Fra to til ett prisregime for konsesjonskraft? Oslo 21. mai 2015, v/ Advokat (H) Caroline Lund

Transkript

1 Fra to til ett prisregime for konsesjonskraft? Oslo 21. mai 2015, v/ Advokat (H) Caroline Lund 1

2 Temaer 1. Dagens system med to prisregimer. Lovgrunnlaget og historisk begrunnelse for det tosporede prissystemet 2. Hvorfor bør prisregimene slås sammen? Sakens fornyede aktualitet NVE og OED utreder spørsmålet høsten Kommunekrafts arbeid med kontroll av individuell selvkost

3 1. Dagens system Konsesjonskraft er et lovbestemt obligatorisk vilkår. Prisen kommunene skal betale er regulert i loven. Loven opererer med to prisregimer avhengig av når konsesjonen er gitt: Før 10. april 1959: Individuell selvkost Etter 10. april 1959: OED-pris (gjennomsnittlig selvkost) Begge prisregimene bygger på selvkostberegninger = hva koster det å produsere kraften? Partene har «avtalefrihet»

4 Lovgrunnlaget OED-prisen kom inn ved Lov av 10. april 1959 nr 2 om endringer i Vregl. 12 nr. 15 Ikl. 2 tredje ledd nr. 12 Formålet med lovendringen i 1959 er utlagt slik i Sira-Kvina dommen (Rt s. 1430) «å sikre at de kommuner som hadde rett til konsesjonskraft, utbyggingskommunene, skulle få denne kraften til en gunstigere, billigere pris enn det resultatet var blitt etter vassdragsreguleringsloven slik den inntil da lød.»

5 Konsesjonskraftprisen før 10. april 1959 Ikl. nr. 12 lød slik før lovendringen: Kraften leveres efter en maksimalpris, beregnet paa at dække productionsomkostningene deri indbefattet 6 pct. rente av anlægskapitalen med tillæg av 20 pct. [ ] Maksimalprisen fastsættes ved overenskomst mellem vedkommende departement og koncessionæren eller i mangel av overenskomst ved skjøn

6 Konsesjonskraftprisen 10. april 1959 Ikl 2 nr. 12 lød slik etter lovendringen: Kraften skal leveres til vanlig pris i vedkommende forsynings- eller samkjøringsområde. Dersom det ikke er mulig å påvise noen slik pris, skal kraften leveres til selvkostende. Hvis den pris som således skal legges til grunn vil bli uforholdsmessig høy, fordi bare en mindre del av den kraft vannfallet, eller fallene, kan gi er tatt i bruk, skal kraften leveres til rimelig pris. Uenighet om prisen avgjøres av vedkommende departement

7 Lovendring til det bedre? Lovens ordning forut for 1959 ga så høye priser at det ikke var aktuelt for kommunene å ta ut konsesjonskraft. Nytt system med «vanlig pris», «selvkostende» (uten påslag) eller «rimelig pris» Lovendringen ble til det bedre, men bestemmelsens skjønnsmessige begrep var vanskelig å praktisere og ble gjenstand for en rekke rettstvister. OED utarbeidet derfor hovedretningslinjer av 7. juni 1983 for fastsettelse av pris etter 1959 «vanlig pris i vedkommende forsynings- eller samkjøringsområde» = gjennomsnittlig selvkost for et representativt antall anlegg i hele landet OED-pris fastsatt første gang i

8 To prisregimer nedfelt i loven fra 1990 Ikl. 2 nr. 12., 6 ledd: Prisen på kraften fastsettes basert på gjennomsnittlig selvkost for et representativt antall vannkraftverk i hele landet. Skatter beregnet av kraftproduksjonens overskudd ut over normalavkastningen inngår ikke i selvkostberegningen. Departementet skal hvert år fastsette prisen på kraften levert kraftstasjonens apparatanlegg for utgående ledninger. Bestemmelsene i første og tredje punktum gjelder ikke for konsesjoner gitt etter bestemmelser gjeldende før lov av 10. april 1959 nr. 2 trådte i kraft

9 Historisk begrunnelse Forarbeidene til energiloven (ot.prp. nr ): Regelen om gjennomsnittlig selvkost skal ikke gjelde for konsesjoner gitt før lovendringen 10. april De kraftverk dette gjelder har i stor grad så lav selvkost at innføring av gjennomsnittlig selvkost vil være urimelig for de aktuelle kommuner. I konsesjoner gitt før denne tid skal prisen fortsatt fastsettes i henhold til de regler som gjaldt den gang basert på produksjonskostnader for det enkelte kraftverk med et tillegg på 20 %. Gjennomsnittsprisen for individuell selvkost ble av OED antatt å være i overkant av 5 øre/kwh Har begrunnelsen fortsatt gyldighet?

10 Selvkostbegrepet individuell selvkost = 5 øre/kwh «Productionsomkostningene deri indbefattet 6 pct. rente av anlægskapitalen med tillæg av 20 pct»: 1. Administrasjon, drift og vedlikehold 2. Skatter (den gang var alle takstbaserte) 3. Kapitalgrunnlag Historiske kostnader for anleggskapital 4. Delingsfaktor Middelproduksjon, NVEs data Basert på tilsigsperioden

11 Individuell selvkost i dag Erfaringene viser at det er svært vanskelig og ressurskrevende å etterprøve kraftverkenes beregning av Fordeling av administrasjonsutgifter Historisk kost (er nettanleggene trukket ut) Driftsutgiftene Grunnrenteskatten gir incentiver for å henføre mest mulig av utgiftene til de eldste kraftverkene. Resultat: Individuell selvkost er nå ofte høyere enn OED-pris Ved O/U-tiltak vil prisene øke betydelig, uten at kommunene får mer konsesjonskraft, verken som følge av økt effektinstallasjon eller økning i produksjon Resultat: Individuell selvkost ofte høyere enn OED-pris

12 2. Hvorfor bør prisregimene slås sammen? Tilbakeblikk: Ljøgodt-utvalget (2002) foreslo en harmonisering Både EBL (Energi Norge) og LVK sluttet seg til forslaget NVEs fakta ark nr 1/2004 : OED vurderer for tiden å harmonisere prisene for konsesjoner gitt før og etter OED vurderer fortsatt Fornyet aktualitet høsten 2014 OED ba NVE utrede spørsmålet Innstilling fra NVE til OED ble bebudet på nyåret 2015, men utsatt Fortsatt drøftelser internt i NVE og OED om deler av innholdet

13 KKAS` arbeid med harmonisering av prisregimene KKAS og LVK har kommet med innspill til NVE i arbeidet med utredningen om prisregimene. Det er gjennomført spørreundersøkelse blant alle medlemskommunene i LVK for kartlegge prisnivået på individuell selvkost. Konklusjon: Blant kommuner med individuell selvkost har langt de fleste en pris som ligger over OED-pris

14 Argumenter for ett felles prisregime 1. Begrunnelsen for å beholde individuell selvkost slår ikke til når denne gjennomgående blir høyere enn OEDprisen. 2. Hensyn bak konsesjonskraftordningen Konsesjonskraft skal avstås til rimelig pris. Utviklingen har ført til at kommunene risikerer høyere pris enn markedspris. Poenget med lovendringen var nettopp å unngå en slik situasjon 3. Et enhetlig system gir en forenkling av reglene Trygghet for kommuner som opplever store utfordringer når det gjelder kontroll av konsesjonærens selvkostberegning Gjennomgang av årlig selvkost er ressurskrevende

15 Argumenter for ett felles prisregime 4. Redusere antall tvister mellom kommuner og kraftselskap. 5. Uttrykt ønske fra myndighetenes side om å legge til rette for O/U av eldre kraftverk. O/U-tiltak gir høyere selvkostpris og ingen særlige fordeler for vertskommunene. Manglende modernisering av lovverket gir grobunn for lokal motstand mot ellers fornuftige tiltak

16 Argumenter for ett felles prisregime 6. Overgang til OED-pris ved vilkårsrevisjoner Det er lang og fast praksis for at nye konsesjoner må følge de til enhver tid gjeldende regler i vassdragsreguleringsloven [ ] Departementet mener videre at det ligger innenfor revisjonsadgangen å la det nye vilkåret om konsesjonskraft gjelde også for de offentlige deltakerne i reguleringen. St.prp. nr. 69 ( ) pkt , Osensjøen. Alle konsesjoner over tid gjenstand for revisjon, slik at OED-pris uansett vil bli gjeldende på sikt

17 NOU 1985: 9 - Energiutvalget Om forslaget til ny lovbestemmelse om konsesjonskraftpris: «Utvalget har kommet til at nye regler om pris ikke bør gjelde konsesjoner før Konsesjonene fra før 1959 vil etter hvert gå ut, og man vil få felles regler for prisfastsettelsen. Det samme gjelder for konsesjoner på ubegrenset tid så lenge det er adgang til etter 50 år å ta opp vilkårene på ny.»

18 Argumenter for ett felles prisregime 7. Samordning: Når ervervskonsesjonen er gitt etter 1959 og reguleringskonsesjonen er fra før 1959, skal prisen på konsesjonskraften fastsette i medhold av vilkår som gjelder for konsesjon etter Hva er situasjonen hvor reguleringskonsesjonen gis etter 1959? Hva med alle saker om konsesjonsfritak?

19 Argumenter mot et felles prisregime Enkelte kommuner tar ut konsesjonskraft til individuell selvkostpris som er lavere enn OEDpris Disincentiv mot sammenslåing av prisregimene på kort sikt? Viktig å være oppmerksom på at felles prisregime gir sikkerhet mot fremtidige O/U-tiltak som kan gi vesentlig høyere selvkostpris

20 Argumenter mot et felles prisregime Enkelte konsesjonærer (Eidsiva og Agder?) motsetter seg sammenslåing av prisregimene. Selskapene fakturerer individuell selvkost over OED-pris. Hevder at lovendring ikke kan gis tilbakevirkende kraft og loven ikke kan endre prisbestemmelser i konsesjonen

21 Tilbakevirkende kraft? Er Grunnloven 97 til hinder for å gi regler om gjennomsnittlig selvkost virkning for konsesjoner gitt før lov 10. april 1959 nr. 2 trådte i kraft? Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. (Rt.2010 s. 143 avsnitt 153) Grl. 97 Ikke til hindre for en harmonisering av prisregimene!

22 Går ny lovbestemmelse foran konsesjonsvilkårene? Ikl 2 nr. 2: «Koncessionen gir adgang til utnyttelse av vandfaldet som kraftkilde overensstemmende med koncessionsbetingelserne og den til enhver tid om saadan bedrift gjældende lovgivning.» Konsesjonæren må akseptere ny lovgivning

23 3. Kontroll av selvkostprisen Kommunekraft AS kvalitetsikrer kontrakter og setter som vilkår at kjøper/forvalter foretar en kontroll av konsesjonærenes prisberegninger. LVK og Kommunekraft foretar kontroll av OED pris og tar opp med myndighetene spørsmål om beregningsgrunnlaget (skatter, tilsigserie mm?) Få kommuner og få kjøpere /forvaltere følger oppmed en kontroll av individuell selvkost. Undersøkelse satt i gang av Kommunekraft våren 2015 Omfatter i første omgang alle kommuner/ fylkeskommuner som selger konsesjonskraft gjennom Kommunekraft AS 23

24 Selvkostbegrepet individuell selvkost Administrasjon, drift og vedlikehold Hvordan allokeres disse til det enkelte kraftverket? Skatter Eiendomsskatt og konsesjonsavgifter, men ikke overskuddsskatt, grunnrenteskatt eller naturressursskatt. (NB Forskrift 7. april 2003) Kapitalgrunnlag Historiske kostnader for anleggskapital Er de historiske kostnaden justert for nettanleggene Delingsfaktor Middelproduksjon, NVEs data Basert på tilsigsperioden

25 Forskrift 7. april

26

27 Bakgrunn for undersøkelsen Mange kommuner opplever stor økning i selvkostprisen for konsesjonskraft fra øre/kwh. Erfaringsmessig avdekkes det feil hver gang vi har foretatt kontroll av prisberegningene for enkeltkommuner. En mer systematisk gjennomgang kan belyse (system)feil og mangler ved prisberegningsmetodene. Konsesjonærene har til dels ulik praktisering

28 Prosess Mars 2015: Innhenting av datagrunnlag fra kommunene Diverse purringer! Sommer 2015: Systematisk gjennomgang i regi av Kommunekraft og kjøper/forvalter Høsten 2015: Analyse og sammenstilling av resultat presenteres til kommunene

29 Foreløpige funn 34 ulike grupperinger av konsesjonskraftmottakere selger kraften gjennom Kommunekraft AS 18 av disse har konsesjonskraft med individuell selvkost Foreløpige tall viser at minst 520 GWh av totalt 2353 GWh konsesjonskraft som omsettes gjennom Kommunekraft tas ut til individuell selvkost

30 Foreløpige funn (forts.) Selvkostprisen er i flere tilfeller høyere enn OEDprisen Foreløpig har vi observert priser opp til 22,5 øre/kwh Konsesjonæren dokumenterer ikke grunnlaget for beregningene. Disse blir i liten utstrekning meddelt kommunene

31 TAKK FOR OPPMERKSOMHETEN! 31