Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø Vann- og avløpsetaten. Dato: 18. august 2011

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/vann- og avløpsetaten Unntatt offentlighet Off.l. 14 Fagnotat Til: Fra: Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø Vann- og avløpsetaten Saksnr.: Emnekode: VAA-5420 Saksbeh: MOP Kopi til: Dato: 18. august 2011 Tilstandsvurdering av kommunale vann- og avløpstjenester - Rapport fra Norsk Vann Hva saken gjelder: Norsk Vann har i et mangeårig samarbeid med medlemskommunene utviklet og tatt i bruk et måle- og vurderingssystem for effektivitetsvurderinger av de kommunale VA-tjenestene (benchmarking). Målesystemet er uavhengig av hvordan de kommunale vann- og avløpstjenestene (VA-tjenestene) er organisert og omfatter vurdering av både standard og kostnadseffektivitet. Bakgrunnen for dette er ønsket om å kunne sammenligne tjenestekvalitet og kostnader med andre kommuner. Dette gir grunnlag for å vurdere egen virksomhet i forhold til andre kommuner, og se på egen utvikling over tid. Det blir utgitt rapporter med resultatene fra dette arbeidet. Dette notatet tar utgangspunkt i rapporten for 2010 og gir en nærmere beskrivelse av forholdet i Bergen kommune. For vannforsyning viser rapporten gode resultater for standard på tjenestene for vannforsyning, både når det gjelder hygienisk og bruksmessig vannkvalitet og alternativ vannforsyning. Leveringsstabilitet er normalt god men kom i kategorien "mangelfull" i 2010 pga den helt spesielle tørre og kalde vinteren med mange lekkasjereparasjoner. En viktig oppgave som fortsatt må ha full fokus er å redusere vannlekkasjene ytterligere. Gjennomførte tiltak bidrar til at lekkasjene både på private og offentlige vannledninger nå er avtakende. Når det gjelder avløpshåndteringen har vi ikke renseanlegg som kan oppnå de nye rensekravene. Vi skal gjennomføre omfattende oppgradering av fire store avløpsrenseanlegg. Planlegging og gjennomføring er i gang og framdriften er i tråd med Fylkesmannens føringer. 1

2 I perioden 2003 til 2010 har driftsutgiftene (summen av driftskostnader og lekkasjereparasjoner m.m.) kun hatt en begrenset økning målt i 2010-kroner. Det er i samme periode gjort en stor innsats for å redusere vannlekkasjene og bedre vannkvalitet og leveringssikkerhet, noe som bidrar til at kvaliteten på tjenestene nå er betydelig bedre. Det er økt innsats på ledningsfornying og gebyrinntektene er på samme nivå som i 2004 målt i faste 2010-kroner. Anbefalt forslag fra Vann- og avløpsetaten Notat om tilstandsvurdering av kommunale vann- og avløpstjenester - Rapport fra Norsk Vann tas til orientering. Magnar Sekse fagdirektør Vedlegg: Rapport fra Norsk Vann. Høringsutgave 2

3 Saksutredning: Norsk Vann (den nasjonale interesseorganisasjonen for vann- og avløpssektoren) har i et mangeårig samarbeid med medlemskommunene utviklet og tatt i bruk et måle- og vurderingssystem for effektivitetsvurderinger av de kommunale VA-tjenestene (benchmarking). Målesystemet er uavhengig av hvordan de kommunale VA-tjenestene er organisert og omfatter vurdering av både standard og kostnadseffektivitet. Bakgrunnen for dette er ønsket om å kunne sammenligne tjenestekvalitet og kostnader med andre kommuner. Dette gir grunnlag for å vurdere egen virksomhet i forhold til andre kommuner, og se på egen utvikling over tid. Å sammenligne med andre kommuner er krevende fordi det er flere forhold som påvirker kostnadene til vann og avløp enn mange andre kommunale tjenester. Forhold som topografi og befolkningsstruktur, antall og størrelse på de ulike VA-anleggene har stor betydning. Videre er kommunene på ulikt nivå når det gjelder tjenestekvalitet, tilstand på anleggene og hvor store investeringer/kostnader som gjenstår for at tjenestekvaliteten skal bli god. Grunnlaget for arbeidet er Kostrarapportering (SSB), Rapportering til Vannverksregisteret (MATS) supplert med mer detaljert informasjon fra kommunene. Det er etablert vurderingskriterier for følgende områder: Vannforsyning o Hygienisk betryggende vann o Bruksmessig vannkvalitet o Leveringsstabilitet o Alternativ forsyning o Funksjon ledningsnett Avløp o Overholdelse rensekrav gjeldende i rapporteringsåret o Status tilknytning til godkjent utslipp, krav t.o.m o Slamkvalitet og bruk av slam o Overløpsutslipp fra nettet o Avløpsnettets funksjon Vurderingskriteriene er definert for hva som er god, mangelfull og dårlig tjenestekvalitet, der det brukes fargekodene hhv. grønn, gul og rød. I 2008 ble det i tillegg utviklet og tatt i bruk et web-basert rapporterings og benchmarkingsverktøy, bedreva som er en del av Kommuneforlagets portal for kommunale tjenester: Dette notatet tar utgangspunkt i Norsk Vann sin rapport for Det deltok 61 kommuner som representerer 53,7% av innbyggerne i Norge. For vannforsyningen viser rapporten gode resultater for standard på tjenestene for vannforsyning, både når det gjelder hygienisk og bruksmessig vannkvalitet og alternativ vannforsyning. Leveringsstabilitet er normalt god men kom i kategorien "mangelfull" i 2010 pga den helt spesielle tørre og kalde vinteren med mange lekkasjereparasjoner. En viktig 3

4 oppgave som gjenstår er å redusere vannlekkasjene ytterligere. Gjennomførte tiltak bidrar til at lekkasjene både på private og offentlige vannledninger nå er avtakende. Når det gjelder avløpshåndteringen har vi ikke renseanlegg som kan oppnå de nye rensekravene. Vi skal gjennomføre omfattende oppgradering av fire store avløpsrenseanlegg. Planlegging og gjennomføring er i gang og framdriften er i tråd med Fylkesmannens føringer. En mer utførlig beskrivelse av resultatene i rapporten følger. VANNFORSYNING Bergen kommunes vannforsyning består av Bergen vannverk og 1 mindre vannverk (Risnæs). I tillegg er det 3 reservevannverk. Bergen vannverk har 5 behandlingsanlegg som produserer og leverer drikkevann til et sammenhengende distribusjonssystem. Vurdering av vannforsyningstjenesten Følgende tabell viser oppnådd tjenestekvalitet for Bergen og de større kommunene i benchmarkingsprosjektet: Resultater vannforsyning 2010 (Utdrag fra Norsk Vann benchmarkingsrapport med noen tilleggsdata) Kommune Vekting viktighet Innbygg ere tilknyttet Antall Fullrenset overflat e-vann % Hygien isk betrygg. vann Bruks messig vannkval. Forsyning s-stabilitet Alternativ forsyning Ledningsnettets funksjon 40 % 10 % 10 % 20 % 20 % Ledning fornyelse % av nettet Oslo God God God Dårligl Mangelfull 0,91 % Bergen God God Mangelfull God Mangelfull 0,81 % Trondheim God God God Dårlig Mangelfull 0,81 % Stavanger God God God God Mangelfull 0,93 % Bærum God God Mangelfull God Mangelfull 1,00 % Kristiansand God Mangelfull Mangelfull God Mangelfull 0,56 % Fredrikstad God God God God Mangelfull 0,93 % Tromsø God God God Mangelfull Mangelfull 0,96 % Drammen God God God Dårlig Mangelfull 0,91 % Sandnes God Dårlig God Mangelfull Mangelfull 0,66 % Asker God God God God Dårlig 0,42 % Sarpsborg Mangelfull God God Dårlig Mangelfull 0,63 % Skien God God God Dårlig Dårlig 0,41 % Vannkvaliteten er blant de tryggeste ved at det er etablert 2 uavhengige hygieniske barrierer for alle vannverk, hvorav minst en beskytter mot parasitter (UV-anlegg). Bruksmessig vannkvalitet er definert i drikkevannsforskriften. Ved oppgraderingen av Svartediket vannbehandlingsanlegg i 2007 fikk alle abonnenter god bruksmessig vannkvalitet i kranen. Alle abonnenter har alternativ vannforsyning dersom hovedkilden tas ut av drift. Overføringssystemer har vært etablert over de siste 20-årene. Målet om 100 % samkjøring av kildene ble oppnådd i 2007 med ferdigstillelse av Haukeland vannbasseng, som knytter sammen Svartediket og Gullfjellet vannbehandlingsanlegg. Forsyningsstabiliteten er normalt god med hensyn til hvor mange innbyggertimer som er registrert uten vann i kranen. I 2010 hadde vi en helt spesiell tørr og kald vinter som medførte 4

5 mange lekkasjereparasjoner med påfølgende avbrudd i vannforsyningen. Dette gjør at vi får "Mangelfull" tjenestekvalitet på dette kriteriet. Det siste vurderingskriteriet er ledningsnett, som for Bergen kommer i kategorien mangelfull. Dette skyldes lekkasjetapet som er for stort. Dette er et fokusområde og det er gjennomført flere tiltak som har gitt resultater. I 2010 var vannforbruket på 39 mill m 3, det laveste på 40 år. Bergen fornyer mer enn gjennomsnittet for de største kommuner med 0,81% av ledningsnettet pr år (gjennomsnitt de siste 3 årene). I 2010 ble hele 60% av ledningsfornying utført med metoder uten graving (No-Dig metoder). Dette er økonomisk fordelaktig, samtidig som det reduserer ulempene for publikum. I Hovedplan for vannforsyning ble benchmarkingsmodellen brukt til å illustrere planlagt utvikling av tjenestekvalitet. Standard på vannforsyningstjenesten (Fra hovedplan for vannforsyning ). Så langt stemmer dette i stor grad overens med den faktiske utviklingen med unntak av 2010 der en streng vinter med mange lekkasjereparasjoner førte til flere avbrudd for abonnentene som nevnt. I 2010 ble det for "Ledningsnett" innført strengere krav for å oppnå god tjenestekvalitet på dette området. I likhet med de fleste andre kommuner vil det være vanskelig å oppnå dette før etter Oversikt standard på vannforsyningstjenesten i Bergen Kommune Vekting viktighet Hygien isk betrygg. vann Bruks messig vannkval. Alternativ forsyning Forsyningsstabilitet Ledningsnettet 40 % 10 % 10 % 20 % 20 %

6 AVLØP Avløpsrenseanleggene i Bergen er bygget i perioden Anleggene er i hovedsak tilpasset de minimumskrav til rensing som gjaldt på utbyggingstidspunktet, og de har tilfredsstilt rensekrav gitt i utslippstillatelser i 1979 og Det er 6 hovedavløpsrenseanlegg og en rekke mindre renseanlegg i Bergen. Nye avløpsbestemmelser i forurensingsforskriften basert på EU's avløpsdirektiv trådte i kraft fra januar Hovedplanen viser en strategi for hvordan man skal møte disse utslippskravene. Det legges opp til en oppgradering av de store renseanleggene i henhold til forurensingsforskriften. Fylkesmannen har i 2010 gitt Bergen kommune ny utslippstillatelse for kommunalt avløpsvann. På en del punkter innebærer tillatelsen nye eller endrede forutsetninger i forhold til gjeldende hovedplan. Garnes avløpsrenseanlegg har fått krav om sekundærrensing. Også de mindre renseanleggene innenfor tettstedsgrensene har fått krav om sekundærrensing. Det skal framlegges en plan for oppgradering av disse anleggene eller overføring av utslippene til de store anleggene. Vurdering av avløpstjenestene Følgende tabell viser oppnådd tjenestekvalitet for Bergen og de større kommunene i benchmarkingsprosjektet: Resultater avløpstjenesten 2010 (Utdrag fra Norsk Vann benchmarkingsrapport med noen tilleggsdata) Kommune Innbygg ere tilknyttet tjeneste n Tilknytn. -tetthet renseanl egg innb/ ra Krav til P- rensing % av innb. tilknyttet Krav til sekund ær/biolo gisk rensing, % av innb. tilknyttet Kun krav til mekanis k/primæ rrensing % av innb. tilknyttet. Tilknytnin g til godkjent utslipp,krav tom Kvalitet og bruk av slam Utslipp fra overløp på nettet Overholdelse av gjeldende rensekrav Ledningsnettets funksjon Vekting viktighet 40 % 10 % 10 % 20 % 20 % Oslo Mangelfull God God God Mangelfull 1,20 Bergen God Dårlig God Ikke data Mangelfull 1,70 Trondheim Mangelfull God Dårlig God Mangelfull 1,30 Stavanger Dårlig God Mangelfull Ikke data Mangelfull 1,00 Bærum God God God Ikke data Mangelfull 0,95 Kristiansand God God Ikke data God God 0,30 Fredrikstad ,04 0 Mangelfull Mangelfull God God Mangelfull 1,00 Drammen Dårlig Dårlig Ikke data Ikke data Mangelfull 0,79 Tromsø Dårlig Dårlig God Mangelfull Mangelfull 0,84 Sandnes Dårlig God Mangelfull Dårlig Mangelfull 0,05 Asker God God God God Mangelfull 0,38 Skien Dårlig God God God Dårlig 0,47 Sarpsborg Dårlig God God God God 0,70 Vi har god "Overholdelse av rensekrav" da Knappen fjerner mer enn 95% av fosforet i avløpsvannet som er kravet. De mekaniske renseanleggene tilfredsstiller gjeldende funksjonskrav. Led ning s- forn yels e % av nett et 6

7 Vi har karakteren dårlig for "Tilknytningsgrad til godkjent utslipp". Bakgrunnen for det er at våre avløpsrenseanlegg ikke tilfredsstiller kravene i utslippstillatelsen. Fristen for å oppnå disse er Arbeid med oppgradering av fire store renseanlegg er i gang. Tilbudsinnhenting og valg av renseprosess er gjennomført. For dette vurderingskriteriet tas det utgangspunkt i rensekrav som har frist innen kommende økonomiplanperiode. Slambehandlingen er god, noe som innebærer både at slamkvaliteten er god og at alt slammet brukes til grøntanlegg enten direkte eller via leveranser til jordprodusenter. Ca. en tredjedel av avløpsnettet er fellessystem. Det betyr at avløp fra husholdninger og næring blir ført i samme ledning som rent overvann fra tak, veier og plasser. Ved kraftige nedbørssituasjoner vil det komme mer vann enn ledningene har kapasitet til å føre videre. Det overskytende vannet går i overløp til sjø. Nye bestemmelser i forurensingsforskriften krever at overløpstid skal måles eller beregnes med en detaljert modell. For å tilfredsstille dette kravet er det etablert avløpsmodell som beregner overløpsutslipp basert på nedbørsmålinger. Modellen dekker ikke hele kommunen og det er derfor ikke tilstrekkelig data til å rapportere med ønsket grad av nøyaktighet. Kommuner som ikke har slik data får fra i år karakteren "Dårlig" på dette vurderingskriteriet. Standard på ledningsnett kommer i kategorien mangelfull i likhet med de fleste kommunene i oversikten. Bergen er den kommunen som fornyer størst andel av ledningsnettet med 1,7% pr år i gjennomsnitt de siste 3 årene. I 2010 ble hele 86% av ledningsfornying utført med metoder uten graving (No-Dig metoder). Dette er økonomisk fordelaktig, samtidig som det reduserer ulempene for publikum. I Hovedplan for avløp og vannmiljø ble benchmarkingsmodellen brukt til å illustrere planlagt utvikling av tjenestekvalitet: Standard på avløpstjenesten (Fra hovedplan for avløp og vannmiljø ) Standarden på avløpstjenesten hentet fra hovedplanen er ikke direkte sammenlignbare med resultatene fra benchmarkingsrapporten. Det skyldes at definisjonene for "Overholdelse av rensekrav" og "Tilknytningsgrad til renseanlegg" har blitt endret/presisert. God overholdelse av rensekrav innebærer at renseanlegg har overholdt alle gjeldende rensekrav for alle parametre i rapporteringsåret (d.v.s. den gamle utslippstillatelsen). God tilknytningsgrad til godkjent utslipp innebærer at mer enn 98% av innbyggerne i rensedistriktene er tilknyttet godkjent utslipp. Godkjent utslipp defineres som utslipp som tilfredsstiller rensekrav som det er frist for å oppnå innen økonomiplanperioden (d.v.s. den nye utslippstillatelsen). Videre er vurderingskriteriet for å komme i god tjenestekvalitet på dette området endret fra 95% tilknyttet godkjent utslipp til 98%. 7

8 Et annet forhold som gjør at illustrasjonen i hovedplanen ikke lenger representerer forventet utvikling i tjenestekvalitet er at den nye utslippstillatelsen innebærer nye eller endrede forutsetninger i forhold til gjeldende hovedplan som nevnt tidligere. KOSTNADER VA-området drives i Bergen til 100 % selvkost, dvs. at Bergen kommunes merkostnad ved å tilby disse tjenestene, fullt ut skal dekkes av gebyrinntekter. Bergen har et gebyrnivå som ligger blant de laveste 10% i landet og utgjør 56% av landsgjennomsnittet. Selvkost for vann og avløp består av: Planlegging, forvaltning og kundeservice Ordinær drift og vedlikehold av ledningsnett og andre anlegg. Fornyelse av ledningsnett, ambisjon 1,0% pr. år for vann og 1,2% pr år for avløp. Avskrivninger (lineære, iht. selvkostregelverket). Kalkulatoriske rentekostnader. Selvkost vil kunne variere fra år til år avhengig av forskjeller i planlagt aktivitet, ulike renteog avdragskostnader m.v. Variasjonene jevnes ut ved bruk av selvkostfond, eller avsetning til selvkostfond. Over tid vil summen av årlig selvkost være lik summen av de årlige gebyrinntektene. Det er behov for å fornye ledningsnettet for å forhindre forfall og opprettholde et forsvarlig kvalitetsnivå. Dette er årvisse kostnader som belastes driftsbudsjettet og inngår direkte i selvkost. Det innebærer at dagens abonnenter betaler nødvendige kostnader for at tilstand på ledningsnettet ikke forringes, noe som er i tråd med prinsippene for bærekraftig forvaltning av felles infrastruktur. Mange kommuner finansierer ledningsfornying over investeringsbudsjettene som også er i tråd med selvkostregelverket. Kostnadene til fornying blir da fordelt over en avskrivningsperiode på 40 år og inngår sammen med kalkulatoriske renter som kapitalkostnader. Det fører til lavere kostnader på kort sikt, men til betydelige høyere kostnader på lang sikt, sammenlignet med driftsfinansiert fornying (jfr. Bystyrets vedtak møte sak ). I benchmarkingsrapporten er det grafer som viser selvkost pr innbygger tilknyttet for både vann og avløp. Her går det fram at Bergen har høyere selvkost enn de andre større kommunene. Dette har i stor grad sammenheng med måten ledningsfornying i Bergen blir finansiert på. Dersom en korrigerer for det vil selvkost være på ca. samme nivå som sammenlignbare kommuner. Det må likevel bemerkes at kravet til omfattende rensing av avløpsvannet vil føre til økte driftskostnader til renseprosessen og slambehandling, og økte kapitalkostnader som følge av de store investeringene. Tilsvarende er også tilfelle for mange andre kystkommuner, inklusiv nabokommunene. Det er stort fokus på kostnadseffektivitet i kommunens vann- og avløpsvirksomhet. Følgende graf viser driftskostnader og gebyrinntekter målt i 2010 kroner. ( I 2003 og 2004 inngår 8

9 lekkasjereparasjoner m.m. i driftskostnader.) Differansen mellom gebyrinntekter og kostnadene som er vist i diagrammet består av kapitalkostnader og avsetning/bruk av selvkostfond. Vann og avløp samlet, faste 2010-priser (arealdiagram) Norske kroner Fornying Lekkasjerep. m.m. Driftskostnader Gebyrinntekt I perioden 2003 til 2010 har driftsutgiftene (summen av driftskostnader og lekkasjereparasjoner m.m.) kun hatt en begrenset økning målt i 2010-kroner. Det er i samme periode gjort en stor innsats for å bedre vannkvalitet og leveringssikkerhet, noe som bidrar til at kvaliteten på tjenestene nå er betydelig bedre. Det er økt innsats på ledningsfornying. Gebyrinntektene er på samme nivå som i 2004 målt i faste 2010-kroner. OM VANN- OG AVLØPSVIRKSOMHETEN Kvalitet og levetid på VA-anlegg Vann og avløpsanlegg er definert som samfunnskritisk infrastruktur. Det er derfor svært viktig at anleggene utføres med god kvalitet og med lang levetid. Ledningsanlegg som graves ned skal ha en levetid på 100 år. For å oppnå dette er riktig materialkvalitet og utførelse i grøften avgjørende. VA-anlegg bygges etter VA-norm for Bergen kommune. Den er basert på en nasjonal mal utviklet av Norsk Vann, og støtter seg til spesifikasjoner i VA/Miljøblad, et nasjonalt "oppslagsverk" for vann- og avløpsvirksomheten. Våre vannbehandlingsanlegg og avløpsrenseanlegg bygges for å tilfredsstille kravene i drikkevannsforskriften og utslippstillatelsen gitt av Fylkesmannen. I tillegg setter 9

10 internkontrollforskriften krav begrunnet i HMS for driften av anleggene. Vi bygger VAanlegg og ledninger i tilsvarende kvalitet som sammenlignbare kommuner. Ledningsfornyelse Bergen har i de seinere år hatt en høy fornyelse av avløpsledninger, mens fornyelse av vannledningsnettet er økende, men ikke nådd ønsket nivå. Vi benytter gravefrie løsninger der dette er mulig, både fordi det er kostnadseffektivt og medfører minst ulempe for publikum. Større områdefornyelse gjennomføres koordinert med alle aktører som har anlegg i grunnen. Dette er formalisert gjennom den såkalte "Graveklubben", som består av VA-etaten, BKK Varme AS, BKK Nett AS, BossNett AS og Telenor. Oversikt over planlagte og igangsatte anlegg er lagt inn på web-siden Arbeid med kvalitetsutvikling - finne riktig kvalitetsnivå Bergen kommune er aktivt med i bransjeorganisasjonen Norsk Vann og har representanter både i styret og i flere faggrupper. Dette gir oss mulighet til å utveksle erfaring og kunnskap med andre kommuner og lære av hverandre. Norsk Vann driver aktiv praktisk forskning og utvikling basert på innmeldte behov, noe som er til stor nytte for hele VA-sektoren. Vann- og avløpsetaten deltar som sluttbruker i EU-prosjektet TECHNEAU sammen med Sintef. I prosjektet skal en finne de mest effektive metoder for ledningsrengjøring og samtidig optimalisere drift av vannbehandlingsanlegg mhp kvalitet, effektivitet og sikkerhet. Bergen Vann KF utfører drift og vedlikehold av VA-anlegg basert på kontrakt med Vann- og avløpsetaten. Tjenestekvalitet er avhengig av at VA-anlegg tilfredsstiller gjeldende funksjonskrav og at løpende drift og vedlikehold ivaretas på en god og kostnadseffektiv måte. Det er fokus på begge forhold i den løpende samhandlingen. Vann- og avløpsetaten og Bergen Vann KF er sertifisert etter kvalitetsstandarden NS-EN ISO Dette innebærer at et eksternt sertifiseringsorgan har gjennomgått våre system for systematisk forbedring av kvalitet og kundetilfredshet. Det er konstatert at systemet og vår oppfølging av dette tilfredsstiller kravene i standarden. Vann- og avløpsetaten ble i april i år også sertifisert etter Miljøstandarden NS-EN ISO Standarden setter både krav til system for å identifisere og redusere miljøpåvirkningen på det ytre miljø og til virksomhetens oppfølging. Vi har kontinuerlig fokus på kvalitet og effektivitet i vann- og avløpstjenestene. 10

11 11