Ordningen av tilsynet med sikkerheten m v i petroleumsvirksomheten

Transkript

1 191 Ordningen av tilsynet med sikkerheten m v i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkel. Fastsatt ved kgl res av 28. juni 1985 Regulatory supervisory activities with the safety etc in the petroleum activities on the Norwegian continental shelf. Stipulated by Royal Decree of June INNHOLD CONTENTS 1 Forutsetninger og prinsipper for tilsynsvirksomheten Ansvarsfordeling og koordinering av tilsynet Section 1 Section 2 Premises and principles of the supervisory activities Division of responsibility and coordination of supervision Samarbeid i tilsynet Teledirektoratet Luftfartsverket Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern Kystdirektoratet Meteorologisk Institutt Sjøfartsdirektoratet Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen Section 3 Supervisory assistance The Norwegian Telecommunications Administration The Norwegian Civil Aviation Administration The Norwegian Directorate for Fire and Explosion Prevention The Norwegian Coast Directorate The Norwegian Meteorological Institute The Norwegian Maritime Directorate The Norwegian Water Resources and Electricity Board Kontakt mellom industri og myndigheter Godkjennelses- og samtykkebestemmelser Section 4 Section 5 Contact between the industry and the authorities Provisions relating to approvals and consents Dokumentasjonsprinsipper Section 6 Principles of documentation

2 192 1 Forutsetninger og prinsipper for tilsynsvirksomheten Ordningen av tilsynet med sikkerheten m v i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel har samme virkeområde som petroleumsloven jf lovens 1. I tillegg omfatter ordningen også Oljedirektoratets koordinering forsåvidt gjelder myndighet tillagt Sosialdepartementet etter sikkerhetsforskriften, Miljødepartementet etter forurensningsloven og Justisdepartementet for beredskap i forbindelse med offentlig redningstjeneste. En sentral forutsetning for myndighetenes tilsyn med sikkerheten m v i petroleumsvirksomheten er at enhver som driver eller deltar i virksomheten plikter å påse at lov, forskrifter og enkeltvedtak som regulerer forhold knyttet til denne virksomheten overholdes, jf petroleumsloven 58. Rettighetshaver har et særlig ansvar for å påse at enhver som måtte utføre arbeid for seg, enten personlig, ved ansatte eller ved entreprenør, overholder bestemmelsene, jf kgl res av 28. juni 1985 om forskrift om rettighetshavers internkontroll. Innenfor disse rammebetingelser er Oljedirektoratets hovedansvar å føre tilsyn med at rettighetshavers system for internkontroll fungerer på en effektiv og hensiktsmessig måte. Tilsynsvirksomheten utøves i hovedsak gjennon systemrevisjoner, dvs gjennom planlagte og systematiske granskninger av de etablerte kontrollsystemer for å sikre at disse følges og vedlikeholdes som spesifisert. I dette arbeidet vil Oljedirektoratet samarbeide med andre etater etter inngåtte avtaler. Som et element i systemrevisjonen vil Oljedirektoratet videre, som etterprøving av internkontrollsystemet, foreta målinger, prøver eller undersøkelser for å fastslå om produkt, tjeneste eller aktivitet er i henhold til de spesifiserte krav (inspeksjon). Dette tilsyn reduserer ikke rettighetshavers plikt til å utøve internkontroll. Samtykke innebærer at rettighetshaver kan igangsette den aktivitet som samtykket omfatter jf 5. Samtykkene som gis av Oljedirektoratet vil være knyttet til rettighetshavers ivaretakelse av sin plikt til internkontroll. Utgifter til tilsyn kan kreves dekket av rettighetshaver, jf forskrifter om gebyrer mv, fastsatt 29. juni 1984 av Kommunal- og arbeidsdepartementet. 2 Ansvarsfordeling og koordinering av tilsynet Tilsynsmyndigheten etter kgl res av 28. juni 1985 om sikkerhet mv er fra Kommunal- og arbeidsdepartementet delegert til Oljedirektoratet. Delegasjonen omfatter myndighet til å: - fastsette forskrifter for virksomheten etter nevnte kgl res, - foreta totale sikkerhetsvurderinger, - fatte vedtak om samtykker, pålegg, fravik og godkjennelser. Oljedirektoratet utøver myndigheten ved egen fagkompetanse eller ved å nytte fagkompetanse i annen offentlig myndighet eller privat institusjon eller selskap, etter avtale, jf 3 nedenfor. Kommunal- og arbeidsdepartementet har videre delegert Oljedirektoratet myndighet etter lov av 4. februar 1977 nr 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv (jf kgl res av 1. juni 1979). Sosialdepartementet (v/helsedirektoratet) er tillagt hjemmel til å føre tilsyn med hygieniske forhold, helsekontroll mv (jf nevnte kgl res 23). For øvrig er Miljøverndepartementet (v/statens forurensningstilsyn) tillagt selvstendig tilsynsansvar i medhold av lov av 13. mars 1981 nr 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) og Justisdepartementet (v/redningstjenesten) forsåvidt gjelder offentlig redningstjeneste. Section 1 Premises and principles of the supervisory activities The system of regulatory supervision with safety etc. in the petroleum activities on the Norwegian continental shelf is based on the scope of the Act relating to petroleum activities, cf. Section 1 of the Act. In addition, it includes the coordination activities carried out by the Norwegian Petroleum Directorate (NPD), in matters where the authority is delegated The Ministry of Social Affairs pursuant to regulations relating to safety etc., The Ministry of the Environment pursuant to the Pollution Act, and The Ministry of Justice with respect to preparedness in connection with the public rescue service. It is a basic premise for the authorities supervision of the safety etc. in petroleum activities, that anyone conducting or taking part in petroleum activities, has a duty to ensure that the Act, regulations and administrative decisions which regulate conditions relating to petroleum activities, are complied with, cf the Act, Section 58. The licensee has an overall responsibility for ensuring that anyone performing work for him, either personally, through employees or through contractors, complies with the provisions, cf. Royal Decree of 28 June 1985 relating to the licensees internal control. Within these premises, it is the main responsibility of the NPD to follow up that the licensee s system of internal control functions in an effective and appropriate manner. The supervisory activities are thus mainly performed through system audits, i.e through planned and systematic examination of the established control systems in order to ensure that these are established, followed and maintained as specified. In this work, the NPD cooperates with other regulatory agencies in accordance with agreements entered into. As an element of the system audits, the NPD may further, in order to verify the effectiveness of the internal control system, carry out measurements, tests or inspections, in order to determine if a product, service or activity is in accordance with the specified requirements. This supervision does not reduce the licensee s duty to exercise internal control. When a consent is given, the licensee may commence the activity covered by the consent, cf. Section 5. The consents given by the NPD will be linked to the licensee s maintenance of his duty to exercise internal control. Expenses related to supervision may be required reimbursed by the licensee, cf. Regulations relating to the collection of charges etc., stipulated on 29 June 1984 by the Ministry of Local Government and Labour. Section 2 Division of responsibility and coordination of the supervision The Ministry of Local Government and Labour has delegated supervisory authority pursuant to Royal Decree of 28 June 1985 relating to safety etc., to the NPD. The delegation includes the authority to: - Stipulate regulations for the activity pursuant to the said Royal Decree, - conduct overall safety evaluations, - make decisions relating to consents, orders, dispensations and approvals. The NPD exercises its authority through its own expertise or by using the expertise of other regulatory agencies, private institutions or companies, in accordance with agreements entered into, cf. Section 3 below. The Ministry of Local Government and Labour has further delegated to the NPD the authority pursuant to Act of 4 February 1977 No. 4 relating to worker protection and working environment, (cf. Royal Decree of 1 June 1979). The Ministry of Social Affairs (acting through the Directorate of Health) has supervisory authority with respect to hygienic conditions, health checks etc. (cf. Section 23 of said Royal Decree).

3 193 Oljedirektoratet ivaretar visse koordinerende oppgaver overfor disse myndigheter med selvstendig kontrollansvar. Bl a er Oljedirektoratet tillagt koordineringsoppgaver for den praktiske gjennomføring av tilsynet med rettighetshavers system for internkontroll, samt i forbindelse med utstedelse av hovedsamtykker (jf 6 i internkontrollforskriften og 5 nedenfor). Oljedirektoratet har videre en generell informasjonsplikt i forbindelse med lovgivningen på kontinentalsokkelen. Denne oppgave er begrenset til veiledning om hvem som er ansvarlig myndighet og til å forestå koordinering overfor rettighetshaver forsåvidt gjelder sikkerhet, beredskap og arbeidsmiljø i virksomheten. 3 Samarbeid i tilsynet I planlegging og utøvelse av tilsynet innen petroleumsvirksomheten søker Oljedirektoratet sakkyndig bistand fra andre offentlige etater og andre institusjoner og selskaper som har særskilt kompetanse innen sikkerhet i petroleumsvirksomheten. Finner Oljedirektoratet grunn til nærmere undersøkelse av internkontrollsystem eller dokumentasjon trekkes på sakkyndig bistand fra etatene, avhengig av fagområde samtykket vil gjelde. Ordningen er basert på bindende avtaler om gjensidig informasjon og samarbeid mellom Oljedirektoratet og følgende etater: Teledirektoratet Samarbeid på områder som ikke reguleres i eller med hjemmel i telegraflovgivningen. Nærmere presisering av de oppgaver det skal samarbeides om søkes avgrenset i avtale. Luftfartsverket Samarbeid på områder som ikke reguleres i eller med hjemmel i luftfartslovgivningen. Nærmere presisering av de oppgaver det skal samarbeides om søkes avgrenset i avtale. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern Brannfarlige og eksplosive varer, med unntak av utvinning, utnyttelse m v av petroleum. Kystdirektoratet Opplegg og utstyr for merking og identifikasjon, samt maritime posisjonsangivelsessystem, evt utstyr. Meteorologisk Institutt Opplegg og utstyr for innsamling av meteorologiske med tilhørende oceanografiske data, samt prosessering/lagring av data. Sjøfartsdirektoratet Konstruksjoner og utstyr utover det som er dekket av norske maritime sertifikater. Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen. Gjensidig informasjon og samarbeid med Oljedirektoratet i regelverksarbeid vedrørende utstyr og bruk av elektriske installasjoner. In addition, the Ministry of the Environment, (acting through the State Pollution Control Authority) has supervisory authority in accordance with Act No. 6 of 13 March 1981 relating to protection against pollution and waste (The Pollution Act), as has the Ministry of Justice (acting through the rescue service) in matters relating to the public rescue services. The NPD performs certain coordinating functions with respect to these authorities having their own independent supervisory responsibilities. As an example the NPD has been given the responsibility for coordinating the practical implementation of the supervision relating to the licensee s system of internal control, as well as in connection with the issuing of the main consents (cf. Section 6 of the Internal Control Regulations, and Section 5 below). The NPD has further a general duty of providing information in connection with legislation applicable to the continental shelf. This responsibility is limited to providing guidance as to which regulatory agency is the responsible authority, and to be the coordinator with respect to the licensee in matters relating to safety, emergency preparedness and working environment in the petroleum activities. Section 3 Supervisory assistance In the planning and implementation of the supervisory activities with the safety in the petroleum activities, the NPD seeks expert assistance from other regulatory agencies and from institutions and companies having a particular expertise. In the event the NPD finds any reason for a closer examination of an internal control system or documentation, expert assistance is sought from these depending upon the particular area of expertise the consent in question, will require. The arrangement is based upon agreements relating to mutual information and supervisory assistance between the NPD and the following authorities: The Norwegian Telecommunications Administration Assistance in the areas not regulated in or in pursuance of, the telecommunication legislation. A more precise definition of the areas/aspects on which assistance will be given, will be outlined in the agreement. The Norwegian Civil Aviation Administration Assistance in the areas not regulated in or in pursuance of, the civil aviation legislation. A more precise definition of the areas/ aspects on which assistance will be given, will be outlined in the agreement. The Norwegian Directorate for Fire and Explosion Prevention Inflammable and explosive goods, with the exception of the production, exploitation etc. of petroleum. The Norwegian Coast Directorate Arrangement and equipment for marking and identification, as well as maritime position indication systems or equipment. The Norwegian Meteorological Institute Plans and equipment for collection of meteorological and associated oceanographical data as well as processing/storing of same. The Norwegian Maritime Directorate Structures and equipment not covered by Norwegian maritime sertificates. The Norwegian Water Resources and Electricity Board Mutual information and assistance to the NPD in work relating to issuing regulations for equipment and use of electrical installations.

4 194 Oljedirektoratet vil før evt samtykke gis, innhente sakkyndige uttalelser om rettighetshavers dokumentasjon og/eller foreta revisjon/inspeksjon for å verifisere gitte opplysninger. Etter at samtykke er gitt vil Oljedirektoratet foreta revisjoner/ inspeksjoner for å verifisere at rettighetshavers system for internkontroll er i samsvar med regelverket og/eller at forutsetningene for samtykket var og fortsatt er tilstede. På områder Oljedirektoratet ikke selv har fagkompetanse vil det bli samarbeidet med de nevnte etatene for gjennomføring av revisjonen. Avhengig av den aktuelle situasjon og søknadens redegjørelse vil Oljedirektoratet alternativt: - utstede samtykke på grunnlag av foreliggende dokumentasjon fra rettighetshaver, eller - innhente uttalelse/anbefaling fra bistandsetat før slike samtykker eventuelt utstedes, eller - velge å utføre revisjon av rettighetshavers dokumentasjon og av rettighetshavers vurderinger før slikt samtykke eventuelt gis. 4 Kontakt mellom industri og myndigheter Oljedirektoratet vil være operatørselskapets hovedkontakt for alle forhold som er regulert av sikkerhets- og internkontrollforskrift og arbeidsmiljøloven med forskrift. Tilsvarende er operatørselskapet Oljedirektoratets hovedkontaktpunkt overfor alle som deltar i virksomheten. I spørsmål av faglig art tar såvel Oljedirektoratet og samarbeidende etater som rettighetshavere, operatører og entreprenører direkte kontakt med hverandre. Dette reguleres nærmere av avtalene om samarbeid i tilsynet. 5 Godkjennelses- og samtykkebestemmelser I tilsynet med sikkerheten innen petroleumsvirksomheten inngår godkjennelses- og samtykkebestemmelser, jf sikkerhetsforskriften 8, 9, 10, 11, 12 Med unntak av søknad om godkjennelse av Plan for utbygging og drift som stiles til Olje- og energidepartementet, skal de øvrige søknader om samtykke sendes Oljedirektoratet. Søknadene skal oversendes i god tid før den aktivitet som omfattes av søknaden planlegges igangsatt. Aktiviteten kan ikke igangsettes før skriftlig samtykke foreligger. Det er således viktig at rettighetshaver legger til rette for myndighetenes saksbehandling i sine fremdriftsplaner. Godkjennelses- og samtykkebestemmelsene er bl a utarbeidet for å sikre at: - det etableres hensiktsmessige statuspunkter i rettighetshavers virksomhet, der en summerer opp erfaringene fra tidligere faser, samt vurderer opplegget for neste fase i aktiviteten før den igangsettes, - myndighetene har styring med de sentrale beslutningspunkter i rettighetshavers virksomhet. Samtykker etter sikkerhetsforskriften er gitt under bestemte forutsetninger. Dersom det foretas endringer eller utbedringer, som f eks som følge av skader, skal Oljedirektoratet informeres, jf sikkerhetsforskriften 18. Finner Oljedirektoratet at forutsetningene for det opprinnelige samtykket er endret, kan Oljedirektoratet kreve at rettighetshaver må innhente nytt samtykke. For å kunne foreta en hensiktsmessig sammenstilling av de godkjennelser og samtykker som regulerer virksomheten, er det funnet formålstjenelig å dele petroleumsvirksomheten i faser og aktiviteter som følger med henvisning til den aktuelle paragraf i sikkerhetsforskriften: Before a consent is given, the NPD will seek an expert opinion about the licensee s documentation and/or perform a system audit or inspection in order to verify the information submitted. After a consent has been given, the NPD will undertake system audits/inspections in order to verify that the licensee s system for internal control is in accordance with the regulations and/or that the assumptions on which the consent was based, were and still are, valid. In the areas where the NPD does not hold the necessary inhouse expertise, assistance will be sought from the above regulatory authorities to implement the system audits or inspections. Depending on the relevant situation and the presentation in the application, the NPD will alternatively: - issue the consent on the basis of the documentation submitted by the licensee, or - obtain a statement/recommendation from a regulatory agency before a consent is given, or - chose to undertake a system audit of the licensee s documentation and of the licensee s evaluations before such a consent is given. Section 4 Contact between the industry and the authorities The NPD will be the licensee s principal contact with respect to all conditions which have been regulated by the safety- and internal control regulations as well as the the Act relating to worker protection and working environment with regulations. Correspondingly the licensee is the principal contact for the NPD with respect to all participants in the activity. Insofar as technical questions relating to the petroleum industry are concerned both the NPD and other regulatory agencies, as well as the licensees, operators and contractors, may establish direct contact. This aspect will be regulated in more detail in the agreements relating to assistance in the supervisory activities. Section 5 Provisions relating to approvals and consents In the supervisory activities relating to safety etc in the petroleum activities, provisions relating to approvals and consents are included, cf. Sections 8-12 of the Safety Regulations. With the exception of the application for approval of the plan for development and operation, which is addressed to the Ministry of Petroleum and Energy, the remaining applications for consents shall be submitted to the NPD. The applications shall be submitted in good time before the activity addressed in the application is planned to commence. The activity shall not be commenced before a written consent has been issued. It is thus important that the licensee in its progress plans, caters for the time required for the authorities to handle/ review the application. The approval and consent requirements have been introduced, inter alia, to ensure that: - appropriate mile stones and status points are established for the licensee s activities, in which experiences from earlier phases are summarized and the next scheduled phase of the activity is evaluated before it is commenced, - the authorities have control of the major decision stages of the licensee s activities. Consents given pursuant to the Safety Regulations are issued on the basis of specific assumptions. In the event changes or improvements are made as the result of i. e. damage, the NPD shall be informed, cf. Section 18 of the regulations relating to safety Section 18. In the event the NPD finds that the assumptions, on which the original consent were based, have been altered, the NPD may require that the licensee obtain a new consent. In order to make a structured presentation of the approvals and consents which regulate the activities, it has been found expedient to divide the petroleum activities into phases and activities giving reference to the applicable paragraph of the Safety Regulations:

5 195 - Undersøkelsesfase Grunne boringer 8 Leteboring 9 - Feltevalueringsfase Forstudier/konseptstudier Videre leteboring 9 - Prosjekteringsfase Forprosjektering 10 Detaljprosjektering 11A - Byggefase Bygging 11B Installering 11C Ferdigstilling 11C - Bruksfase Oppstart 11D Bruk 11D Ombygging/Endring 11E Fjerning 11F Flytting 11F Oljedirektoratet vil utarbeide en detaljert oversikt over samtykker som rettighetshaver skal innhente fra tilsynsmyndigheten og sørge for at denne beskrivelsen oppdateres. 6 Dokumentasjonsprinsipper Rettighetshaver forutsettes å etablere og opprettholde et ajourført arkiv for den dokumentasjon som utarbeides i de forskjellige faser. Rettighetshaver forutsettes videre, på en betryggende måte, å oppbevare og etablere rutiner for behandling og oppdatering av dokumentasjonen. Denne skal oppbevares i Norge og være lett tilgjengelig for Oljedirektoratet. Før dokumentasjon oversendes Oljedirektoratet, skal rettighetshaver i hvert tilfelle ha verifisert at dokumentasjonen tilfredsstiller myndighetenes og rettighetshavers egne krav. Den dokumentasjonen som oversendes Oljedirektoratet, skal klart indikere avsender, verifiserende og godkjennende enhet i rettighetshavers organisasjon. Detaljforskriftene gir nærmere bestemmelser om den dokumentasjon som skal oversendes tilsynsmyndigheten. Oljedirektoratet vil utarbeide en detaljert oversikt over dokumentasjon som skal sendes tilsynsmyndighetene og sørge for at denne beskrivelsen oppdateres. - Exploration phase Shallow drilling Section 8 Exploration drilling Section 9 - Field evaluation Preliminary/Conceptual phase Studies Further exploration drilling Section 9 - Engineering phase Preliminary engineering Section 10 Detailed engineering Section 11A - Fabrication phase Fabrication Section 11B Installation Section 11C Completion Section 11C - Operational phase Start-up Section 11D Operations Section 11D Rebuilding/Alteration Section 11E Removal Section 11F Relocation Section 11F The NPD will prepare and update/maintain a detailed presentation of the consents which the licensee shall obtain from the authorities. Section 6 Principles of documentation It is expected that the licensee establishes and maintains an upto-date file for the documentation which is prepared during the various phases of the project. It is further expected that the licensee in a safe manner will store, and establish procedures for the handling and updating of documentation. The documentation shall be kept in Norway and shall be readily accessible for the NPD, cf. the Act, Section 53. Before any documentation is submitted to the NPD, the licensee shall in each instance have verified that the conditions to which the documentation applies satisfy the specified requirements. The documentation shall specify the operative, verifying and approving units within the licensee s organization. The detailed legislation will give further requirements relating to what documentation should be submitted to the regulatory agencies. The NPD will in addition develop, maintain/update a detailed description of the documentation which shall be submitted to the authorities.