Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO NATIONAL POLICE DIRECTORATE Deres referanse: Vår referanse: 201703598-9 047.1 Sted, Dato Oslo, 09.03.2017 OVERSENDELSE AV KLAGE OVER AVSLAG PÅ KRAV OM INNSYN I POLITIDIREKTØRENS KALENDER Politidirektoratet oversender med dette klage på avslag på krav om innsyn fra Geir Eliassen av 16. oktober 2017. Klagen gjelder avslag på krav om innsyn i politidirektørens kalender i 2017. Vi beklager lang saksbehandling. 1. Sakens bakgrunn Geir Eliassen rettet 22. august 2017 følgende henvendelse til Politidirektøren: I medhold av offentleglova krever jeg innsyn i: - Politidirektørens arbeidskontrakt, stillingsbeskrivelse og personalmappe, og informasjon om hvilken lønn direktøren mottar. - Direktøren sin kalender hittil i 2017. Viser til denne ferske avgjørelsen fra SOM: https://www.sivilombudsmannen.no/uttalelser/naerings-fiskeridepartementets-avslagpa-anmodning-innsyn-statsradens-kalender/ - POD sitt budsjett for 2017. I e-post av 11. oktober 2017 besvarte Politidirektoratet den delen av innsynskravet som gjaldt politidirektørens kalender i 2017, samt direktoratets budsjett for 2017 (vedlagt). Kravet om innsyn i Politidirektoratets budsjett ble innvilget. I vurderingen av om det skulle gis innsyn i politidirektørens kalender skilte Politidirektoratet mellom 1) rett til innsyn i politidirektørens Outlook-kalender i sin helhet, og 2) rett til innsyn i de enkelte kalenderoppføringer hittil i 2017. Politidirektoratet avslo krav om innsyn i politidirektørens kalender i sin helhet hittil i 2017 med grunnlag i at det ikke foreligger rett til å kreve innsyn etter 3 eller 9. Politidirektoratet avslo også krav om innsyn i de enkelte kalenderoppføringer hittil i 2017 med grunnlag i innsynskravet ikke er tilstrekkelig avgrenset etter offentleglova 28 annet ledd. Geir Eliassen påklaget avslaget i e-post av 16. oktober 2017. Eliassen viser til at han ikke krever innsyn i kalenderen i sin helhet, men i alle oppføringene i 2017. Eliassen skriver i klagen at "[d]et er på det rene fra tidligere avgjørelser fra SOM at det er rett til innsyn i kalenderoppføringer, og det fremstår som meget spesielt at man velger å hevde at det ikke er omfattet og henvise til 3 og 4". Eliassen synes dermed å misforstå Politidirektoratets vedtak, ettersom krav om innsyn i de enkelte kalenderoppføringer "hittil i 2017" ble avslått Politidirektoratet Tlf: 23 36 41 00 Org. nr.: 982 531 950 Post: Postboks 8051 Dep., 0031 Oslo Faks: 23 36 42 96 Giro: 7694.05.02388 Besøk: Fridtjof Nansens vei 14/16 E-post: politidirektoratet@politiet.no www.politi.no
med hjemmel i offentleglova 28 annet ledd. Det fremstår noe uklart om Eliassen har påklaget hele eller deler av Politidirektoratets vedtak. Formuleringene i e-posten fra Eliassen kan likevel forstås slik at det er avslag på innsyn i de enkelte oppføringer som påklages (punkt 2.2. under). Eliassen nevner også i klagen at flere departementer gir innsyn i kalenderoppføringer. Politidirektoratet er kjent med at Statsministerens kontor og flere av departementene har gitt ut kalenderoppføringer for statsministeren/statsråden, men så vidt vi forstår gjelder det den offisielle kalenderen som uansett ligger ute på departementenes hjemmesider. For øvrig er det ikke noe i veien for at man som en service eller av politiske grunner gir noe mer enn man har plikt til. Det at andre organer eventuelt gir ut sammenstillinger av kalenderoppføringer, er får etter vårt syn ikke betydning for vurderingen av hvilken plikt Politidirektoratet har til å gi innsyn i kalenderen. 2. Politidirektoratets vurderinger 2.1 Innsyn i politidirektørens Outlook-kalender i sin helhet Spørsmålet er om det skal gis innsyn i politidirektørens Outlook-kalender i sin helhet "hittil i 2017" (1. januar 2017 til 22. august 2017). Kan det kreves innsyn etter offentleglova 3? Etter offentleglova 3 kan det kreves innsyn i "saksdokument, journalar og liknande register for organet". Spørsmålet er om Outlook-kalenderen i sin helhet er et "saksdokument". Etter offentleglova 4 annet ledd er et saksdokument for organet et "dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet". Videre fremgår det av 4 første ledd at "dokument" er en "logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande". Det er spørsmål om Outlook-kalenderen i sin helhet kan anses som "ei logisk avgrensa informasjonsmengd". I vurderingen av hva som er ett og hva som er flere dokumenter er det avgjørende hva som etter sitt innhold hører sammen og fremstår som en samlet fremstilling, jf. veilederen til offentleglova punkt 4.4.2.2. Det gjelder ingen begrensninger i hvilket innhold oppføringene i Outlook-kalenderen skal ha eller hvilke saker oppføringene skal knytte seg til. For eksempel kan kalenderen inneholde oppføringer som ikke er arbeidsrelaterte, herunder personlige avtaler. Kalenderen i sin helhet er derfor ikke " ei logisk avgrensa informasjonsmengd". Eliassen har i sin henvendelse vist til Sivilombudsmannens sak 2016/2915. Saken gjaldt krav om innsyn fra VG i næringsminister Monica Mælands kalender. Ombudsmannen fant at hver enkelt kalenderoppføring er å anse som et dokument, jf. offentleglova 4 første ledd. Det ble vist til at "[i]nformasjon knyttet til hver enkelt kalenderoppføring f.eks. tidspunkt, møtedeltakere og sted innholdsmessig hører sammen og utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde". Videre ble arbeidsrelaterte kalenderoppføringer for den aktuelle perioden ansett for å være saksdokumenter som journalisten i utgangspunktet hadde krav på innsyn i etter 3, jf. 4 annet ledd. Ombudsmannen vurderte ikke hvorvidt Outlook-kalenderen i sin helhet er å anse som et saksdokument. Uttalelsen synes likevel å forutsette at kalenderen i sin helhet ikke er en logisk avgrenset informasjonsmengde, og dermed heller ikke ett "dokument". Side 2/5
Vi mener etter dette at Outlook-kalenderen i sin helhet ikke utgjør "saksdokument" som det er rett til å kreve innsyn i etter offentleglova 3. Det kunne stilles spørsmål om kalenderen er et "liknande register". Lignende register vil i følge veilederen til offentleglova punkt 4.4.4.1 for det første omfatte slike register som har en lignende funksjon som de egentlige journalene. For det andre vil lignende register omfatte andre former for saksoversikter og dokumentoversikter. Det avgjørende vil være funksjonen til registeret. Outlook-kalenderen er et planleggingsverktøy, og har ikke registerfunksjon. Den utgjør derfor ikke et "liknande register". På denne bakgrunn kan det ikke kreves innsyn i Outlook-kalenderen i sin helhet hittil i 2017 etter offentleglova 3. Kan det kreves innsyn i sammenstilling etter 9? Etter offentleglova 9 kan det kreves innsyn i "ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar". Bestemmelsen gir forvaltningen plikt til å opprette et nytt dokument som det kan kreves innsyn i. Det er en forutsetning at opplysningene som det er aktuelt å sammenstille er omfattet av hovedreglene om innsyn i 3 og 4, jf. også veilederen punkt 4.4.3. Dette innebærer for eksempel at opplysninger som ikke er arbeidsrelaterte utgår, jf. offentleglova 4 tredje ledd bokstav e. Spørsmålet er om det kan kreves innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra Outlookkalenderen til politidirektøren etter 9. Slik det fremgår av Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2016/2915, er det kun de arbeidsrelaterte kalenderoppføringene som utgjør saksdokumenter, og som det kan kreves innsyn i. Det er bare en plikt til å lage sammenstillinger når dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Dette innebærer at organet bare vil ha en slik plikt når organet har dataverktøy som kan etablere sammenstillingen, og det eneste organet må gjøre for å få sammenstillingen etablert er å gi enkle kommandoer, for eksempel enkle skildringer av hvilket resultat en ønsker. Dersom det trengs mer tidkrevende operasjoner fra saksbehandlere, vil det ikke være plikt til å etablere slike sammenstillinger, jf. veilederen til offentleglova punkt 4.4.3. Politidirektoratet har ikke dataverktøy som kan skille ut arbeidsrelaterte oppføringer i kalenderen og lage en sammenstilling av disse. For å etablere sammenstillingen må Politidirektoratet derfor manuelt gjennomgå samtlige kalenderoppføringer for politidirektøren hittil i 2017. Det vil være tale om omtrent 500 kalenderoppføringer. En slik manuell gjennomgang vil være langt mer tidkrevende enn å gi enkle kommandoer ved hjelp av et dataverktøy. Det vises for øvrig også til at ombudsmannen i sak 2016/721 legger til grunn at en manuell gjennomgang av 800-1000 fakturaer medførte at sammenstillingen ikke kunne gjøres med "enkle fremgangsmåtar". Vi mener etter dette at en sammenstilling av arbeidsrelaterte kalenderoppføringer for politidirektøren hittil i 2017 ikke kan gjøres med "enkle framgangsmåtar". Det kan derfor ikke kreves innsyn i en sammenstilling av kalenderopplysningene fra 1. januar 2017 til 22. august 2017 etter offentleglova 9. 2.2 Innsyn i de enkelte kalenderoppføringene Side 3/5
Spørsmålet er om det kan kreves innsyn i de enkelte kalenderoppføringene til politidirektøren fra 1. januar 2017 til 22. august 2017 etter offentleglova 3. I sak 2016/2915 konkluderte Sivilombudsmannen med at arbeidsrelaterte kalenderoppføringer utgjør "saksdokument" etter offentleglova 4 annet ledd i det tidspunktet for aktiviteten er passert. Utgangspunktet var derfor at innsynsrett må vurderes for den enkelte kalenderoppføring. Ombudsmannen uttalte at eventuelle unntakshjemler og merinnsynsvurderinger må vurderes for hver enkelt kalenderoppføring. Er innsynskravet tilstrekkelig avgrenset etter offentleglova 28 annet ledd? Etter offentleglova 28 annet ledd må innsynskravet gjelde "ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art". Det er klart at kravet om innsyn i kalenderoppføringene ikke gjelder "ei bestemt sak". Spørsmålet er om kravet "i rimeleg utstrekning [gjelder] saker av ein bestemt art". Det er ikke noe krav om at oppføringer i Outlook-kalenderen er innholdsmessig avgrenset eller knyttet til bestemte sakstyper. Vi mener derfor at et krav om innsyn i alle kalenderoppføringer ikke gjelder "saker av ein bestemt art". Videre kan vi heller ikke se at innsynskravet er avgrenset "i rimeleg utstrekning". I Sivilombudsmannens sak 2016/721 var det spørsmål om vilkåret om "rimeleg utstrekning" var oppfylt når det var krevd innsyn i en fylkeskommunes utgifter til kurs for 16 ledere over en periode på fire år. Ombudsmannen viste til at vilkåret i utgangspunktet tar sikte på den arbeidsbyrden forvaltningsorganet blir påført hvis det skal oppfylle kravet, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151. Det ble deretter vist til at Justisdepartementets lovavdeling i sine tolkingsuttalelser har lagt til grunn at bestemmelsen kan gi grunnlag for å nekte innsyn også i andre tilfeller der kravet er så omfattende at arbeidsmengden som ville gått med til å behandle det er større enn det man "i rimeleg utstrekning" kan kreve, blant annet i uttalelse 1. mars 2011 (JDLOV-2010-8205). Terskelen for dette måtte imidlertid være høy. Sivilombudsmannen viste til at fylkeskommunen, for å imøtekomme kravet om innsyn i opplysningene, måtte foreta en manuell gjennomgang av 800-1000 fakturaer. Denne delen av innsynskravet kunne derfor ikke anses å gjelde "i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art", jf. offentleglova 28 annet ledd. For å kunne ta stilling til kravet om innsyn i politidirektørens kalenderoppføringer hittil i 2017, vil Politidirektoratet måtte gjennomgå en manuell gjennomgang av omtrent 500 kalenderoppføringer. En slik gjennomgang vil etter vårt syn gå utover det man "i rimeleg utstrekning" kan kreve. Vi mener etter dette at kravet om innsyn i politidirektørens kalenderoppføringer fra 1. januar 2017 til 22. august 2017 ikke "i rimeleg utstrekning [gjelder] saker av ein bestemt art", jf. offentleglova 28 annet ledd. 3. Konklusjon Avslag på krav om innsyn i politidirektørens kalender i sin helhet fra 1. januar 2017 til 22. august 2017 opprettholdes under henvisning til at kalenderen ikke utgjør et saksdokument etter offentleglova 3 eller som kan kreves sammenstilt etter 9. Side 4/5
Avslag på krav om innsyn i de enkelte kalenderoppføringer fra 1. januar 2017 til 22. august 2017 opprettholdes under henvisning til at innsynskravet ikke er tilstrekkelig avgrenset etter offentleglova 28 annet ledd. Klagen fra Eliassen oversendes til Justis- og beredskapsdepartementet for avgjørelse, jf. offentleglova 32. Med hilsen Kristine Langkaas seksjonssjef Kristine Wigmostad Blikom rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent uten signatur. Saksbehandler Kristine Wigmostad Blikom rådgiver Vedlegg: - Innsynskrav av 22. august 2017 - Politidirektoratets avgjørelse av 11. oktober 2017 - Klage på avslag på innsynskrav av 16. oktober 2017 Kopi til: - Geir Eliassen Side 5/5