Forslag til retningslinjer for revisjon av konsesjonsvilkår for vasskraftverk SRNs høringssvar

Transkript

1 Samarbeidsrådet for Naturvernsaker (SRN) Den Norske Turistforening Norges Naturvernforbund Norges Jeger- og Fiskerforbund WWF-Norge Grensen 9B, 0159 OSLO Norges vassdrags- og energidirektorat Boks 5091 Majorstua 0301 OSLO Vår ref.: Dykkar ref.: Dato: 0904/10-JON NVE kv/emb Saksbehandlar: Arnodd Håpnes, tlf.: , e-post: Forslag til retningslinjer for revisjon av konsesjonsvilkår for vasskraftverk SRNs høringssvar Vi viser til NVEs høringsbrev av og til utkast til retningslinjer. Samtidig takker vi for at vi etter avtale med saksbehandlar Eilif Brodtkorb har fått forlenga høringsfristen til Bakgrunn I alt 340 reguleringskonsesjonar har revisjonstidspunkt i løpet av perioden fram til Dei fleste eldre konsesjonar er gitt med særs mangelfulle miljøkrav. Det er stort behov for revisjon av mange av desse konsesjonane, og det er naudsynt med ambisiøse miljømål gjennom revisjon. Rutinane for når det skal skje og korleis gjennomføringa skal gå føre seg har til nå vore mangelfulle, og NVEs behandling er berre nedfelt i eit internt notat. Det er eit klårt behov for å forankre og formalisere saksgang og saksbehandling langt betre enn tilfellet er i dag, noe også Stortinget har gitt klart uttrykk for. Revisjon - forankring i lovverket Adgangen til revisjon av konsesjonsvilkår for eldre vasskraftverk er heimla i industrikonsesjonslovens 5a og vassdragsreguleringslovens 10 nr. 3. Av sistnemnte framgår det også at Kongen kan gi nærmere forskrifter om saksbehandlingen ved revisjon av konsesjonsvilkår. Etter at Stortinget ved behandling av Ot.prp. nr. 50 ( ) slutta seg til forslaget om å lage reglar for saksbehandlinga i form av forskrifter, var det mange, bl.a. kommunar og frivillige organisasjonar, som forventa oppfølging frå styresmaktene. Men her har ingenting skjedd. Når det i den politiske plattforma for regjeringsperioden står at regjeringa vil gjennomgå regelverket knyttet til revisjon av vassdragskonsesjoner, er det underlig at NVE sender på høring utkast til retningslinjer som berre er ein mindre revisjon av dagens praksis. Med det store omfanget revisjonssaker vi vil få framover, er det viktig å få på plass gode prosesdyrer for saksbehandling forankra i lov og forskrift, og som derfor både blir politisk behandla og forpliktande. SRN vil derfor innstendig oppmode om at arbeidet med å utforme Samarbeidsrådet for Naturvernsaker (SRN) er eit uformelt kontakt- og samarbeidsorgan som består av Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norges Naturvernforbund, Den Norske Turistforening og WWF-Norge. SRN representerer ca medlemmer. I 2010 er NJFFs Bjarne Oppegård SRNs leiar.

2 forskrifter starter opp straks. Slike forskrifter må slå fast styresmaktenes rolle i revisjonssaker, omfatte informasjonsplikt for NVE om vassdragskonsesjonar det er høve til å revidere, evt. også ein plikt for NVE til å fremje revisjon sjølv, og ha tidsfrister og prosedyrer for saksbehandling. Ei forskrift bør også gi føringar for kva ein revisjon skal omfatte, samt kople revisjonsinstituttet tettare til arbeid med oppfølging av vassdirektivet/vassforskrifta (tiltaksanalyser, forvaltningsplanar og tiltaksprogram må ligge til grunn for vilkårsrevisjonar). Forvaltningsplanar med tilhørande tiltaksprogram får status som regionale planar etter pbl, blir vedtatt av det enkelte fylkesting og godkjent av regjeringa. SRN vil og understreke at det er særs viktig at naturmangfoldlovas paragrafer og intensjoner omtalast i retningslinjene og implementerast i arbeidet med revisjonane. Det bør leggjast sæleg vekt på kap II, alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk, 4-14, samt relevante prioriterte artar ( 23-24) og utvale naturtyper (kap VI). Merknader til utkast til retningslinjer Sjølv om SRN meiner at arbeidet med å utarbeide forskrift for vilkårsrevisjonar må starte nå, vil vi likevel kommentere det forslaget til retningslinjer som er sendt på høring. For det første er det naturlig at retningslinjene fungerer i ein overgangsperiode til forskrift er på plass. For det andre vil retningslinjene danne utgangspunkt for delar av innhaldet i forskrifta. I tillegg kan det vere naturlig at forskrifta blir supplert med meir detaljerte reglar for behandling av revisjonar. 5 Revisjonsadgang NVE konstaterer i utkastet til retningslinjer at ein vilkårsrevisjon kan bli initiert når det blir reist krav om det. NVE foreslår at kommunar, frivillige organisasjonar, enkeltpersonar og vassregionutvalet (nytt) kan krevje revisjon. SRN har ingenting imot dette, og synst det er bra at vassregionutvalet blir trukke inn i revisjonssregimet. Vi meiner likevel at det blir for tilfeldig at det er kommunars og organisasjonars aktsemd som avgjer om det blir revisjonssak. Etter SRNs syn må NVE ha plikt til å informere allmenta om adgangen til revisjon. SRN meiner det bør ligge til NVE som myndigheitsorgan å starte revisjonssak, og da må det bli opp til NVE å ta stilling til kor omfattande dokumentasjon som er nødvendig. Uansett må prinsippet om kunnskapsbasert forvaltning ligge til grunn. Med ein slik plikt, som må heimlast i forskrift, er det SRNs utgangspunkt at alle gamle konsesjonar bør underleggast ei eller anna form for revisjon. Dei er år gamle, og gitt i ein epoke der miljø ikkje var langt oppe på dagsorden. Det er og viktig at revisjonsprosessen settast i gang i tide til at samordning med vannforvaltningsplanane er mulig. Vi har også det forholdet at dagens konsesjonar er undergitt relativt strenge miljøkrav, mens dei gamle ikkje var det. Dermed har gamle konsesjonsar eit klart konkurransefortrinn både økonomisk og driftsmessig, noe ein revisjon bør sørge for å rette opp utover det miljømessige. 6 Forholdet mellom revisjon og vassdirektivet EUs vassdirektiv og vassforskrifta står sentralt i alt arbeid med å oppnå best mulig forvaltning av våre vassdrag, også dei vassdraga som blir definert som sterkt modifiserte (SMVF) pga tekniske inngrep som kraftutbygging. Fylkesmenn, fylkeskommunar, landbruks-, transport- og avløpssektoren osv. bruker store ressursar på å kartlegge og karakterisere vassdrag/vassførekomstar, og på bakgrunn av slike data skal det innan utløpet av 2015 utarbeidast forvaltningsplanar med tiltaksprogram for alle vassdrag/vassområde. Deretter er det revisjon av planane kvart 6. år, og det blir også laga forpliktande overvakingsprogram for vassførekomstane. 2

3 I vassdrag med reguleringskonsesjon som er til revisjon, og det samtidig er utarbeidd godkjent forvaltningsplan etter rammedirektivet/vassforskrifta, må den leggast til grunn i arbeidet med revisjon (altså ikkje retningsgivende som det står i høyringsdokumentet). Forvaltningsplanen er resultat av eit omfattande arbeid på tvers av sektorar og fagfelt, har involvert kommunane både administrativt og gjennom politiske vedtak, og er deretter godkjent av regjeringa i form av ein regional plan. SRN ser ingen grunn til at dette omfattande arbeidet ikkje skal brukast fullt ut når arbeidet med ei revisjonssak starter. Dette må gå klart fram av retningslinjene. Revisjon av ein vassdragskonsesjon omfatter også andre tema og meir detaljert informasjon om bl.a. hydrologi, kjøring av kraftverk, manøvrering av magasin, vassføring osv. enn ein forvaltningsplan. Derfor må forvaltningsplanen supplerast med grundige undersøkingar av verknadene kraftverket har på hydrologi, flora, fauna, landskap, friluftsliv, turisme osv. på det aktuelle vassdragsavsnittet. SRN meiner at den kunnskap som er lagt fram og dei mål og tiltak som er sett i forvaltningsplanen må samordnast fullt ut med revisjonsarbeidet. Samtidig bør tidsintervallet for revisjon av vassdragskonsesjonar tilpassast revisjonsfrekvensen for forvaltningsplanane, dvs. revisjon kvart sjette år (jfr. vassforskriftas 29). Dette bør forankrast i forskrift for revisjon av konsesjonsvilkår. Dette synet har også heile energi- og miljøkomiteen gitt utrykk for i Innst. S. nr. 131 ( ): På sikt må konsesjonsrevisjonene synkroniseres med revisjon av forvaltningsplanene i vannregionene, slik direktivet forutsetter. SRN vil også understreke at arbeidet med vassforskrifta og med sterkt modifiserte vassdrag (SMVF) må sjåast i samanheng med praksis i Europa, og at målet om Godt økologisk potensial (GØP) er eit langsiktig miljømål (ikkje kortsiktig) som skal vere oppnådd seinast innan Vannforskrifta inneheld også minimumskrav til tilstanden i eit vannmiljø, og dette må gjenspeilast i retningslinjene for revisjonar. 7 Forholdet til O/U-prosjekter NVE hevder at opprusting og utviding (o/u) av eksisterande vasskraftverk er av dei mest skånsame måtane å få fram meir regulerbar og fornybar kraft på. Dette synspunktet kan ikkje SRN slutte seg til. For det første må vi skilje mellom opprusting og utviding. Reine opprustingstiltak, som utskifting av maskininstallasjon og reduksjon av falltap (ved å rette ut rørgater osv.), er lite problematiske. Utvidingsprosjekt derimot, dvs. overføre nye, urørte nedbørfelt til eksisterande kraftverk, utvide/bygge nye magasin eller flytte dagens inntak/- kraftstasjon, representerer nye inngrep og kan vere svært konfliktfylte sjølv om det gir rom for (meir) vassføring i sterkt regulerte vassdrag. Slike tiltak må vurderast svært grundig i kvart enkelt tilfelle, der samla belastning og heilskapleg og best mulig miljøløysingar må prioriterast. Ofte fører utvidingsprosjekt til forringing av Norsk el-produksjon og forbruk Produksjon tilstanden i SMVF-vassdrag, og kan dermed kome i konflikt med vassforskriftas 5 om at tilstanden i kunstige og sterkt modifiserte vassdrag skal beskyttes mot forringelse og forbedres med sikte på at vannforekomstene skal ha minst godt økologisk potensial. Forbruk

4 SRN frarår derfor å automatisk vurdere utvidingsprosjekt i samband med revisjon, men motsett kan vi sjå fordelar ved planlagte utvidingsprosjekt og korleis dei best mulig kan samordnast i ein revisjonsprosess for å oppnå ein betre økologisk tilstand i vasssdraget. Det er heller ikkje slik at det alltid er stort behov for å hente inn nytt vatn for å sikre/utvide kraftproduksjonen og få større fleksibilitet. Som figuren under viser (basert på SSBs/NVEs tal), har Norge stort kraftoverskot og har i perioden årlig eksportert nær 4 TWh. Vi ser også at kraftforbruket har flata ut, og nå ligg omtrent på nivået i Denne tendensen vil mest sannsynlig forsterkast av to grunnar: Klimaendringane gir meir nedbør og dermed auka produksjon, og varmare ver og dermed mindre forbruk. SRN vil derfor advare sterkt mot å nærmast automatisk koble revisjon til o/u-prosjekt i regulerte vassdrag. I tillegg auker produksjonen jamnt og trutt ved at stadig nye vass- og vindkraftprosjekt som får konsesjon, og forsyningssituasjonen betrast. 8 Prioritering og heilskapeleg tilnærming ved revisjon og 9 Avvegingar og hensyn ved revisjon SRN støtter på generelt grunnlag at ein ved revisjon ser vassdraget under eitt og dessutan samordner revisjonar. Men dette kan like gjerne skje ved å framskynde revisjonar som å utsette dei i tid. SRN meiner at eventuelle endra vilkår etter ein slik revisjon, må gjelde frå revisjonstidspunktet, ikkje vente til ordinært revisjonstidspunkt for hovedkonsesjon slik det står i utkastet til retningslinjer. Når det gjeld avveininger mellom miljøhensyn og kraftproduksjon, hevdar NVE i retningslinjene at det ved revisjon skal gjøres en sammenligning av et allerede utbygd kraftanlegg sett opp mot anlegget med foreslåtte avbøtende tiltak. SRN vil her understreke at samanlikinga må ta utgangspunkt i nyare reguleringer der det er tatt tilstrekkelege miljøhensyn og ikkje berre samanlikne med dei foreslåtte avbøtande tiltaka som ikkje nødvendigvis gjenspeilar beste praksis. SRN vil også på generelt grunnlag advare sterkt mot å bruke revisjonsadgangen til å oppnå døgn- og årskontinuerlig produksjon, samt effektkjøring. Dette vil gi auka erosjon, tapping av magasin om sommaren og føre til stranding av fisk og andre organismar, og kan altså forverre miljøtilstanden i regulerte vassdrag. Vi er positive til at NVE foreslår å innføre standardvilkår ved alle revisjonar, noko som bør skje i alle regulerte vassdrag. Vi meiner at også minstevassføring må vere eit krav ved revisjon. Vidare må bygging av omløpsventil og tappeluker på ulike nivå (i reguleringsmagasin) vere obligatorisk å vurdere, særlig i vassdrag med anadrom laksefisk. Også klare krav om magasinfylling sommarstid, av omsyn til friluftsliv, landskap, flora og fauna, er viktig å trekke inn i arbeidet. Vi har ingenting imot at NVE i ein overgangsfase, til saksbehandlingskapasiteten blir betre, prioriterer saker i tråd med det som er skisssert i retningslinjene. Vi føreset likevel som hovudregel at alle revisjonssaker blir gjennomført, som vi alt har argumentert for i dette høringsbrevet. 10 Saksgang for revisjonar Som det framgår av våre merknader tidligare i høringsbrevet, meiner SRN at NVE automatisk bør initiere revisjon i saker som er minst 30 år gamle (punkt 1). Det følgjer av det at punkt 3 går ut. For øvrig må miljøstyresmaktene (representert ved for eksempel Direktoratet for naturforvaltning/fylkesmannen) ha ei formalisert rolle i prosessen, særlig fordi samordning med vannforskrifta og naturmangfoldlova er viktig. Det bør skje tidlig i prosessen, f.eks. i punkt 2. Det er og viktig med full openheit og innsyn for alle partar i prosessane. 4

5 Konklusjon SRN meiner at det nå må bli tatt initiativ til å utforme forskrift for revisjon av konsesjonsvilkår forankra i vassdragsreguleringsloven. Inntil forskrifter er på plass, bør retningslinjer fungere i ein overgangsperiode, og samtidig vere eit supplement til forskrift. Retningslinjene er for svake når det gjeld samordning mellom revisjon og arbeid etter vassdirektivet. SRN frarår å bruke revisjon til å automatisk opne for utvidingsprosjekt. Krafttilgangen er også så god, og blir stadig betre, slik at det ikkje er behov for automatisk å vurdere utvidingsprosjekt i samband med revisjon. Men vi oppmoder til at det gis klare reglar for korleis ein skal kunne sjå fordelar ved planlagte utvidingsprosjekt og korleis dei kan samordnast i ein revisjonsprosess slik at samla belastning og heilskapleg og best mulig miljøløysinger blir best mogeleg sikra for å oppnå ein forbetra økologisk tilstand i vasssdraget. Miljøstyresmaktene må få ei formell rolle i revisjonsprosessen. SRN vil og understreke at det er særs viktig at naturmangfoldlovas paragrafer og intensjonar implementeres i arbeidet med revisjonane. Med vennlig helsing Arnodd Håpnes SRN-sekretær 5