Sluttevaluering av Groruddalssatsingen

Transkript

1 Oslo kommune Byrådsavdeling for byutvikling Sluttevaluering av Groruddalssatsingen Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Delevaluering Mai 2016

2 R Oppdragsgiver: Oslo kommune. Byrådsavdeling for byutvikling Rapportnr.: R Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Sluttevaluering av Groruddalssatsingen. Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Morten Stenstadvold Dato: 1. mai

3 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Innhold 1 INNLEDNING DATAGRUNNLAGET I EVALUERINGEN 8 2 KORT OM PROGRAMOMRÅDE MÅL FOR PROGRAMOMRÅDE 2 ALNA, GRØNNSTRUKTUR, IDRETT OG KULTURMILJØ HOVEDINNRETNING ORGANISERING Effekter av organisatoriske endringer i perioden De viktigste rollene i PO RESSURSINNSATS I PROGRAMGRUPPE VURDERING AV MÅL OG MÅLUTVIKLING MÅLSTRUKTUREN FOR PROGRAMOMRÅDE UTVIKLINGEN I MÅLSTRUKTUREN VURDERINGER AV MÅLSTRUKTUREN FRA UNDERVEISEVALUERINGEN OG FRA MIDTVEISEVALUERINGEN VÅR VURDERING AV MÅLSTRUKTUREN 14 4 GJENNOMFØRING AV TILTAK I PROGRAMOMRÅDE NØKKELPROSJEKTER I PROGRAMOMRÅDE GJENNOMFØRING AV PROSJEKTER FRAMDRIFTSPROBLEMER I PROGRAMOMRÅDE FORANKRING I OSLO KOMMUNE SENTRALT ERFARINGER FRA GJENNOMFØRINGEN AV PROGRAMOMRÅDE 2 FRA "TVERR FAGLIGHET" TIL TVERRFAGLIGHET 22 5 TILTAK OG MÅLOPPNÅELSE I PROGRAMOMRÅDE TIDLIGERE EVALUERINGER Følgeevalueringen av GDS Midtveisevalueringen Oppfølging av evalueringene ER DET DE RIKTIGE TILTAKENE SOM ER GJENNOMFØRT? Særskilte tiltak Samspill 25 6 EFFEKTER AV TILTAK I PG DELMÅL 1 OG 2 DEN BLÅ-GRØNNE GRORUDDALEN DELMÅL 3 KULTUR OG KULTURMILJØER DELMÅL 4 FYSISK AKTIVITET, IDRETT OG FRILUFTSLIV TILTAK PÅ ANDRE POLITIKKOMRÅDER SOM HAR RELEVANS FOR PROGRAMOMRÅDEMÅLENE 34 7 MÅLOPPNÅELSE FOR PROGRAMOMRÅDET MÅLOPPNÅELSE FOR PROGRAMOMRÅDET VÅR VURDERING AV MÅLOPPNÅELSE I PROGRAMOMRÅDE PROGRAMOMRÅDETS BETYDNING FOR DEN HELHETLIGE MÅLOPPNÅELSEN I GDS 39 3

4 R

5 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Sammendrag Groruddalssatsingen (GDS) er Oslo kommunes og statens innsats for å bedre miljø- og leveforhold i Groruddalen. Regjeringen og Byrådet i Oslo inngikk 11. januar 2007 en intensjonsavtale om et samarbeid om Groruddalen for tiårsperioden Satsingen omfatter bydelene Alna, Bjerke, Grorud og Stovner. Målet for satsingen er en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprusting, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen. Det skal utvikles et lokalt og inkluderende samarbeid med beboere, organisasjoner, borettslag, næringsliv, bydeler og offentlige institusjoner. Groruddalens identitet og stolthet skal styrkes gjennom denne satsingen. Satsingen er bygd opp rundt fire programområder, med hovedmål og delmål for hvert programområde. Denne delevalueringen omhandler programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø (PO 2). Målet i PO 2 var å styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett, bedre luftkvalitet og sikre vern og bruk av kulturminner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har vært ansvarlig for programområdet fra statens side, i samarbeid med Klima- og miljødepartementet (KLD). Byrådsavdelingen for miljø og samferdsel, er ansvarlig på kommunalt nivå. Arbeidet ledes av Bymiljøetaten (BYM). Ressursene som er brukt i PO 2, har særlig gått til kvalitetsheving for friluftsliv og kulturminner, grønnstruktur og turveier, og tiltak som kan fremme fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv. Målene for programområde 2 Hovedmål for PO 2 er å: styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett og bedre luftkvalitet. Kulturminner skal vernes og brukes, og dalens historieforståelse skal styrkes. Når det gjelder spørsmålet om målene har vært retningsgivende for innrettingen av ressursbruken i PO 2, rapporterer våre informanter at målstrukturen har hatt stor betydning for innrettingen av prosjekter. Målene er både rettet mot fysiske tiltak og å legge til rette for aktivitet. Flere av våre informanter mener dette er viktig, fordi det ga bydelene en tydelig rolle. Målene har vært såpass fleksible at de ikke har vært begrensende for utforming og gjennomføring av prosjekter. Dette oppfattes som viktig, siden målene da ikke ble begrensende for utformingen av prosjekter, ettersom synergier med andre programområder ble viktigere utover i satsingen. Mer presise mål kunne redusert muligheten for å utvikle tiltak på tvers av programområdene. Ulempen med denne typen mål er at det lett kan spre seg forskjellige fortolkninger av dem, og at dette kan skape overdrevne forventninger. Gjennomføring av tiltak Det har vært gjennomført mange tiltak i PO 2. Tiltakene er forankret i handlingsplaner som har vært retningsgivende for satsingens innhold. Utvelgelsen av tiltak var innledningsvis styrt av prosjektideer, som enten etatene eller bydelene hadde fra før satsingen startet. Dette var tiltak en hadde ønsker om å gjennomføre, men som det ikke hadde vært mulig å finansiere, eller som av andre årsaker hadde blitt liggende. I utgangspunktet skulle bydelene produsere prioriterte lister over prosjektønsker. Fra etatsiden opplevde en at bydelene ikke alltid fulgte opp forventningen om prioritering. For å tydeliggjøre og rydde i vurderingsprosessen ble det utviklet kriterier i 2010 som prosjekter skulle vurderes etter. Basert på årsrapporteringen i perioden er det ferdigstilt i alt 97 prosjekter under PG 2. Det er pr. denne rapporteringen fremdeles et 20-talls prosjekter under gjennomføring, slik at den samlede porteføljen av prosjekter som er gjennomført under PG 2s del av GDS, vil være 5

6 R mellom 120 og 130 når satsingen avsluttes. I den samme perioden er ca. 25 prosjekter avviklet, altså de er stoppet. De fleste av disse prosjektene er stoppet fordi fremdriften har vært for dårlig. Forsinkelser i prosjektgjennomføringen har vært en gjennomgående utfordring i PO 2. Det var særlig store problemer med framdriften i starten av satsingen. Måloppnåelse Tiltak som gjennomføres, har resultater i form av fysiske anlegg eller visse aktiviteter. Spørsmålet er i hvilken grad tiltakene har tydelige effekter i forhold til målsettingene. Her baserer vi oss delvis på tilgjengelige kvantitative data og på kvalitative data, i form av oppfatninger fra våre informanter og fra andre skriftlige kilder. PO 2 er det programområdet som leverer de mest synlige resultatene av GDS. PO 2 lader tydelig på hovedmålets vektlegging av synlig miljøopprustning. Derfor er den gode måloppnåelsen for PO 2 viktig for den samlede oppfattelsen av måloppnåelse for GDS. PO 2 har også bidratt med betydelige samspillseffekter overfor særlig PO 3 og i PO 4. Når det gjelder effekter knyttet til de kvantitative dataene vi har analysert, har vi vist at det er få dimensjoner hvor vi kan spore en utvikling, og der områdene omfattet av PO 2 skiller seg vesentlig fra Oslo for øvrig. Angående spørsmålet om en opplever at det er fristende utendørs møteplasser i bydelen, har bydelene i Groruddalen en marginalt høyere vekst i tilfredshet enn Oslo for øvrig. Dette kan være en effekt av GDS, men vi kan ikke si dette sikkert. Når det gjelder respondentenes vurdering av om en opplever omgivelsene en bor i som pene, ser vi at veksten i tilfredshet er høyere i Groruddalen enn for resten av Oslo. Når det gjelder bruk av natur og friluftsområder, har bruken i hovedsak ligget stabilt, selv om det fra 2010 til 2014 har vært en svak oppgang i Groruddalen, mens bruken har gått svakt ned i Oslo for øvrig. Utslagene er imidlertid små. Disse resultatene kan også være en følge av GDS, men vi kan ikke være sikre. For de fleste andre områder, som vurdering av tilgjengelighet for barn til parker og friluftsområder, bruk av kulturtilbud og mulighet for organisert og uorganisert fysisk aktivitet, er det enten en økning i Groruddalen som ligger under økningen i Rest-Oslo, eller så ligger nivået stabilt. Dette tilsier at vi i liten grad kan si at GDS har hatt vesentlige utslag på de dimensjonene som måles i publikumsundersøkelsen. Videre kan vi ikke konkludere med at de utslagene vi har fått, er en isolert effekt av GDS. Undersøkelsen fra 2015 skårer vesentlig høyere på de fleste dimensjonene, men disse dataene er ikke umiddelbart sammenlignbare med publikumsundersøkelsen. De indikerer likevel at de som bor innen områdeløftene, har et relativt positivt syn på dimensjoner som kan knyttes til måloppnåelse for PO 2. Som allerede nevnt, formidler våre informanter ganske unisont det inntrykk at PO 2 er et av de mer vellykkede programområdene i GDS. Gjennom porteføljen av tiltak som er gjennomført, har en nådd langt, med til dels begrensede midler. En omfattende liste av prosjekter er blitt gjennomført, selv om en ofte opplevde en utfordrende plansituasjon som bidro til å forsinke prosjektene. En har hele tiden hatt et blikk på målene for PO2, og satset på prosjekter som støtter opp under målsettingene. Dersom vi tar tak i hovedmålsettingen, kan vi slå fast at Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold er styrket. Det har åpenbart blitt bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett. En kan ikke si at tiltakene i PO 2 i særlig grad har vært rettet mot å bedre luftkvalitet, og den bedring en har fått til på dette området, skyldes i liten grad tiltak i GDS. Kulturminner er blitt vernet og tatt i bruk, og det er også gjennomført tiltak for å orientere om dalens historie. Med det som utgangspunkt kan en hevde at målene for PO 2 i stor grad er nådd. 6

7 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 1 Innledning Groruddalen er, i norsk målestokk, å regne som et byområde av betydelig størrelse. Samtidig er Groruddalen en del av Oslo og med en betydelig befolkningsvekst. Mange er stolte av å bo i Groruddalen, og det finnes mange veletablerte og velfungerende boområder og områder med høy kvalitet. Det er likevel slik at Groruddalen i mange år har hatt miljømessige belastninger og utfordringer knyttet til helse, trivsel og sosial og fysisk mobilitet. Mangfoldet i Groruddalen med både kvaliteter og utfordringer, er et vel så viktig perspektiv å anlegge i studier av Groruddalen som et ensidig perspektiv på utfordringene er. Groruddalssatsingen (GDS) er Oslo kommunes og statens innsats for å bedre miljø- og leveforhold i Groruddalen. Hovedmålet for satsingen er en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprusting, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen. Groruddalen har en befolkning på , og er beliggende nordøst i Oslo. Satstingen omfatter bydelene Alna, Bjerke, Grorud og Stovner. Oslo kommune og staten inngikk i januar 2007 en intensjonsavtale om et tiårig samarbeid for å bedre levekårene og miljøforholdene i Groruddalen. Groruddalssatsingen finansieres ved at det bevilges ekstra midler, anslått til 100 mill. kr årlig, likt fordelt mellom stat og kommune. I løpet av satsingen har omfanget av ekstrainnsatsen imidlertid vært vesentlig større. GDS er kanskje det største miljø- og levekårssatsløftet i Norge noensinne. Et stort antall instanser er involvert fra stat og kommune. Arbeidet baserer seg på et tett samarbeid med beboere, organisasjoner, borettslag, næringsliv, bydeler og offentlige institusjoner. Målsettingen er svært bredt formulert: Hovedmålet for satsingen er en bærekraftig byutvikling, synlig miljøopprustning, bedre livskvalitet og samlet sett bedre levekår i Groruddalen. GDS er organisert i fire programområder: Programområde 1 Miljøvennlig transport (PO 1) Programområde 2 Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø (PO 2) Programområde 3 Bolig, by- og stedsutvikling (PO 3) Programområde 4 Oppvekst, utdanning. Levekår, kulturaktiviteter og inkludering (PO 4) Programområde 2 (PO 2) fokuserer på å gjøre elvepartier tilgjengelige, på grønnstruktur, på fysisk aktivitet og på kulturminner. Området omfatter store tiltak, men også mange små og mellomstore tiltak. Tiltak rettet mot Alnaelva og kvalitetsheving av tilstøtende har vært et viktig satsings-område, sammen med tiltak rettet mot å bidra til sammenhengende grønnstruktur/turveisystem på langs og på tvers samt attraktive møteplasser. I de siste årene har ressursbruken økt, og det har vært satset på utvikling av bydelsparker og videreutvikling av kulturmiljøer. GDS ledes gjennom et årlig politisk møte mellom involverte statsråder og byrådet. Det administrativt sammensatte samarbeidsutvalget for Groruddalen koordinerer samarbeidet på et overordnet nivå. Fire programgrupper (PG) utarbeider årsrapporter og årlige handlingsprogram for hvert programområde. Handlingsprogrammene inneholder tiltakslister, der de samlede tiltakene skal bygge opp under vedtatte mål for GDS. Byrådsavdeling for byutvikling i Oslo kommune koordinerer det løpende arbeidet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) koordinerer statens innsats, og er hovedsamarbeidspartner for Oslo kommune i satsingen. 7

8 R Datagrunnlaget i evalueringen Hovedkilder for evalueringen av PO 2 er intervjuer og opplysninger fra informanter som har deltatt i arbeidet, data fra årsrapporter fra programgruppe 2 (PG 2) og resultater fra publikumsundersøkelsene 2007, 2010 og 2014, samt Følgeevalueringen (2010) og Midtveisevalueringen (2012). Vi har intervjuet ledere for hele GDS, ledere av PG 2, representanter for kommunale og statlige etater og representanter fra bydelene som deltok i PG 2. Liste over informanter er gjengitt i vedlegg. Intervjuer og øvrig datainnsamling har foregått i perioden september 2015 til januar Årsrapportene inneholder beskrivelse av alle tiltakene i løpet av året, fremdrift og erfaringer med arbeidet, samt handlingsprogram for etterfølgende år. Årsrapportene er grundige og rikt illustrert med bilder og kart fordi GDS også skulle være et informasjons- og formidlingstiltak. Årsrapportene inneholder oversikter over bruken av midler til de enkelte prosjekter PG 2 har ansvaret for (GDSmidler) samt det regnskapsførte forbruket. 8

9 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 2 Kort om programområde 2 Denne delevalueringen omhandler Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø (PO 2). Målet i PO 2 var å styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett, bedre luftkvalitet og sikre vern og bruk av kulturminner. KMD har vært ansvarlig for programområdet fra statens side, i samarbeid med KLD. I Oslo kommune har byrådsavdeling for byutvikling (BYU) vært ansvarlig for programområdet. Byrådsavdeling for miljø og samferdsel har også deltatt. Arbeidet i programgruppen ledes av Bymiljøetaten (BYM). Ressursene som er brukt i PO 2, er særlig gått til kvalitetsheving for friluftsliv og kulturminner, grønnstruktur og turveier, og tiltak som kan fremme fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv. 2.1 Mål for programområde 2 Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Hovedmål for PO 2 er å: Styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett og bedre luftkvalitet. Kulturminner skal vernes og brukes og dalens historieforståelse skal styrkes. Delmålene har blitt endret i satsingen løp, men er nå: 1. Det skal være en kvalitetsheving for friluftsliv, naturmangfold og kulturminner langs Alna og mest mulig av elva og sidebekkene skal åpnes fra Marka til fjorden 2. Grønnstrukturen og turveier skal bli sammenhengende på tvers og langs av dalen. Det skal utvikles attraktive møteplasser i tilknytning til grønnstruktur og boligområder 3. Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres eller vernes og tas aktivt i bruk, blant annet som møtesteder 4. Det skal legges bedre til rette for økt fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv 2.2 Hovedinnretning PO 2 fokuserer på å gjøre elvepartier tilgjengelige, på grønnstruktur, fysisk aktivitet og kulturminner. I de første årene fra oppstarten i 2007 til 2009, var det særlig fokus på åpning av Alna-elva, sammen med andre satsinger i dalbunnen, som etablering av et sammenhengende turveinett med forbindelser på langs og tvers av dalen. Videre ble det gjennomført prosjekter rettet mot etablering av idrettsanlegg og styrking av kulturmiljøet i de fire bydelene. I handlingsprogram for valgte en å fokusere mer på tiltak som kunne binde sammen dalbunn og dalsider, bl.a. ved å bryte langsgående barrierer skapt av tunge transportårer. Det ble og satset på utvikling av byparker i de fire bydelene, ved de gamle Akergårdene og ved andre kulturminner som kan fungere som møtested med ulike tjenester og kulturaktiviteter. En ønsket også å gjennomføre tiltak og arrangementer som stimulerte til bruk av de nye anleggene. I den nye handlingsplanen for arbeidet en videre med prosjekter for å utvikle en sammenhengende grønnstruktur på langs og tvers av dalen, og å tilrettelegge for å øke fysisk aktivitet og opplevelse. En ville også videreføre arbeidet med å sikre, istandsette og bruke kulturminner/miljøer. Videre ville en ferdigstille vedtatte bydelsparker. En ønsket også å innhente og formidle kunnskap om ulike modeller for organisering av drift og vedlikehold, som en forberedelse til overgangen fra investering til drift av anlegg. Vi ser altså dreining i strategien fra prioritering av tiltak i dalbunnen, til en satsing på møteplasser i nærheten av der folk bor, og en overgang til ordinær drift av anlegg. Et vesentlig tilleggsmoment er at en gjennom i denne strategien, støtter opp om områdesatsingene innenfor rammen av PO 3. I de siste årene av satsingen er det begrenset med nye prosjekter, og fokus er i større grad på gjennomføring og ferdigstilling av prosjekter. 9

10 R Organisering Programgruppen som styrer PO 2 PG 2 bestod opprinnelig av representanter for Friluftsetaten (leder), Kultur- og idrettsetaten, Plan- og bygningsetaten, Vann- og avløpsetaten, Bydelene i Groruddalen og Byrådsavdeling for byutvikling v/ Plankontoret for Groruddalen. Videre deltok Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Byrådsavdeling for miljø- og samferdsel og Byantikvaren. I dag består PG 2 av BYM (leder), Vann- og avløpsetaten, Kulturetaten, Byantikvaren, Plan- og bygningsetaten, Undervisningsbygg Oslo KF, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, bydelene Bjerke, Grorud, Stovner og Alna samt Plankontoret for Groruddalen, som har sekretariatsfunksjon i gruppen. Staten er representert ved KMD, KLD, Husbanken Øst og Miljødirektoratet. Husbanken var opprinnelig ikke representert i PG 2, men kom inn i PG 2 har vært viktig for arbeidet i PO 2. Utvikling av og beslutninger om gjennomføring av tiltak er gjort i gruppen. PG 2 har hele tiden vært ledet av Friluftsetaten/BYM, men med noe personalutveksling. Ledere i PG 2 har vært: Ola Raade, Friluftsetaten, 2006 Runar Ovesen, Friluftsetaten, 2007 Reidun Stubbe, Friluftsetaten, Helge Jensen, Bymiljøetaten, Reidun Stubbe, Bymiljøetaten, 2013 d.d. Ledelsen for programgruppen har dermed hele tiden sittet i en organisasjon med prosjekt- og gjennomføringskompetanse. Den mest vesentlige endringen i organiseringen knyttet til sammensetningen av PG 2, var sammenslåingen av Samferdselsetaten, Friluftsetaten, Trafikketaten, Idrettsetaten og ENØK-etaten til en etat, BYM, med virkning fra 1. mai Dette innvirket også på prosesser i PG 2. Etter opprettelsen av BYM, har gjennomføringsansvaret for både PG 1 og 2 ligget hos BYM. Gjennomføringen av prosjekter har dermed vært knyttet opp mot prosjektledere i BYM og iverksettingsapparatet. Siden PO 1 kun består av et fåtall prosjekter som i praksis ligger tematisk ganske nært PO 2s, er disse PG-ene i dag i praksis sammenslått. Bydelene har hatt en viktig rolle i PO 2. I starten av satsingen søkte flere av bydelene om å gå i gang med prosjekter (utvikling og gjennomføring) på egen hånd. Dette til tross for at de manglet både ressurser og kompetanse på området. Fra våre informanter har vi fått formidlet den oppfatning at dette var et utslag av at bydelene opplevde å få lite gehør hos etatene med hensyn til tiltaksbehov de så. Etatene hadde egne perspektiver på utviklingen av tiltak i GDS, gjerne basert på tidligere planarbeider, da særlig "Helhetlig utviklingsplan for Groruddalen Strategier for et bedre miljø mot 2030". Bydelens aktive rolle i gjennomføringen førte til at etatene tok en mer tilbaketrukket rolle. Etter hvert som bydelene erfarte kompleksiteten knyttet til å utvikle og gjennomføre prosjekter, fikk man på plass en mer avklart rolledeling, hvor bydelene bidro med å formidle lokale behov inn i prosessen, med utvikling av tiltak, mens etatene stod for den praktiske gjennomføringen av tiltakene. 10

11 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø Effekter av organisatoriske endringer i perioden Ifølge våre informanter førte opprettelsen av BYM til at BYMs oppmerksomhet og fokus på GDS ble noe svekket i en periode. Bydelen opplevde at ressurspersoner en var vant til å samarbeide med forsvant, og at det måtte etableres/utvikles nye relasjoner med BYM som følge av disse personellutskiftningene. En opplevde likevel ikke at dette hadde veldig stor betydning for gjennomføring og framdrift i prosjektene. Samtidig er det ikke ukjent at store virksomhetsendringer kan føre til organisasjoner blir mer "introverte". I Agenda Kaupang og Vistas evaluering av etableringen av BYM fra 2014 fant vi også at aktører BYM samhandlet med mente at sammenslåingsprosessen medførte at mye oppmerksomhet ble brukt innad i BYM. Endringer i måten prosjektledelse og gjennomføring var organisert på i BYM ble av flere trukket fram som særlig forstyrrende. Prosjektledere ble byttet ut og de som kom inn hadde kanskje ikke den samme spesifikke kompetansen og interessen i prosjektene enn de som hadde vært med å utvikle dem. At Husbanken kom inn i PG 2 i 2013 ble oppfattet som utelukkende som positivt av våre informanter. Husbankens inntreden bidro til at tiltak i PO 3 i større grad ble sett i sammenheng med PO 2. En kunne da også koble bruken av Husbankens midler i PO 3 inn i PO De viktigste rollene i PO 2 Bydelene hadde innledningsvis ambisjoner om å ta en lederrolle satsingen, også for gjennomføring av tiltak. De hadde imidlertid ikke den nødvendige kompetanse på prosjektgjennomføring, noe som skapte utfordringer for fremdriften i prosjektene. Etter hvert fikk bydelene en annen rolle som premissgivere og likeverdige samarbeidspartnere med etatene. De viktige kommunale iverksettingsetatene (BYM, VAV) reagerte med tilbaketrekning i starten, som følge av bydelenes offensive rolle. Etter hvert som balansen og arbeidsdelingen i PG 2 ble mer avklart, fylte de sin rolle som gjennomfører på en tydeligere måte. Omorganiseringer i etatene har også innvirket på oppmerksomhet om GDS. Bydelene opplevde at folk som en hadde gode samarbeidsrelasjoner med forsvant og ble byttet ut med andre, som ikke hadde den samme kompetansen og situasjonsforståelsen. Flere av våre informanter påpekte også betydningen av enkeltpersoner i iverksettingsetatene. I noen av disse, kanskje særlig BYM, var det begrenset oppmerksomhet fra ledelsen på GDS. For prosjektlederne i etatene betydde dette betydelig handlingsrom. Noen valgte å utnytte dette til å få til prosjekter og løsninger som utfordret grensene for hva de strengt tatt hadde fullmakt til. Særlig bydelene trekker fram dette som positivt, selv om det også kunne ha sine ulemper. En fikk gjennomført prosjekter som bydelene ønsket, men bydelene kunne også oppleve at løsninger i prosjekter de trodde var avklart, viste seg ikke å være det når en møtte etatene på litt høyere nivå. Husbanken kom inn i PG 2 i Dette bidro til å styrke koblingen mellom PO 2 og PO 3. Fra bydelene trekkes det også fram at Husbanken sin inntreden også medførte at bydelene ble tilført midler som de kunne bruke til mindre lokale tiltak og medvirkningsprosesser. KLD har også deltatt i PG 2. De var særlig aktive i starten med å opprettholde tydelig fokus på det blågrønne perspektivet i PO 2, og utviklingen av sammenhengende turveinett. 11

12 R Ressursinnsats i Programgruppe 2 Basert på rapporteringen fra GDS, er det i perioden ferdigstilt 97 prosjekter innen PO prosjekter har blitt avviklet, som oftest fordi en ikke har klart å komme i gang med dem Figuren nedenfor gir en oversikt over den samlede ressursbruken i GDS t.o.m Adm PG4 PG3 PG2 PG1 Figur 2-1 Samlet ressursinnsats i programområdene i GDS, samt ressursbruk på administrasjon Som det framgår av figuren, startet innsatsen i PO 2 på et relativt lavt nivå, men vokste fram til 2009, hvor innsatsen stabiliserte seg. Tabellen under gir oversikt over summene som er bevilget til PO 2 gjennom årene. Tabell 2-1 Bevilgninger til PG 2 i mill. kr i perioden PG ,3 38, ,5 45,5 43,5 Vi ser at 2007 og 2008 var preget av en satsing i oppstart. Det tok tid å få prosjekter fra planstadiet over i gjennomføring. Det var i gjennomføringsfasen den store ressursbruken oppstod. Fra 2010 og utover har ressursrammen vært tilnærmet konstant. 12

13 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 3 Vurdering av mål og målutvikling 3.1 Målstrukturen for programområde 2 Grunnlaget for de overordnede målformuleringene for Groruddalssatsingen finnes i Helhetlig Utviklingsplan for Groruddalen (HUG), som ble utarbeidet i Målstrukturen for satsingen ble vedtatt i Politisk møte i 2007 med et langsiktig hovedmål for satsingen, som har karakter av en visjon, samt hovedmål og delmål for de fire programmene. Kommunedelplan for Alna fra 2009 definerer flere av de målsettingene som en senere finner igjen i målene for PO 2. Våre informanter la vekt på at målene for GDS ble formulert før midlene som ville bli stilt til rådighet var klarlagt. En hadde visjoner om en satsing i et langt større omfang enn det som ble resultatet. 3.2 Utviklingen i målstrukturen Under gjengis de opprinnelige målene og dagens mål. Målstrukturen ble endret i 2009, som del av en gjennomgang for målstrukturen i hele GDS. Delmål 4 om det biologiske mangfoldet ble strøket, men hensyn til at naturmangfold ble lagt inn i delmål 1. Årsaken til denne justeringen oppgis av våre kilder til å være at en ikke fikk opp prosjekter for delmål 4. Delmålet ville da bli stående uten tiltak. Det var derfor bedre å legge det inn under delmål 1, siden en rekke av prosjektene her også ville ha en positiv innvirkning på naturmangfoldet. Tabell 3-1 Utvikling av målstruktur i PO 2 Opprinnelig mål Målet er å styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett, og bedre luftkvalitet. Kulturminner skal vernes og brukes og dalens historieforståelse skal styrkes. Delmål: 1. Mest mulig av Alnaelva og sidebekker skal åpnes fra Marka til fjorden, og bidra til kvalitetsheving på tilstøtende områder 2. Grønnstrukturen og turveier skal bli sammenhengende langs Alna og på tvers av dalen mellom Lillomarka og Østmarka. Det skal utvikles attraktive møteplasser i tilknytning til grønnstruktur og boligområder 3. Det skal legges bedre til rette for økt fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv 4. Det biologiske mangfoldet i Groruddalen skal sikres og utvikles 5. Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres eller vernes og tas aktivt i bruk, blant annet som møtesteder Dagens mål Målet er å styrke Groruddalens blågrønne struktur og naturmangfold, gi bedre forhold for friluftsliv, fysisk aktivitet og idrett og bedre luftkvalitet. Kulturminner skal vernes og brukes og dalens historieforståelse skal styrkes. Delmål: 1. Det skal være en kvalitetsheving for friluftsliv, naturmangfold og kulturminner langs Alna, og mest mulig av elva og sidebekkene skal åpnes fra Marka til fjorden. 2. Grønnstrukturen og turveier skal bli sammenhengende på tvers og på langs av dalen. Det skal utvikles attraktive møteplasser i tilknytning til grønnstruktur og boligområder. 3. Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres eller vernes og tas aktivt i bruk, blant annet som møtesteder. 4. Det skal legges bedre til rette for økt fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv Ifølge våre kilder stilte bydelene og etatene i liten grad spørsmål ved målsettingene. Målene ble oppfattet å ha blitt definert på politisk nivå. I arbeidet i PG 2 var en mer opptatt av prosjektutvikling og gjennomføring, enn å diskutere målformuleringer. 13

14 R Vurderinger av målstrukturen fra underveisevalueringen og fra midtveisevalueringen I underveisevalueringen og midtveisevalueringen påpekes det at målene for PO 2 er ganske konkrete og målbare. PO 2 omtales å ha det klareste mandatet innen satsingen. At delmålet om biologisk mangfold ble integrert i delmål 1, ses på som en naturlig følge av at målet ikke fikk knyttet noen konkrete prosjekter til seg. Fra evalueringene påpekes det også at enkelte formuleringer i målene kunne ha vært operasjonalisert. F.eks. hva legger en i "å styrke Groruddalens blågrønne struktur"? Hvordan operasjonaliseres "kvalitetsheving" i delmål 1: "Mest mulig av Alnaelva og sidebekker skal åpnes fra Marka til fjorden og bidra til kvalitetsheving på tilstøtende områder"? Hva betyr å "ta aktivt i bruk" og "legge til rette for" i delmål 3 og 4? 3.4 Vår vurdering av målstrukturen Slik vi ser det, kan målstrukturen vurderes ut ifra iallfall to dimensjoner. På den ene siden: I hvilken grad har målene vært retningsgivende for prosjekter i PO 2? Og på den annen side: I hvilken grad er målene et godt utgangpunkt for vurdering av måloppnåelse? Når det gjelder spørsmålet om målene har vært retningsgivende for innrettingen av ressursbruken i PO 2, rapporterer våre informanter at målstrukturen har hatt stor betydning for innrettingen av prosjekter. Slik vi ser det, bærer målene preg av å være utviklet med et helhetsblikk på Groruddalen, inspirert av den faglige diskusjonen innenfor byutvikling som pågikk på den tiden målene ble laget. Målene kan også sies å styre oppmerksomheten i PO 2 mot dalbunnen. Dette perspektivet dominerte også i starten, inntil en ga opp å få gjort noe med Alnabru-terminalen, og ny kunnskap om bruk av utearealene førte til en endring av fokus mot boligområdene i dalsiden. Dette kunne gjøres uten at det ble oppfattet å være i noen konflikt med målsettingene. Målene er både rettet mot fysiske tiltak og å legge til rette for aktivitet. Flere av våre informanter mener dette er viktig fordi det gir bydelene en tydelig rolle. Bydelenes rolle som mellomledd mellom etatene og befolkningen var viktig for å formidle disses behov. Målene har vært ganske dekkende for ønskene deltakerne i PO 2 har hatt for innrettingen på tiltakene i satsingen fra statlig nivå, fra etatenes perspektiv og fra bydelenes. Målene har, med ett unntak blitt møtt med tiltak. Målene har vært såpass fleksible at de ikke har vært begrensende for utforming og gjennomføring av prosjekter. Dette oppfattes som viktig, siden målene således ikke ble begrensende for utformingen av prosjekter, ettersom synergier med andre programområder ble viktigere utover i satsingen. Mer presise mål kunne redusert muligheten for å utvikle tiltak på tvers av programområdene. Hovedmålet for PO 2 er i stor grad basert på de utfordringsbildene som kom fram gjennom plan- og scenarioarbeid før GDS, forankret i en tenkning rundt bymiljøutvikling som kan spores tilbake til planinitiativer og satsinger på 80- og 90-tallet. Gjennom målsettingene pekte en ut viktige innsatsområder som en mente var viktige for å løfte Groruddalen. Ifølge våre informanter var delmål 1 særlig i fokus i starten, mens delmål 2 har kommet sterkere inn idet byparksatsingene kom inn. Delmål 3 har det hele tiden vært arbeidet med. I starten opplevde en det som en utfordring å utvikle gode prosjekter rettet mot delmål 4, om å skape aktivitet. Omfanget av prosjekter rettet mot å skape aktivitet tok seg betydelig opp etter En fokuserte særlig på å gjennomføre arrangementer med lokal forankring, delvis i sammenheng med områdesatsingene i PO 3 og knyttet til folkehelserelaterte initiativer under PO 4. Delmålet om biologisk mangfold har, som tidligere nevnt, ikke hatt egne tiltak. Det er gjennomført en rekke tiltak under de andre delmålene som også har betydning for biologisk mangfold, men dette har aldri vært den primære hensikten med prosjektene. Det er ingen av aktørene vi har intervjuet, som oppfatter dette som et vesentlig brudd med satsingens målsetting. De poengterer at fokus på biologisk 14

15 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø mangfold har blitt sett på som mer et prinsipp eller en ramme for prosjektene, og at det har medført at disse hensynene i større grad er ivaretatt i prosjektene enn de kanskje ellers ville ha blitt. Når det gjelder det andre spørsmålet: I hvilken grad er målene et godt utgangspunkt for vurdering av måloppnåelse? mener de fleste av våre respondenter at PO 2 kanskje er det programområdet som har hatt den tydeligste målstrukturen. Slik de ser det, har det sjelden vært uklarheter om betydningen av målene for prosjektene som gjennomføres. Hvilke delmål som prosjektene lader på, er som regel klarert gjennom diskusjon i programgruppen ved prioritering av innkomne forslag til tiltak Det er mange måter å vurdere målbarhet på. En vanlig måte er å stille krav om at mål bør være SMARTE, dvs. Spesifikke, Målbare, Ansporende, Realistiske, Tidsbestemte, og det skal være Enighet om dem. Det er åpenbart at målene for PO 2, slik de er formulert, ikke helt tilfredsstiller disse kravene. De er relativt spesifikke, i den forstand at det er ganske intuitivt å vurdere om utviklingen har gått i riktig retning. Det kunne også i noen grad vært mulig å måle utviklingen langs relevante dimensjoner. Det ble i innledningen til GDS gjort et arbeid knyttet til målbarhet. Det ble utarbeidet en oppstartsdokumentasjon av situasjonen i Groruddalen i forkant av satsingen. En var på vei mot å etablere et nullpunkt for videre resultatoppfølging. Tabellen under viser mulige målbare effekter for PO 2: Tabell 3-2 PwC: Oppstartsdokumentasjon Groruddalssatsingen Dette arbeidet ble i liten grad fulgt opp videre i satsingen. Måling av effekter i sammenheng med f.eks. midtveisevalueringen, har derfor i hovedsak basert seg på data fra publikumsundersøkelsen og andre kilder som ikke gir resultatinformasjon som er spesifikt utformet for å belyse målsettingene for satsingen. Måloppnåelse når det gjelder PO 2 er dermed mest naturlig å vurdere i forhold til om de planlagte prosjektene er gjennomført, om prosjektene er gode operasjonaliseringer av målene dvs. om prosjektene er valide for målene, og i hvilken grad vi kan finne spor av effekter av prosjektene i foreliggende data fra publikumsundersøkelsen og fra undersøkelsen rette mot de 8 områdesatsingene, gjennomført høsten

16 R Et annet perspektiv på målene er mer pragmatisk politisk. Det er ikke uvanlig at satsinger som søker å sette fokus på problemstillinger på nye måter og med nye aktørkonstellasjoner, svært ofte "selges" inn med ambisiøse målsettinger, primært formulert med utgangspunkt i politiske hensyn. Realismen i målsettingene og utforming av mål som legger et godt grunnlag for målbarhet, ser ut til å komme i annen rekke. Som tidligere er nevnt, ble målene utformet før rammen ble fastsatt, og ikke justert etterpå. For å sitere en sentral aktør: "Målene ble formulert for å skape dynamikk og stimulere til samarbeid. De var idealistiske og skulle tjene som en fyrlykt. Det ble ikke gjort noen vurderinger i forhold til tilgjengelige ressurser hverken før eller etter at ressursrammen kom på bordet." Det er en klar motsetning mellom den politisk avledede visjonen som beskrives her inn, og den rasjonalistiske tilnærmingen som ligger til grunn for ideen om mål og måloppfølging. At en opererer med målsettinger er etter vår oppfatning, viktig og riktig, men spørsmålet er hvilken hensikt disse målene er mente å tjene. Ser en på tiltakene i PO 2, hvor en i økende grad har satset på tiltak utformet med utgangspunkt i lokale behov, sier det seg selv at for spissede og operasjonalisert mål, formulert på forhånd, like gjerne kunne fungert som en barriere for tiltaksutvikling enn som styrende for innrettingen av tiltakene. Således har programstyret i PO 2 forholdt seg fornuftig og pragmatisk til målene ved å la de være retningsgivende på tematikken i tiltakene i stort, men heller vært mer opptatt av å sikre kvalitet i de tiltakene som ble gjennomført, f.eks. ved å utvikle kriterier for vurdering av prosjektkvalitet. Målene i PO 2 har ikke vært gode ut i fra en planrasjonalistisk tilnærming, men de har vært tilstrekkelige retningsgivende i forhold til de mekanismene for prosjektutvikling som er etablert innenfor programområdet. Ulempen med denne type mål, er at det lett kan spre seg forskjellige fortolkninger av dem og at dette kan skape overdrevne forventninger. 16

17 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 4 Gjennomføring av tiltak i programområde 2 Det har vært gjennomført mange tiltak i PO 2. Tiltakene er forankret i handlingsplaner som har vært retningsgivende for satsingens innhold. Tabellen under oppsummerer hovedinnholdet i handlingsplanen i forhold til de enkelte delmålene for satsingen. Tabell 4-1 Hovedinnholdet i handlingsplanene Delmål Handlingsplanperioder HP HP HP Delmål 1 Alna m.m. Alnaelva som en blå streng gjennom dalen realiseres ved at gjenåpning vil være en premiss for bygging av infrastruktur og byutviklingen i disse områdene, og en integrert del av planlegging og utbygging. Forsterke Alna som blågrønn struktur på langs av dalen, Gjennomføre tiltak som bidrar til gjenåpning av Alna og redusert forurensning. Gjennomføre åpninger av enkelte sidebekker. Gjennomføre/forsterke Alna som blågrønn struktur på langs av dalen og tiltak som bidrar til gjenåpning av Alna. Gjennomføre enkeltåpninger av sidebekker. Delmål 2 Grøntstruktur Fokus på utbygging av turveinett og friområder som binder sammen grønnstrukturen på langs og på tvers av dalen. I perioden vil en prioritere fullføring av turveinettet Videreføre og styrke tverrforbindelser på tvers av dalen. Å planlegge og utvikle bydelsparker i samarbeid med lokale krefter og interessegrupper. Ferdigstille bydelsparker og etablere lokale parker. Etablering av turveistrekninger. Videreføre og styrke tverrforbindelse på tvers av dalen. Informasjonstiltak knyttet til grønnstrukturen. Delmål 3 Kulturminner og kulturmiljø Sikre og tilrettelegge kulturminner for aktiv bruk, med særlig fokus på utvikling av Akergårdene i bydelene som viktige møteplasser i bydelene med ulike former for kulturaktiviteter Videreutvikle Akergårdene i hver bydel som ble valgt ut i forrige periode. Sikre/synliggjøre minst 5 kulturminner i hver bydel. Gjennomføre tiltak som bidrar med økt forståelse av dalens kulturminner/miljø Videreutvikle Akergårdene og andre anlegg som ble valgt ut i forrige periode. Tiltak som bidrar med økt forståelse av dalens kulturarv. Utvikle bydelsvise kulturminneplaner. Delmål 4 Tilrettelegge for fysisk aktivitet Tilrettelegge for fysisk aktivitet gjennom bygging av idrettsanlegg i bydelene i form av fotballbaner, flerbrukshaller og nærmiljøanlegg (idrettslekeplasser m.m.). En vil prioritere tiltak for å tilrettelegge for økt fysisk aktivitet. Supplere Groruddalens fysiske infrastruktur med tanke på idrett og friluftsliv. Bidra til informasjon og tiltak som stimulerer til økt fysisk aktivitet. Bygging av flere idrettsanlegg. Det vil bygges nærmiljøanlegg for fysisk aktivitet den siste perioden innenfor rammen av PG 3/ Områdeløft. 17

18 R Som det framgår av tabellen over ligger hovedlinjene fast fra handlingsprogram til handlingsprogram. I forhold til delmål 1 har hele tiden bekkeåpning ligget fast, selv om omfanget av tiltak har vært lite. Innenfor delmål 2 har det vært en dreining fra et sterkt fokus på utbygging av turveinett og anlegg på langs og på tvers av dalen, til sterkere fokus på tiltak og anlegg i bolignære områder. For delmål 3 har Akergårdene stått i fokus i handlingsprogrammene i hele satsingens forløp. For delmål 4 har hele tiden bygging av idrettsanlegg i nærmiljøene vært i fokus. Som tidligere nevnt opplever våre respondenter at strategiene har vært retningsgivende for prosjektaktiviteten i PO 2. Justeringer i innretningen innen delmålene reflekteres i endrede prioriteringer som følge av at situasjonsforståelsen av utfordringene i PO 2 har utviklet seg. Dette gjelder særlig forståelsen av betydningen av økt vektlegging av tiltak i dalsidene der folk bor, framfor utvikling av forbindelsene på langs og på tvers av dalen. Utvelgelse av tiltak var innledningsvis styrt av prosjektideer som enten etatene eller bydelene hadde fra før satsingen startet. Dette var tiltak en hadde ønsker om å gjennomføre, men som det ikke hadde vært mulig å finansiere eller som av andre årsaker hadde blitt liggende. I utgangspunktet skulle bydelene produsere prioriterte lister over prosjektønsker. Fra etatsiden opplever en at bydelene ikke alltid fulgte opp forventningen om prioritering. For å tydeliggjøre og rydde i vurderingsprosessen ble det utviklet et sett kriterier i 2010 som prosjekter skulle vurderes etter: En skulle se tiltak i sammenheng i geografiske områder og mot andre programområder og levekår En skulle prioritere tiltak som var forankret i andre planer eller etter behovsprøving En skulle vektlegge tiltak som kan gjennomføres på kort sikt og hvor driftsvirkninger er avklart Tiltak skal ikke redusere, men styrke det biologiske mangfoldet En skal vektlegge tiltak som har universell utforming med god tilgjengelighet En skal sørge for en geografisk fordeling som i størst mulig grad tilgodeser hele dalen Ifølge våre informanter har kriteriene dannet grunnlag for fruktbare diskusjoner om prosjektvalg, også når enkelte av kravene ble fraveket. Fra flere respondenter trekkes for eksempel den bydelsmessige fordelingen av ressursbruk fram, hvor en innledningsvis var opptatt av likefordeling mellom bydelene. Etter hvert utviklet det seg en forståelse hvor hensynet til Groruddalen som helhet ble viktigere. Det var dermed større aksept for at det kunne være legitimt med skjevfordeling av ressursbruken. En så også at iverksettingen av større prosjekter, som byparkene, krevde at en gjennomførte prosjektene etter en rekkefølge. 4.1 Nøkkelprosjekter i programområde 2 I PO 2 er det noen prosjekter eller som stikker seg særlig ut, og som nevnes av informanter som signalprosjekter som er gode eksempler på hva PO 2 handler om. I omtaler av prosjekter knyttes disse til ett eller flere delmål. Når det gjelder delmål 1, blir prosjekter rettet mot bekkeåpninger og tilrettelegging for friluftsliv trukket fram som signalprosjekter. Et eksempel er restaurering/åpning av Leirfossen og Hølaløkka på Grorud. Leirfossen er et av de høyeste fossefallene i Oslo. Også åpning av Hovinbekken er et eksempel på bekkeåpningsprosjekt som trekkes fram. For delmål 2, som omhandler tilrettelegging av grønnstruktur og turveier, nevnes særlig de fire bydelsparkene Bjerkedalen, Grorudparken, Verdensparken i bydel Furuset og Linjeparken i bydel Stovner, som er under ferdigstilling. Utbyggingen rundt Svartjern på Romsås nevnes også gjerne i denne sammenheng. Alnastien og Øvre Isdam på Bjerke trekkes også fram. 18

19 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø For delmål 3 er det første og fremst restaureringen av de to historiske Akergårdene som trekkes fram som signalprosjekter, men skulpturparken på Rommen er også et eksempel på et vellykket kulturrettet prosjekt. For delmål 4, tilrettelegging for fysisk aktivitet, er etableringen av kunstisflater i to bydeler og en rekke idrettsanlegg/parker tiltak som trekkes fram, blant annet Grorud og Rommen idrettspark. 4.2 Gjennomføring av prosjekter Basert på årsrapporteringen i perioden 2007 til 2014 er det ferdigstilt i alt 97 prosjekter under PG 2. Det er pr. denne rapporteringen enda et 20-talls prosjekter som er under gjennomføring, så den samlede portefølje av prosjekter som er gjennomført under PG 2s del av GDS vil være mellom 120 og 130 når satsingen avsluttes. I den same periodene er ca. 25 prosjekter avviklet, altså at de er stoppet. De fleste av disse er stoppet fordi fremdriften har vært for dårlig. I årsrapporteringen oppgis det at en vanlig årsak til dårlig framdrift er en uavklart grunneiersituasjon, eller utfordringer i grensesnittet mellom etaters ansvar som gjør plansituasjonen kompleks. Hvis ikke gode løsninger er tilgjengelige innenfor den tidsrammen satsingen skal vare, ser en det som mer hensiktsmessig at prosjektmidlene heller kanaliseres til mer "gryteferdige" prosjekter. Figuren under gir en oversikt over gjennomførte prosjekter i PG 2 i perioden , fordelt på delmålene for programmet Delmål 4 Tilrettelegge for idrett og fysisk aktivitet Delmål 3 Sikring og vern av kulturmiljø Delmål 2 Opparbeidelse av grønnstruktur Delmål 1 Åpning av Alna Figur 4-1 Fordelingen av prosjekter i PG 2 på delmålene i perioden (Alle pågående prosjekter telles for hvert år) Prosjektporteføljens utvikling er i god tråd med våre respondenters formidling om gjennomføring av tiltak i PO 2. Det ble raskt satt i gang prosjekter, noen var «gryteklare» og noen var klare fordi bydelene presset på. Prosjektantallet sank raskt ettersom etatene med gjennomføringserfaring trakk seg noe tilbake som en reaksjon på bydelenes offensive rolle. Prosjektporteføljen økte så raskt, ettersom etatene kom inn igjen i satsingen med full styrke, og en ny samarbeidsform mellom etatene og bydelene utviklet seg. Deretter har antallet prosjekter sunket. Dette er delvis knyttet til konsentrasjon om færre, store prosjekter (parkene), samt at en ikke setter i gang nye aktivitet som en ikke rekker å gjøre ferdig innen satsingens utløp. Det har vært flest prosjekter under delmål 2: Grønnstrukturen og turveier skal bli sammenhengende på tvers og langs av dalen. Det skal utvikles attraktive møteplasser i tilknytning til grønnstruktur og boligområder. For delmål 1: Det skal være en kvalitetsheving for friluftsliv, naturmangfold og kulturminner langs Alna, og mest mulig av elva og sidebekkene skal åpnes fra Marka til fjorden. For delmål 3: Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres eller vernes og tas aktivt i bruk, blant annet som møtesteder har det vært en relativt stabil men ganske lav aktivitet. For delmål 4: Det skal legges bedre til rette for økt fysisk aktivitet, idrett og friluftsliv var det i starten lite aktivitet. 19

20 R Dette er i tråd med våre respondenters påpekning av at det var utfordrende å identifisere gode tiltak på dette området innledningsvis i satsingen. Etter hvert utviklet en gode prosjekter også her. Hvis en ser på ressursbruken mellom bydelene innen PO 2, er det ganske stor variasjon mellom bydelene i forhold til hvor mye penger som er blitt brukt i bydelene. Figuren under gir en oversikt over ressursbrukens mellom bydelene. Dette er basert på regnskapstall fra årsrapportene Stovner Grorud Bjerke Alna Figur 4-2 Ressursbruk (regnskap) i PG2, fordelt på bydelene for perioden Det er viktig å merke seg at dette er regnskapstall, dvs. det som faktisk er brukt i bydelen for de angjeldende år. Dette kan omfatte midler bevilget i tidligere år som er overført. Det mest i øyenfallende ved denne oversikten, er den sterke skjevfordelingen i ressursbruken mellom bydelene. Det er klart brukt mindre i Stovner enn i de andre bydelene. Den viktigste årsaken til dette, oppgis av våre respondenter å være at det var få av prosjektinnspillene fra Stovner som ble prioritert de første årene, samt at Stovner var den siste av bydelene hvor bydelsparkutbyggingen kom i gang. 4.3 Framdriftsproblemer i programområde 2 En viktig forutsetning for måloppnåelse er om tiltak faktisk gjennomføres som planlagt. Vi observerer at PO 2 samlet kommer til å omfatte ca. 120 prosjekter. Basert på rapporteringen fram til 2014, ser vi at 25 prosjekter er avviklet. Dette betyr at så mye som 20 % av planlagte prosjekter i PO 2 faktisk ikke har blitt gjennomført. Det må oppfattes som et ganske høyt tall. Det høye tallet kan knyttes til et annet fenomen som ser ut til å ha vært en utfordring i PO 2: prosjektgjennomføring. Figuren under viser hvor stor prosentandel av budsjettene for PO 2 som er blitt overført til neste år, dvs. andelen GDS-midler som ikke er brukt som forutsatt i budsjettet, og som derfor overføres til bruk senere. Dette skyldes i hovedsak manglende framdrift. 20

21 Delevaluering Programområde 2: Alna, grønnstruktur, idrett og kulturmiljø 120 Prosentandel overført Prosentandel overført Figur 4-3 Prosentandelen av budsjettet i PG 2 de angjeldende år som ble overført til neste år Som det framgår av tabellen, var det særlig store problemer med framdriften i starten av satsingen. Andelen av budsjettene som ble overført var svært høye. Når prosentandelene som overføres, blir så høye, skyldes det at mange prosjekter ble så forsinket at bevilgningene hopet seg opp. Etter som prosjektaktiviteten tok seg opp i 2009 og 2010, har en klart å redusere overføringene. Dette er et tegn på at en har bedre grep om gjennomføringen. Vår respondenter har flere forklaringer til at prosjekter ble så forsinket. Det er vanskelig å vurdere hvor stor betydning de respektive faktorene har hatt. Kort oppsummert dreier dette seg om: Bydelenes ambisjon om prosjektgjennomføring i innledningen av satsingen, uten at de hadde den nødvendige kunnskap og kompetanse om prosjektgjennomføring Bydelens proaktive linje ført til at etatene trakk seg litt tilbake og redusert sitt engasjement i forhold til satsingen Som tidligere nevnt opplever en at omorganiseringer i gjennomføringsetatene daværende Friluftsetaten og senere BYM tok fokus bort fra satsingen Manglende pådriv fra byrådsavdelingene som "eier" gjennomføringsetatene med hensyn til å prioritere innsats i Groruddalen. Gjennomføringsetatene opplevde dermed ikke noe trykk for å fokusere sterkt på GDS. Lederforankringen var dårlig, og ansvaret for GDS ble skjøvet relativt langt ned i organisasjonen. Dette var en særlig utfordring i innledningen av satsingen. En undervurderte kompleksiteten i mange prosjekter Det er derfor arbeidet mye med utvikling av en prosjektstyringsmetodikk som sikrer at prosjekter faktisk blir gjennomført, slik at behovet for å overføre midler fra et år til det neste reduseres. Dette omfatter: Ingen prosjekter får bevilget midler til gjennomføring, før det er utarbeidet konseptvalgutredning (KVU), budsjett, finansieringsplan og fremdriftsplan. Tiltakene finansieres i faser. Bygging skjer når planlegging og prosjektering av en fase er fullført. Gjennomføringen av hver etappe blir vurdert før nye midler blir tildelt. 21