Selvkostregelverket er under revisjon

Transkript

1 Selvkostregelverket er under revisjon. Hva kan vi forvente av endringer og hvilke konsekvenser vil det få for beregning av VA-gebyrene? May Rostad, Kinei AS

2 Selvkostregelverket under revisjon Selvkost- og gebyrregelverket Selvkostkalkyler og selvkostprinsippet KRDs høringsforslag til nye retningslinjer for selvkost og Norsk Vanns høringsuttalelse Avgrensning mellom investeringer og driftskostnader Konsekvenser av foreslåtte endringer for VA-gebyrene

3 Finansieringsregime for VA-tjenestene Kriterier for et godt regelverk Sikre kommunen inndekning for kostnadene med utbygging, drift, vedlikehold og fornyelse av VAinfrastrukturen inkl. god sikkerhet og beredskap Gi handlingsrom for kostnadseffektive løsninger, slik at gebyrene blir så lave som mulige over tid Fremme forutsigbarhet og stabilt gebyrnivået og best mulig rettferdig fordeling av gebyrene mellom ulike type abonnenter og mellom dagens og framtidige abonnenter

4 KRD MD Kommuneloven Regnskapsloven (selskap) ForskriA om regnskap og årsberetning (avskrivnings9der) GKRS: Regnskapsstandarder KRS 4: Avgrensningen mellom dri3sregnskapet og investeringsregnskapet Lov om kommunale vass- og avløpsanlegg Prinsippet om kostnadsdekning Hvem som er gebyrplik9ge Forurensningsloven 21: Definisjon av avløpsanlegg og avløpsvann 24 Kommunalt ansvar for dri3 og vedlikehold ForurensningsforskriAen 11-3: Definisjon av kommunalt avløpsvann Del 4A: Kommunale vann- avløpsgebyr Prinsippene for gebyrsystemet Selvkostberegning iht. gjeldende retningslinjer Kun nødvendige kostnader Retningslinjer for beregning av kommunale selvkost- tjenester H Norsk Vann Veiledning for selvkost- beregninger for VA Norsk Vann Veiledning for komm. VA- gebyrforskri3er

5 Fordeling av myndighetsoppgavene MD: Gebyrmyndighet Lover og forskrifter relatert til vann og avløpsgebyrer og Hvilke kostnader relatert til VA som kan henføres til kommunens selvkosttjeneste KRD: Kommuneøkonomi Lover og forskrifter om kommunal regnskapsføring Retningslinjer for selvkostberegninger knyttet til kommunale betalingstjenester Angir en god praksis for hvordan kommunene kan oppfylle prinsippene som gjelder for selvkosttjenester angitt i lovverket som hjemler betalingstjenesten Sikrer en mest mulig lik praksis mellom kommuner og selskap som omfattes av regelverket

6 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140 (2003) - Revisjon 2011: KRD utredninger 1. Praktisering av sjølvkostprinsippet i kommunane Telemarksforsking har gått gjennom forvaltningsrevisjonsrapportar for å kartleggja feil og manglar på utvalde sjølvkostområde i kommunane 2. BDO/Telemarksforskning: Innspill til endringer i retningslinjene : Norsk Vanns påvirkningsarbeid 1. Sept. 2011: Norsk Vann møte og skriftlig innspill til BDO 2. Brev fra Norsk Vann til KRD etter øk & eff. konferanse 2013: Forslag til reviderte retningslinjer 1. Febr. 2013: KRD forslag til reviderte retningslinjer 2. Mai 2013: Norsk Vanns høringsuttalelse 2013? Nye retningslinjer

7 KRDs høringsforslag 1. Generasjonsprinsippet som fundament 2. Beregning av selvkost skal i størst mulig grad følge virksomhetens regnskapsprinsipper 3. Endringer i selvkostberegningen 4. Rammer for praktisering av selvkostprinsippet 5. Særskilt om praktisering av selvkostprinsippet i interkommunale selskap

8 Selvkostkalkyle og selvkostprinsippet Inntekter fra årsgebyr og tilknytningsgebyr må ikke overstige kommunens beregnede selvkost (nødvendige kostnader): Inntekter: + Årsgebyr + Tilknytningsgebyr Sum gebyrinntekter (A) + Andre inntekter Sum inntekter Kostnader: + Indirekte henførbare driftsutgifter + Direkte driftsutgifter + Avskrivninger investeringer + Kalkulatoriske renter Sum kostnader - Andre inntekter Selvkost (B) A/B*100 skal være 100% (3-5 årsperiode) Ev. over- og underskudd det enkelte år avregnes mot et selvkosyond

9 KRD: «Generasjonsprinsippet» skal legges til grunn for regelverket Dagens selvkostregelverk har stort fokus på at kommunene ikke skal ta inn mer i gebyrer enn selvkost over en svært begrenset tidsperiode, begrunnet i det såkalte generasjonsprinsippet. Fra høringsbrevet siteres: «Begrunnelsen er at dagens innbyggere verken skal subsidiere eller bli subsidiert av framtidige innbyggere, men at gebyrene som den enkelte betaler i året, så langt som mulig skal reflektere kommunens årskostnad ved å levere tjenesten til denne innbyggeren».

10 Norsk Vanns høringsuttalelse: VAR-tjenestene produseres av infrastruktursektorer som i realiteten bygger på et fler-generasjonsprinsipp der en hver generasjon: mottar store verdier fra tidligere generasjoner bidrar til å opprettholde og øke verdien Overleverer store verdier til framtidige generasjoner Generasjonsprinsippet bør derfor utgå som grunnleggende prinsipp for regelverket Regelverket for regnskapsføring og retningslinjene for selvkost må ha større fokus på å fremme langsiktige kostnadseffektive løsning og som gir lavest mulig gebyrer for abonnentene over tid

11 Selvkostkalkyle og regnskapsprinsipper Regnskapet til kommuner og selskap skal danne basis for selvkostberegningene, selv om selvkostkalkylen vanligvis er en spesifikk oppstilling utenfor regnskapet «Det bør gis opplysninger om beregninger av gebyrfinansierte selvkosttjenester i noter til kommunens regnskap, jf. KRS nr. 6, og det er naturlig å omtale selvkostresultater og fondsutvikling i årsrapport eller årsberetning, både i kommuner og selskaper» Vurdering: Positivt med størst mulig regnskapsmessig forankring av selvkostkalkylene = Tillit

12 Avskrivninger «Det må påses at avskrivningsperiodene i selvkostkalkylene er i rimelig samsvar med brukstiden for anleggene, slik at generasjonsprinsippet ivaretas» Kommuner og selskap som fører regnskap iht. kommunale regnskapsprinsipper: Lineære avskrivninger over levetid Sjablongmessige avskrivningstider gitt i regnskapsforskriften: 5-50 års avskrivningstider 40 års avskrivningstid på ledningsnettet VA-selskap som fører regnskap iht. Regnskapsloven: Lineære avskrivninger Avskrivningstiden er skjønnsmessig Det kan velges en «fornuftig» avskrivningstid

13 Norsk Vann uttaler: Angitt avskrivningstid for ledningsanlegg bør reduseres fra 40 til 20 år, men med mulighet til å velge lenger avskrivningstid når det er behov for dette av hensyn til utjevning av kostnadene 40 års avskrivningstid gir stor lånegjeld, høyere kapitalkostnader og stor følsomhet for svingninger i gebyrene ved endringer i lånerenten Det er ikke viktig å utjevne svingninger over mer enn 20 år hvis kommuner og VA-selskap har et årlig investeringsprogram med omtrent samme ramme, som følge av befolkningsvekst og fornyelsesbehov. Da er det viktigere å få investert mest mulig for abonnentenes gebyrpenger Investeringsbehov i offentlige anlegg fram mot 2030: > 250 mrd.kr 90% av investeringene i VA er ledningsanlegg. Avskrivningstiden blir derfor en viktig premiss for VA-gebyrene

14 Økt selvkost og følsomhet for endringer i renten

15 Avgrensning mellom investeringer - driftskostnader Kommunal regnskapsstandard, KRS 4: «Avgrensning mellom drifts- og investeringsregnskapet» Vedlikehold = Driftsregnskapet Tiltak som opprettholder verdien/samme standard Utskifting av anlegg, en andel hvert år, kan regnes som vedlikehold, dvs. et handlingsrom for kommuner Påkostning = Investeringsregnskapet Øker eiendelens standard, f.eks. økt kapasitet Er ikke en del av selvkostregelverket, men valg av praksis her vil påvirke selvkostkalkylen i betydelig grad

16 Driftsfinansiert ledningsfornyelse er kostnadseffektivt: Kommunen kan fornye mer for gebyrpengene Beregningseksempel fra Bergen kommune i 2007 Gebyrgrunnlag og gjeld ved alternativer for fornyelse og for alternative rentesatser. Millioner kr. Note 1). Alternativ Gebyrgrunnlag Gjeld ved rentesats 5,9 % 6,9 % 1 A Fornyelse 100 mill. /år som drift (som i hovedplan) B Fornyelse 100 mill. /år som investering A Fornyelse 200 mill. /år som drift B Fornyelse 200 mill. /år herav 100 drift og 100 investering C Fornyelse 200 mill. /år som investering Note 1) Tall gjelder etter 41 år og er i faste år 1 priser ved prisvekst 2,5 % p.a.. Rangert etter stigende størrelse på gebyrgrunnlag. Gjeld er utgående balanse.

17 Rentekostnader i selvkostkalkylen Kommuner og selskap kan velge å benytte reelle rentekostnader på lån eller benytte en kalkulatorisk rente: Jf. brev fra MD til Norsk Vann nov Ved bruk av kalkulatoriske renter: Dagens rente på Norske statsobligasjoner med tre års gjenstående levetid + 1 % foreslås erstattet med: 3-årig swaprente + 0,5 % Begrunnelse for valg av rente: Renten skal i større grad må ta utgangspunkt i det finansmarkedet kommuner og selskap låner penger i, og at det bør legges et «relativt langsiktig rentebegrep til grunn» for å opprettholde et stabilt gebyrnivå.

18 Historisk utvikling renter År NSO + Swap + 1% 0,5 % ,24 5, ,95 4, ,90 4, ,74 4, ,79 6, ,53 5, ,71 3, ,46 3, ,24 3, ,44 3,05 «Rentebytte-rente»

19 Praktisering av selvkostprinsippet Kommunen kan framføre et overskudd fra selvkosttjenesten til et senere år (innenfor en viss periode). I praksis skjer dette gjennom et bundet selvkostfond. Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader mv. slik at gebyrene kan holdes stabile. Med utgangspunkt i generasjonsprinsippet bør fremføring av overskudd holdes innenfor et 3-5-års perspektiv. I praksis vil dette måtte skje gjennom et selvkostfond (bundet driftsfond) dersom regnskapet skal være fullstendig Intensjonen er ikke at kommunen/selskapet skal bygge opp selvkostfond over lengre tid, men ha en planlagt prosess både for oppbygging og nedbygging av fondet, som ledd i økonomiplanarbeidet Det anbefales at dette praktiseres slik at et overskudd (eller underskudd) i ett år tilbakeføres til (eller dekkes inn fra) abonnentene innen tre til fem år etter at overskuddet (eller underskuddet) i selvkostkalkylen oppstod:

20 Selvkostfond SELVKOSTKALKYLE A Indirekte henførbare kostnader B Direkte driftsutgifter C Avskrivninger D Renter E Andre inntekter fra salg m.m F Selvkost: A+B+C+D- E G Gebyrinntekter Engangsgebyr Årsgebyr H Årets over/underskudd K Saldo selvkostfond pr L Renter selvkostfond 5 M Saldo selvkostfond pr

21 Eks. Ev. overskudd nedbetalt senest innen 5 år

22 Praktisering av selvkost større handlingsrom enn 3-5 års regelen I enkelte tilfeller kan det tenkes at det finansielle ansvarsprinsipp tilsier at det kan vurderes å benytte en lengre periode for utligning av overskudd og underskudd enn 5 år. Et eksempel kan være en kommune som foretar en større utbygging av vann- og avløpsnett med overkapasitet for også å ta høyde for fremtidig utbygging av hytte- eller boligfelt, og der tilkoblingen til nettet vil skje etappevis etter hvert som hytte- eller boligfeltene bygges ut. Dersom kapitalkostnadene til VA-nettet belastes fullt ut dagens abonnenter kan det hevdes at eksisterende abonnenter også dekker kostnadene ved nye (fremtidige) abonnenters bruk av anlegget. Når utgangspunktet er at gebyrene til dagens abonnenter skal stå i et rimelig forhold til deres nytte/bruk, kan dette trekke i retning av at kommunen har anledning til å dekke inn kostnadene over en lengre periode enn det som vil være rimelig innenfor en 3-5 års periode. Kommunen må i slike tilfeller begrunne og dokumentere sitt valg om den går utover 5-årsperioden: F.eks. knyttet til vedtak om gjennomføring av en hovedplan i et års perspektiv Gebyrinntektene vil ligge under beregnet selvkost i den aktuelle perioden. I denne perioden må kommunen dekke opp for lavere gebyrinntekter ved å: Bruke av de frie inntektene eller Inngå avtale om lavere finanskostnader enn beregnet selvkost, f.eks. avdragsfrie lån over en gitt periode.

23 Case: Nytt handlingsrom gir mulighet til mer rettferdige gebyrer En kommune må investere i nytt vannverk for å møte veksten i innbyggertallet neste år Investeringsbehov: 30 mill.kr mot normalt ca. 4 mill.kr/år: 15 mill. kr i ny vannkilde og vannbehandling 20 års avskrivningstid 15 mill. kr i nytt ledningsnett 40 års avskrivningstid Vekst i innbyggertall: ca. 2 % pr. år Investeringene må gjøres for framtidige abonnenter, ikke dagens abonnenter Ved praktisering av selvkostprinsippet innenfor 3-5 års regelen: Sterk økning av gebyrene for dagens abonnenter Gebyrene kan senkes senere, når antall innbyggere/abonnenter har økt

24 Hovedplanperioden (15 år) Finansiering gjennomføring av Økonomiplanperioden (4 år) Hovedplan over 15 år. Regnskap Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Budsjett Selvkost og finansiering Investeringer 30 års avskr.tid Kalkylerente 3,24 2,6 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 Nye abonnenter Sum abonnenter Sats engangsgebyr kr/abonnent Sats årsgebyr kr/år pr. abonnent SELVKOSTKALKYLE / REGNSKAP A Indirekte henførbare kostnader B Direkte driftsutgifter C Avskrivninger D Renter E Andre inntekter fra salg m.m F Selvkost G Gebyrinntekter Engangsgebyr Årsgebyr H Årets over/underskudd K Saldo selvkostfond pr L Renter selvkostfond M Saldo selvkostfond pr LÅNEKOSTNADER Avdragsfritt lån tom N Avdrag på lån O Renter på lån P Sum lånekostnader LIKVIDITET Q Likviditet pr R Renter på overskuddslikviditet S Kapitalkostn. - Lånekostn. (C+D- P) T Likviditet pr

25

26 Praktisering av selvkostprinsippet i VA-selskapene KRDs forslag: Kun VA-selskap som har totalansvar for VA-tjenestene overfor abonnentene kan ha selvkostfond og praktisere selvkostprinsippet iht. retningslinjene VA-selskap som er «underleverandører» til den kommunale tjenesteproduksjonen må utarbeide selvkostkalkyler og fakturere deltakerkommunene iht. selvkost Det er i slike tilfelle kommunene som skal utarbeide en fullstendig selvkostkalkyle der både kommunenes og selskapenes ev. svingninger i kostnader fra år til år må utjevnes via et selvkostfond

27 Eks: Kommunens selvkostfond må utjevne svingninger i IKS-selvkost KOMMUNENS SELVKOSTKALKYLE A Indirekte henførbare kostnader B Direkte driftsutgifter kommunen C Avskrivninger kommunale anlegg D Renter kommunale anlegg E Fakturert fra IKS; andel driftsutgifter F Fakturert fra IKS; andel kapitalkostnader G Andre inntekter fra salg m.m H Selvkost: A+B+C+D- E G Gebyrinntekter Over/underskudd på selvkostkalkylen fra IKS H Årets over/underskudd K Saldo selvkostfond pr L Renter selvkostfond M Saldo selvkostfond pr

28 Norsk Vann mener: Det anbefales sterkt at alle kommunalt eide selskaper som produserer vann- og/eller avløpstjenester som erstatning for kommunal egenproduksjon, også gis anledning til å ha selvkostfond og praktisere selvkostprinsippet med den fleksibilitet som foreslås i retningslinjene. Selskapene utgjør ofte en stor andel av kommunens selvkost og kan ha store investeringsbehov Det anses som en unødvendig innskrenkning i handlingsrommet for selskapene Det kan bli unødvendig komplisert for kommunene og også styre opp- og nedbygging av det kommunale selvkostfondet med en «underleverandør med store svingninger i kostnadene i tillegg til kommunens egne

29 Finansiering av tomtekostnadene for VA-anlegg KRD: Kostnader med erverv av tomt til VA-anleggene skal i utgangspunktet ikke avskrives Norsk Vann mener: Tomtekostnader for VA-anlegg bør kunne avskrives, i likhet med resten av investeringen de er en del av Arealene som VA-anleggene benytter vil i stor grad forringes, og det er mer unntaksvis at anleggene fjernes slik at tomtene kan omsettes på ny Retningslinjene bør derfor omskrives på dette punktet.

30 Oppsummering konsekvenser Norsk Vann er i utgangspunktet godt fornøyd med forslaget til reviderte retningslinjer, spesielt: Større handlingsrom mht. praktisering av selvkostprinsippet Lengre periode for utjevning av kostnadene kan gi lavere VA-gebyrer for dagens abonnenter Driftsfinansiert ledningsfornyelse, som kortsiktig gir høyere gebyrer vil over tid gi lavere gebyr og mindre følsomhet for svingninger i renter med mindre lånegjeld Regnskapsprinsippet for virksomheten legges til grunn for selvkostkalkylen Større handlingsrom kan gi større forskjeller i selvkost og gebyrer mellom kommunene Håper på gjennomslag for gjenstående ønsker, som kan gi ytterligere lavere gebyrer og større utjevning av kostnadene: Mulighet for å avskrive ledningsnettet på 20 år VA-selskap må også få ha selvkostfond og praktisere selvkostprinsippet fleksibelt

31 På vei mot mer effektivt finansieringsregime?

32 Hva er henførbart til selvkost

33 Definisjon av avløpsvann Forurensningsloven 21: Med avløpsvann forstås både sanitært og industrielt avløpsvann og overvann Forurensningsforskriften 11-3: Kommunalt avløpsvann: Sanitært avløpsvann og avløpsvann som består av en blanding av sanitært avløpsvann og industrielt avløpsvann og/eller overvann. Dersom mengden sanitært avløpsvann ikke overstiger 2000 pe. og sanitært avløpsvann samtidig utgjør mindre enn 5 % av avløpsvannet, regnes avløpsvannet ikke som kommunalt avløpsvann I kommentarer til forurensningsforskriften 11-3: Med overvann menes overflateavrenning (regn, smeltevann) fra gårdsplasser, gater, takflater osv. som avledes på overflaten, i overvannsledning (separatsystem) eller sammen med sanitært avløpsvann (fellessystem).

34 Kommunalt ansvar selvkost avløp Kommunalt ansvar iht. F-forskriften kap. 13 og 14: Utslipp av kommunalt avløpsvann fra mindre og større tettbebyggelser Forurensningsloven 24: Kommunen er ansvarlig for drift og vedlikehold som helt eller delvis eies av kommunen Kommunens selvkostfinansierte tjeneste skal derfor ikke omfatte kostnader med: Fornyelse av private stikkledninger Tilsyn med mindre private avløpsanlegg (Merk: Stavanger har overtatt eierskapet til alle stikkledninger i offentlig veigrunn og kostnadene med dette inngår da følgelig i selvkostgrunnlaget)

35 Finansiering av overvannstiltak Forurensningsloven definerer overvann som avløpsvann uten begrensninger og gir kommunene et stort handlingsrom for finansiering av overvannstiltak innenfor selvkost Alle tiltak med formål å redusere mengden overvann til det kommunale avløpsnettet: Investeringer i og ev. overdragelse av LOD-anlegg for kommunalt drift og vedlikehold (LOD: Lokal Overvanns Disponering) Etablering av flomveier og fordrøyning Åpning av bekkelukninger som del av separering av fellesledninger Avgrensning: Andel av tiltakene som må regnes som rene parkmessige tiltak og tiltak i/langs vassdragene

36 Mottak av overvann fra veier Det er ulik praksis i kommunene mht. grensesnittet mellom ansvaret til veieier og kommunens avløpsvirksomhet Alt overvann mottas og behandles uten kostnad for veieier, men med ulike grensesnitt for avløpsselvkost: Sandfangene og stikkledningene fra sandfang til kommunalt avløpsnett inngår i kommunens avløpsselvkost Sluk, rister, sandfang og stikkledningen til avløpsledningen er en del av veianlegget og inngår derfor ikke i selvkost Særlig for kommunale veier tar kommunens avløpsvirksomhet et «utvidet» ansvar for kostnadene, i mindre grad for statlige og fylkeskommunale veier. Dagens pragmatiske praksis mht. gråsonen mot veianlegg er mulig innenfor dagens regelverk: Veieierne er ikke abonnenter og betaler ikke gebyr VA-ledningene betaler til gjengjeld ikke leie for å ha ledningene liggende i veien

37 Vassdragsforvaltning - Avløpstjenesten Generelt vannmiljøarbeid, vassdragsforvaltning, vassdragsovervåking og planarbeid knyttet til vanndirektivet er forvaltningsoppgaver og kostnadene er ikke henførbare til Avløp selvkost Det er først når arbeidet er knyttet til planlegging og gjennomføring av avløpstiltak for å oppnå vannmiljømålene, at kostnadene kan henføres til selvkost. Tilsvarende gjelder for vassdragsovervåking: Måling av effekt av avløpsutslipp/rensetiltak i resipienten kan henføres Generell vassdragsovervåking med forurensningstilstanden og effekter av utslipp fra landbruk, spredt bebyggelse, industri og kommunalt avløpsvann kan ikke henføres