneholder noe vurdering av hvordan den planlagte barnehagen er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold. I andre vedtak kan vi ikke se dette. Fylkesmannen har ikke fått kopi av møtereferater eller andre skriftlige notater der vurderingene framkommer. Sarpsborg kommunes «Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny barnehage» bestemmer at søker skal legge barnehagens bemanningsplan og barnehageeiers forslag til vedtekter ved søknaden. Bemanningsplanen og vedtektene er bare unntaksvis kommentert i godkjenningsvedtaket. Sarpsborg kommune har sendt kommentarer til foreløpig rapport og lagt ved kommunens prinsipper for utforming av bygg og uteområder i kommunale barnehager. Videre er det lagt ved reviderte prosedyrer for søknad om godkjenning av ny barnehage, for søknad om godkjenning av ny familiebarnehage og for søknad om endret leke- og oppholdsareal. I disse er det tydeliggjort at barnehageeier i søknaden skal gi opplysninger om barnehagens formål jf. barnehageloven 1 og barnehagens innhold, jf. barnehageloven 2. Dessuten skal eier legge ved forslag til årsplan, med spesiell vekt på barnehageloven 1 og 2. 8
Sarpsborg kommune har utarbeidet «Prosedyre for samarbeid med andre kommunale enheter». Formålet med prosedyren er å legge til rette for nødvendig informasjonsflyt og samhandling mellom helsemyndighet, byggesaksenhet og barnehagemyndighet i saker som gjelder etablering eller utbygging av barnehager. Prosedyren inneholder blant annet avtaler om gjensidig informasjon mellom enhetene, og felles møte der tegninger gjennomgås. I «Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny barnehage» er det informasjon om hvilke andre myndigheter som skal uttale seg, og det står at etablerer skal legge ved kopi av Arbeidstilsynets vedtak. Det framkommer av intervju og dokumentasjon at enhet helse og barnehagemyndigheten samarbeider gjennom hele godkjenningsprosessen. Enhet helse godkjenner barnehager etter forskrift om miljørettet helsevern i Sarpsborg kommune. For eksempel sender enhet helse kopi av sine vedtak til barnehagemyndigheten, og de to enhetene foretar ferdigbefaring sammen. Enhet helse skriver oppsummering fra befaringen, der de kommenterer om alt er i orden ut fra regelverket om miljørettet helsevern. I de sakene vi har sett, står det ikke noe i disse oppsummeringene om forhold eller vurderinger ut fra barnehageloven. Det framkommer ikke i alle godkjenningsvedtakene at det er innhentet godkjenninger fra Arbeidstilsynet, byggesak og eventuelt brannmyndigheten eller at eventuelle krav fra disse er vurdert av barnehagemyndigheten. Vedtak fra disse instansene er ikke vedlagt i de sakene Fylkesmannen har fått. Sarpsborg kommune har etter foreløpig rapport utarbeidet en ny prosedyre: «Prosedyre for sjekkliste for levert dokumentasjon etablering/endring av barnehage». Av denne framgår det at sjekklista skal ligge ved saken fra søknad kommer inn til saken er ferdig behandlet hos barnehagemyndigheten. På sjekklista skal man kvittere ut at godkjenninger fra Arbeidstilsynet, enhet helse, enhet byggesak og evt. andre instanser er mottatt. Det er plass til å fylle ut at politiattest for eier og politiattest for eventuelle nyansatte er mottatt. Videre er det rubrikk for notat etter ferdigbefaringen og plass til kommentarer fra godkjenningsmyndigheten. I Sarpsborg kommunes prosedyre for søknad om godkjenning av familiebarnehager framkommer det at barnehageeier skal vedlegge politiattest for barnehageeier/huseier/husets voksne beboere. I revidert prosedyre for søknad om godkjenning av ordinær barnehage finner vi samme formulering. I revidert prosedyre for søknad om endring, ber kommunen om kopi av politiattest for nytilsatte. Intervjuene bekrefter at kommunen innhentet politiattest for aktuelle personer ved godkjenning av ny familiebarnehage i 2013. Det framkommer av intervju at prosedyren for søknad om godkjenning fungerer som en sjekkliste for saksbehandler, og at det derfor ikke godkjennes familiebarnehager uten at nødvendig politiattest er innhentet. Videre framkommer det i intervju at kommunen ikke har hatt en enhetlig praksis for hvordan man dokumenterer at politiattest er innhentet og funnet i orden. Vedtakene viser ikke hvorvidt politiattester faktisk er innhentet og vurdert. I kommunens nye prosedyre «Sjekkliste for levert dokumentasjon etablering/endring av barnehage», som er utarbeidet etter foreløpig rapport, er det imidlertid gitt plass for å kunne dokumentere at politiattest er mottatt. Sarpsborg kommune har utarbeidet en prosedyre og to søknadsskjemaer for de som ønsker å starte familiebarnehage. Det ene skjemaet gir opplysninger om familiebarnehagens organisering, antall hjem i familiebarnehagen, ansatte mm. Det andre skjemaet skal fylles ut for hvert enkelt hjem som er en del av familiebarnehagen og inneholder blant annet 9
opplysninger om arealet inne og ute, hvem som oppholder seg i hjemmet og antall barn. Av intervju framkommer det at kommunen kontrollerer at det er inngått arbeidskontrakt med førskolelærer som skal være veileder i barnehagen. I godkjenningsvedtaket til ny familiebarnehage i 2013, skriver Sarpsborg kommune at søker er gjort kjent med at huset må være bebodd i forbindelse med drift av familiebarnehage. I søknaden skriver eier at de er klar over at familiebarnehager skal drives i bebodde hjem, og at dette vil bli ivaretatt. Av intervju framkommer det at huset var bebodd under ferdigbefaringen, og at det er assistenten i familiebarnehagen som bor i huset. 3.3 Fylkesmannens vurderinger I Sarpsborg kommune er det enhet utvikling oppvekst som forvalter barnehagemyndigheten overfor kommunale og ikke-kommunale barnehager. Myndigheten er delegert til leder av enheten, som er den som fatter vedtakene etter barnehageloven 10 og 11. Driften av de kommunale barnehagene, og dermed eierfunksjonen etter barnehageloven 7, ligger ikke i denne enheten. Prosedyrer og rutiner for godkjenning er like uansett eierform. Slik Fylkesmannen vurderer det, har kommunen en godkjenningsvirksomhet som gir likebehandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager. Videre ser vi i de vedtakene vi har lest, at Sarpsborg kommune ikke tar utenforliggende hensyn i behandlingen av godkjenningssaker, men kun vektlegger forhold som har betydning for egnethet etter barnehageloven 1, 1 a og 2. Barnehageloven 10 slår fast at kommunen ved behandling av søknad om godkjenning skal foreta en konkret vurdering av barnehagens egnethet i forhold til de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. Av disse bestemmelsene framgår det blant annet at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Det framkommer i intervju at kommunen vurderer disse momentene i løpet av prosessen, og i dialog med barnehageeier. Kommunen har ikke vist til at vurderingene foreligger skriftlig, med unntak av det som står i vedtakene. Fylkesmannen anser at kommunens egen vurdering av barnehagens egnethet er lite synlig i vedtakene. Dette gjelder kommunens konkrete vurdering av hvordan ute- og inneareal, bemanningsplan, planer for driften osv. er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold i den konkrete barnehagen godkjenningen gjelder. I sitt tilsvar til den foreløpige rapporten viser kommunen til dokumentet «Nye fleksible kommunale barnehager i Sarpsborg». Slik Fylkesmannen oppfatter det er det Sarpsborg kommune som barnehageeier som på denne måten synliggjør og gjør rede for blant annet på hvilken måte barnehagebyggene skal fylle lovens krav til formål og innhold. Kommunen har i de reviderte prosedyrene for søknad om godkjenning bedt alle eiere om å redegjøre for hvordan barnehagen skal fylle lovens krav til formål og innhold. Slik Fylkesmannen vurderer det, kan barnehagemyndigheten gjennom disse dokumentene få et godt grunnlag for den vurderingen kommunen skal gjøre av egnethet. Imidlertid må barnehagemyndigheten på selvstendig grunnlag vurdere fakta opp mot lovkravene, og konkludere med om man finner barnehagen egnet eller ikke, jf. barnehageloven 10. Forvaltningsloven 24 bestemmer at enkeltvedtak skal begrunnes. Det er et krav at vurderinger som ligger til grunn for kommunens godkjenninger må foreligge skriftlig hos kommunen. Et slikt krav utledes av de kravene som stilles til vurdering i barnehageloven 10 og 11 sammenholdt med kravet til etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling og 10
begrunnelsesplikten i forvaltningsloven. Det vil ikke være mulig å sikre en etterprøvbar og forsvarlig behandling av godkjenningssøknadene uten at vurderingene nedtegnes skriftlig. I forvaltningsloven 25 gjengis kravene til begrunnelse av et enkeltvedtak. Begrunnelsen skal vise til de reglene vedtaket bygger på og hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn. Dette innebærer at barnehagemyndigheten selv må gi tydelig uttrykk for hvilke faktiske forhold de har vurdert og holde disse opp mot lovkravene. Barnehagemyndigheten må altså nedtegne skriftlig at de har vurdert om barnehagen fyller de kriterier som kan utledes av 1, 1a og 2 og hva konklusjonen på denne vurderingen ble. Det er ikke nok å vise til at eier har beskrevet dette, det må framkomme skriftlig at myndigheten har vurdert og konkludert. Kommunen skriver i sin tilbakemelding at de ikke har godkjent noen nye ikke-kommunale barnehager etter 2005. Til det vil Fylkesmannen bemerke at kravet om skriftlige vurderinger ikke er begrenset til nye godkjenninger. Også når det gjelder økning og endring av arealet, slik at man for eksempel kan ta inn flere barn, må kommunen gjøre tilsvarende vurderinger, selv om de i noen saker kan være litt mindre omfattende enn der barnehagen er helt ny. Fylkesmannen legger til grunn at kommunen gjør vurderinger av egnethet underveis i prosessen. Likevel anser vi ikke at dette er tilstrekkelig til å fylle kravet om at vurderinger av egnethet skal nedtegnes skriftlig, jf. kravet om etterprøvbar og forsvarlig saksbehandling. Etter Fylkesmannens vurdering tilfredsstiller ikke alle vedtakene kravene om skriftlig vurdering av de krav som kan utledes av 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold. De reviderte prosedyrene sikrer at barnehageeier har gitt opplysninger og vurdert dette, men sikrer etter vår vurdering ikke at barnehagemyndigheten gjør en selvstendig vurdering av egnethet og nedtegner dette skriftlig. I henhold til forvaltningsloven 17 om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før vedtak fattes, er det et krav at godkjenningsmyndigheten må klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter har stilt før godkjenning etter barnehageloven kan gis. I Sarpsborg kommunes godkjenningsvedtak framkommer det regelmessig at enhet helse har godkjent barnehagen etter forskrift om miljørettet helsevern. Hvorvidt godkjenninger fra andre instanser er innhentet, framkommer i noen av godkjenningssakene, men ikke i alle. Kommunen har, etter å ha mottatt foreløpig rapport, utarbeidet prosedyren «Sjekkliste for levert dokumentasjon etablering/endring av barnehage». Slik Fylkesmannen vurderer det, vil bruk av denne sjekklista i saksbehandlingen være et godt hjelpemiddel for å kunne sikre at nødvendige godkjenninger/driftstillatelser er innhentet. Rubrikken nederst på sjekklista med plass til kommentarer, vurderer vi er egnet til å sikre at barnehagemyndigheten tar hensyn til eventuelle vilkår fra andre myndigheter, før godkjenningen etter barnehageloven blir gitt. I forskrift om politiattest framkommer det at kommunen ved godkjenning av privat barnehage skal påse at det foreligger tilfredsstillende politiattest for eier. Dette gjelder der eier selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholder seg regelmessig i barnehagen. Kommunen kan også kreve politiattest fra eier av barnehagens lokaler eller fra familiemedlemmer som er tilstede i barnehagens åpningstid. Det framkommer i intervju at kommunen alltid innhenter politiattester når de skal godkjenne familiebarnehager. For familiebarnehager står dette også i kommunens prosedyre. Etter foreløpig rapport har kommunen revidert prosedyrene for søknad om godkjenning av ordinær barnehage. I revidert prosedyre for ny barnehage, framkommer det at barnehageeier skal vedlegge politiattest for eier, og i revidert prosedyre for endringer at det skal vedlegges kopi av politiattest for nytilsatte. Kravet om politiattest gjelder imidlertid ikke alle barnehageeiere, kun de som selv skal arbeide i eller av andre grunner oppholde seg regelmessig i barnehagen, jf. forskrift om politiattest 4 annet ledd. For 11
nytilsatte arbeidstakere er det barnehageeier som har ansvaret for å innhente politiattest. Det er ikke krav i forskriften om at kopi av disse attestene skal sendes til barnehagemyndigheten. Slik Fylkesmannen vurderer det, har ikke Sarpsborg kommune anledning til å kreve politiattest fra alle barnehageeiere ved godkjenning. Kommunen skal først gjøre en vurdering av om det skal innhentes slik attest, jf. kravet om «regelmessig opphold». Deretter skal politiattest innhentes der kommunen har vurdert at det er grunnlag for dette. Etter Fylkesmannens vurdering må Sarpsborg kommune dokumentere sin vurdering av om politiattest skal innhentes fra eier, jf. forskrift om politiattest 4 annet ledd. Intervju viser at det har vært ulik praksis for hvordan kommunen dokumenterer at politiattest er innhentet der det er påkrevet. I de godkjenningssakene Fylkesmannen har gått gjennom, viser ikke vedtakene hvorvidt politiattester er innhentet og vurdert. Forskrift om politiattest 4 fjerde ledd bestemmer at det skal framgå av saksdokumentene at tilfredsstillende politiattest er levert. Sarpsborg kommunes nye prosedyre for sjekkliste for levert dokumentasjon, har rubrikker for å dokumentere at politiattest er levert. Bruk av den nye sjekklista vil etter vår vurdering kunne sikre at kommunen kan dokumentere at tilfredsstillende politiattest er levert der slik attest skal innhentes. Godkjenning av familiebarnehager omfatter både virksomhetens organisering og godkjenning av hvert enkelt hjem. I Sarpsborg kommune må eier som ønsker å starte familiebarnehage, fylle ut to søknadsskjemaer, ett som handler om barnehagens organisering og ett som skal fylles ut for hvert enkelt hjem som inngår i ordningen. Til tross for at den todelte godkjenningen ikke er så tydelig i vedtakene, bidrar søknadsskjemaene etter Fylkesmannens vurdering til å sikre at kommunen godkjenner både organiseringen og det enkelte hjem, jf. barnehageloven 11 og forskrift om familiebarnehager 2 og 3. Forskrift om familiebarnehager bestemmer at virksomheten skal foregå i bebodde hjem. Da Sarpsborg kommune godkjente en ny familiebarnehage i 2013, var det ennå ikke noen som bodde i huset. Imidlertid opplyste søker at dette kravet ville bli ivaretatt, og i godkjenningsvedtaket skriver kommunen at søker er informert om at huset må være bebodd. Det framkommer av intervju at huset var bebodd under ferdigbefaringen. Godkjenningen av familiebarnehagen ble etter det Fylkesmannen forstår, gjort på et tidspunkt der huset ikke var bebodd. Dette er i utgangspunktet ikke i henhold til lovkravene. Imidlertid viser ordlyden i vedtaket og i søknaden, samt det som framkommer i intervju, at kommunen har fulgt opp sitt godkjenningsvedtak i den etterfølgende befaringen. Dette har etter Fylkesmannens vurdering sikret at hjemmet var bebodd da familiebarnehagen startet opp. 3.3 Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av det som er sagt over, anser Fylkesmannen at Sarpsborg kommune ikke oppfyller barnehagelovens krav når de godkjenner barnehager. Lovbruddet er knyttet til kommunens skriftlige vurderinger av egnethet og kommunens vurdering av om politiattest skal innhentes når de skal godkjenne private barnehager. I foreløpig rapport varslet vi i tillegg lovbrudd knyttet til kommunens plikt til å klargjøre hvilke vilkår andre myndigheter stiller, samt kommunens dokumentasjon av om politiattest fra eier er innhentet i de tilfeller dette kreves. Sarpsborg kommune har imidlertid vist, gjennom innsending av ny dokumentasjon, at kommunens prosedyrer nå vil være egnet til å følge opp disse lovkravene. 12
4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten får Sarpsborg kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 28.02.2015. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil være et enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 flg., med unntak av referat fra intervjuer jf. offentlighetsloven 3, jf forvaltningsloven 18 a. Følgende pålegg, med tilhørende korreksjonspunkter, er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Kommunens godkjenning av barnehager 1. Sarpsborg kommune skal godkjenne barnehager i henhold til gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 10, forvaltningsloven 24 og 25 og forskrift om politiattest 4 annet ledd a. Sarpsborg kommune må sørge for at kommunens vurderinger av om barnehagen er egnet til å oppfylle krav i barnehageloven 1, 1a og 2, foreligger skriftlig b. Sarpsborg kommune må dokumentere sin vurdering av om politiattest skal innhentes fra eier når de skal godkjenne private barnehager Moss, 21.10.2014 Kari Smith-Meyer Kjersti Utnes Borgaas Karianne Åsheim Tilsynsleder revisor revisor 13
14
Vedlegg: 1: Oversikt over mottatt dokumentasjon Mottatt før tilsynsbesøket: Organisasjonskart Delegeringsreglement for Sarpsborg kommune, sist revidert 25.10.2012 Mal for delegeringsbrev til enhetsleder Årsrapport for Sarpsborg kommune 2013 Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny barnehage Prosedyre for søknad om endret leke- og oppholdsareal i barnehage Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny familiebarnehage Prosedyre for samarbeid med andre kommunale enheter Søknad om godkjenning av familiebarnehage del 1 og del 2 Oversikt over nye og endrete godkjenninger i henhold til barnehageloven for årene 2009-2014 Kopi av samtlige dokumenter som har vært lagt til grunn for kommunens siste vedtak om godkjenning etter barnehageloven av: o Skogro barnehage (2012) o Sandbakken barnehage (2012 og 2013) o Picasso familiebarnehage (2013) o Store Tune gård barnehage (2011) o Tindlund barnehage (2013) Kopi av godkjenningsvedtaket for alle nye og endrete godkjenninger fra 2011, 2012 og 2013 Avslag på søknad om godkjenning av økt leke- og oppholdsareal, Hasle barnehage Mottatt under tilsynsbesøket 02.09.2014: Notat delegering av myndighet etter barnehageloven, datert 24.01.2011 Picasso familiebarnehage dokumenter i godkjenningssak, utvidelse Lederavtale enhetsleder enhet utvikling oppvekst Mottatt etter tilsynsbesøket, 05.09.2014: Internt brev Sandbakken barnehage, ferdigbefaring, datert 06.08.2014 Internt brev Tindlund barnehage, ferdigbefaring, datert 20.08.2014 Mottatt sammen med tilbakemelding på foreløpig rapport, 07.10.2014: Nye fleksible kommunale barnehager i Sarpsborg. Prinsipper for utforming av bygg og uteområde. Funksjons- og arealprogram Godkjenning av ny Hafslundsøy barnehage, datert 30.09.2014 Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny barnehage, revidert Prosedyre for søknad om endret leke- og oppholdsareal i barnehage, revidert Prosedyre for søknad om etablering/godkjenning av ny familiebarnehage, revidert Prosedyre for sjekkliste for levert dokumentasjon etablering/endring av barnehage 15
2: Oversikt over navn og funksjon på de som er intervjuet Navn Tittel Åpningsmøte Intervju Sluttmøte (bhg.lov) Uno B. Larsen Kommunesjef oppvekst X X Else-Grethe Mathisen Enhetsleder utvikling oppvekst X X X Gøril Pedersen Rådgiver utvikling oppvekst X X X Kari Hansen Teamleder Sandbakken barnehage X X Irene Håndlykken Styrer og eier Picasso familiebarnehage X X Vigdis Oliversen Styrer Skogro barnehage X X X Tonny Laage Eier Skogro barnehage X X Willy Håndlykken Eier Picasso familiebarnehage X X Karianne Darum Enhetsleder spesialpedagogiske tiltak X X Elisabeth Haglund Teamleder spesialpedagogiske tiltak X X Hilde Marian Lund Enhetsleder PPT X X Kristiina Bjørklund Saksbehandler PPT X X Tove Nedregotten Fagansvarlig helsestasjonsdriften X Mette Sundell Spesialpedagog Tuneskipet barnehage X Ann Karin Vestheim Spesialpedagog Kurland barnehage X Hege Paulsen Styrer Tuneskipet barnehage X Lena Evensen Pedagogisk leder Tuneskipet barnehage Karin B. Olsen Teamleder Kurland barnehage X X Torhild Nordberg Pedagogisk leder Kurland barnehage X 16