Vegeigarrolla - prosjekteigarstyring og realisering av fylkesvegprosjekt

Transkript

1 saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: /2017 Heidi Nerland Saksnr Utval Møtedato Samferdselsutvalet Vegeigarrolla - prosjekteigarstyring og realisering av fylkesvegprosjekt Bakgrunn Som vegmynde og vegeigar har fylkeskommunen ansvar for eit kvalitativt godt og effektivt styringssystem for oppgåver knytt til fylkesvegar. Under dette følgjer eit ansvar for utveljing, initiering og overordna oppfølging av vegprosjekt i fylkeskommunen. I fylkesvegprosjekt er fylkeskommunen prosjekteigar og bestiller. Statens vegvesen forvaltar fylkesvegnettet på vegne av fylkeskommunen og har normalt rolla som utførande i fylkesvegprosjekt. I 2013 vart ein rapport om erfaringar med reforma og fylkesvegansvaret så langt lagt fram (Forvaltningsreformen og fylkesvegansvaret: maktfordeling, styringsdialog og samhandling, IRIS ). Rapporten konkluderer med at fylkeskommunane opplever samarbeidet med Statens vegvesen hovudsakelig som godt. Det har ikkje vore ønskelig å bygge opp ein parallell kompetanse i fylkeskommunane som følge av sams vegadministrasjon. Det er likevel eit felles behov for auka bevisstgjering av vegeigarrolla internt i fylkeskommunane for å tydeliggjere rolla som vegeigar. Fleire fylkeskommunar har derfor etterlyst ei form for felles struktur og systematikk i styringa av investeringsprosjekt for å ivareta rolla på ein god og effektiv måte. Utfordringa er å balansere eit faglig og politisk ansvar med manglande direkte styring av eigne ressursar for å ivareta rolla som vegeigar på ein god måte. Hausten 2014 fremma samferdselssjefskollegiet eit forslag for fylkesrådmannskollegiet om felles prosjekt for å tydeliggjere rolla som vegeigar. Prosjektet «Fylkeskommunen som tydelig vegeigar» vart starta opp i regi av KS våren Gjennom prosjektperioden har totalt 9 fylkeskommunar hatt en serie samlingar der behovet for betre verktøy og konkrete tiltak vart kartlagt. Fleire av fylkeskommunane, deriblant Møre og Romsdal, har også deltatt i eit kompetanseprogram i regi av konsulentselskapet Metier hausten Som eit ledd i å formalisere og tydeliggjøre vegeigarrolla i fylkeskommunen er det utarbeidd eit policydokument med felles retningslinjer for eigarstyring av fylkesvegprosjekt. Dette skal danne eit rammeverk som gjer fylkeskommunen betre rusta til å vere ein tydeleg og framtidsretta veg- og prosjekteigar.

2 Formålet er å skape «mest mogleg veg for pengane» og å bidra til meir føreseielege fylkesveginvesteringar gjennom å: - Dokumentere eigarstyringsprosessen for enkeltprosjekt - Gi retningslinjer for korleis eigarstyringa skal utøvast - Tydeleggjere og konkretisere ansvarsforholdet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen/utførande. Policydokumentet vart gjennomgått i Samferdselssjefskollegiets kontaktutval (SKU) hausten 2016 og er først over fremst meint som eit verktøy for administrasjonen i utøving av prosjekteigarstyring. Det er opp til kvar enkelt fylkeskommune korleis dei vil ta retningslinjene i bruk. Formålet med denne saka er å orientere om retningslinjene og korleis dette kan nyttast som rammeverk for eigarstyring av fylkesvegprosjekt. «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene» er vedlagt saka. Hovudprinsipp for prosjekteigarstyring Prosjekteigarstyring er avgjerande for å sikre at fylkeskommunen som prosjekteigar utøver kontroll, styring og støttar prosjekta på ein einskapleg og hensiktsmessig måte. Eit gjennomgåande prinsipp for eigarstyring er at organisering, nivå og krav skal tilpassast det enkelte prosjekt. Rammeverket kan i prinsippet nyttast ved alle fylkesvegprosjekt, men med ulik tilpassing ut i frå prosjekta sin storleik og kompleksitet. Roller og ansvar I fylkesvegprosjekt er fylkeskommunen prosjekteigar og dermed bestiller. Normalt har Statens vegvesen rolla som utførande. Figuren under illustrerer perspektiv og ansvarsområder som fylkeskommunen og Statens vegvesen må ivareta.

3 Samfunnsperspektivet Fylkeskommunen si viktigaste oppgåve er å sikre at dei tilgjengelege investeringsmidlane vert brukt på best mogleg måte for samfunnet. Oppgåva er todelt: 1) prioritere mellom ulike samferdselsbehov i fylket, og 2) sørge for at det enkelte behov vert løyst på ein kostnadseffektiv måte. Fylkeskommunen er ansvarleg for at samfunnsperspektivet vert ivaretatt i fylkesvegprosjekt. Dette kan gjerast gjennom å: Sørge for forankring av prosjekta i samferdselsplanar for fylket. Etterspørre objektive utredningar. Stille kritiske spørsmål undervegs. Ha kontinuerlig fokus på nytte-kostnad. Sørge for balanse mellom ulike interesser sine behov. Vedta val av konsept og løysningar. Oppgåva til utførande er å utføre analysar og utredningar på bestilling frå fylkeskommunen. Brukarperspektivet Dette handlar om korleis ein skal integrere brukarane sine behov i prosjektet. Dette kan gjerast gjennom dialog med kommunar og andre interessentar, trafikkanalysar og gjennom formelle prosessar knytt til kommunedelplan og reguleringsplan. Det er utførande som leiar desse prosessane. Fylkeskommunen si oppgåve er å sikre objektivitet, balansere ulike interesser og fastsette ambisjonsnivå for prosjektet. Utførarperspektivet Dette perspektivet handlar om prosjektgjennomføringa. Statens vegvesen er byggherre og prosjektleiar for fylkesvegprosjekta på vegner av fylkeskommunen. Under dette følgjer ansvar for å planlegge, sørge for regulering og prosessar mot myndigheiter, kontrahere og styre gjennomføringa av prosjekta. Statens vegvesen skal gje fylkeskommunen føreseielegheit gjennom å rapportere etter avtalte rutinar. Fylkeskommunen har ei oppfølgingsrolle og så lenge prosjektet vert gjennomført etter vedtekne mål og rammer, bør prosjekteigar normalt ikkje involvere seg direkte i gjennomføringa. Overordna om leveransar, samhandling og rapportering er beskrive i Leveranseavtalen mellom Statens vegvesen og Møre og Romsdal fylkeskommune. Endringar Fylkeskommunen skal stå for godkjenning av prosjektet sitt omfang, kostnadsramme og tidsplan. Eventuelle endringar som går utover det mynde som er delegert til utførande i styringsdokumentet for prosjektet, skal godkjennast av fylkeskommunen. Prosjektsikring Prosjektsikring er tiltak for å sikre at det vert jobba etter dei retningslinjene som er fastsett og at prosjektet når sine mål. Eksempel på slike tiltak er: - Samfunnsøkonomisk analyse av konseptval - KS1/KS2 - Bruk av anslagsmetoden for kostnadsestimering og usikkerheitsanalyse - Uavhengig gjennomgang av kostnadsestimat og finansiering

4 Utførande er ansvarleg for å etablere plan for prosjektsikring i det enkelte prosjekt. Fylkeskommunen skal godkjenne planen og gjennom dette avklare eiga involvering og kva for rapportering dei vil ha frå utførande. Prosjektmodell Ein prosjektmodell er eit rammeverk som deler opp livssyklusen til eit prosjekt i fasar med faste beslutningspunkt, krav til beslutningsunderlag og beskriving av roller/ansvar. Hensikta er å sikre at aktivitetar vert gjennomført i riktig rekkefølge og at avgjerder vert fatta på rett tidspunkt, på bakgrunn av riktig grunnlag og av rett person/organ. Prosjekteigarskap i ulike fasar Kvar fase har ulike formål og fylkeskommunen si rolle som prosjekteigar vil avhenge av kva fase prosjektet er i. Figuren under illustrerer dei ulike fasane i eit prosjekt og rolla fylkeskommunen som prosjekteigar har undervegs. Ein av dei viktigaste oppgåvene for prosjekteigar er å starte riktig prosjekt. Det første prosjekteigar må ta stilling til er om behovet skal utgreiast og kva for konsept som skal dekke dette behovet. Suksess vert primært oppnådd ved å gjennomføre eit prosjekt med god måloppnåing i tråd med fylkeskommunen sine overordna strategiar, til dømes fylkesplan og handlingsprogram. Det er avgrensa verdi i eit godt gjennomført prosjekt dersom feil prosjekt vert gjennomført. Det er derfor viktig at prosjekteigar gjer ein grundig jobb med å forstå behov, moglegheiter og avgrensingar, og kan definere overordna krav og effektar som ein ønsker å oppnå. Avgjerder retta mot behov og konsept vert tatt i tidlegfasen. Her vert ulike konsept utgreidd med formål å finne det alternativet som best dekker behov og krav og gir best lønsamheit (kost-nytte). I fasen etter vert det valte alternativet detaljert, og basert på ny vurdering av lønsamheit, usikkerheit og risiko skal fylkeskommunen fatte vedtak om prosjektet skal gjennomførast.

5 I gjennomføringsfasane av prosjektet vil rolla til fylkeskommunen primært vere å sikre at prosjektet leverer innanfor dei definerte rammene og i tråd med planer og strategiar. Sjølve gjennomføringa av prosjektet er delegert til utøvande, normalt Statens vegvesen, mens fylkeskommunen som prosjekteigar har eit overordna ansvar for at definerte behov vert ivaretatt og at effektar kan realiserast. Oppsummert kan vi seie at fylkeskommunen i tidlegfase av eit prosjekt det vil seie fram til prosjektet er definert og politisk vedtatt har ansvar for koordinering og styring mot riktig prosjekt. Under gjennomføring av prosjektet har fylkeskommunen en oppfølgingsrolle, utførande har ansvar for sjølve gjennomføringa. Beslutningspunkt Kvar fase i prosjektmodellen munnar ut i eit beslutningspunkt kor fylkeskommunen som prosjekteigar skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Figuren under illustrerer oppgåvene fylkeskommunen har ved kvar beslutningspunkt. Figuren viser også korleis modellen passar saman med prosjektprosessen til Statens vegvesen. Ved beslutningspunkta (B1, B2 osv.) skal leveransane (underlagsdokument) frå føregåande fase og planar og underlag for neste fase vurderast. Dette gir prosjekteigar moglegheit til å evaluere prosjektet si framdrift og kvalitet og vurdere om prosjektet framleis er ei ønskeleg og lønsam investering. På bakgrunn av vurderingane kan fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet anten; - kan godkjennast og fortsette til neste fase - må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase - skal stoppast

6 Kva politisk organ som skal fatte vedtak vil avhenge av type prosjekt og kva fase det gjeld. Endeleg vedtak om finansiering av eit prosjekt vil uansett henge saman med fylkeskommunen sin økonomiplan og budsjett som vert vedtatt av fylkestinget. Krav til underlagsdokument Underlagsdokumenta skal svare på dei fundamentale prosjektspørsmåla: kvifor, kva, korleis, kven, når og kor mykje. Dei formelle prosjektdokumenta mandat, utredning og styringsdokument regulerer gjennomføringa av eit prosjekt og samarbeidet mellom fylkeskommunen og utførande: Mandatet gir fullmakt til dei som skal gjennomføre prosjektet og skal avklare mål, rammer og andre relevante faktorar for fasane. Mandatet bør oppdaterast for kvar fase i prosjektet. Utgreiingsdokument er grunnlag for val av konsept, og skal ligge føre ved beslutningspunkt B1. Utredninga vert normalt utarbeidd av utførande på bestilling frå fylkeskommunen. Fylkeskommunen bør likevel vere aktivt med i prosessen. Dersom føresetnadene for prosjektet vert endra undervegs, er det viktig at utredninga vert oppdatert før neste beslutningspunkt. Styringsdokumentet er avtalen mellom fylkeskommunen og utførande som beskriv korleis prosjektet skal gjennomførast. Konsise og oppdaterte dokumentet formaliserar arbeidet og legg til rette for at dei involverte kan danne ei felles forståing av prosjektet. Oppgåvene til fylkeskommunen ved kvart beslutningspunkt og generelle krav til underlagsdokument for dei ulike fasane er spesifisert i vedlegg 2 og 3 (s.12 og 13) i «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunenen.» Figuren under illustrerer kor dei ulike dokumenta kjem inn i prosjektmodellen.

7 Rapportering Regelmessig oppfølging og kontroll frå eigar skjer gjennom prosjektrapportering. Så lenge prosjektet leverer innanfor dei gitte rammene til dømes omfang, framdrift, kvalitet, kostnad og usikkerheit er det mindre behov for detaljert rapportering og detaljstyring frå fylkeskommunen. Dette føresett at forventningar mellom fylkeskommunen og prosjektet er tilstrekkeleg avstemt gjennom mandat og styringsdokument. Dersom eit prosjekt er i ferd med å bevege seg utanfor gitte rammer er det naudsynt med avviksrapportering. Slik rapportering krev som regel handling frå prosjekteigar. Tilpassing av rammeverket til ulike prosjekttypar Prosjektrammeverket og prosjektmodellen med fasar, beslutningspunkt og prosjektdokumentasjon er generell slik at den kan nyttast for dei fleste prosjekt. Krav til underlagsdokument som skal ligge føre ved dei ulike beslutningspunkta vil likevel variere ut i frå type prosjekt og kompleksitet. For å få god balanse mellom behov for styring og effektiv gjennomføring, er det viktig at prosjektrammeverket vert tilpassa type prosjekt. I enkle prosjekt vil det vere hensiktsmessig å redusere omfanget av utredningar, planlegging og rapportering, men at ein likevel ikkje hoppar over nokon av prosjektfasane. Alle dei fundamentale prosjektspørsmåla - kvifor, korleis, kven, kva, kor mykje, når skal svarast på, sjølv i mindre prosjekt. I store og komplekse prosjekt vil det vere behov for meir «skreddarsaum» for å sikre trygg og effektiv prosjektgjennomføring. I desse prosjekta kan det vere behov for å knytte til seg naudsynt ekstern kompetanse både til å tilpasse sjølve rammeverket, kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag og oppfølging undervegs. Administrasjonen vil arbeide vidare med å kategorisere ulike prosjekt og utforme tilpassa rammeverk til dei ulike prosjekttypane. Dette bør sjåast i samanheng med prosjektkategoriane i investeringsprogrammet. Realisering av fylkesvegprosjekt i Møre og Romsdal Prosess og generelle føresetnader For at eit fylkesvegprosjekt skal bli realisert må nokre generelle føresetnader vere på plass: - Det må vere vår veg, dvs. fylkesveg i Møre og Romsdal - Prosjektet må være prioritert i investeringsprogrammet - Teknisk løysing, kostnader og finansiering Figuren under illustrerer politisk prosess i samferdselsinvesteringar.

8 Investeringar i fylkesvegnettet i Møre og Romsdal følgjer fylkestinget sine prioriteringar i investeringsprogrammet. Investeringsprogrammet er ein rullerande plan over fylkesvegprosjekt som er prioriterte for realisering. Programmet er i utgangspunktet 10-årig med hovudrullering kvart fjerde år. Det er gjeldande økonomiplan som avgjer dei økonomiske rammene og dermed kor langt vi kjem på prioriteringslista (investeringsprogrammet). Økonomiplan blir vedtatt av fylkestinget i desember kvart år. Samferdselsutvalet vedtar kvart år plan- og byggeprogram for prosjekta som kjem til realisering inneverande og kommande år. For prosjekt under planlegging og bygging vert det rapportert til Plannemnd for samferdselsutbygging (PNS). PNS vurderer om saker skal sendast vidare til samferdselsutvalet. Den løpande oppfølginga av prosjekta vert gjort gjennom kontaktmøte mellom administrasjonen og Statens vegvesen. Samferdselssjefen vurderer om saker skal løftast til politisk behandling. Realisering av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet Som vi veit er behovet for investeringar på fylkesvegnettet i fylket svært omfattande. Vedlikehaldsetterslepet på fylkesvegnettet i Møre og Romsdal er stort og storparten av investeringane i investeringsprogrammet er knytt til nødvendige tiltak for å halde veglenkjer opne samt økonomiske bindingar i form av forskriftskrav (som tunnelsikkerheitsforskrifta). Samtidig skal Møre og Romsdal fylkeskommune vere ein regional utviklingsaktør. Dette inneberer mellom anna at vi legg til rette for næringsutvikling og mobilitet. I dette ligg også at fylkeskommunen skal støtte opp om og påverke til at gode samferdselsløysingar blir realisert. Behova og ønska om utvikling i samferdselssektoren er stor, men stort vedlikehaldsetterslep og tronge økonomiske rammer gjer det særs vanskeleg å ivareta dette omsynet i prioriteringar av fylkesvegprosjekt. Realisering av nye store vegprosjekt vil dermed i stor grad vere avhengig av andre finansieringskjelder. Lokale initiativ/interessegrupper vurderer i enkelte tilfelle sine prosjekt som mogleg å realisere utan å belaste den fylkeskommunale økonomien, ofte omtala som «sjølvfinansierande prosjekt». Diskusjonen rundt slike prosjekt går på om dei skal behandlast særskilt og utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet, eller om prosjekta må vente på tur på lik linje med andre fylkeskommunale veginvesteringar. Eit grunnleggjande kriterium for at eit prosjekt er «sjølvfinansierande» er at det ikkje skal påverke kontantstraumen til fylkeskommunen. Vidare er det ein føresetnad at finansieringsplanen er i samsvar med dei rammene fylkeskommunen er bundne av i kommunelov med vidare. Sjølv om prosjekt kan realiserast med andre finansieringskjelder enn fylkeskommunale midlar, vil fylkeskommunen vere vegeigar. Dette vil for det første innebere at fylkeskommunen vil ha det framtidige ansvaret for drift, vedlikehald og rehabilitering. I prosjekt med bompengefinansiering er det òg ein føresetnad at fylkeskommunen stiller garanti for eit bompengelån.

9 For å sikre tilstrekkeleg kontroll og involvering med alle prosjekt som på eit tidspunkt vil vere under fylkeskommunen sitt ansvar, vil det vere naudsynt at rammeverket med prosjektfasar, beslutningspunkt og krav til underlagsdokument gjeld for alle prosjekt uavhengig av finansiering. Det inneber at det er fylkeskommunen som gjennom politiske vedtak skal ta stilling til om og når eit prosjekt kan gå vidare til neste fase i prosjektmodellen. For store og/eller komplekse prosjekt er det behov for ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlag. Dette må gjerast av ein uavhengig part som ikkje har vore involvert i prosjektet tidlegare. Ekstern kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Dette for å sikre at fylkeskommunen som vegeigar er involvert i tidleg fase av slike prosjekt. Krav til kva beslutningsunderlag som vere på plass for dei ulike fasane følgjer lista i vedlegg 3 i «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene». Tidspunkt for bestilling av kvalitetssikring av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet er avhengig av kor modent prosjektet er og at det er tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Kostnader knytt til ekstern kvalitetssikring må betalast av prosjektet. Diskusjonen rundt «sjølvfinansierande prosjekt» reiser også ei rekke spørsmål som må avklarast, mellom anna kva føresetnader som kan leggast til grunn i finansieringsplan og samla garantiansvar til fylkeskommunen. Administrasjonen ser det som naudsynt å gjere nærare utgreiingar om moglegheiter, konsekvensar og føresetnader for realisering av slike prosjekt. Dette vil kome opp som eiga sak seinare. Forslag til vedtak: 1. Samferdselsutvalet tek «Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring for fylkeskommunene» til vitande. 2. Det er fylkeskommunen som prosjekteigar som skal ta stilling til om prosjektet skal gå vidare til neste fase i prosessen. Ved alle beslutningspunkt i prosjektmodellen frå og med B1 konseptval, skal fylkeskommunen gjennom politiske vedtak ta stilling til om prosjektet; a. kan godkjennast og fortsette til neste fase b. må auke kvaliteten av føregåande fase før det gis godkjenning for å fortsette til neste fase c. skal stoppast 2. Administrasjonen får mandat til vidare tilpassing av rammeverket til ulike prosjektkategoriar. 3. Generelle krav til prosjekt utanom prioriteringsrekkefølja i investeringsprogrammet: Grunnlagsdokument skal vere kvalitetssikra av ekstern og uavhengig aktør før det kan leggjast fram sak til politisk behandling. Kvalitetssikring skal bestillast av fylkeskommunen. Tidspunkt vil vere føresatt av tilstrekkeleg kapasitet i administrasjonen. Alle kostnader skal betalast av prosjektet. 4. Administrasjonen får mandat til å arbeide vidare med å utgreie moglegheiter, konsekvensar og føresetnader for realisering av prosjekt utanom prioriteringsrekkefølgja i investeringsprogrammet.

10 Ottar Brage Guttelvik fylkesrådmann Arild Fuglseth samferdselssjef Vedlegg 1 Policy og retningslinjer for prosjekteierstyring i fylkeskommunene