Alkohol, grensehandel og avgiftsendringer

Transkript

1 Alkohol, grensehandel og avgiftsendringer - Et faginnspill til Ekspertutvalget som analyserer grensehandelen VBF Rapport nr 1 / 2003 Oslo, februar 2003

2 Innspill til ekspertutvalget som analyserer grensehandelen I brev fra Finansdepartementet av 14.januar inviteres Vin- og brennevinsimportørenes forening (VBF) til å gi faglige innspill til arbeidet i Ekspertutvalget som skal vurdere grensehandelen. Vi benytter her anledningen til å sammenfatte de faglige innspill vi har til utvalget i dette dokumentet. Dokumentet inneholder: Innhold 0) Innholdsfortegnelse, bakgrunn og sammendrag 3 1) Omfanget av grensehandelen med alkohol ) Omfanget av registrert og uregistrert konsum av alkohol 21 3) Tidligere norske studier av grensehandel med alkohol og provenyspørsmål 31 4) Studier i andre land av grensehandel med alkohol og provenyspørsmål 39 5) En metode for beregning av provenyeffekter av endrede alkoholavgifter i Norge 54 6) Litteratur og kilder 66 7) Vedlegg 69 Innspillet representerer flere års innsamling og analyse av erfaringer og teori omkring avgiftsendringer på alkohol. En rekke bidragsytere i VBF har bidratt gejnnom årenes løp til å samle inn og analysere materialet. Innspillet er ført i pennen og redigert av rådgiver, cand.philol Erlend Bjørtvedt ved Gambit Hill & Knowlton. Han er utdannet innen økonomisk historie og sosialøkonomi ved Universitetet i Oslo, og skrev hovedoppgave om makroøkonomisk langtidsplanlegging i Finansdepartementet. Etter stipendiatoppholdet har han publisert vitenskaplige artikler om bl.a. valutateori og konjunkturhistorie i norske og internasjonale fagtidsskrift, bl.a. i Scandinavian Econoimic History Review, Helsinki Spørsmål om faktagrunnlag eller utdyping av resonnementene kan rettes til VBF eller rådgiver Erlend Bjørtvedt. Vi ønsker utvalget lykke til med det videre arbeid. Ivar Amundsen Styreformann VBF Side 2 av 69

3 0) Innholdsfortegnelse, bakgrunn og sammendrag 0) INNHOLDSFORTEGNELSE, BAKGRUNN OG SAMMENDRAG ) Bakgrunn ) Et alkoholmarked ute av kontroll ) Alkoholpolitikkens bieffekter ) EU setter dagsorden 6 0.2) Sammendrag ) OMFANGET AV GRENSEHANDELEN MED ALKOHOL...10 Tabell 1.0) Anslag for norsk grensehandel med alkohol i ) Den norske grensehandelen med alkohol i Sverige 11 Tabell 1.1) Norsk grensehandel ved Systembolaget Tabell 1.2) Norsk grensehandel med brennevin og vin (ikke øl) ved Systembolaget , verdi i norske kroner 13 Tabell 1.3) Norsk grensehandel på svensk kommunenivå Tabell 1.4) Norsk grensehandel på svensk kommunenivå ) Den norske grensehandelen med alkohol i Danmark 16 Tabell 1.5) Norsk grensehandel med alkohol i Danmark 16 Tabell 1.6) Lokkevarer i norsk grensehandel i land i Danmark 2001 etter gjennomsnittskjøp av varen i dkr, og etter andel som kjøpte varen. Spørreundersøkelse av reisende før ombordstigning ) Den norske grensehandelen med alkohol i Finland ) Den norske grensehandelen med alkohol i Tyskland 18 Tabell 1.7) Passerende kjøretøyer over den dansk-tyske grense ) Organisert grensehandel 20 Tabell 1.8) Regelmessige bussturer for grensehandel, sommeren ) TOTALFORBRUK, AVGIFTER OG UTSALGSPRISER PÅ ALKOHOL...21 Tabell 2.0) Norsk konsum av brennevin, vin/sterkvin og øl, målt i antall 1000 alkoholliter (liter ren alkohol). Anslag i kursiv ) Budsjett- eller konsumbetingelse? ) Alkoholkonsum, avgifter og priser i nord-europa Tabell 2.1) Konsum, avgifter og pris på alkohol i Norden. Volumer i antall 1000 liter ren alkohol. Avgifter/priser i lokal valuta. 26 Tabell 2.2) Konsum, avgifter og pris på alkohol i Nord-Europa. Volumer i antall 1000 liter ren alkohol. Avgifter/priser i lokal valuta ) Registrert brennevinspris og uregistrert konsum 29 Tabell 2.3) Registrert pris på brennevin og smuglerbeslag ) TIDLIGERE NORSKE STUDIER AV GRENSEHANDEL OG PROVENY...31 Tabell 3.0) Grensehandel i Sverige 2000, alkohol kontrastert mot VBF ) Finansdepartementets provenyanslag ) Erfaringene med redusert sterkvinsavgift i ) Erfaringene med redusert vin- og brennevinsavgift i Tabell 3.1) Prisendringer på vin og brennevin i 2002, norske kroner 36 Tabell 3.2) Prisendring og salgsendring for Vinmonopolet og for norsk grensehandel ved Systembolaget. Prosent. 37 Side 3 av 69

4 4) EMPIRI OG STUDIER I ANDRE LAND OM GRENSEHANDEL OG PROVENY ) Den tradisjonelle og den utvidede modellen Tabell 4.1) Beregnede pris- og importelastisiteter for alkohol ) Den utvidede modellen Storbritannia Tabell 4.2) Særavgift og -proveny på alkohol i Storbritannia, budsjettår 42 Tabell 4.3) Uregistrert alkohol i Storbritannia, provenytap i mill ) Den utvidede modellen Finland ) Den Tradisjonelle modellen svikter Sveits Tabell 4.4) Avgifts- og markedsforhold omkring avgiftsreformen Tabell 4.5) Prisforhold for brennevin omkring avgiftsreformen ) Den utvidede modellen Sverige Tabell 4.5) Provenyvirkning for alkoholavgift i Sverige, ) Den utvidede modellen Danmark Tabell 4.3) Provenyberegninger i Rapport om grænsehandel ) EN MODELL FOR BEREGNING AV PROVENYEFFEKTER AV ENDREDE ALKOHOLAVGIFTER I NORGE...54 Tabell 5.0) Antatte og faktiske totale elastisiteter for alkohol ) Forutsetninger Tabell 5.1) Forhold som avgjør styrken i importelastisiteten 56 Tabell 5.2) Forhold som påvirker importelastisiteten for alkohol i Norge ) Importelastisiteten ) Momsprovenyet ) En beregningsmodell ) Noen provenyberegninger Tabell 5.3.a) Brennevin, pris per flaske, provenygevinster i mill kroner. Avgiftsprovenyet beregnet etter budsjettbetingelsen. 63 Tabell 5.3.b) Brennevin, pris per flaske, provenygevinster i mill kroner. Avgiftsprovenyet beregnet etter konsumbetingelsen. 63 Tabell 5.4.a) Vin, pris per flaske, provenygevinster i mill kroner. Avgiftsprovenyet beregnet etter budsjettbetingelsen. 64 Tabell 5.4.b) Vin, pris per flaske, provenygevinster i mill kroner. Avgiftsprovenyet beregnet etter konsumbetingelsen. 64 6) LITTERATUR OG KILDER ) VEDLEGG...69 Side 4 av 69

5 0.1) BAKGRUNN Det norske alkoholmarkedet er ute av kontroll. Hver andre flaske brennevin som konsumeres i Norge, er skaffet på andre måter enn gjennom de lovlige norske salgskanalene. Vinmonopolets markedsandel er under femti prosent for brennevin, og under seksti prosent for vin. Bare ølmarkedet er under kontroll, den øvrige alkoholomsetningen ødelegges av ulovlig smuglervare og hjemmebrenning, utbredt grensehandel og en stadig lavere oppslutning om lover og regler for alkoholkonsum. Vi frykter at denne negative utviklingen vil styrkes ytterligere når våre naboland i år gjennomfører omfattende endringer i sine avgiftsnivå og turistkvoter ) Et alkoholmarked ute av kontroll Nesten alle voksne nordmenn drikker alkohol, og de kan velge mellom tre ulike markeder. Et lovlig marked i Norge med Vinmonopolet, butikker og restauranter står for to tredjedeler av det totale alkoholkonsumet, men det er bare i ølmarkedet at disse lovlige kanalene dominerer. Et grensehandelsmarked i våre naboland og på ferjer og flyplasser dekker en fjerdedel av brennevinskonsumet og en knapp femtedel av vinkonsumet, her kan man velge varer til langt lavere pris enn hjemme i Norge. Et stort flertall av nordmenn har lett adgang til dette markedet. Endelig finnes det et stort ulovlig marked for smuglervare og hjemmebrent, hvor kyniske kriminelle forsyner nordmenn med varer som ofte er direkte livsfarlige, og deler markedene mellom seg ved hjelp av både utpressing og drap. Smuglermarkedet for alkohol er den fremste katalysatoren for organisert kriminalitet i Norge i dag. Både brennevinsmarkedet og vinmarkedet er ute av kontroll i Norge. Vi har ikke kontroll på omsetningen, staten taper store skatteinntekter, og vi vet ikke en gang hvor mye vi drikker. Derfor vet vi heller ikke hvordan alkoholpolitikken virker. Blant folk som kan velge mellom mange ulike prisnivåer, har avgiftspoliitkken liten effekt. I Østfold, Hedmark, Kristiansand, Nord-Trøndelag og andre steder med stor uregistrert omsetning, må vi anta at den norske alkoholpolitikken nesten ikke har betydning for folks alkoholforbruk i det hele tatt. I store deler av Norge er folk underlagt svenskenes, danskenes og de kriminelles alkoholpolitikk, og ikke Stortingets vedtak ) Alkoholpolitikkens bieffekter Dette gjør noe med folks oppslutning om norske tollkvoter og avgiftsnivå. I løpet av 1990-tallet har respekten for lovlige tollkvoter smuldret helt bort, det ser vi av grensehandelen. I 1992 kjøpte nordmenn en flaske vin for hver flaske brennevin ved Systembolaget, altså i tråd med lovlig tollkvote. I dag kjøper vi fem flasker vin for hver flaske brennevin i Sverige. Folk kjøper vin i kassevis, både i Sverige og Danmark. Avgiftsforskjellene er blitt så store at de ikke lengre har tilslutning. En rekke undersøkelser viser at 80% vil ha avgiftene ned, og i fjor mente 85% av alle nordmenn at alkoholavgiftene må reduseres (Sentio). Dagens alkoholpolitikk har ikke tilslutning. Det er de høye prisene på alkohol som skaper grunnlag for de uregistrerte markedene, de er alkoholpolitikkens bieffekt. Det er ikke mulig å bestride dette som et faktum. Overalt i Vest-Europa hvor prisene er mer tilpasset forbrukernes verdioppfatning forsvinner det uregistrerte markedet. Tyskere, dansker, nederlendere og østerrikere drikker ikke smuglersprit. Tax-free-ordningen klarer de seg også uten, og bare danskene driver grensehandel. Målet for den norske alkoholpolitikken må være å få mest mulig av forbruket inn i lovlige, ansvarlige og kontrollerte former. Dette vil både gi klare helsegevinster og viktige gevinster i arbeidet mot organisert kriminalitet. Det vil også på sikt gi store provenygevinster hvis vi kan få alkoholforbruket bort fra en ukontrollert grensehandel og smuglerverden, og over til lovlig salg i Norge hvor folk betaler både avgift og moms for varene. I fjor startet nedtrappingen av prisforskjellene på brennevin mellom Norge og utlandet, og dette arbeidet må fortsette. Stortinget økte derimot prisforskjellene på vin mellom Norge og Sverige både i 2002 og i Avgiftsreduksjonen på fem prosent i fjor ble motvirket av svenskenes 18,8% kutt i vinavgiften. Og i 2003 økes norsk vinavgift. Effekten av dette leser vi direkte ut av tallene for norsk grensehandel i Sverige. Dersom vi skal bringe alkoholmarkedet under kontroll i Norge, må første skritt være å redusere de avgiftsforskjellene overfor Sverige som vi hadde i Deretter må vi klare å følge utviklingen i nabolandene får ikke å miste kontroll, og endelig må vi etter 2004 begynne den reelle tilpasningen til nabolandenes avgiftsnivå, slik at også vi kan bekjempe de destruktive markedene for smuglersprit og hjemmebrent. Side 5 av 69

6 0.1.3) EU setter dagsorden Med opprettelsen av EUs indre marked i 1993 bestemte medlemslandene å innføre ubegrenset turisthandel mellom landegrensene, hvor turistkvotene for tollfri innførsel av alkohol, tobakk osv gradvis skulle avvikles. Det ble riktignok definert en indikativ grense for turistimport for reisende EU-borgere, men denne vil ikke bli gjort bindende dersom den reisende kan sannsynliggjøre at de medbrakte kvanta er til eget bruk. Danmark, Sverige og Finland ble gitt overgangsordninger. Danmark har innført full turistkvote men har såkalt 24-timers regel i overgangsperioden fram til 1.januar Sverige og Finland ble i sine medlemsforhandlinger tilbudt en gradvis opptrapping av turistkvotene, hvor disse senest 1.januar 2004 skal samstemme med EUs indikerte kvoter. Finland har siden valgt å foreta mesteparten av kvoteutvidelsen i et jafs i 2004, mens Sverige gradvis innfører økte turistkvoter siden 2001 og allerede i 2003 har en betydelig tollfri turistkvote. Sverige står foran økt grensehandel i EU-landene Danmark og Tyskland. Finland grenser mot det nye EU-landet Estland. Oversikten nedenfor viser de tollfrie turistkvoter våre naboland innfører fram til 1.januar 2004, hvor reisende vil kunne bringe med seg 90 liter vin, 20 liter sterkvin og 10 liter brennevin ved hver eneste grensepassering innen EU. Norges turistkvote angis også uendret som 1 litervin og 1 liter brennevin eller sterkvin. Merk at Finland i ettertid har redusert opptrappingen og at kvoten der i 2003 blir den samme som den var i Dette medfører at hver svenske, danske eller finne fra 2004 kan bringe med seg 147 helflasker vin og 14 flasker brennevin tollfritt fra Tyskland ved en grensepassering. Det er 17,2 liter ren alkohol, eller to års forbruk. Med full ølkvote i tillegg vil den reisende bringe med seg tre års forbruk ved en enkelt grensepassering. Den ene ferieturen til Tyskland med full bil betyr at man ikke behøver å besøke Systembolaget igjen de neste tre årene. Det sier seg selv at dette setter avgiftene i våre naboland under et uutholdelig press. Dersom ikke f.eks Sverige tilpasser seg dansk, og i noen grad tysk prisnivå, vil en rekke konsumenter slutte å handle ved Systembolaget overhodet. Finansdepartementet anslo i 2002-budsjettet at omleggingen i 2004 vil gi 1,2 mrd skr i provenytap bare for brennevinsavgiften, dersom ikke Sverige reduserte sin avgift innen 2004 (2002-budgeten, s 123 og 131). Finlands regjering beregner å tape 1,2 mrd euro i alkohol- og tobakksavgift innen 2006, fordi finnene får sterkt utvidet handlekvote når Estland blir EU-medlem i mai 2004 (STAKES, jf Hufvudstadsbladet 28.januar 2003). 3.november 2002 vedtok Folketinget i Danmark å redusere brennevinsavgiften med 45%, fra 275 dkr til 150 dkr per alkoholliter (eller fra 82,50 dkr til 42,00 dkr per helflaske 70 cl brennevin). Tiltaket iverksettes nettopp for å møte situasjonen i 2004, og trer i kraft 1.oktober Dermed vil dansk brennevin koste kr per flaske, mot kr i Tyskland. Man vil altså stadig tjene på grensehandel, men da lovlig turistkvote bare blir 10 liter, vil det med en prisforskjell på 15 kroner bare være maksimalt 215 kroner å spare ved å grensehandle alle 10 liter brennevin i Tyskland (15*10/0.7=215). Følgelig anses avgiftsreduksjonen å kunne dempe denne grensehandelen, fordi Tyskland ikke produserer vesentlig brennevin selv som kan tilbys til dumpingpris langs grensen i nord. Det er på bakgrunn av den danske avgiftsreduksjonen at den svenske skattekommisjonen i Skattbasutredningen (P.O.Edin-utredningen) i sin innstilling 29.november 2002 foreslo å redusere svensk brennevinsavgift med 40%, og statsminister Göran Pärsson og Systembolagets direktør Anitra Steen tok til orde i svenske aviser i januar 2003 for å senke brennevinsavgiften betraktelig, for å unngå den saneringen av avgiftsprovenyet som kommer dersom avgiften ikke reduseres. Allerede sank brennevinsprovenyet litt, og Finansdepartementet anslår nå at totalprovenyet vil falle med ca 1000 mill skr før år 2004 (Beräkningskonventioner 2003, s 119). Side 6 av 69

7 Også for vinmarkedet har 2004-endringene stor betydning. I Danmark er vinavgiften i dag 7,05 dkr per vareliter vin, eller 5,29 dkr per helflaske 75 cl vin. Tyskland har ingen avgift, men Skatteministeriet anser at Danmark ikke på langt nær vil kunne komme ned på tysk vinpris selv om vinavgiften ble helt fjernet i Danmark. Dagens danske flaskepris på 40 kr skyldes importkostnadene og de små detaljhandelsleddene. I Tyskland koster en flaske importvin (f.eks chilensk) om lag 25 kr, men en flaske billig tysk bordvin kan tilbys ned mot 15 kr per flaske. Slike priser kan ingen nordisk salgsorganisasjon konkurrere med selv om vinavgiftene ble fjernet helt. Det vil altså alltid være profitt å hente ved å grensehandle vin i Tyskland. Selv om Danmark fjernet vinavgiften ville prisforskjellen på inntil 10 kr gi totalt inntil kr å spare ved å kjøpe hele turistkvoten med vin (10*110/0,75=1.466,67) i Tyskland. En slik profitt vil sannsynliggjøre fortsatt grensehandel selv om Danmark fjerner vinavgiften, og et slikt tiltak i Danmark vil derfor bare gi et stort provenytap og lite provenygevinst. Sverige er derimot i full gang med å harmonisere vinavgiften mot Danmark, etter krav fra EU. EU-kommisjonen krever at Sverige skal fullføre sin reduksjon i vinavgiften med 10,50 skr per liter, og det mangler 5,32 skr før kravet er oppfylt. Da vil svensk avgift komme ned i 16,66 skr per vareliter vin, eller 12,50 skr per flaske. Med moms gir det en prisreduksjon på 4,95 skr per flaske 75 cl vin, hvilket faktisk vil bringe Systembolagets vinpris ned på dansk nivå. Det vil fjerne dagens svenske grensehandel med vin i Danmark, som utgjør mill liter vin årlig (Skatteministeriet anslår 10 mill liter i hele 2001, Sorad anslår 18 mill liter total reiseinnførsel bare i andre halvåret 2002). Stadig vil svenskene derimot grensehandle noe vin i Tyskland og Baltikum. I oversikten nedenfor viser vi hvordan dansk avgift endres i 2003, og hvordan svensk avgift endres dersom Sverige følger opp P.O.Edin-studiens anbefaling for brennevinsavgiften og EU-kravet for vinavgiften. Under Norge oppgis det i 2004 hvordan vi må senke avgiftene hvis vi vil halvere den avgiftsforskjellen vi hadde overfor Sverige i 2001, da Samarbeidsregjeringen kom til makten: Også for Norges del blir det nå store gevinster å hente ved å redusere grensehandelen. I 2002 var grensehandelen i Sverige på 6 mill liter vin, men ved en svensk avgiftsreduksjon slik EU-kommisjonen krever vil prisforskjellen øke fra 35 kr til 40 kr, og grensehandelen vil vel øke minst med de 14 prosent som svensk realpris da synker. I tillegg er denne grensehandelen for andre år på rad inne i en trend med 50 prosent årsvekst (!). En grensehandel på 10 mill liter i 2003 dersom Sverige følger opp EU-påbudet nå er altså overveiende sannsynlig (9 mill liter dersom Sverige ikke senker avgiften). Da vil denne grensehandelen med vin i Sverige utgjøre 20% av Vinmonopolets salg, og tax-free m.m. vil komme i tillegg. På noen få års sikt sikt vil da Vinmonopolets + Horecas markedsandel for vin totalt synke ned under 60%, fra dagens 65% markedsandelfor Vinmonopolet og Horeca. I kapittel 5.5 i dette innspillet gjør vi noen beregninger av hvilke provenygevinster man må påregne ved ulike avgiftsreduksjoner for brennevin og vin, gitt dagens nivå på grensehandel og uregistrert omsetning. Dersom grensehandelen i Sverige med dagens trend fortsetter å øke, vil disse gevinstene bli enda større. Side 7 av 69

8 0.2) SAMMENDRAG I dette innspillet analyserer vi omfanget av den norske grensehandelen med alkohol, omfanget av annen uregistrert omsetning, og hvilken betydning dette ubeskattede alkoholmarkedet har for norske avgifts- og momsinntekter og eventuelle beregninger av provenyforhold ved endrede satser for særavgift på alkohol. I kapittel 1 gjennomgås den norske grensehandelen med alkohol. Oversikten viser at omfanget har vokst meget raskt de siste fem årene. I 1998 utgjorde grensehandelen med brennevin og vin i Sverige bare 4% av Vinmonopolets salg, mens denne andelen har økt til 13% i år Vi gjennomgår også undersøkelser av lokkevarer, forbruksmønster og omsetning i norsk grensehandel i Danmark, og anslår grensehandelen i Finland og Tyskland. Den totale grensehandelen med brennevin utgjør om lag 2 mill vareliter brennevin ( alkoholliter), nesten 8 millioner vareliter vin ( alkoholliter) og anslått nesten 13 mill vareliter øl ( alkoholliter). Provenytapet av denne mengden er omtrent 570 mill kr for brennevin, 420 mill kr for vin og 230 mill kr for øl, totalt om lag mill kr årlig. Denne totale grensehandelen utgjør i dag ca 18% av Vimonopolets salg. Endelig avslutter vi kapittel 1 med en undersøkelse som antyder hvor langt folk drar for å grensehandle. I kapittel 2 estimerer vi det totale alkoholforbruket i Norge, både registrert og uregistrert. Registrert konsum er Vinmonopolets og skjenkestedenes salg (Horeca-salget), og pålegges norsk avgift og moms. Det uregistrerte konsumet ilegges ikke norsk avgift eller moms, og omfatter grensehandel, tax-free, smugling og hjemmeproduksjon. Uregistrert konsum står for 49% av brennevinsforbruket, 34% av vinforbruket og 5-7% av ølforbruket. Provenytapet av slikt konsum anslås til 3 mrd kr for brennevin, 1,4 mrd kr for vin og 0,3 mrd kr for øl. Det samlede, totale alkoholforbruket i Norge er på om lag 8,1 liter ren alkohol pr innbygger som er 15 år eller eldre. Tilsvarende forbruk er om lag 9 liter i Finland (ikke tatt med her), om lag 9,5 liter i Sverige og om lag 12,5 liter i Danmark. Norge har i løpet av de siste ti årene halet kraftig innpå alkoholforbruket i andre nordiske land, selv om avgiftene ikke har vært redusert før i Det synes å foregå en europeisk konvergens hvor alle land beveger seg sakte mot et relativt felles forbruksnivå på liter ren alkohol, uavhengig av avgiftsnivåer. Utviklingen går svært raskt, ved at vinlandenes og de nordiske landenes forbruksnivå nærmer seg hverandre. Empiri fra hele nord-europa brukes i kapittel 2 til å fastslå forholdet mellom registrert brennevinspris og spritsmugling. Forbruket av smuglersprit synes å opphøre helt i Nord-Europa ved en registrert pris på brennevin omkring kr per flaske. Bare med en høyere pris enn dette synes det å være merkbart forbruk av smuglersprit. I Europa er det kun i Norge, Sverige og Finland at det i dag drikker særlig smuglersprit. Norge ligger på verdenstoppen i konsum av smuglersprit og hjemmebrent. Grensehandelen med alkohol er også meget stor og vokser raskt. For brennevin og vin står uregistrert konsum for en stor andel av totalkonsumet. Videre undersøkes det i kapittel 3 hvordan norske provenyberegninger hittil har truffet i forhold til faktisk utvikling, ikke minst ved den betydelige avgiftsreduksjonen på sterkvin i Ved halveringen av sterkvinsavgiften beregnet Finansdepartementet et provenytap på 40 mill kr, mens det endelige resultatet ble et provenytap på 10 mill kroner, når momsgevinsten fra importsubstitusjon på 15 mill kroner regnes med. Avgiftsendringene i 2002 og 2003 undersøkes også, men det må vises stor forsiktighet med å trekke bastante konklusjoner av disse reformene. Det skyldes først og fremst at avgiftsreduksjonene var såpass små, at Sverige samtidig foretok en sterk avgiftsreduksjon for vin, at man fikk tilgang til alkohol gjennom Vinmonopolet i 2002, og at man fikk en metanolsak som skapte store bevegelser i alkoholmarkedet, ikke minst på Østlandet. Innspillet sammenfatter i kapittel 4 en god del utenlandsk litteratur og empiri på området, ved å vise hvordan andre ekspertmiljøers utredninger, og empiri fra blant annet Sveits, kan bidra til å belyse de forhold som påvirker provenyvirkningen av endret avgift og pris på registrert vare. To britiske provenystudier (IFS 1995, 1999) viser at redusert brennevinsavgift kunne tenkes å gi provenygevinst i Storbritannia, men ikke redusert vin- eller ølavgift. Britisk brennevinsavgift, som er om lag 50% lavere enn Side 8 av 69

9 norsk, antas å ligge til høyre på Lafferkurven. For øvrig var øl komplementært med henholdsvis brennevin og vin. En finsk studie (ETLA 1997) viser at reduksjon av samtlige avgifter med 30% kunne tenkes å gi total provenygevinst dersom man tok med inntektsvirkninger via multiplikatoreffekten, men at en provenygevinst ikke var sannsynlig ved meget store avgiftsreduksjoner (50%). Empiri fra Sveits viste at en avgiftsreduksjon på 15% i 1999 var ledsaget av en provenygevinst på 21 mill franc, stikk i strid med prognosene. Det totale alkoholkonsumet økte derimot ikke, det var snarere grensehandel som ble erstattet med registrert kjøp. En svensk studie (Lunds Universitet 2000) viste at reduserte alkoholavgifter i Sverige ikke ville gi brutto provenygevinst totalt sett, men at de i lys av kvoteøkningene i 2004 vil bremse provenytapet som vil oppstå fram til 2004 dersom man ikke reduserte avgiftene. Særlig for brennevin er nettogevinsten stor. Det danske Skatteministeriets Rapport om grænsehandel 2001 konkluderer at en avgiftsreduksjon på brennevin med omtrent 45% vil gi et initielt provenytap på 750 mill dkr, men en provenygevinst fra redusert grensehandel på 650 mill dkr, altså et nettotap på bare 100 mill dkr. For vinavgiften antas en reduksjon å gi provenytap, men bare 60% så stort som man ville beregnet med tradisjonell modell uten hensyn til importsubstitusjon. I kapittel 5 definerer vi noen forutsetninger og prinsipper for provenyberegninger av effektene av importsubstitusjon. Vi definerer to enkle modeller for henholdsvis provenymessig avgifts- og momsgevinst av importsubstitusjon, og modellene kan anvendes suksessivt på hvert enkelt uregistrert marked. Vi gjør dette i kapittel 5.5, hvor vi beregner gevinstene både etter budsjettbetingelsen og konsumbetingelsen. Beregninger etter budsjettbetingelsen vil si at vi antar at konsumentene som på marginalen beslutter å slutte med sin grensehandel, tar sitt utenlandsbudsjett for alkohol med seg hjem, men får mindre alkohol får pengene enn vedkommende fikk ved grensehandel. Dette bidrar til å justere ned gevinstanslagene i avgiftsproeny ved importsubstitusjonen. Momsprovenyet berøres derimot ikke, fordi det utenlandsbudsjett som bringes hjem er det samme uavhengig av hvort mange liter alkohol man får for det her hjemme etter den norske avgiftsreduksjonen. Budsjettbetingelsen er den intuitivt naturlige for konsumentens tilpasning på kort sikt. Beregninger etter konsumbetingelsen vil si at vi antar at konsumentene som på marginalen beslutter å slutte med sin grensehandel, tar sitt utenlandsbudsjett for alkohol med seg hjem, men samtidig ønsker å opprettholde et like stort alkoholforbruk som da grensehandel inngikk i totalforbruket. I så fall må konsumenten bruke mer av sin disponible inntekt på alkohol, fordi vedkommende selv etter den norske avgiftsreduksjonen får mindre alkohol for pengene enn ved fortsatt grensehandel. Det høres ulogisk ut, men vi må huske at grensehandleren også hadde spesielle søkekostnader (ferjebillett, bensinpenger, bussreise) i utenlandsbudsjett. Når disse søkekostnadene unngås tar konsumenten faktisk et større budsjett med hjem enn hva han tidligere brukte på alkohol ved grensehandel. Dermed blir beregning etter konsumbetingelsen ikke så ulogisk likevel. En slik tilpasning med økt inntektsanvendelse på alkohol kan særlig antas på lengre sikt, og sannsynliggjøres ved at det vil være ulogisk å anta redusert alkoholforbruk blant de konsumentene som på marginalen fant det ulønnsomt å fortsette grensehandelen etter den norske avgiftsreduksjonen. Konsumbetingelsen speiler realistiske konsumenttilpasninger som sannsynliggjør større provenygevinst over tid. Jf den finske ETLA-studien (1997). Med beregning etter budsjettbetingelsen som minimumsnivå, og beregning etter konsumbetingelsen som maksnivå, vil svensk pris på brennevin oppnås med en avgift som reduseres fra 544 kr til 425 kr, og innebære en samlet momsgevinst på 186 mill kr, og en avgiftsgevinst på (min-maks) mellom 911 og 1326 mill kr. Men hvis Sverige reduserer sin brennevinsavgift som antydet må vår avgift ytterligere ned for å nå svensk pris. Tilsvarende vil svensk pris på vin i Norge med en avgift som reduseres fra 355 kr til 135 kr innebære en samlet momsgevinst på 130 mill kr, og en avgiftsgevinst på (min-maks) mellom 364 og 430 mill kr. Men hvis Sverige reduserer sin vinavgift som indikert må norsk avgift ytterligere noe lengre ned for å nå svensk pris. Innspillets kapittel 6 oppsummerer litteratur og kilder på området, mens kapittel 7 er vedlegg. Side 9 av 69

10 1) Omfanget av grensehandelen med alkohol Grensehandelen (handelslekkasje) med alkohol i våre naboland er etter VBFs studier og anslag fordelt med om lag 2/3 i Sverige, og 1/3 fordelt på Danmark, Tyskland og Finland, hvor Danmark utgjør den overveiende andel. VBF har utviklet modellverktøy for å beregne grensehandelen med stor nøyaktighet i monopolmarkedene, på grunnlag av lokale salgsdata fra monopolene. For Danmark og Tyskland derimot, er beregninger umulige ut fra salgsdata, og må derfor foretas ved hjelp av spørreundersøkelser. For Sverige og Finland kan VBF beregne grensehandelen med brennevin, vin, cider/ferdigdrikker og øl/sterkøl med så stor nøyaktighet at tallene tilfredsstiller kravene til beregninger på provenyområdet. For Danmark finnes det begrenset materiale fra spørreundersøkelser utført av Institutt for grænseregionsforskning i Danmark i 2000 og Det er interessant i vår sammenheng at disse undersøkelsene avdekker at relativt mange av de norske reisende med ferge over Skagerrak har vært borte i lengre tid hvilket indikerer at de kanskje har grensehandlet i Tyskland snarere enn Danmark. Slike antakelser testes ikke gjennom spørreundersøkelsene. En oversikt over organiserte norske grensehandels-turer gjennom buss-selskap viser at Tyskland er et ganske utbredt mål for norsk grensehandel, foruten at nordmenn på bilferie i Europa ofte legger turen om Flensburg eller Kiel for en siste handel. Anslaget for norsk grensehandel i Tyskland i kap 1.4 er etter vårt syn meget forsiktig. Ut ifra tilstrekkelig sikre grensehandelstall for Sverige og Finland, relativt usikre tall for Danmark og bare indirekte indikasjoner for nivået i Tyskland, anslår VBF den norske grensehandelen (ikke tax-free) i utlandet slik i Tall i kursiv er anslag, tall i normal skrift bygger på faktiske beregninger: Tabell 1.0) Anslag for norsk grensehandel med alkohol i 2002 Land, 1000 vareliter Brennevin Vin og sterkvin Øl og sterkøl Sum alkohol Sverige Danmark Tyskland Finland SUM Land, 1000 alkoholliter Sverige Danmark Tyskland Finland 26 8,5 1,5 35 SUM Statens avgiftstap + momstap, mill kroner Sverige Danmark Tyskland Finland ,6 + 0, SUM Forutsetninger: Særavgift for en alkoholliter: Brennevin 598, vin 347, øl 375. Pris for en liter brennevin i norske kr: Sverige 285, Danmark 230, Tyskland 140, Finland 260. Pris for en liter vin i norske kr: Sverige 70, Danmark 55, Tyskland 35, Finland 65. Pris for en liter øl i norske kr: Sverige 17, Danmark 13, Tyskland 9, Finland 24. Våre målinger i Tabell 1.0 viser at grensehandel med alkohol er et relativt stort problem for alle varekategorier, målt i liter ren alkohol (alkoholliter). Vin har passert brennevin som den viktigste grensehandelskatagorien målt i alkoholliter. Total grensehandel omfatter om lag 2,2 mill alkoholliter. Side 10 av 69

11 Målt i tapt norsk avgifts- og momsproveny er grensehandelen mest et problem for brennevin og vin. Disse varene har jo høyere norsk avgift enn øl, og provenytapet av grensehandelen kan anslås til 570 mill kr for brennevin, 420 mill kr for vin og 230 mill kr for øl, i alt 1,22 milliarder kr. I tillegg kommer et omtrent like stort provenytap for tax-free, og ytterligere et like stort provenytap både for konsumet av smuglersprit og for konsumet av hjemmebrent. Anslagene for provenytap bygger på forutsetningene nevnt i tilknytningen til tabellen. Avgiftstap beregnes ut fra kjøp av samme mengde (volum) alkohol i Norge, mens momstap beregnes ut fra samme kjøp av alkohol for samme sum (verdi) i Norge, gitt budsjettbetingelsen. Bruk av budsjettbetingelse for beregning også av avgiftstapet ville gitt noe lavere provenytap. Slik beregning kan gjøres med forutsetning at en liter vare i Norge kostet anslagsvis 380 kr for brennevin, 95kr for vin og 50 kr for øl i år Vi gjør nedenfor rede for grensehandelen i detalj i de ulike landene. 1.1) Den norske grensehandelen med alkohol i Sverige Vin- og brennevinimportørenes forening (VBF) har siden januar 2001 foretatt månedlige målinger av den norske grensehandelen med vin og brennevin på Systembolaget i grensetraktene i Sverige. Beregningene foretas på bakgrunn av en spesialrapport Systembolaget hver måned lager for VBF, hvor salget ved samtlige utsalg langs grensen oppgis i liter. Data fra rapporten programmeres inn i en modell som tilsvarer den modell SIRUS i 1999 utviklet for beregning av grensehandelen i Sverige (SIFA 1/1999 Norsk-svensk grensehandel med alkohol ). Modellen er utviklet med betydelige utviklingskostnader, og kan gjøres tilgjengelig for ekspertutvalget hvis det finnes aktuelt i arbeidet med Systembolagets totale varespekter. Fra Systembolagets nasjonale, månedlige salgsrapport (Systembolaget, Butiksrapport 200x-0x) henter vi ut salgstall for en midt-svensk basisregion (länene Östergötaland, Jönköping og Örebro) som representerer normal svensk alkoholomsetning, da denne regionen på en og samme tid omfatter en betydelig folkemengde, en blanding av by og land, og en geografisk plassering med maksimal avstand til grenseområder som kan påvirkes av grensehandel. Deretter sammenliknes per capita omsetning ved Systembolaget i basisregionen med omsetningen ved Systembolagets utsalg i 20 grensekommuner mot Norge. Detr er tilfredsstillende å observere at henvendelser til Systembolaget i f.eks Strömstad om deres anslag over norsk grensehandel, hver gang har vist seg å gi meget god overensstemmelse med våre beregninger. Basisregionen er ikke helt identisk med basisregionen i SIFA 1/1999. Det skyldes at SIFAs studie valgte ut en basisregion på kommunenivå, mens vi i vår analyse ikke har mulighet til det samme fordi Systembolaget ikke har gitt ut månedlige salgsrapporter for midt-sverige på lavere nivå enn salget i länene. Våre tre län samfaller derimot såpass bra at om lag 90% av kommunene i de to basisutvalgene er sammenfallende. Utsalgene som undersøkes langs grensen er nesten helt identiske med utsalgene i SIFA 1/1999, bare et par meget små utsalg utelates fordi det i dag ikke foregår norsk grensehandel der. Vi unntar grensekommunene Sorsele, Dorotea, Jokkmok og Gallivärre fordi vi anser at kjøreavstanden her er for stor til å sannsynliggjøre særlig norsk grensehandel. Følgelig vil våre og SIFAs resultat variere noe.alle de store utsalgene er ellers telefonisk kontaktet hvor vi har forvisset oss om at nordmenn grensehandler der, og det foregår ikke dansk eller finsk grensehandel i de utvalgte utsalg. Alt i alt fører utvalgene til at våre resultat gir en svak underestimering av grensehandelen. Når per capita omsetning er bestemt, fremstår en differanse i form av per capita merforbruk i de svenske grensekommunene. Dette merforbruk justeres for kommunenes folkemengde, og resultatet fremstår som norsk grensehandel målt i liter. Metoden er meget treffsikker. Det er en rekke heldige omstendigheter som gjør beregningen ekstra treffsikker: Det er ikke vesentlig svensk turisme som kan stå for deler av merforbruket i noen av grensekommunene, med unntak av Åre, og her er ikke merkonsumet justert som grensehandel så stort at en eventuell feilkilde derfra påvirker totalresultatet. Det er heller ikke vesentlig annen svensk handel hvor folk fra andre svenske kommuner står for noe av merforbruket. Det kan vi fastslå fordi samtlige 20 grensekommuner har Systembolag, i likhet med det bakenforliggende beltet av kommuner bak disse. Det gir sikkerhet for at de utvalgte utsalgene ikke har noen regional senterfunksjon for andre svenske kommuner. Side 11 av 69

12 I VBFs økonometriske modell fremstår norsk månedlig grensehandel ved Systembolaget i liter. Ved å observere utviklingen i gjennomsnitt literpris for de ulike varekategorier kjøpt på Systembolaget over tid, oppdaterer vi hvert halvår en referansepris som benyttes til å beregne grensehandelen i norske kroner. Gjennomsnittlig kjøpspris for hver varekategori (Referanseprisene) finnes ved å studere diagrammer for kjøpet av varer i ulike priskategorier som hvert år gjengis i Systembolagets årsmelding. Underveis i året justeres referanseprisen opp i tråd med normal prisstigning. Referansepris bestemmes for kategoriene brennevin, vin og cider/ferdigdrikk. VBF har hittil ikke målt grensehandelen med øl, men modellen tillater slike kjøringer. Dog vil slike kjøringer ikke inkludere grensehandelen med folköl, som i Sverige selges i butikk og derfor ikke inngår i salgsrapportene. Sent i 2002 la Systembolaget ut salgsdata på läns- og utsalgsnivå på sine hjemmesider, for tiden helt tilbake til Disse data for basis- og grenseregionene har vi også kjørt i den økonometriske modellen, og vi har dermed de mest nøyaktige tilgjengelige data for norsk grensehandel med alkohol i Sverige gjennom 11 år. I Tabell 1.1. har vi i de øverste radene plottet Vinmonopolets salg i samme tidsperiode. Vi har her skilt ut såkalt alkoholsvak vin, fruktvin (cider) og alkoholsvakt brennevin (ferdigdrikker, RTD, alcopops), som heller ikke inngår i tallene for grensehandelen i Sverige. Denne er plottet i de påfølgende radene, og i tillegg oppgis resultatene fra SIFA 1/1999 for å vise eventuelt avvik i modellresultater. Vi ser her at SIFAs studie (omregnet fra liter ren alkohol) gav noe mindre anslag for grensehandelen med brennevin, men betydelig høyere anslag for grensehandelen med vin. Differansen skyldes sannsynligvis variasjonen i valg av basisregion og utsalg. For vin virker det dermed som vår modell kanskje underestimerer den norske grensehandelen noe i forhold til SIFAs resultat. Den norske grensehandelen ved Systembolaget etter VBF-modell er endelig gjengitt nederst som andel av Vinmonopolets salg. Den angir altså grensehandelens markedsandel if.t. Vinmonopolets markedsandel. Grensehandelen er også uttrykt i norske kroner, hvor prisutviklingen på Systembolagets varer er hentet fra en gjengivelse av prisindeksene for alkoholgruppene i Systembolagets årsmelding. Også grensehandelen målt i kroner angis som andel av Vinmonopolets salg, begrenset til kategoriene brennevin og vin. Tabell 1.1) Norsk grensehandel ved Systembolaget Vinmonopolets salg Brennevin, 1000 liter Vin, 1000 liter Mill. norske kroner c Gr.handel i Sverige Brennevin, 1000 liter Vin, 1000 liter Mill. norske kroner SIFA 1/1999 Brennevin, 1000 l 523 Vin, 1000 l Grensehandel i Sverige i % av salg ved Vinmonopolet Brennevin 8,50 9,35 8,99 9,18 8,24 8,11 9,27 9,66 10,07 11,91 13,03 Vin 3,31 4,09 4,45 4,53 4,26 3,89 4,91 5,66 6,31 8,83 12,73 I verdi, norske kroner 3,94 4,43 4,75 4,79 4,42 3,98 4,57 3,72 5,30 6,82 9,22 Mer: Vinmonopolets salg i verdi i 2002 (ca. 8,8 mrd kr er et foreløpig tall. Kilder: Vinmonopolet: Årsberetning 1998 s 39-41, Årsberetning 1999 s 16, Årsberetning 2000 s 17, Fra årsberetningen 2001 på internett. Grensehandel: Systembolaget / VBF. Som det fremgår av Tabell 1.1, var grensehandelen i Sverige for ti år siden relativt likt fordelt mellom brennevin og vin, slik at handelen målt i ren alkohol (og i tapte avgiftskroner) var et overveiende brennevinsproblem. I tråd med forbrukstrenden økte derimot grensehandelen med vin jevnt fra liter i 1992 til 1,3 mill liter i Side 12 av 69

13 F.o.m.1998 økte grensehandelen med vin meget raskt, og de siste 5 årene har denne grensehandelen steget fra 1,7 mill liter i 1998 til 5,8 mill liter i I de to siste år har årsveksten ligget omkring 50 prosent Grensehandelen med brennevin økte ikke i det hele tatt i tiden Fra og med 1999 økte derimot også denne grensehandelen meget sterkt. I begge de siste to årene har årsveksten ligget omkring 20 prosent. Vi ser at grensehandelen med både vin og brennevin i Sverige utgjorde mindre enn 4% av Vinmonopolets salg i I løpet av fem år fram til 2002 ser vi at denne andelen har økt til hele 13 prosent for begge varekategorier. Dette representerer en meget sterk vekst i Systembolagets markedsandel i det norske alkoholmarkedet, og viser at prisforskjellene fører til en relativ svekkelse av Vinmonopolets markedsposisjon år for år. Kjøringene i VBF-modellen tillater også fastsettelse av den norske grensehandelen i Sverige målt i kroner. I Tabell 1.2 sammenfatter vi den månedlige norske grensehandelen med vin og brennevin ved Systembolaget , målt i norske kroner (løpende krone- og valutakurs). Tabell 1.2) Norsk grensehandel med brennevin og vin (ikke øl) ved Systembolaget , verdi i norske kroner År, måned Gr.handel mill norske kroner Månedlig årsvekst (%) Kumulativt mill norske kroner Kumulativ årsvekst (%) , ,36 * + 15,29 % 2001-I 20,44 20, II 27,31 47, III 28,28 76, IV (påske) 42,82 118, I-V - 6,72 154,34-6, VI 54, ,45 208,39 + 3, VII 102, ,70 310, , VIII 63, ,35 374, , IX 45, ,77 420, , X 50, ,52 470, , XI 50, ,08 521, , XII 80, ,95 602, , ,08 **** + 30,22 % 2002-I 30, ,6 30, , II ,5 72, , III (påske) 74, , 5 147, , IV 46,35 + 8,2 193, , V 62, ,6 256, , VI 59, ,4 316, , VII 120, ,8 436, , VIII 72,94 *** + 12,7 509, , IX 55,10 *** + 17,8 564, , X 60,96 *** + 18,4 655, , XI 65,76 *** + 26,5 721, , XII 90,61 *** + 11,37 811, , ,70 **** + 34,82 % * Gammelt estimat ut fra salgstall for 5 utsalgssteder langs grensen anga en grensehandel på 452,41 mill kroner. Det endelige salgstallet (462,36 mill kr) bygger på Systembolagets salgstall for alle 20 grense-utsalgsstedene. Den samlede rapporteringen fra alle grensebutikkene ble innledet f.o.m. juni ** Differansene mellom summen av månedstall og halvårstall, skyldes ulike justeringer i ettertid av salgstall fra utsalgene, eller andre statistiske feil. Avviket mellom månedstallene og halvårstallet er på ca 3%. *** Eksklusive cider og blandingsdrikker ( rusbrus ), som utgjorde 1,87 mill kroner i august, 1,07 mill kr i september, 1,70 mill kr i oktober, 1,18 mill kr i november og 1,9 mill kr i desember **** Når den endelige årsrapporten ved Systembolaget legges til grunn, utgjorde salget 598,5 mill kr i 2001 og 781,5 mill kr i Differansen på 3,8% i.f.t. summen av månedtallene skyldes ulike justeringer i ettertid av salgstall fra utsalgene, eller andre statistiske feil. Jf fotnote ** ovenfor. Side 13 av 69

14 Tabell 1.2 viser at den norske grensehandelen med brennevin og vin ved Systembolaget beløp seg til 392 mill kr i 1999, 462 mill kr i 2000, 602 mill kr i 2001 og 812 mill kr i Fra 1999 til 2000 økte grensehandelen målt i verdi bare svakt, men både i 2001 og 2002 har den økt med over 30 prosent. Veksten i verdi på 35% i 2002 må sees i sammenheng med en betydelig svensk prissenkning på vin, som medførte at volumveksten av brennevin og vin samlet har vært enda noe sterkere enn 35%. Omsetningen i verdi fremgår ellers i tabell 1.1. Systembolagets salgsrapporter måler salget på utsalgsnivå, slik at vår modell hver måned gir den norske grensehandelen ved hvert utsalg for Systembolaget langs grensen. Slik kan man se hvor i landet grensehandelen skjer utsalgene på svensk side må antas å tiltrekke seg hovedsakelig nordmenn fra nærregionen og norske området innenfor dette hvor kjøreavstanden er kortest. Tabell 1.3 og 1.4 viser grensehandelen på svensk kommunenivå: Tabell 1.3) Norsk grensehandel på svensk kommunenivå Län/kommune Liter pr innbygger Differanse grense-basis Norsk grensehandel, liter utsalgssted brennevin vin brennevin vin brennevin vin Basisregionen 2,270 2,251 9,266 9,544 Östergötalands Län 2,387 2,411 11,276 11,690 Jönköpings Län 2,059 1,993 7,010 7,069 Örebro Län 2,363 2,349 9,513 9,875 Grensekom. 5,276 5,468 16,619 18,805 3,006 3,217 7,352 9, Justert for underkonsum Bengtsfors 2,733 2,651 6,585 7,040 0,463 0,400-2,682-2, Dals-Ed 5,254 5,090 11,999 12,607 2,984 2,839 2,732 3, Strömstad 18,211 19,971 94, ,11 15,941 17,720 85, , Årjäng 9,057 8,837 25,471 27,953 6,787 6,586 16,205 18, Arvika 3,032 2,905 9,538 9,910 0,762 0,654 0,272 0, Eda-Charlottenberg 18,892 22,679 50,371 65,395 16,623 20,428 41,104 55, Härjedalen-Sveg 4,840 5,038 12,782 14,004 2,571 2,787 3,516 4, Malung 5,834 5,646 19,149 20,246 3,564 3,395 9,883 10, Sunne 3,376 3,094 8,418 8,422 1,106 0,843-0,848-1, Torsby 4,312 4,279 10,694 11,710 2,042 2,028 1,427 2, Älvedalen 3,900 3,729 9,945 10,539 1,630 1,478 0,679 0, Berg-Stenstavik 4,202 4,248 8,566 9,132 1,932 1,996-0,700-0, Krokom 2,623 2,636 6,664 7,240 0,353 0,384-2,602-2, Östersund 3,989 4,104 15,326 16,853 1,719 1,853 6,059 7, Åre 8,286 8,496 26,400 29,188 6,016 6,245 17,134 19, Arjeplog 5,133 5,225 11,144 12,698 2,863 2,974 1,878 3, Kiruna 3,956 3,855 7,950 8,601 1,686 1,604-1,316-0, Storuman 4,383 4,620 10,842 12,341 2,113 2,369 1,575 2, Strömsund 4,021 4,055 7,990 8,885 1,751 1,804-1,277-0, Vilhelmina 3,771 3,837 7,701 8,224 1,501 1,586-1,565-1, Kilder: Salgstall: Systembolaget, Systembolagets forsäljing 2000 jämfört med 1999, Stockholm 15.januar Systembolaget, Butiksrapport , Stockholm Befolkning: Statistiska Centralbyrån, Stockholm Som det fremgår av tabell 1.3 er Strömstad den fremste grensehandelskommunen, med norsk handel i år 2000 av totalt liter brennevin og 1,15 mill liter vin. Charlottenberg har også stor grensehandel, med liter brennevin og liter vin i Deretter følger Östersund (Trøndelag) med en anslått grensehandel av totalt liter brennevin og liter vin i år Steder med negativt tall angir at det ikke er norsk grenseandel der, og at den svenske befolkningen drikker mindre enn gjennomsnittet. Derav raden Justert for underkonsum. Tilsvarende har vi i tabell 1.4 angitt grensehandel i Sverige i 2000 og 2001, etter Systembolagets salgstall for utsalgene i alle de 20 grensekommunene. Den viser meget sterk grensehandel i Strömstad, hele 1,9 mill liter vin i Side 14 av 69

15 2001 og 3 mill liter vin i 2002, mens brennevin tilsvarende år steg fra liter til liter i Strömstad. Igjen er Charlottenberg nest største norske Systembolag, med liter brennevin og liter vin i Tabell 1.4) Norsk grensehandel på svensk kommunenivå Län/kommune Liter pr innbygger Differanse grense-basis Norsk grensehandel, liter utsalgssted brennevin vin brennevin vin brennevin vin Basisregionen 2,246 2,255 10,401 11,363 Östergötalands Län 2,411 2,395 12,656 13,660 Jönköpings Län 1,977 1,971 7,376 8,032 Örebro Län 2,351 2,384 10,625 11,887 Grensekom. 6,137 7,007 23,913 32,020 3,892 4,757 13,695 20, Justert for underkonsum Bengtsfors 2,660 2,872 7,800 9,616 0,409 0,623-2,419-1, Dals-Ed 5,281 6,064 14,799 21,507 3,035 3,815 4,580 10, Strömstad 29,661 37, ,56 271,96 27,415 35, ,34 260, Årjäng 9,491 11,143 33,610 46,818 7,245 8,893 23,391 35, Arvika 3,066 3,546 11,338 15,463 0,820 1,296 1,119 4, Eda-Charlottenberg 27,649 34,220 88, ,27 25,403 31,970 78, , Härjedalen-Sveg 5,131 5,167 15,638 17,754 2,885 2,917 5,419 6, Malung 5,925 6,459 23,357 28,031 3,680 4,209 13,138 16, Sunne 3,291 3,567 10,087 12,339 1,045 1,318-0,132 1, Torsby 4,245 4,530 13,284 15,707 1,999 2,280 3,065 4, Älvedalen 3,682 3,850 12,068 14,024 1,436 1,600 1,849 2, Berg-Stenstavik 4,132 4,137 10,186 11,550 1,886 1,887-0,033 0, Krokom 2,688 2,754 8,029 8,790 0,442 0,504-2,190-2, Östersund 4,092 4,073 17,563 19,305 1,847 1,824 7,344 8, Åre 9,931 12,929 36,283 49,067 7,685 10,679 26,064 37, Arjeplog 5,475 5, ,922 18,086 3,229 3,602 4,705 6, Kiruna 3,759 3,853 9,670 11,393 1,513 1,472-0,549 0, Storuman 4,699 4,844 15,011 19,333 2,453 2,594 4,794 8, Strömsund 3,961 4,113 9,982 12,167 1,715 1,863-0,237 0, Vilhelmina 3,761 3,722 8,952 10,160 1,515 1,472-1,267-1, Kilder: Salgstall: Systembolaget, Systembolagets forsäljing 2000 jämfört med 1999, Stockholm 15.januar Systembolaget, Butiksrapport , Stockholm Befolkning: Statistiska Centralbyrån, Stockholm 2002 og Merk: Det er mindre avvik mellom totaltall for grensekommuner, og summen av kommunene, av samme grunn som nevnt i tabell 1,2 fotnote ** og fotnote ****. Det er klare regionale forskjeller i grensehandelen. Strömstad er i første rekke et utsalg som betjener folk fra Østfold, Akershus, Oslo, Vestfold og visse langveisreisende, jf tabell 1.8. Vi ser at Strömstad i første rekke er et vin-utsalg, de norske handlende kjøper halvparten av all grensehandlet vin der, mens det kjøpes relativt sett lite brennevin i Strömstad. I Charlottenberg, som grenser mot Kongsvinger og Hedmark, er derimot brennevinssalget til nordmenn meget stort. Her selges en mengde brennevin til nordmenn som kan måle seg med Strömstad, og i tillegg ser vi at Östersund og Åre også har meget stor grensehandel med brennevin, men svært lite med vin. Vi kan av dette slutte at norske grensehandlere fra Hedmark og nordover først og fremst kjøper brennevin, mens folk i det sentrale Østland i langt større grad kjøper vin i Sverige. Grernsehandelen med vin har altså størst potensiale, fordi de folkerike, vindrikkende regionene på Østlandet ligger nær grensen. Dette, samholdt med den sterke årsveksten i den grensehandelen, medfører at redusert vinavgift vil få større, positiv effekt over tid. Side 15 av 69

16 1.2) Den norske grensehandelen med alkohol i Danmark Den norske grensehandelen med brennevin og vin i Danmark er, i motsetning til i Sverige, umulig å fastslå nøyaktig fordi Danmark ikke har sentralisert innhenting av salgstall. Det danske Skatteministeriet har i Rapport om grænsehandel for 2000 og 2001 benyttet spørreundersøkelser utført av Institutt for grænseregionsforskning. Spørreundersøkelsene er foretatt blant norske reisende på ferieleiet i Frederikshavn og Hirtshals, før de går om bord i fergene tilbake til Norge. Deretter er resultatene gjort representative for hele den norske ferjetrafikken ved å justere for passasjertall på linjene til Frederikshavn, Hirtshals og København. Både instituttet og ministeriet understreker at tallene med overveiende sannsynlighet representerer en betydelig underrapportering. Hovedårsaken til dette er at de reisende er spurt om henholdsvis kjøp i Danmark og tax-fritt kjøp om bord før de går om bord i fergen. Dette innebærer en overveiende fare for at begge tall underrapporteres: Man underrapporterer kjøp i Danmark fordi ytterligere kjøp ombord vil medføre kvoteoverskridelse (lovbrudd), og man underrapporterer kjøp om bord fordi kjøp utover grensehandel i land også innebærer kvoteoverskridelse. Skatteministeriet legger avgjørende vekt på dette forbeholdet, og mener dessuten at de som har høyt alkoholforbruk kan ha større tilbøyelighet til å underrapportere enn de med lavt forbruk, uavhengig av hvor mye de faktisk kjøpte ved den aktuelle reisen. Ministeriet anslår grensehandelen med alkohol i Skagerrak og Kattegat høyere enn instituttet. Hovedkonklusjonen er at grensehandelen er i sterk vekst. (RoG 2001, s ). Hovedfunnene som bygger på spørreundersøkelser av norske reisende før de går om bord, gjengis i Tabell 1.5. Tabell 1.5) Norsk grensehandel med alkohol i Danmark Kategori, år Merknad Brennevin, 1000 liter liter tax-free ombord Brennevin, mill dkr 183,8 110,0 Andel som kjøpte, % 61,0 53,6 Sterkvin, 1000 liter.... Sterkvin, mill dkr.. 15,0 Andel som kjøpte, %.. 21,7 Bordvin, 1000 liter Bordvin, mill dkr.. 44,0 Andel som kjøpte, % 39,0 47,3 Øl, 1000 liter Øl, mill dkr 32,1 72,0 Andel som kjøpte, % 50,0 44,3 Kilder: RoG 2000 RoG : Intervju med 359 norske reisende Det fremgår her at den norske grensehandelen i land i Danmark målt i vareliter ikke overraskende er størst for øl, fulgt av vin og brennevin i Målt i alkoholliter er derimot grensehandelen med brennevin ( liter) og vin ( liter) størst, fulgt av grensehandelen med øl ( liter). Med høyest avgift per alkoholliter på brennevin, etterfulgt av vin og til slutt øl som har lavest avgift per alkoholliter, innebærer dette at det norske provenytapet av grensehandel i Danmark er størst problem for brennevin, etterfulgt av vin og deretter øl. Målt i verdi er grensehandelen med brennevin størst, fulgt av øl og deretter vin. Slår man sammen vin og sterkvin, er denne grensehandelen nesten like stor målt i kroner som grensehandelen med øl. Den tilsynelatende nedgangen for brennevin må åpenbart skyldes svakhetene ved målemetoden, hvor Institutet har oplyst, at de razziaaktige omgivelser under dataindsamlingen har givet relativt dårligere svar på Side 16 av 69

17 beløb og mængder for enkeltvarer end tidligere, således at resultaterne generelt sett er mer usikre i forhold til tidligere. (RoG 2001, s 37). Når annen grensehandel øker er det ulogisk at handel med brennevin skal gå ned. Grensehandelen med en vare avhenger ikke helt slavisk av prisen på varen i utlandet. Enkelte ekstra billige varer vil i praksis fungere som lokkevarer, og bidra til grensehandel også med varer som ikke er så prisgunstige. I Tabell 1.6 har vi rangert lokkevarene i grensehandelen i Danmark, etter hvor mange av de norske reisende som i intervjuene opplyste at de hadde kjøpt den aktuelle varen. Svarene i 2001 er også fordelt på respondentenes norske bosted, i kategoriene Sørlandet (Agder, Telemark) og Østlandet (Oslo, Akershus, Østfold, Vestfold). Gruppen andre fylker var meget liten og er utelatt her. Vi minner igjen om det særskilte problemet med antatt underrapportering av de varene som omfattes av tollkvoten, dvs særlig alkohol, kjøtt og tobakk. Tabell 1.6) Lokkevarer i norsk grensehandel i land i Danmark 2001 etter gjennomsnittskjøp av varen i dkr, og etter andel som kjøpte varen. Spørreundersøkelse av reisende før ombordstigning Vare, år 2001 dkr brukt på varen Andel som kjøpte fra Sørlandet fra Østlandet Kjøtt 237,40 * 56,4 63,7 60,0 Sjokolade 85,10-54,9 58,7 43,0 Brennevin 169,00-53,6 51,6 54,0 Sigaretter 177,00-49,8 47,3 55,0 Vin 76,00-47,3 46,8 55,0 Øl 62,00-44,3 43,2 50,0 Rulletobakk 28,7 36,0 15,0 Kosmetikk 147,00-27,8 31,6 27,0 Andre matvarer * 25,4 27,0 29,0 Andre dagligvarer 23,0 26,2 27,0 Mineralvann 55,00-21,9 20,3 32,0 Sterkvin 21,7 21,2 19,0 Kilder RoG 2001, kap III Rapport om grænsehandel (RoG) 2001, s. 75 * Gjelder alle matvarer, ikke bare kjøtt. Vi ser av tabell 1.6 at kjøtt, sjokolade og brennevin utmerker seg som lokkevarer, ved at mer enn halvparten av alle norske reisende oppga å ha handlet hver av disse varene. Sigaretter og vin følger tett på, etterfulgt av øl. Både brennevin, vin og øl hører med til de tunge lokkevarene med representasjon i over 40% av handlekurvene. Vi ser at sterkvin er mindre viktig, utvilsomt som et resultat av den norske avgiftsreduksjonen i år Vi ser ellers at sørlendingene, som må antas å reise oftere enn østlendingene, i større grad kjøper nødvendighetsvarer og billige varer som kjøtt, sjokolade, rulletobakk og kosmetikk, mens østlendingene i noe større grad kjøper luskusvarer og finere varer som vin og sigaretter. Men forskjellene er små og utvalget av østlendinger er numerisk ganske lite (63 intervjuede østlendinger, mot 229 sørlendinger). 1.3) Den norske grensehandelen med alkohol i Finland VBF lyktes sommeren 2002 å få tilgang til salgstall for ALKOs utsalg i Utsjoki for første fem måneder Salgstallene ble gitt av ALKO region Nord i Oulu, men i ettertid har ALKO oy besluttet at salgstall ikke skal utleveres. Aftenposten har i 2002 gjengitt planer om at ALKO vil starte flere utsalg langs norskegrensen. ALKOs utsalg i Utsjoki er etablert i en kommune (Nuorgam) med bare innbyggere. Det er meget langt til nærmeste andre finske tettsted (Enari), og her er det også ALKO-utsalg. Det betyr at utsalgsstedet i Utsjoki kun betjener de finske innbyggerne, samt nordmenn. Side 17 av 69

18 VBF har plottet data for salg gjennom ALKO i Utsjoki, mot en basisregion i nord-finland som ikke har utenlandsk grensehandel. Basisregionen har innbyggere og 52 utdsalgssteder. Merkonsumet ved ALKO i Utsjoki, representert ved differansen mellom per capita konsum i Nuorgam kommune og i basisregionen, viser at 85% av salget gikk til nordmenn. Januar-mai i år solgte ALKO i Nuorgam således liter brennevin, liter vin og liter øl til nordmenn. Fra grensehandelen i Sverige vet vi at grensehandelen til nordmenn i årets fem første måneder utgjorde 35,7% av årstotalen i 2000, 25,6% i 2001 og 31,6% i 2002 (jf Tabell 1.2). Dersom vi antar at salget ved ALKO i Utsjoki januar-mai 2002 ligger nær samme årsandel som Systembolagets salg til nordmenn januar-mai 2002, kan vi med rimelig trygghet anslå at grensehandelen ved ALKO i Utsjoki januar-mai utgjorde om lag 30% av årstotalen. Det betyr at norsk grensehandel ved ALKO i Utsjoki i 2002 utgjorde: Brennevin Vin Øl liter liter liter Det er rimelig å anta at dette utgjør kanskje prosent av nordmenns grensehandel ved ALKO i hele Finland, siden det er en betydelig avstand til neste ALKO-utsalg etter Utsjoki (Enari, Ivalo). 1.4) Den norske grensehandelen med alkohol i Tyskland Det finnes så vidt vi vet ingen pålitelige studier av den norske grensehandelen i Tyskland. Derimot angir intervjuundersøkelsene fra Institutt for Grænseregionsforskning hvor lenge de intervjuede hadde vært borte ved hjemreise på ferjeleiet, og de som hadde vært borte lengre tid har nødvendigvis enten feriert bare i Danmark, eller også vært i Tyskland. Andre institutter i Norge har kanskje bedre oversikt over antall norske turister som reiser landveis til Tyskland, men man har jo ingen garanti for at alle kjøper alkohol der. Tvert imot vil men mange reisende (feilaktig) anta at varene er billigere på fergen enn i Flensburg. En kilde til grensehandelen er antallet nordmenn som deltok i undersøkelsen til Institutt for Grænseregionsforskning, og som hadde vært borte i mer enn 3 døgn. Mange av disse har feriert bare i Danmark, men vi kan eksempelvis anslå forsiktig at halvparten av dem hadde vært i Tyskland og eventuelt andre land. Av de intervjuede nordmenn i Fredrerikshavn og Hirtshals, hadde 46,5% e vært borte i mer enn 3 døgn (RoG 2001, s 75). Det hører med til bildet at antallet sørlendinger som hadde vært borte så lenge bare var 21,1%, mens antallet østlendinger var hele 69%. Det bestyrker inntrykket at det er feriefolket som inngår i kategorien, mens sørlendingene i større grad er grensehandlere i Danmark og ikke blir lengre borte. Det virker ikke særlig tendensiøst å følgelig anta at 25% av de intervjuede nordmenn hadde vært i Tyskland. Hvis vi anser de intervjuede som representative, er det grunn til å anta at 25% av de om lag 1 million nordmenn som årlig reiser med fergen over Skagerrak til Danmark, altså har vært i Tyskland eller andre land. Det anslaget stemmer godt med anslaget ut fra Vejdirektoratets grensestatistikk, hvor vi anslår antallet norske privatbiler som passerer den dansk-tyske grense til i I det danske Vejdirektoratets årlige statistiske oversikt Biltrafiken over den dansk/tyske landegrænse i 2001 ( fordeles antallet reisende kjøretøyer over grensen ettersom de reisende er tyskere, dansker eller øvrige. Vi må anta at et meget stort antall øvrige er nordmenn, kanskje over 70%. Resten vil da være svensker, eller reisende fra andre europeiske land som besøker Norden i bil. Legg merke til at tallene gjelder reiser begge veier, slik at hver eventuelle norske bilturist telles to ganger, med mindre vedkommende legger en av turene via ruten Tyskland-Sverige. Generelt vil vi her anta at alle kjørende kjører både tur og retur over den dansk-tyske grense. Side 18 av 69

19 Tabell 1.7) Passerende kjøretøyer over den dansk-tyske grense 2001 Tyskere Dansker Øvrige Privatbiler, antall Busser, antall Lastebiler, antall I Tabell 1.7 ovenfor anser vi antallet personbiler som et interessant mål i.f.t. grensehandel, mens derimot antallet lastebiler anses minst interessant. Antall busser vil også omfatte europeiske turistbusser på vei til Norden, og det er vanskelig å si noe om hvor mange av disse som er norske turistbusser. Langveisreisende i buss vil dessuten kunne kjøpe alkohol i enda billigere land enn Tyskland, eller på fergen over Skagerrak. Et grovt og konservativt anslag over den norske andelen av reisende, hvor vi antar at hvert kjøretøy har to passeringer, er for eksempel privatbiler, busser og lastebiler, som hver har to passeringer. Det vil si at vi her anser om lag halvparten av øvrige privatbiler for å være norske, da mange svenske turister på vei til sentral- og østeuropa kan antas å legge turen om de svensk-tyske ferjestreknigner snarere enn omveien over den dansk-tyske grense. Vi antar at bare bil- og busspassasjerene er aktuelle som grensehandlere, og at bare annenhver bil kjøper grensehandelsvarer i Tyskland før passering. Blant danskene som krysset grensen kjøpte til sammenlikning 47,3 prosent vin, mens bare 17,5 oppgav at de hadde kjøpt sprit. Denne ulikheten skyldes neppe rasjonell adferd, for man sparer som danske langt mer på å kjøpe en flaske brennevin i Tyskland enn å kjøpe en flaske vin. Derimot kan ulikheten i svar skyldes den sosiale ringeakt, fordi 90 prosent av de dansker som krysset grensen til Tyskland oppgav å være endags-reisende. Dermed har de brutt 24-timers regelen når de oppgir å ha kjøpt alkohol, og det er sannsynligvis slik at de dermed underrapporterer brennevin, men ikke vin. Skatteministeriet skriver nemlig om Institutt for grænseregionsforsknings undersøkelser av brennevinskjøp blant danske reisende til Tyskland: Yderligere skal bemærkes, at de omstændigheder, de rejsende er blevet interviewet på i 2001 skulle være mindre befordrende for sandfærdige svar vedr. spiritus i 2001 end i 1999 og 2000, idet toldvæsenet i 2001 var instituttet behjælpelig med at udvælge rejsende, mens det tidligere har væøret politiet, der hjalp med disse opgaver. (RoG 2001, side 116) Det samme forbehold nevnes ikke i drøftingen av grensehandelen med vin. Det er derfor grunn til å tro at minst om lag hver andre danske reisende til Tyskland kjøpte vin, og at svært mange også kjøpte brennevin. Blant nordmenn, som tjener svært mye mer på slikt kjøp enn dansker, kan vi derfor anta at minst hver annen voksne reisende kjøper alkohol i Tyskland når grensen krysses i bil. Det er neppe flere enn to voksne per privatbil. Det er derfor et rimelig anslag ut fra disse tallene å anta at nordmenn kjøper alkohol i Tyskland før passering til Danmark. Tallene for passerte kjøretøy viser for øvrig en svært jevn og normal vekst i forhold til året før, slik at vi kan anse passeringstallene for stabile. Dersom voksne nordmenn kjøper alkohol i Tyskland, og hver i gjennomsnitt kjøper 1 flaske brennevin, 2,5 flasker vin og 6 små bokser/flasker øl, får vi et anslag for norsk grensehandel i Tyskland som ser slik ut: Brennevin Vin Øl liter liter liter Side 19 av 69

20 1.5) Organisert grensehandel Folk drar relativt langt for å grensehandle. Sommeren 2002 gjennomførte VBF en studie av tilbudene av regelmessige bussturer til ulike naboland som annonseres utelukkende med grensehandel som formål. Studien avgrenser seg til bussturer som er kunngjort av busselskaper på internett, avisannonser er ikke studert. De fleste turene omfattet ukentlige eller hyppigere avganger. Vi ser at turer til Tyskland er representert, og at det arrangeres regelmessige grensehandelsturer helt fra Kristiansund til Flensburg, en strekning på over km. Nedenfor gjengis de norske, regelmessige bussturene som sommeren 2002 ble annonsert som grensehandelsturer, med angivelse av avreisested og bestemmelsessted. Tabell 1.8) Regelmessige bussturer for grensehandel, sommeren 2002 Avreisested Bestemmelsessted Busselskap Merknad Sverige Ås Strömstad J.S. Bussreiser Skårer Uddevalla Finn Carlsen Turistbusser A Skårer Strömstad Finn Carlsen Turistbusser A Via Sandefjord (tax-free) Skårer Årjäng Finn Carlsen Turistbusser A Lillehammer Charlottenberg Gausdal Turbuss AS Lillehammer Charlottenberg Haverstad Turbiler AS Lillehammer Strömstad Haverstad Turbiler AS Nittedal Strömstad Knut Mæhlum Bussruter AS Oslo Strömstad JS BussReiser Oslo Strömstad Sporveisbussene AS Via Sandefjord (tax-free) Drammen Årjäng Th Liens Turistbusser Innom Kötthallen E18 Drammen Strömstad Aarø Automobilselskap AS Via Sandefjord (tax-free) Drammen Sverige Team Tour AS Lom Strömstad Valdres Turbuss as Annonseres som Harry-tur Harestua Strömstad-Arvika Knut Mæhlum Bussreiser Sem Strömstad Kjells Reise-Service AS Via Sandefjord (tax-free) Sem Strömstad Kjells Reiseservice AS Langesund Strömstad Magnus Reiser AS Med tax-free Sørlandet Strömstad-Karlstad Risdal Touring AS Stavanger Strömstad-Borås HagaNor Reiser Via Larvik (tax-free) Bergen Sverige Hordabuss AS Populært kalt Sverige-svippen Ulsteinvik Arvika Mørebil AS Ulsteinvik Strömstad Mørebil AS Trondheim Storlien Thorleifs Transport Alkohol utleveres via Konsum Trondheim Sverige Grense-Expressen ANS Danmark Åsnes Ålborg FinnskogReiser 2-dagers handletur Lillehammer Hirtshals Haverstad Turbiler AS Hønefoss Danmark Hallingby Reiseservice / Frog Drammen Danmark Team Tour AS Farsund Hirtshals Birkeland Bussreiser Stavanger Ålborg Sverre Haga AS Innom markedet Bilka i Ålborg Bergen Ålborg BNR Fjordline Tyskland Stavanger Flensburg Sverre Haga AS Innom storsenter og slakter i Ålborg Evje Flensburg Risdal Touring AS Kristiansund Flensburg TeamReiser AS I tillegg til turene i Tabell 1.8 ble det også annonsert spesielle juleturer og påsketurer som ikke gjengis her. Side 20 av 69