Utbyggingsplan barnehage

Transkript

1 Arkivsak-dok. 13/ Saksbehandler Mona Mikalsen Saksgang Møtedato Formannskapet Kommunestyret Utbyggingsplan barnehage Rådmannens innstilling: 1. Kommunestyret vedtar å bygge ny kommunal barnehage i ren-brandbu-området, med plass til totalt 120 enheter. Plassene i Moen, Leikvoll og Bjørklund barnehage legges ned fra august Kommunestyret øker investeringsrammen til ny barnehage til 36 mill kr for å imøtekomme behovet for nye plasser i planperioden. Midlene innarbeides i budsjettet og økonomiplan for 2014/ Kommunestyret vedtar å utrede videre drift i Solheim. Arbeidet gjennomføres våren 2014 og sak legges fram for kommunestyret tidlig høst Vedlegg Utbyggingsplan generell del økonomianalyse v/agenda Kaupang Hovedtrekk-barnehager-Gran (GHMT Vurdering av byggenes tilstand Vurdering av Solheim barnehage Utbygging i privat regi og behov for anbudsrunde og ryddig prosess Oversiktskart Barnehager i Gran (unntatt Bjoneroa). Vedlagt Oppsummering Gran kommune har ansvaret alene for å dimensjonere barnehagetilbudet, slik at kommunen oppfyller den lovfestede retten til barnehageplass. Ansvaret gir også kommunen et behov for sterkere kommunal styring. Kommunen har behov for å opprette flere nye plasser i tillegg til dagens tilbud, på grunn av nedleggelse i privat sektor inneværende år. I tillegg kommer økt behov for plasser framover i tid. Gran kommune har behov for å bedre kvaliteten på lokalene i de kommunale barnehagene og å øke effektiviteten. Økonomianalysen utført av Agenda Kaupang viser at utbygging og drift i egen regi er billigere enn i privat regi. 1

2 Saksutredning Bakgrunn for saken Kommunestyret vedtok i desember 2012 at det skulle utarbeides en utbyggingsplan for barnehage. Det er kommunens ansvar å dimensjonere barnehagetilbudet og sørge for å oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass. Føringen fra flertallet i kommunestyret var at det kommunale barnehagehagetilbudet skulle utvides. Flere av de kommunale barnehagene drives i gamle og lite funksjonelle bygg, to av dem eies ikke av kommunen. Det er et stort etterslep på vedlikehold, som vi føre til økt kostander for kommunen på sikt. Det er behov for å redusere driftsutgiftene for å muliggjøre nødvendige investeringer i barnehagesektoren. Hovedfokuset i arbeidet er å skape et robust barnehagetilbud mht antall plasser, nedleggelse av to private barnehager inneværende år har ført til behov for flere nye plasser enn det som var antatt i I tillegg har det vært fokus på å øke kvaliteten på barnehagelokalene, øke effektiviteten og derav redusere driftskostnadene totalt i sektoren i samsvar med krav i budsjett og økonomiplanen. Gran kommune har et variert barnehagetilbud både mht størrelsen på barnehagene, pedagogiske satsingsområder og beliggenhet. Hovedfokuset i utredingen er som nevnt over og det derfor ikke gjennomført brukerundersøkelser. Foresatte velger fritt hvilken barnehage de ønsker å søke, og «nærskoleprinsippet» er ikke gjeldende på barnehageområdet. Valgmulighetene mht pedagogisk profil er store, det samme gjelder åpningstider og beliggenhet. Utbyggingsplanen : Utbyggingsplanen består av en generell del med lovverk, politiske føringer, status for bygninger mm. Del to av planen består av en analysedel. Det er bygd opp en budsjettmodell for barnehageområdet som er et arbeidsverktøy som knytter sammen behov for plasser, driftskostnader kommunalt, finanskostnader og tilskudd til private barnehager. Modellen sikrer at Utbyggingsplanen knyttes sammen med Gran kommunes budsjett og økonomiplan for perioden. Utredingen er foretatt av Agenda Kaupang. Arbeidet ble ledet av Bjørn Brox som har kompetanse på barnehageøkonomi. Han ledet også arbeidet med veilederen til forskriften om finansiering av private barnehager på oppdrag fra KS og PBL (Privat barnehagers landsforbund). I arbeidet er tre ulike hovedalternativer vært vurdert: 1) Videre drift av dagens kommunale barnehager 2) Legge ned barnehagene Moen, Leikvoll og Bjørklund og erstatte plassene ved å investere i en ny stor kommunal barnehage 3) Legge ned Moen, Leikvoll og Bjørklund og erstatte plassene i privat regi. I arbeidet har disse alternativene vært likestilte og en har ivaretatt behovet for nye plasser i alle alternativene. Det er gjort vurderinger mht muligheten for å beholde Bjørklund barnehage. Det er også sett etter andre mulige løsninger, enn de som er skissert. For eksempel å bygge to nye kommunale barnehager, dvs at plassene i Solheim blir erstattet i en ny kommunal barnehage. I tillegg har vi sett på alternativet med å erstatte kommunale plasser i Solheim, Moen, Leikvoll og Bjørklund i privat regi, slik at det bygges to private barnehager. Det er ikke arbeidet videre med alternativ (4) som var et forslag i den generelle delen av utbyggingsplanen. Fordi andre alternativer har vist seg å være mer aktuelle. Det økonomiske regelverket på barnehageområdet: Barnehagesektoren ble rammefinansiert i 2011 og kommunen har nå totalansvaret for barnehageøkonomen. Økonomien på barnehageområdet blir bla styrt av «Forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke- kommunale barnehager». 2

3 Hovedpoenget i regelverket er at det gjennomsnittlige kostnadsnivået per heltidplass for små/store barn i kommunale barnehager mht drift, styrer kostnadsnivået i sektoren totalt. Det vil si at driftstilskudd til de private barnehagene beregnes ut fra det kommunale kostnadsnivået pr plass. Kapitalkostnadene utgjør en liten del av tilskuddet til private barnehager og beregnes ut fra kommunens kapitalkostnader pr barnehageplass. Dersom kapitalkostnadene i kommunen overstiger nasjonal sats, kan kommunen velge å benytte den nasjonale satsen (denne begrensningen gjelder ikke for driftstilskuddet). Det betyr at det kan settes et «tak» på kapitalkostnadene. Prosjektoppstart Beregnet prosjektoppstart er i 2014, og det planlegges bruk av innleid prosjektledelse. Konsekvenser Lover og forskrifter Barnehageloven med forskrifter Eksisterende planer - Gjeldende vedtak - Økonomi Det er avsatt 25 mill kr i investeringsbudsjettet i budsjett- og økonomiplanen for 2013/2016, til utbygging av kommunal barnehage. Det bevilges ytterligere 11 mill kr. for å finansiere utbyggingen av en større barnehage, som ivaretar det framtidige behovet for plasser. Bemanning Endringer i den kommunale barnehagestrukturen berører ansatte. Uttalelse fra andre utvalg Ungdomsrådet Eldrerådet Rådet for funksjonshemmede Andre råd eller utvalg /Nei Nei Nei Nei Nei Vurdering/alternative løsninger Lovfestet rett til plass og kommunens ansvar: Det er et godt samarbeid mellom kommunale og private barnehager, men det er kommunens ansvar alene å sikre den lovfestede retten til barnehageplass. Det er behov for å bygge opp et robust barnehagetilbud for framtiden som takler etterspørselssvingninger, slik at kommunen slipper å finne midlertidige løsninger fra år til år som ofte er dyre. Sårbarheten på området ble tydelig inneværende år da to private barnehager la ned driften. Virkningen av dette er at det er behov for å opprette flere barnehageplasser enn det som var signalisert i 2012 (trepartssamarbeidet). Kommunen har også et tidspress mht å få tilstrekkelig antall barnehageplasser i drift, og utfordringen kan komme allerede i august 2014 dersom fødselstallet øker fra 2012 til Konkurransen på barnehageområdets vil skjerpes når tilbudet av plasser økes. Det er påpekt at det kan stilles strengere betingelser til private 3

4 barnehager i Gran, at kommunen kan inngå avtaler med nye private aktører, som innskrenker deres rettigheter etter barnehageloven f.eks. rett til egne opptakskriterier eller opptakets. Slike lokale avtaler knyttet til f.eks. opptakskriterier/opptakskrets er ikke juridisk bindende, og i en tvistesak vil Barnehageloven overstyre slike avtaler. Derfor bør kommunen selv ha et stilstrekkelig antall plasser, slik at kommunen har en bedre styring med sektoren på dette området. Gran kommune vil likevel ha en hensiktsmessig blanding av private og kommunale barnehager, selv om kommunen velger alternativ 1 eller 2. Lokaler, vedlikehold og eierforhold: Alternativ (1) Fortsatt drift i dagens kommunale Fem av de seks ordinære kommunale institusjonsbarnehagene er ikke bygget til barnehageformål. Vedlikeholdsbehovet er stort i flere av barnehagene, to av barnehagene er ikke eiet av kommunen. Bjørklund barnehage skiller seg fra Moen og Leikvoll barnehage ved at den er eiet av kommunen, lokalene er fra 1988 det vil si relativt nye lokaler i barnehagesammenheng. Det er muligheter for å flytte barnehagen ned i 1. etasje når skolen blir nedlagt i Dette vil med mindre påkostninger øke funksjonaliteten betydelig, i tillegg er det ytterligere utvidelsesmuligheter, ved behov. For at det skal være aktuelt å vurdere en slik løsning, må det avklares hva Gran kommune ønsker å benytte oppvekstsenteret til etter at skolen legges ned i Det er viktig å påpeke at kostnadene ved Bjørklund barnehage er avhengig av at barnehageområdet kun belastes med drift og vedlikeholdskostnader for det arealet barnehagen benytter (dagens avtale). Dersom barnehageområdet skulle stå ansvarlig for alle kostnadene knyttet til hele oppvekstsenteret så vil dette alternativet bli dyrt for kommunen. Bjoneroa er det eneste barnehagetilbudet på vestsiden av fjorden og blir av den grunn ikke berørt av strukturdebatten. Det er lite trolig at private aktører ønsker å drifte en barnehage som i perioder er mindre enn en ordinær en-avdelings barnehage. Solheim barnehage skiller seg fra Leikvoll/Moen ved at kommunen eier lokalene. Det er gjort store investeringer der de seinere år som innstallering av ventilasjon- og sprinkleranlegg, nytt tak, nytt gjerde, nytt kjøkken og noen nye lekeapparater. I tillegg gjøres utbedring av parkeringsplassen i 2013 (trafikksikkerhetsmidler). Dette taler for fortsatt drift i Solheim. Arkitekten (SG arkitektur) anbefaler ett skisseprosjekt for Solheim barnehage for å finne de beste løsningene mht kost/nytte effekten. Arbeidet kan danne grunnlaget mht en beslutning rundt videre drift av plassen i Solheim barnehage. Moen og Leikvoll drives i leide lokaler. Lokalene oppleves som upraktiske mht den daglige driften og ikke minst i forhold til barnehagedrift i et framtidsperspektiv. Det at kommunen ikke eier lokalene selv kompliserer driften i Moen, og for begge barnehagene er dette en utfordring mht vedlikehold og økonomi. I alternativet (1) bygges Marka barnehage ut for å imøtekomme behovet for nye plasser, kostnadene beregnes etter standard modell 10 m2 pr barn og kr pr m2. Det må likevel påpekes at alternativet (1) med fortsatt drift i dagens lokaler har mange usikkerhetsmomenter mht kostnadene knyttet til vedlikehold. I modellen er det kun de viktigste tiltakene som er tatt med, en kunne valgt å legge inn erfaringstall mht restaurering av bygg som er på kr pr m2. Dette ville ført til høyere kostnader. Kommunen har fått tilbakemelding fra Leikvoll Vel, som påpeker at kostandene som er beregnet for Leikvoll barnehage er for høye, og at det finnes alternative- og billigere måter å løse utbedringsbehovet på. Gran kommune velger å forholde seg til arkitektens vurderinger, i tillegg er dette lokaler fra 1890 tallet som kommunen ikke eier selv. En annen ulempe med alternativ (1) er at påkostningene i mindre grad gir effektivitetsgevinst, fordi dette er lokaler som ikke er bygd til formålet og dermed mindre rasjonelle å drive barnehage i. Eksempelvis at Stellerom/toalett ikke er tilknyttet avdelingen, slik at personalet må ta barnet med ut fra avdelingen for bleieskift, eventuelt følge barnet på toalettet. Dette fører til behov for høyere 4

5 bemanning enn i institusjoner der det er rasjonell drift, og derav et høyere kostnadsnivå enn nødvendig, uten at kvaliteten øker tilsvarende. Dette kommer også fram i den økonomiske analysen. Alternativ (2) ny stor kommunal barnehage. Moen, Leikvoll og Bjørklund barnehage legges ned og plassene erstattes i en ny stor kommunal barnehage med 120 enheter. Den nye barnehagen blir større enn tidligere antatt på grunn av nedleggelsen i privat sektor inneværende år. I tillegg skal vekst i etterspørselen ivaretas. Et nytt funksjonelt bygg vil øke kvaliteten på de fysiske forholdene for både barn, foresatte og ansatte, og kunne tilfredsstille lovkrav mht barnehagebygg, da med særlig fokus på universell utforming, krav til støydemping og luftkvalitet m.m. Det bør også påpekes at et nybygg vil oppfylle kravet til arbeidsrom for ansatte i form av kontorfasiliteter. Dette er utfordrende å få til i dagens barnehager, men er et viktig moment mht gode arbeidsforhold for ansatte. En ny barnehage bør ivareta kommunes behov mht tilrettelegging for barn med omfattende hjelpebehov. Det Spesialpedagogiske temaet påpeker også behovet for noe mer enn universell utforming, eksempelvis treningsrom med god lydisolering som vil bedre konsentrasjonen for mange av barna som mottar spesialpedagogisk hjelp. I tillegg er det behov for hvilerom og rom for plassering av hjelpemidler. Som det påpekes i st. melding 24, Kommunen har et overordnet ansvar for tjenestetilbudet til innbyggerne i kommunen, herunder at tilbudet er tilpasset alle borgere uavhengig av funksjonsnivå. Barn med behov for spesialpedagogisk hjelp i førskolealder i Gran mottar hjelpen gjennom spesialpedagogiske temaet som er ansatt på barnehageområdet. Alternativ (3) plassene erstattes i ny privat barnehage vil gi den samme fordelen mht funksjonelle lokaler som i alternativ (2). I forhold til det pedagogiske innholdet vil en privat løsning være like god som en kommunal. Eieren vil ha ansvaret for drift og vedlikehold av lokalene. Imidlertid kan ikke kommunen forvente at private eiere skal bygge lokaler tilrettelagt spesielt for barn med omfattende hjelpebehov utover det som kreves mht universell utforming. Dette er en ekstrakostnad som kommunen må ta. Kostanden til drift og investeringer av plassene i den nye private barnehagen vil finansieres av Gran kommune gjennom det kommunale tilskuddet til drift og kapital. Alternativet gir derfor ikke Gran kommunen noen effektiviseringseffekt, fordi det er stykkprisen kommunalt som styrer kostnadsnivået. Men kommunen unngår låneopptak. Ut fra den økonomiske analysen så er det mer lønnsomt for kommunen å bygge og drifte selv. Fordi kapitalkostnadene dekkes inn av reduserte lønnskostnader. Barnehagestruktur: Gran kommune har fra nytt barnehageår 16 barnehager fordelt på 23 enheter og steder i kommunen, se kart. Ved en endring som foreslått i alternativ (2/3), vil kommunen har 14 barnehager fordelt på 21 ulike steder i kommunen. Hoveddelen av Gran kommunes befolkning bor i Viggadalen, det er områdene ren/ Brandbu som har det største potensialet mht befolkningsvekst i og med at det her er regulert store arealer til boligformål. Ved alternativ (2/3) vil Vestre Gran trolig være den delen av kommunen som ikke vil ha en lokal barnehage, nærmeste barnehage vil for dette området være Rakalauv, Røysum og Marka. Ulempen for småbarnsfamiliene i området vil være lengre kjøreavstand til barnehagetilbudet, samtidig må det påpekes at det er mange barnehager å velge i, og flere ligger nært det øvrige tjenestetilbudet i kommunen. Foresatte som har plass i de barnehagene som eventuelt blir nedlagt får mulighet til å søke nytt tilbud i forbindelse med hovedopptaket. Foresatte vil dermed selv kunne prioritere hvilke barnehager de ønsker tilbud i. Bjørklund krets vil fortsatt ha et småbarnstilbud (0-4 år) i en privat familiebarnehage på Bleiken. De samme vurderingene mht ulemper gjelder også for dette området. Foresatte med barnehagetilbud i Moen vil ha nærhet til andre barnehager i kommunen. Det må likevel påpekes at selv om barnehagene Moen, Leikvoll og Bjørklund har mangler mht funksjonalitet og vedlikehold oppleves de som trivelige lokaler. Og det pedagogiske innholdet har god kvalitet. 5

6 Økonomi: Gran kommune har en utfordring mht økonomi som også viser seg på barnehageområdet. Etterslepet på vedlikehold vil gi økte kostnader framover og årsaken til et relativ moderat kostnadsnivå i dag er at vedlikeholdet utsettes år for år, i påvente av avgjørelser rundt framtidig barnehagestruktur. Kostandnivået kommunalt styrer kostnadsnivået i sektoren totalt, driver kommunale barnehager kostnadseffektivt så vil kommunen ha kontroll på totalkostnadene. Den økonomiske analysen viser at alternativ (2) ny stor kommunal barnehage gir lavest totalkostnader for kommunen. Dette underbygger påstanden om at det er gunstig å investere kommunalt for å øke kvaliteten og effektiviteten på barnehageområdet. Noe av årsaken ligger i at det er et «tak» på kapitalkostnadene mht tilskudd til private barnehager (nasjonal sats). I tillegg vil relativt høye investeringskostnader likevel gi lavere totalkostnader for kommunen, fordi i en ny og stor barnehage vil øke effektiviteten. En av årsakene er at bemanningsfaktoren kan legges på den foreslåtte «nasjonale standarden» som er 6 enheter (barn) pr årsverk jf stortingsmelding 24. Gjennomsnittlig bemanningsfaktoren i kommunale barnehager i Gran i dag er på 5,6 enheter (barn) pr. årsverk. Det er enklere å få til en rasjonell og fleksibel bruk av ansatte ressursen i større enheter, der avdelingene kan samarbeide om å løse oppgavene. Dette gir både et godt pedagogisk tilbud og en effektiv bruk av de økonomiske ressursene. Styrerne i de minste barnehagene har påpekt at de er sårbare mht sykefravær ol fordi de ikke har de samme samarbeidsmulighetene som store barnehager har. Gjennomsnittlig bemanningsfaktor i ordinære private barnehager i Gran er lavere enn i kommunale barnehager. I praksis betyr dette at private barnehager har flere enheter (barn) pr ansatt i gjennomsnitt enn i kommunale. Dette samsvarer for øvrig med resultater for landet for øvrig. Viser for øvrig til økonomianalysen fra Agenda Kaupang mht utbygging av flere barnehager (s. 8): Utbygging av nye kommunale barnehager er litt billigere enn å pusse opp gamle barnehager. I en ny kommunal barnehage kan bemanningsnormen settes til 6/1. Kapitalkostnadene dekkes inn av reduserte lønnsutgifter. Utbygging i private regi blir dyrere for kommunen enn utbygging i egen regi. Kapitaltilskuddet til private utbyggere er større enn kommunens egne kapitalkostnader. Alternativ (1) Fortsatt drift i dagens kommunale og utvidelse av Marka barnehage for å imøtekomme behovet for nye plasser er nest billigst og forskjellen til alternativ 2 er relativt liten. Det er likevel viktig å påpeke at det er flere usikkerhetsmomenter i dette alternativet mht kostander knyttet til restaurering av gamle bygg. Og erfaringer fra slike prosjekter er ofte at det dukker opp «nye» uventede kostnader som fordyrer prosjektet. Det må også anføres at Leikvoll barnehage er lokalisert i bygg fra 1890 tallet. Det at to av barnehagene drives i leide lokaler kompliserer saken. Når alternativ (3) å erstatte plassene i en ny privat barnehage er dyrest for kommunen, er det naturlig fordi kommunen må effektiviserer egne barnehager for å få økonomisk effekt. Dersom kommunen har egne barnehager så vil disse danne grunnlaget for kostnadsnivået i sektoren. I en situasjon der private aktører driver alle barnehagene i kommune vil økonomien på barnehageområdet styrers av staten og de nasjonale satsene er høyere enn kommunes egne. Dersom den kommunale delen av sektoren er liten vil økonomien bli følsom for svingninger i kostnadsnivået, noe som kan gi store utslag for både kommunen og etablerte private barnehager. 6

7 Pedagogisk profil: Rammeplanen for barnehager er læreplanen som alle barnehager er forpliktet til å følge. I tillegg vil den enkelte barnehage velge et eller flere satsingsområder fra år til år, noen barnehager staser på en egen pedagogisk profil. Det vil være naturlig å se barnehagetilbudet i Gran som helhet, dersom det skal gis føringer mht pedagogisk profil, slik at det varierte tilbudet kan opprettholdes og/eller suppleres. Dette vil være like aktuelt om det er en kommunal eller privat barnehage. Fokuset bør være et variert barnehagetilbud innenfor rammen av det læreplanen tillater. Privat etablering Det er flere nye private aktører som ønsker å etablere seg i Gran kommune. Med dagen kostandnivå i Gran er det fortsatt gunstig å drive privat barnehage i kommunen. Kommunen har også to etablerte private barnehager som ønsker å utvide antall plasser. Kostandene knyttet til en slik utvidelse vil være den kommunale stykkprisen pr plass, ganger antall plasser. Dersom kommunestyret ønsker privat etablering så må prosjektet ut på anbud, slik at private aktører likebehandles. Viser forøvrig til sak i Førde kommune, som underbygger behovet for ryddighet i prosessen, se vedlegg. Konklusjon fra analysen utført av Agenda Kaupang (s. 1): Kommunen trenger 30 nye plasser innen fire-fem år Nedlegging av 90 plasser i de minste kommunale barnehagene (Leikvoll, Bjørklund og Moen), kombinert med bygging av ny kommunal barnehage med 120 plasser vil gi lavest samlede drifts utgifter for kommunen. Oppussing av alle dagens kommunale barnehager og påbygg på Marka med 30 plasser vil øke årlige driftsutgifter med kroner mer enn det rimeligste alternativet. Nedlegging av 90 kommunale plasser kombinert med bygging av private barnehage på 120 plasser vil øke årlige driftsutgifter med 1,2 million kroner mer enn den rimeligste løsningen. En ny barnehage for 120 barn antas å koste 36 mill kroner (2013-kroner). Budsjettdekning - utbyggingsplanen sammenlignet med vedtatt budsjettramme barnehage: Pusse Ny Ny SUM barnehage eks renter opp kommunal privat 201 Førskole Barnehagelokaler Netto utgift Budsjettramme enheter 824 enheter 201 Førskole Barnehagelokaler (regnskap 2012) Sum budsjett (tabell fra Agendas rapport s.8) Rådmannen anbefaler: Med bakgrunn i forslag til utbyggingsplan og økonomianalysen (utført av Agenda Kaupang) anbefaler rådmannen å bygge en ny kommunal barnehage med plass til 120 enheter (barn) som erstatning for Moen, Leikvoll og Bjørklund. Størrelsen på barnehagen økes i samsvar med anbefalingene, og 7

8 begrunnes med det nye behovet for plasser som har oppstått inneværende år. Og behov for å bygge opp et robust barnehagetilbud mht behovet for antall plasser framover i tid. Solheim barnehage utredes mht videre drift for å finne de beste løsningene både med tanke på funksjonalitet og økonomi. Arbeidet gjennomføres våren 2014 og sak legges fram for kommunestyret tidlig høst Kommunikasjons- og informasjonstiltak Vedtas innstillingen, må det følges opp med informasjon både overfor brukere og ansatte. Dette må følges opp i det videre arbeidet. Dato:22 August 2013 Godkjent av rådmannen 8