Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Hanne Slettum Arkiv: 18/356-1 Dato: 08.05.2018 REVIDERT FINANSREGLEMENT Vedlegg: 1. Forslag til nytt reglement for finans- og gjeldsforvaltning (endringer markert i rødt) 2. Nåværende Finansreglement vedtatt 22.11.2012 3. Uttalelse fra uavhengig instans Innlandet revisjon 4. Rutiner knyttet til nåværende finansreglement Sammendrag: Kommunestyret skal en gang i hver kommunestyreperiode vedta kommunens egne regler for finansforvaltning. Gjeldende finansreglement for Lillehammer kommune ble vedtatt av kommunestyret i november 2012. Rådmannen har utarbeidet forslag til nytt og oppdatert finans- og gjeldsreglement. Reglementet er tilpasset endringer i forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning som er gjeldende fra 1.januar 2017. I forskriftens 5 er det stilt krav om at kommunens reglement for finans- og gjeldsforvaltning skal godkjennes av uavhengig instans. Denne kvalitetssikringen er utført av Innlandet Revisjon IKS og følger saken som eget vedlegg. Bakgrunn: En kommunes finansforvaltning er regulert av kommunelovens 52, samt tilhørende forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet 9. juni 2009. Alle kommuner skal ha et finans- og gjeldsreglement som gir klare og tydelige rammer for hvordan kommunen forvalter egne midler og egen gjeld, slik at både rådmannen og eksterne forvaltere kan håndtere finansiell risiko på en forutsigbar og trygg måte. Reglementet skal inneholde regler som hindrer kommunen i fra å ta vesentlig finansiell risiko i sin finansforvaltning. Lillehammer kommunes finansreglement ble sist vedtatt 22.11.2012. I forskriftens 2 er det fastsatt at reglementet skal vedtas minst en gang i hver kommunestyreperiode.
Forskrift om kommunes finans- og gjeldsforvaltning ble sist endret med virkning fra 01.01.2017. Et utkast til endringer ble sendt på høring med høringsfrist 1. september 2016. I samsvar med høringsforslaget er det fastsatt tre endringer: - Det er spesifisert at reglementet og rutinene skulle omfatte kommunens refinansieringsrisiko ved opptak av lån ( 3 og 8). - I rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret skal det spesifikt opplyses om verdien av lån som forfaller og som må refinansieres innen 12 måneder ( 7). - I tillegg brukes gjennomgående begrepet finans- og gjeldsforvaltning snarere enn bare finansforvaltning. Med bakgrunn i overnevnte så er forslag til nytt reglement for finans- og gjeldsforvaltning for inneværende periode utarbeidet. Fakta: Generelt om risiko Forvaltning av kommunens finansielle porteføljer, det være seg eiendeler eller gjeld, vil alltid være beheftet med risiko. Ulike måter å plassere midler eller låne på kan påvirke denne risikoen, men aldri fjerne den helt. Det er viktig at kommunestyret etablerer ytre rammer for hvilken risiko kommunen ønsker å ta, utover den risiko kommunen må ta. Risiko ved plasseringer Risikoen knyttet til å plassere midler er først og fremst knyttet til tap og verdiforringelse. Med tap forstår man at hele eller deler av det plasserte beløpet går tapt. Med verdiforringelse forstår man at avkastningen ikke er tilstrekkelig til å oppveie (eventuell) inflasjon. Risiko for tap og risiko for verdi-forringelse henger sammen, ved at høyere risiko for tap gir høyere avkastning, som igjen gir lavere risiko for verdiforringelse. Offentlige virksomheter som ikke har finansforvaltning som kjerneoppgave bør ikke ta høyere tapsrisiko enn det som er nødvendig for å sikre verdien av plasseringene. Som hovedregel bør plasseringer skje i sikre rentebærende papirer (sertifikater og obligasjoner) og fondsprodukter basert på slike. Generelt bør bankinnskudd imidlertid begrenses, da bankenes sikringsfond ikke dekker mer enn 2 mill. kroner pr. kunde pr. bank ved en eventuell konkurs. Det er likevel behov for en viss bankbeholdning for å ivareta likviditetssvigninger gjennom året, og sannsynligheten for at kommunens hovedbank går konkurs vurderes som lav. Risiko ved låneopptak Risikoen knyttet til låneopptak er knyttet til renteutvikling og refinansiering. Renteutvikling er først og fremst et spørsmål om forutsigbarhet, både når det gjelder de underliggende prosjektenes lønnsomhet og kommunens driftsøkonomi generelt. Kommuner har kun lov til å ta opp lån for å finansiere investeringer. De fleste investeringer i kommunal sektor er langsiktige, med avskrivningsperioder på opp mot 50 år. For å gjøre kommunens lånekostnader risikofrie i betydningen forutsigbare og fjerne refinansieringsrisiko, må lånene ha løpetider og fastrenteavtaler som er like lange som de underliggende prosjektene. I dagens finansmarked er de lengste løpetidene vanligvis rundt 10-12 år og de lengste fastrenteavtalene 3-5 år. Dette innebærer at kommunene i praksis tvinges til å være eksponert mot både rente- og refinansieringsrisiko.
I et normalt rentemarked vil det være billigere å låne kort enn langt. Ulempen ved å låne kort er selvfølgelig at man ikke vet hva renten blir når man skal refinansiere lånet og, i verste fall, om man i det hele tatt får refinansiert det. Hovedendringene i forslag til nytt reglement er følgende: 1. Understreking av at kommuners reglement skal omfatte både finans og gjeld. 2. Kommunestyret må som følge av lovendringen selv ta beslutning på hva som er akseptabelt nivå for refinansieringsrisiko, andel kortstiktig lån. 3. Andel fast og flytende rente foreslås endret. 4. Konkurrerende tilbud. Antall tilbydere foreslås endret fra 3 til 2 ved utsendelse av låneforespørsel. 5. Større investeringsprosjekter med miljøprofil bør vurderes finansiert med grønne lån. 6. Langsiktige finansielle plasseringer 7. Mindre korrigering av reglementet for øvrig. Vurdering: Ad punkt 1 Begge elementene (finans og gjeld) er omhandlet i kommunens reglement fra før ingen reell endring. Ivaretatt ved at begrepet «finans- og gjeldsforvaltning» er gjennomgående innarbeidet i både reglementets tittel og innhold. Ad punkt 2 Kortsiktig lån regnes som lån med inntil 12 måneders løpetid, primært sertifikatlån. I endret forskrift er det ikke presisert noen standard for andel kortsiktig lån. Her er det forskjellige nivå på akseptabel risiko mellom kommuner, og det er opp til kommunestyret å vedta dette. Under følger en enkel beregning på hva ulik refinansieringsrisiko utgjør i årlige renteutgifter basert på dagens rentenivå (12.februar 2018). Gjennomsnittlig 3 måneders NIBOR i jan 2018 var 0,84 %. Det er lagt til grunn en total låneportefølje på 3 milliarder kroner. Høy refiansieringsrisiko: Låneprodukt Andel Lånevolum Rente Renteutgifter 1 år Sertifikatlån, 12 mnd 85,00 % 2 550 000 000 1,00 % 25 500 000 Obligasjonslån, 10års løpetid (nibor+fast margin) 0,00 % - 1,47 % - KBN, 30 års løpetid (nibor+flytende margin) 0,00 % - 1,45 % - Husbanken 15,00 % 450 000 000 1,58 % 7 110 000 Sum 100,00 % 3 000 000 000 32 610 000 Middels refinansieringsrisiko: Låneprodukt Andel Lånevolum Rente Renteutgifter 1 år Sertifikatlån, 12 mnd 35,00 % 1 050 000 000 1,00 % 10 500 000 Obligasjonslån, 10års løpetid (nibor+fast margin) 25,00 % 750 000 000 1,47 % 11 025 000 KBN, 30 års løpetid (nibor+flytende margin) 25,00 % 750 000 000 1,45 % 10 875 000 Husbanken 15,00 % 450 000 000 1,58 % 7 110 000 Sum 100,00 % 3 000 000 000 39 510 000 Lav refinansieringsrisiko:
Låneprodukt Andel Lånevolum Rente Renteutgifter 1 år Sertifikatlån, 12 mnd 0,00 % - 1,00 % - Obligasjonslån, 10års løpetid (nibor+fast margin) 0,00 % - 1,47 % - KBN, 30 års løpetid (nibor+flytende margin) 85,00 % 2 550 000 000 1,45 % 36 975 000 Husbanken 15,00 % 450 000 000 1,58 % 7 110 000 Sum 100,00 % 3 000 000 000 44 085 000 Differansen mellom høy og lav refinansieringsrisko i regneeksemplet over er nærmere 11,5 millioner kroner i årlige renteutgifter basert på dagens rentenivå. Forskjellen mellom middels og lav risiko er på ca 4,6 millioner kroner. Gjenværende løpetid på investeringer pr anleggsgruppe: Anleggsgruppe Anlegg levetid bokført verdi pr 31.12.2017 Andel pr anleggsgr. Gjenværende levetid, år 05 maskiner/ utstyr/ikt/ Inventar 5 år 5 42 845 146 1,6 % 3,98 10 maskiner/utstyr/inventar/ biler 10 år 10 57 476 118 2,1 % 9,87 20 brannbiler 20 år 20 10 845 340 0,4 % 18,40 21 tekniske anlegg VAR/Parkeringsplasser/ Trafikklys 20 år 20 134 198 748 5,0 % 18,64 40 Bygg 40 år 40 862 126 505 32,0 % 35,42 41 vei/parker/ plasser/idr.plasser/ torg/var-led 40år 40 878 307 992 32,6 % 29,31 50 Bygg 50 år 50 705 611 383 26,2 % 41,42 Totalt, ekskl. leasing 2 691 411 232 100 % 28,12 Kommunens investeringsportefølje har en gjenværende levetid på ca 28 år. Historisk så har ikke Lillehammer kommune opplevd store utfordringer med refinansiering av sertifikatlån. Dersom kommunen ikke får refinansiert i sertifikatmarkedet, kan noe dyrere finansiering være en konsekvens og i verste fall at man ikke får refinansiert. Lillehammer kommune har fondsmidler som vil være buffer i en slik situasjon. Det er valgt å si opp driftskreditten hos hovedbankforbindelsen for å redusere kostnaden. Denne driftskreditten kan eventuelt opprettes igjen dersom behov. Andel kortsiktige lån av Lillehammers lånesportefølje er pr 31.12.2017 nær 34%, og har variert mellom 30-45% de senere år. Rådmannen anbefaler i nytt reglement at andel kortsiktig lån av totale utestående lånegjeld ikke skal utgjøre mer enn 50 %. Det foreslås i tillegg at et enkeltlån ikke skal utgjøre mer enn 25 % av den samlede brutto låneporteføljen, noe som ikke har vært presisert i reglementet tidligere. Pr i dag har Lillehammer kommune et obligasjonslån som utløper i år 2020 som utgjør drøyt 25 % av den totale porteføljen. Ved et lån av denne størrelse vil man jobbe med refinansieringen over tid. Ad punkt 3 Kostratall pr 2016 viser at renteeksponert gjeld utgjør nær 60 % av Lillehammer kommunes langsiktige låneportefølje, eks. pensjonsforpliktelser. Rådmannen ser det som en fordel å redusere den fastlagte andelen fast rente, siden en relativt stor andel av lånegjelden ikke er renteeksponert og for i større grad kunne ses i sammenheng med markedssituasjonen. Andel fast rente Andel flytende Valgfritt- fast/ rente flytende Dagens 1/3 1/3 1/3 Nytt forslag 1/4 1/4 2/4
Dagens reglement åpner opp for bindinger utover 10 år, men her foreslås en presisering til punkt 8.5 d) : Det er mulig å inngå enkeltavtaler med inntil 20 års rentebinding. Ad punkt 4 Anskaffelser av låneopptak er helt unntatt fra anskaffelsesregelverket, jfr. gjeldende reglement for offentlige anskaffelser. Dagens reglement sier likevel at man normalt skal innhente minst 3 konkurrerende tilbud fra aktuelle lånegivere. Dette foreslås endret fra 3 til 2 tilbydere, da det eksempelvis ved innhenting av tilbud på vanlig serielån med flytende rente kun er 2 aktuelle aktører i markedet (Kommunalbanken og KLP Kommunekreditt). Unntak vedrørende utstedelse av obligasjonslån og sertifikatlån anbefales videreført. Det samme gjelder Husbanklån. Ad punkt 5 Kommunalbanken (KBN) ønsker å bidra til at kommunesektoren velger klimavennlige investeringer. Derfor tilbyr de lån med rimeligere rentebetingelser til kunders grønne satsinger. KBN tilbyr grønn rente til prosjekter som fører til redusert energiforbruk eller mindre utslipp av klimagasser, eller bidrar til lokal klimatilpasning. Grønn rente er en rabattert nibor-p.t. eller fastrente, og i dag tilbys 0,1 % avslag på gjeldende margin i KBN. Lillehammer kommune har pr i dag rammefinansiering. Grønn rente er prosjektfinansiering og krever derfor mer ressursbruk med oppfølging av finansiering knyttet til underliggende prosjekt. Forvaltning av finans ligger sentralt i dag, en overgang til grønn rente vil innebære at prosjektleder må involveres i større grad mht oppfølging/ rapportering knyttet til dette. Foreløpig har Kommunalbanken vært eneste tilbyder av grønn rente. I påvente av flere tilbydere og gjerne en mer rabattert margin enn 0,1%,for å veie opp ressursbruken, så vil dette bli enda mer aktuelt for Lillehammer kommune. Det er derfor tatt inn en setning under kap. 8.6 Sammensetning av gjeldsporteføljen; «Større investeringsprosjekter med miljøprofil bør vurderes finansiert med grønne lån.» Ad punkt 6 Langsiktige finansielle plasseringer Jamfør reglementets punkter 4.2 og 7.1 har Lillehammer kommune i gjeldende finansreglement muligheter til å plassere ledig likviditet i langsiktige plasseringer; «Øvrige kommunens finansielle aktiva kan etter dette defineres som langsiktige finansielle aktiva og forvaltes i henhold til punkt 7 i reglementet, forutsatt at kommunen har avsatte fondsmidler som ikke skal benyttes på kort sikt tidshorisont minimum 5 år» og «Forvaltning av kommunens langsiktige finansielle aktiva, jfr. punkt 4.2, har som formål å sikre en langsiktig avkastning som kan bidra til å gi innbyggerne i Lillehammer kommune et godt tjenestetilbud. Det styres etter en rullerende investeringshorisont på 5 år, samtidig som en søker en rimelig årlig bokført avkastning. Det skal kun investeres i norske kroner (NOK).» I henhold til forskriftens 4, 2. ledd, bokstav b skal det foretas en avgrensning av hvilke midler som kan regnes for å være langsiktige finansielle aktiva. Revisor har i brev anbefalt at Lillehammer kommune konkretiseres hvilke midler, eventuelt andel av midler, som kan brukes til langsiktige plasseringer. Det er i gjeldende finansreglement ikke anslått hvilke midler dette kan være, ev. hvor stor andel av porteføljen det kan/skal være.
Lillehammer kommune har pr i dag ikke enkeltfond som kan sies å skulle stå urørt i en femårsperiode eller lengre. Lillehammer kommune forventer likevel at fondssaldoene over tid vil være av en viss størrelse. Rådmannen mener derfor det vil være forsvarlig å kunne plassere deler av fondsverdiene i langsiktige papirer (ref punkt 7 i finansreglementet). Utviklingen av fondssaldi de senere år; - i hele 1000 kroner F 2017 2016 2015 2014 2013 Disposisjonsfond -101 469-26 646-6 439-5 226-56 728 Bundne driftsfond -112 882-123 423-110 858-96 210-72 091 Ubundne investeringsfond -5 013-6 197-7 134-11 538-10 953 Bundne investeringsfond -30 649-21 746-23 313-12 767-11 487-250 013-178 011-147 744-125 741-151 259 Pr i dag har Lillehammer kommune plassert ca 30 mill kroner i det langsiktige markedet, jamfør 3. kvartalsrapport 2017 (KS-sak 103/17). Porteføljen har vært på dette nivået i flere år. Risikoen ved å plassere en for stor andel av fondssaldiene i langsiktige papirer, er at dersom fondssaldiene plutselig reduseres, kan en måtte gå ut av plasseringene på et ugunstig tidspunkt og derav tape penger. Rådmannen foreslår at reglementet endres slik at inntil 30 % av opparbeidede fond kan plasseres i langsiktige fond. Ved en reduksjon av fondsmassen, skal man ikke behøve å forhastet selge seg ut av fondene, men opptre slik at aldri mer enn 50 % av kommunens fondsverdier er plassert i langsiktige papirer. Jamfør reglementets punkt 7.9 om bufferfond, så foreslår rådmann at det konkretiseres at Lillehammer kommunes disposisjonsfond, også er bufferfond for kommunens finansielle plasseringer. Det kan vurderes å avsette et eget bufferfond når disposisjonsfondet har nådd den størrelsen som ligger i kommunens målsettinger (10 % av brutto driftsinntekter). Dette kan ev. vurderes opp mot størrelsen som kan plasseres i langsiktige papirer på det tidspunktet det blir aktuelt. Rutiner knyttet til regelement for finans- og gjeldsforvaltning. Administrasjonen er pålagt, jamfør forskriftens 8, å utarbeide rutiner/retningslinjer for hvordan finansreglementet skal følges opp. Disse retningslinjene skal ikke behandles politisk, men de skal kvalitetssikres av uavhengig instans. Gjeldene rutiner følges, men vi ser likevel at ikke alle rutiner er hensiktsmessige. Når nytt reglement er vedtatt vil rådmannen utarbeide nye rutiner som kvalitetssikres av 3.part, Innlandet revisjon IKS. Konklusjon: Rådmannens vurdering er at gjeldende finansreglement er velfungerende, og har derfor hatt fokus på å innarbeide endringer i forskriften for kommuners finans- og gjeldsforvaltning. I tillegg er det foretatt noen presiseringer rundt langsiktige plasseringer av ledig likviditet, ellers foreslås mindre justeringer i nytt reglement.
Reglementet har bestemmelser som må tas hensyn til slik at kommunen har midler til å dekke sine forpliktelser, og oppnå en tilfredsstillende avkastning, samtidig med at finansforvaltningen ikke medfører vesentlig finansielle risiko. Forslag til nytt reglement foreslås gjeldende fra 1.6.2018. Rådmannen legger saken fram med slikt forslag til I N N S T I L L I N G / V E D T A K : 1. Vedlagt forslag til Lillehammer kommunes reglement for finans- og gjeldsforvaltning vedtas. Lillehammer, 8. mai 2018 Tord Buer Olsen Rådmann Anne Hvattum Økonomisjef