Søknad om endring av vilkår i tillatelse til omlasting i Korsfjorden i Sør-Varanger kommune

Transkript

1 Norterminal Floating Storage AS Oslo, Deres ref.: Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2013/4978 Saksbehandler: Lars Drolshammer Søknad om endring av vilkår i tillatelse til omlasting i Korsfjorden i Sør-Varanger kommune Miljødirektoratet har vurdert søknaden fra Norterminal om å lempe på kravene i tillatelsen for isfrihet ved omlastingsposisjonen og beredskap for innseilingen. Omlastingsoperasjonene representerer et meget stort potensiale for akutt forurensning og skal skje i et svært miljøsårbart område. Vi finner ikke grunnlag for å lempe på kravene i tillatelsen og avslår søknaden om disse to endringene. Vi viser til søknad av om endring av tillatelse Sakens bakgrunn Den 31. juli 2008 ga Statens forurensningstilsyn (nå Miljødirektoratet) tillatelse til omlasting av petroleumsprodukter i Bøkfjorden/Korsfjorden til ShipCargo Kirkenes AS. Vedtaket ble påklaget og Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) omgjorde vedtaket slik at helårlig omlasting ble tillatt. Tillatelsen ble gitt på særskilte vilkår om krav til forebygging og beredskap mot akutt forurensning. Miljøverndepartementet understreket i klageavgjørelsen behovet for strenge vilkår både for å avverge at uhell inntreffer (sannsynlighet) og for å redusere skadevirkningene (konsekvens) hvis uhellet inntrer. Departementet ba Statens forurensningstilsyn på denne bakgrunn å stille ytterligere betingelser for å beskytte de svært verdifulle naturverdiene i området. Det ble derfor stilt ytterligere krav både for å forebygge uhell og til beredskapen mot akutt forurensning i vedtak av 13. oktober Stortinget har etablert Neidenfjorden-Bøkfjorden, herunder Korsfjorden, som nasjonal laksefjord. Beskyttelsesregimet for de nasjonale laksevassdragene og -fjordene fremgår av St.prp. nr.79 ( ), henholdsvis kapittel og samt Innst.S. nr. 134 ( ), romertallsvedtak II og III. Stortingets vedtak underbygger behovet for å bruke føre-var prinsippet overfor virksomhet som kan skade laksen i Neidenfjorden-Bøkfjorden. Dette beskyttelsesregimet innebærer at virksomhet som innebærer risiko for alvorlig forurensning som kan skade villaksen, ikke er tillatt. Det fremgår av proposisjonen s. 78 at dette innebærer at laksen "skal gis særlig beskyttelse mot akutt forurensning i laksefjordene. Ikke-akutte, operasjonelle dirftsutslipp reguleres på vanlig måte etter forurensningsloven". Plenarvedtaket er en bindende instruks til forvaltningen og innebærer en plikt Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/ Faks: E-post: post@miljodir.no Internett: Organisasjonsnummer: Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Strømsveien 96, 0663 Oslo 1

2 til å gi laksebestanden i de nasjonale laksefjordene en særlig beskyttelse med hjemmel i gjeldende lover og forskrifter. Det er et rikt fugleliv i Bøkfjorden/Korsfjorden der mange arter også overvintrer. Stellerand er den mest sjeldne dykkand i verden, og opptil 10 % av verdensbestanden overvintrer i fjorden. Norge har et internasjonalt ansvar for denne arten. Området er også myteområde for norske og russiske bestander av ærfugl, praktærfugl og andre havdykkender. Under myteperioden i juli/august er andefugler svært sårbare da de oppholder seg i flokk og blir helt eller delvis flyveudyktige. Til sammen er det pr i dag i det aktuelle området 14 arter på norsk rødliste med ulike graderinger for truethet/sårbarhet, herav 11 fugler, to selarter samt oter. Det er også naturbaserte næringsvirksomheter (reindrift, fiske, akvakultur) i området. Disse må sikres mot skadevirkninger av akutt oljeforurensning av fjorden og kystlinjen. For å gi disse naturverdiene tilstrekkelig beskyttelse, må tiltak for å forebygge at utslipp skjer vektlegges. I tillatelsen er det satt krav om en lang rekke tiltak som skal redusere sannsynligheten for uhell, herunder gode operative rutiner og klare avbruddskriterier for operasjonen. Kravet om isfrihet er et slikt forebyggende tiltak og dette er nærmere omtalt nedenfor. Miljøverndepartementet har i sin klageavgjørelse instruert Miljødirektoratet til å sette strenge krav også til de skadebegrensende tiltakene. Det er en grunnleggende forutsetning at beredskapen mot akutt forurensning i dette trange fjordsystemet må ha en svært kort responstid for i hele tatt å ha noen effekt. Det er derfor satt krav om at det etableres en lensering rundt skipene før overføringen av olje starter. Lenseringen medfører at beredskapen får en svært god responstid (0 sekunder), den begrenser et eventuelt oljeutslipp på en meget effektiv måte og er rimeligere å operere enn å ha en stående beredskap enten i sjøen utenfor omlastingsposisjonen eller i nærmeste havn. Lenseringen har god effekt overfor en rekke ulike utslippsscenarier så som slangebrudd, feilkobling, overfylling osv. Den er samtidig et passivt tiltak som krever lite/intet arbeid under selve omlastingen mens oljen overføres. Den er også uavhengig av personellinnsats, lysforhold, strømforsyning osv hvis uhellet skjer. Søknaden Norterminal Floating Storage AS (heretter Norterminal) har overtatt ShipCargo Kirkenes AS sin tillatelse til omlasting skip til skip i Bøkfjorden/Korsfjorden av Omlastingene skal skje ved Gamneset i Korsfjorden (posisjon SS2) der et eller eventuelt begge skip fortøyes til land. Tillatelsen åpner for omlasting også i andre posisjoner i det samme fjordsystemet. Norterminal ber om at vilkårene knyttet til beredskap i inn- og utseilingen fjernes og at vilkåret knyttet til isfrihet endres. Det er advokatfirmaet Wikborg, Rein og Co DA som har fremmet søknaden om endring av vilkår på vegne av Norterminal. Tillatelsen setter i punkt 7.3 blant annet krav om isfrihet under omlastingene: Det skal ikke gjennomføres omlastingsoperasjoner når det er fast eller oppbrudt is, issørpe, drivende isflak eller andre former for is på sjøen innenfor en avstand på 1 km fra omlastingsstedet. Unntatt er landfast is i små viker og bukter samt is inntil 10 m ut fra land. 2

3 Norterminal ønsker å endre dette avsnittet slik (endringen er understreket): Det skal ikke gjennomføres omlastingsoperasjoner når det er fast eller oppbrudt is, issørpe, drivende isflak eller andre former for is på sjøen innenfor en avstand på 1 km fra omlastingsstedet dersom dette kan utgjøre en risiko for forurensning eller beredskapen blir mindre effektiv. Unntatt er landfast is i små viker og bukter samt is inntil 10 m ut fra land. Tillatelsen setter videre krav om at miljørisikoanalyse, beredskapsanalyse og de forebyggende og beredskapsmessige tiltakene skal gjelde både selve omlastingsposisjonen og inn-/utseilingen for skipene ut til utløpet av Bøkfjorden. Disse kravene står i tillatelsens punkt 7.1 til 7.3. Norterminal ønsker at henvisningen til inn-/utseilingen skal fjernes i disse avsnittene. Norterminal mener at forurensningsloven ikke gir nødvendig hjemmel til å stille beredskapskrav for skip i inn- og utseilingen, at andre virksomheter tilknyttet sjøtransport ikke har slik beredskapsplikt, at staten har ansvar for beredskap i seilingsledene og at kravet om beredskap i innseilingen vil kunne hindre oppstart av virksomheten. Høring Søknaden ble sendt på høring til relevante instanser og lagt ut på vår nettside Innen fristen var det kommet seks uttalelser. Etter høringsfristen har også Sør-Varanger kommune uttalt seg i saken. Naturvernforbundet i Sør-Varanger peker på at vanndirektivet og naturmangfoldloven setter skjerpede krav til ivaretagelse av vannkvaliteten samtidig som de mener trafikken har økt. Forbundet viser til at omlasting av råolje kan gi større konsekvenser enn andre produkter det tidligere er gitt tillatelse til. Dette gjelder både overfor laksen i den nasjonale laksefjorden og sjøfuglene. De mener også at risikoen er mangelfullt utredet og viser til at et lagerskip som benyttes for omlasting på russisk side av grensen ble pårent og skadet av et annet skip. Naturvernforbundet er kritisk til å laste om under isforhold og viser til Stortingets beslutning om at omlasting i laksefjorder ikke skal gjennomføres hvis det kan gi økt risiko for laksen. På denne bakgrunn er Naturvernforbundet sterkt imot å lempe på kravene i tillatelsen slik Norterminal søker om. Kystverket mener det ikke bør være forskjell på krav i denne tillatelsen og krav i andre, tilsvarende tillatelser. De viser samtidig til en tidligere uttalelse, som Norterminal har gjengitt i sin søknad, om at isforhold under skip til skip omlasting ikke skaper problemer for operasjonen. Kystverket presiserer at denne uttalelsen kun var rettet mot de maritime forholdene ved operasjonen og ikke var relatert til operasjon av oljevernberedskap i is. I en tilleggsuttalelse understreker Kystverket at is og frittdrivende olje vil være en stor utfordring for effektiv innsats mot oljeforurensning. Kystverkets oppfatning er at det hefter usikkerhet ved effektiviteten av eksisterende tiltak mot olje i is. Selv om det er forsket en del på dette fagfeltet, har det ikke resultert i en effektiv verktøykasse mot olje i is. 3

4 Fylkesmannen i Finnmark mener at virksomheten søker om endring av vilkår som, hvis søknaden imøtekommes, vil oppfattes som usaklig forskjellsbehandling. De peker spesielt på at regjeringen i Kongelig resolusjon for vannregion Finnmark har tatt inn igjen omtalen av de strenge beredskapskravene som er gitt til omlastingsoperasjonene i Finnmark som fylkestinget hadde tatt ut. Regjeringen understreker at både eksisterende og nye tiltak for å motvirke akutt forurensning må vurderes når tiltakene for vannregionen skal utarbeides. Fylkesmannen siterer videre fra veiledning 01:2013 om regionale vannforvaltningsplaner kapittel der det fremgår at det ikke kan godtas at økologisk tilstand i et område reduseres fra svært god tilstand. Fylkesmannen mener det må sikres at den økologiske tilstanden ikke forverres, men at det er vanskelig å vurdere om de omsøkte endringene vil medføre en slik reduksjon i økologisk tilstand. Neidenvassdraget er del av en norsk-finsk vannregion. Fylkesmannen anmoder om at det vurderes å be om høringsuttalelse fra den norsk-finske grensevassdragkommisjonen. Det pekes også på at oljeomlastingen kan påvirke reinens trekk- og beiteområder. Norterminals argument om forskjellsbehandling for omlastingene i Korsfjorden holdt opp mot anleggene på Sture, Mongstad og Slagen mener Fylkesmannen ligger så langt tilbake i tid og at blant annet vannforskriften senere har endret dette bildet slik at dette kan gi grunnlag for å behandle Norterminals virksomhet strengere enn andre anlegg. Fylkesmannen peker også på det spesielle vernet som Stortinget har gitt laksen gjennom vedtaket om nasjonal laksefjord i Neiden/Bøkfjorden. Sametinget er skeptisk til å svekke beredskapen og fjerne krav som reduserer risiko. Dette av hensyn til den samiske befolkningens fiskerier og reindrift i området. Greenpeace kan ikke se noen grunner til at søknaden om svekket miljøberedskap skal innvilges, hverken i forhold til beredskap i innseilingen eller isforhold. De mener omlastingene allerede er en risikooperasjon i et sårbart område. Reindriftsområde 5A/C Pasvik mener forurensning som støy, lyd og lys ikke er vurdert opp mot reindriften da tillatelse ble gitt. Det pekes på at området er viktig for reindriften, inkludert den aktuelle kystlinjen. Reinbeitedistrikt 5A/C Pasvik krever at det tas hensyn til reindriften ved vurdering av tillatelsen og at avbøtende tiltak må gi tilstrekkelig beskyttelse av reinen. Sør-Varanger kommune mener de endringer Norterminal ønsker ikke vil påvirke hverken vannmiljø, luftkvalitet eller naturmangfoldet på land eller i fjorden. De kan heller ikke se at endringene kan påvirke andre lokale forhold som skal hensyntas når vedtaket skal utformes. Norterminal fikk oversendt høringsuttalelsene og for kommentar. Norterminal kommenterte disse De mener at flere av de hensyn som påpekes i høringsuttalelsene allerede er vurdert da tillatelsen ble gitt og i kommunens planprosesser. Mange av hensynene er dermed lite relevante for de to endringene Norterminal ønsker i tillatelsen. Norterminal gjentar argumentasjon fra søknaden om at staten har beredskapsansvar for skipsledene. De mener videre at miljøoppfølgingsprogrammet vil ivareta mange av innvendingene rettet mot 4

5 miljøets sårbarhet. Det påpekes at tidligere risikoanalyser viser lav sannsynlighet for at Neidenvassdraget kan bli berørt av et akutt utslipp. De anser det derfor ikke nødvendig å be om høringsuttalelse fra den norsk-finske grensevassdragkommisjonen. Norterminal kommenterer ikke Fylkesmannens og Kystverkets påpekning av at en eventuell lemping av vilkårene vil være forskjellsbehandling i forhold til andre omlastingsoperatører. Miljødirektoratets vurdering Vi vil presisere at omlastingsoperasjonene på grunn av de store mengder oljeprodukter som inngår, representerer en virksomhet som kan medføre en alvorlig akutt forurensning. Slik virksomhet skal ha en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen, ref forurensningslovens 40. I annet ledd i samme paragraf gis forurensningsmyndigheten, i dette tilfellet Miljødirektoratet, hjemmel til å fastsette nærmere krav til beredskapen. Vi viser til høringsuttalelsen fra Fylkesmannen i Finnmark som påpeker at regjeringen i kongelig resolusjon forvaltningsplan for Finnmark har understreket behovet for de strenge kravene til omlastingsoperasjonene: "Forebygging av forurensning er viktige tiltak for å minske risikoen for at vannforekomsten ikke oppnår god tilstand. Regjeringen har merket seg at fylkestinget i Finnmark har vedtatt at omtale om oljeomlastning som mulig enkel ulykkeshendelse tas ut av forvaltningsplanen. Regjeringen vil imidlertid understreke at dette er en naturlig del av en forvaltningsplan for vann, og at både eksisterende og nye tiltak knyttet til beredskap mot akutt forurensning bør vurderes i tiltaksanalysen". Vi legger til grunn at regjeringen med dette heller ikke ønsker at det skal lempes på allerede gitte krav. Miljødirektoratets vurdering av isfrihet Krav om isfrihet under omlastingsoperasjonene har vært stilt til alle operatører og på alle de aktuelle omlastingsposisjonene i Finnmark. Etter en dialog med en annen omlastingsoperatør om hvordan dette kravet skulle forstås, kom man frem til en enighet om fortolkningen av kravet slik dette er beskrevet i vårt brev Denne fortolkningen gjaldt Bøkfjorden/Korsfjorden og er tilnærmet lik det kravet om isfrihet som er inntatt i tillatelsen for Norterminals virksomhet i Korsfjorden. Kravet om isfrihet på omlastingsposisjonen er først og fremst satt av hensyn til oljevernberedskapen, og er således begrunnet i fare for akutt forurensning. Førstelinjeberedskapen omfattes av den omtalte lenseringen rundt skipene og kravene til andre- og tredjelinjeberedskapen inkluderer også bruk av lenser og oljeopptagere. Lenser er svært følsomme for is. Drivende is vil skyve på lensene slik at de blir vanskelige å holde i posisjon. Isen kan også fylle opp lensene slik at tilgjengelig plass for olje reduseres. Is som legger seg inntil eller på lensene kan tynge ned eller løfte opp disse slik at oljen lekker ut av lensen. Lensen kan også slites i stykker og revne på grunn av de massekrefter isen utgjør. Tynne isflak kan være så skarpe at de skjærer hull i lensene. 5

6 Tilsvarende vil oljeopptagernes effektivitet reduseres drastisk under isforhold fordi isen kan hindre oljen i å nå frem til opptageren. Oljeopptagerne vil tettes og kan også ødelegges av selv små mengder is. Utsluppet olje kan bli skjermet av eller blande seg med/fryse fast i isen slik at oljevernutstyret ikke får tilgang til oljen. Erfaringene etter Godafoss utslippet i 2011 viser også at oljeopptak i is medfører at store mengder is følger med og beslaglegger kapasitet i pumper og volum i tanker for oppbevaring av opptatt olje. For at en effektiv oljeverninnsats skal være mulig rundt skipene og i umiddelbar nærhet av disse, er det med dagens lense- og opptagerteknologi påkrevet med isfrihet. Kravet om isfrihet i tillatelsen er formulert for at det skal være tilstrekkelig tid under en omlasting til å stanse overføring av last, koble fra slanger mellom skipene og forflytte oljelensen for å unngå at den skades av isen. Disse operasjonene, spesielt forflytning/beskyttelse av lensen, vil kreve et visst minimum av tid som vil variere ut fra vind- og strømforhold, om det er mørke, kulde osv. Det må samtidig tas hensyn til at forholdene i en trang fjord kan endre seg raskt. Det må sikres at et slikt midlertidig opphold i operasjonen kan gjennomføres i god tid før isen når frem til og kan påvirke omlastingen eller beredskapen. Kravet er også satt for at behovet for å gjøre subjektive vurderinger av issituasjonen begrenses til et minimum. I den foreslåtte teksten fra Norterminal er dette prinsippet fraveket og det er innført en skjønnsmessig vurdering om den aktuelle issituasjonen kan påvirke miljørisikoen eller beredskapen negativt. Vi mener dette kan skape usikkerhet om forståelsen av kravet og kan bidra til at beredskapen svekkes samt gjøre vårt tilsyn med omlastingene vanskeligere. Miljødirektoratet mener kravet om isfrihet på omlastingsposisjonen er avgjørende for en fungerende oljevernberedskap og endrer derfor ikke vilkåret i tillatelsen. Miljødirektoratets vurdering av beredskap i inn- og utseilingen Hjemmelsgrunnlaget for kravene til beredskap i inn- og utseilingen Norterminal stiller spørsmål ved om det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for kravet om beredskap i tilknytning til inn- og utseilingen slik dette er formulert i pkt. 7 i tillatelsen. Det anføres at beredskapskravet går utover det forurensningsloven i 40 og 7 gir hjemmel til. Det vises videre til at SFT tidligere har stilt krav om beredskap for inn- og utseiling til Norsk Hydro (Sture) og Statoil (Mongstad), men at kravet ble trukket tilbake i brev av 26. mars 1991 etter protester fra oljeindustrien. Tilsvarende ved Esso Slagentangen i Virksomheten viser også til at spørsmålet om beredskapsplikt i tilknytning til inn- og utseilingsleden til oljeterminaler er drøftet i Stortinget flere ganger på 80- og 90- tallet uten at det er medført endring av forurensningsloven 40. De mener derfor utgangspunktet er at det er staten som har beredskapsplikt for denne type aktivitet. Norterminal mener at forurensningsloven 40 er styrende for adgangen til å stille vilkår om beredskap i denne saken. Av 40 følger at "Den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning, skal sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen ". Omfanget av beredskapsplikten etter 40 er ikke avgrenset, verken stedlig eller saklig. Hvor omfattende beredskapsplikten er, vil avhenge av konkrete omstendigheter, som sannsynlighet for ulykker og skadepotensiale. 6

7 Vi mener både selve omlastningsoperasjonen og inn- og utseilingen i Bøkfjorden kan medføre akutt forurensning. De negative miljøkonsekvensene av et eventuelt oljeutslipp i Bøkfjorden kan være like store enten de oppstår i forbindelse med inn- og utseilingen eller i forbindelse med selve omlastningen. Vi viser i denne forbindelse til vår vurdering av spørsmålet om hjemmel i en sammenlignbar sak om omlastning av gasskondensat i Bøkfjorden. Beredskapskravene til Kirkenes Transit AS av 7. november 2005 ble påklaget og Miljøverndepartementet avgjorde klagen 19. mai 2006: "Departementet legger til grunn at det kan fastsettes krav for å forhindre akutt forurensning fra STSoperasjonene i Bøkfjorden og at det i den forbindelse er adgang til å regulere aktivitet i tilknytning til den konsesjonspliktige virksomheten. Det er klart at både selve omlastningsoperasjonen og inn- og utseilingen i Bøkfjorden kan medføre akutt forurensning. Departementet har lagt vekt på at negative miljømessige konsekvensene av et eventuelt kondensatutslipp i Bøkfjorden kan være like store enten utslippet oppstår i forbindelse med inn- og utseilingen eller i forbindelse med omlastningsoperasjonen, og at skipene som seiler til eller fra omlastingsstedet er en nødvendig følge av den omlastingsaktiviteten Kirkenes Transit driver. Videre er det lagt vekt på risikoen for utslipp, eventuelle skadevirkninger og deres omfang. Det er også lagt vekt på kostnadene ved beredskapen og hvor inngripende kravene er. Departementet har etter en helhetsvurdering kommet til at det i reguleringen av omlastingsoperasjonen også settes krav til inn- og utseilingen i samsvar med SFTs vedtak. Departementet er videre enig med SFT i at det er hensiktsmessig at de kravene som gjelder inn- og utseiling tas inn i vedtaket som gjelder Kirkenes Transit". Avgjørelsen gjaldt en rekke omlastingsposisjoner i Bøkfjorden/Korsfjorden, herunder den samme posisjonen som Norterminal planlegger å bruke. Selv om klageavgjørelsen gjaldt en annen operatør og var begrenset til gasskondensat, anser vi likevel at prinsippet om at Miljødirektoratet kan sette krav som omfatter både omlastingsoperasjonen og innseilingen til denne ligger fast. Det er uansett ikke avgjørende for gyldigheten av beredskapskravene om de kan hjemles i 40, da det er 11, jf. 16 som er hjemmelsgrunnlaget. Omlastningen av olje er en virksomhet som kan medføre forurensning, jf. 11 første ledd om forurensende virksomhet som krever tillatelse, jf. forurensningsloven 7. Vi viser i denne forbindelse til nevnte klageavgjørelse av Miljøverndepartementet (vedtak av 19. mai 2006, på s. 6) av om omlastingsvirksomheten skal ha tillatelse i henhold til forurensningsloven 11: "Departementet har etter en konkret og samlet vurdering av den aktuelle omlastingsaktiviteten i Bøkfjorden, kommet til at den har så mange likhetstrekk med ordinær og stasjonær virksomhet at forurensningslovens alminnelige bestemmelser kommer til anvendelse. Dette innebærer at aktiviteten skal ha utslippstillatelse i henhold til lovens 11, jf. 16." I tillatelse etter 11 kan det settes nærmere betingelser for å motvirke at forurensning fører til skader eller ulemper, jf. 16. Ved fastsettelsen av vilkårene skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper tiltaket for øvrig vil medføre, jf. forurensningsloven 11 siste ledd. Inn- og utseilingen til omlastningsstedet i 7

8 Bøkfjorden/Korsfjorden utgjør en forurensningsfare og er en nødvendig følge av omlastningsaktiviteten, men utføres av andre enn innehaver av utslippstillatelsen. Spørsmålet er derfor om forurensningsmyndigheten har hjemmel til å gi krav som også omfatter aktivitet tilknyttet virksomheten som utløste konsesjonsplikt. Høyesterett ga i Lunner Pukkverk-dommen (Rt s.528), det vil si etter at SFT trakk tilbake beredskapskravene til Norsk Hydro, Statoil og Esso Slagen, en prinsipielt viktig avgjørelse som styrker det rettslige grunnlaget for å regulere og stille krav til aktivitet i tilknytning til konsesjonspliktig virksomhet. Dommen gjelder gyldigheten av Miljøverndepartementets avslag på søknad om tillatelse etter forurensningsloven til et pukkverk. Gyldighetsspørsmålet er knyttet til forståelsen av siste ledd i 11 og om det er adgang til å begrunne et avslag i hovedsak med forurensning og andre ulemper forbundet med trafikk til og fra virksomheten. Det fremgår av dommen at: "Ordlyden i 11 inneholder ingen begrensninger med hensyn til den vekt som kan legges på trafikkforurensning ved transport til og fra en virksomhet. Å motvirke veitrafikkstøy faller også klart innenfor lovens alminnelige formål hvor blant annet hensynet til å beskytte helse og trivsel mot belastningene ved forurensning står sentralt, jf. loven 1 og 2 nr. 1". Det er klart at både omlastningsoperasjonen og inn- og utseilingen kan medføre akutt forurensning. De negative miljømessige konsekvensene av et eventuelt utslipp kan være like store enten utslippet oppstår i forbindelse med inn- eller utseilingen eller i forbindelse med omlastningsoperasjonen. Det er på bakgrunn av en avveining av risikoen for utslipp, omfanget av eventuelle skadevirkninger og kostnadene ved beredskapen, at vi har kommet til at det bør stilles krav også til inn- og utseilingen. Vi vil også bemerke at inn- og utseilingen er en nødvendig følge av omlastningsoperasjonen. Skipene hadde ikke befunnet seg i Bøkfjorden/Korsfjorden hvis det ikke hadde vært for omlastningsoperasjonen. Norterminal viser til at det i Lunner Pukkverk-dommen gis direkte uttrykk for at det ikke tas stilling til om trafikkstøyen kan anses som forurensning fra virksomheten. De mener derfor at dommen ikke har en overføringsverdi i forhold til spørsmålet om hvorvidt den forurensningsrisiko som skipstrafikken i inn- og utseilingsleden kan representere, er underlagt Norterminals ansvar. Miljødirektoratet er uenig i denne forståelsen og viser til at Høyesterett uansett mener at det ikke var lovstridig av departementet å legge avgjørende vekt på forholdet uavhengig av om trafikkstøyen ses som en ulempe direkte knyttet til pukkverkvirksomheten eller som andre ulemper virksomheten medfører. Norterminal viser videre til flere etterarbeider og stortingsmeldinger som støtte for deres vurdering av hjemmelsgrunnlaget. Dette er rettskilder som har liten vekt sammenlignet med en Høyesterettsdom og kan således ikke endre begrunnelsen i Lunner Pukkverk-dommen. Vi går derfor ikke nærmere inn på en vurdering av uttalelsene i de etterarbeidene og stortingsmeldingene det vises til. Miljødirektoratet mener vi har hjemmel i forurensningsloven 11, jf. 16 til å stille krav om beredskap og at kravet ikke er i strid med beredskapsplikten i forurensningsloven 40. 8

9 Usaklig forskjellsbehandling Norterminal viser til at andre virksomheter i Norge som har infrastruktur tilknyttet sjøtransport, ikke har beredskapsplikt i leden, og at Staten har tatt ansvar for beredskapen langs norskekysten, herunder seilingsledene. Det hevdes derfor at vårt krav om at Norterminal skal ha beredskap for innog utseilingen til omlastingsoperasjonen er usaklig forskjellsbehandling. I 2006 stilte vi (den gang SFT) beredskapskrav til inn- og utseilingen i Bøkfjorden/Korsfjorden. Så vidt vi kjenner til, finnes det ingen annen virksomhet i Bøkfjorden/Korsfjorden med det potensialet for akutt forurensning som omlastningsvirksomheten (inkludert inn- og utseilingen) utgjør. Inn- og utseilingen er en nødvendig følge av omlastningsoperasjonen. Skipene hadde ikke befunnet seg i Bøkfjorden/Korsfjorden hvis det ikke hadde vært for omlastingen. I tillegg er dette et særlig sårbart område på grunn av status som nasjonal laksefjord, og at det i området finnes en rekke arter på norsk rødliste, deriblant stellerand. Dette er bakgrunnen for at vi i 2006 mente at det var et behov for beredskapskrav for både omlastingsoperasjonen og inn- og utseilingen. Det følger av forurensingsloven 40 at "Den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning skal sørge for en nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av forurensningen ". Utgangspunktet er derfor at det er den private aktør som har det primære beredskapsansvaret. Det vil si at staten kun har beredskapsansvar for miljørisiko som ikke dekkes av privat eller kommunal beredskap. I de tilfeller der en privat virksomhet, slik som i dette tilfellet, har et beredskapsansvar, har ikke staten ansvar for å etablere eller drive en beredskap. Tilsvarende gjelder for tilfeller der kommunen har beredskapsansvar. I Bøkfjorden/Korsfjorden er det ikke andre private aktører som bidrar så vesentlig til miljørisiko at de har fått beredskapskrav. Den samlede miljørisikoen utenom omlastingsvirksomheten er heller ikke så stor at staten har etablert en beredskap her fra før. Det nærmeste statlige oljeverndepotet er i Vadsø og beregnet responstid for beredskapen herfra til Korsfjorden er i størrelsesorden 24 timer. Vi finner det derfor rimelig at den private aktøren, i dette tilfellet Norterminal, skal ha beredskapsansvar også i innseilingen til omlastingsposisjonen. Norterminal har i søknaden vist til flere tilfeller hvor vi ikke har stilt krav om beredskap og mener dette er usaklig forskjellsbehandling. I områder med mye skipstrafikk, som for eksempel Oslofjorden (Slagentangen) og Bergensområdet (Sture, Mongstad), er trafikkbildet sammensatt og det er mange aktører. Enkelte av aktørene har tillatelse etter forurensningsloven mens de fleste ikke har tillatelse. I slike områder med mye skipstrafikk og mange aktører der ingen av dem bidrar avgjørende til den totale miljørisikoen, er det hensiktsmessig at staten tar ansvaret for beredskapen. I Korsfjorden/Bøkfjorden er inn- og utseilingen med oljetankere kun knyttet til omlastningsoperasjonen og dette utgjør den altoverveiende miljørisiko i området. Det er svært begrenset med øvrige beredskapsressurser i dette området som kan settes inn mot en eventuell akutt forurensning. Det er i derfor hensiktsmessig at Norterminal har ansvar for beredskap mot akutt forurensning knyttet til inn- og utseilingen til omlastingsposisjonen. Vi vil i denne sammenheng presisere at beredskapskravet i tillatelsen fra 2006 kun gjelder inn- og utseilingen i 9

10 Bøkfjorden/Korsfjorden, ikke lenger ut. Vi mener derfor at denne saken ikke er sammenlignbar med Mongstad, Sture og Slagentangen. For øvrig vil vi vise til at vi også har gitt tillatelse til omlasting i Sarnesfjorden. I denne tillatelsen er det også stilt beredskapskrav i innseilingen og saksforholdet er sammenlignbart med denne saken. Miljødirektoratet mener at kravet om beredskap for inn- og utseilingen i denne saken er saklig begrunnet og vi endrer følgelig ikke vilkåret i tillatelsen. Våre merknader til Norteminals kommentarer til høringsuttalelsene Norterminal hevder i sin kommentar til høringsuttalelsene at KLD i sin klageavgjørelse la vekt på at miljørisiko var akseptabelt lav. Vi presiserer at departementet pekte på at sannsynligheten for akutt forurensning var lav. De pekte også på at en innskjerping av beredskapskravene ville redusere konsekvensene ved et utslipp. Så langt vi kan se har ikke departementet trukket konklusjonen at miljørisiko er lav for omlastingsoperasjonen. Norterminal viser til at andre laksefjorder også har betydelig skipstrafikk uten at det er satt tilsvarende krav som til omlastingene i Korsfjorden. Vi vil påpeke at det ikke finnes andre laksefjorder der det foregår slik omlasting. Sammenligningen er derfor lite relevant. Norterminal hevder videre at miljørisikoanalysene viser at Neidenvassdraget og Munkelva ikke vil bli berørt av et akutt utslipp. Vi vil understreke at et oljeutslipp vil kunne påføre laksestammen som tilhører disse vassdragene stor skade når smolten/laksen oppholder seg i Korsfjorden. Slik vil de to vassdragene likevel bli berørt av en akutt forurensning fra virksomheten. Vi har i denne forbindelse vurdert spørsmålet om den norsk-finske grensevassdragkommisjonen for Neidenvassdraget bør uttale seg til saken og har kontaktet dem om dette. Kommisjonen understreker at miljørisiko ved omlastingsaktiviteten må tas svært alvorlig. De ønsker ikke å gi en egen høringsuttalelse om dette blant annet av kapasitetsgrunner og fordi de mener norsk lovgivning vil ivareta miljøaspektet. Norterminal viser i sin søknad til at ilandføringsanlegg for oljevirksomheten som Sture, Mongstad og Slagen ikke har krav om beredskap utenfor eget havneområde. Etter det vi er kjent med, er det kun vanlig havnevirksomhet ved Sture og Slagen der skip laster og losser over kai. På Mongstad foregår av og til omlastinger skip til skip mens skipene ligger ved kai, ikke for anker slik som i Korsfjorden. Det er også så store forskjeller mellom disse to områdene med hensyn på sårbare miljøressurser (laksefjord, en rekke rødlistearter, reindrift), isforhold, lysforhold og omlastingenes bidrag til den totale miljørisiko at vi anser en sammenligning for å være lite relevant. Konklusjon Miljødirektoratet lemper ikke på vilkårene i tillatelse 13. oktober 2009 om isfrihet under omlastingene og beredskap i innseilingen til omlastingsposisjonen. Avslaget er begrunnet ut fra at miljørisiko vil øke i et område med særdeles viktige og sårbare naturverdier som beskrevet ovenfor. Vi mener heller ikke det er knyttet feil til vedtaket vårt. 10

11 Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Harald Sørby seksjonsleder Lars Drolshammer sjefingeniør Kopi til: Sør-Varanger kommune Fylkesmannen i Finnmark Greenpeace Naturvernforbundet i Sør-Varanger Kystverket Reindriftsområde 5A/C Pasvik Sametinget Wikborg, Rein og Co DA 11