NVEs innstilling til OED i klagesak - Klage på Statnetts vedtak om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna - AS Norske Shell

Transkript

1 Olje- og energidepartementet Postboks 8148 Dep 0033 OSLO Vår dato: Vår ref.: Arkiv: 641 Deres dato: Deres ref.: 16/920- Saksbehandler: Elisabeth Bruusgaard Christina Sepúlveda NVEs innstilling til OED i klagesak - Klage på Statnetts vedtak om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna - AS Norske Shell NVE viser til klage fra AS Norske Shell på Statnetts vedtak om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna, og til brev av fra Olje- og energidepartementet hvor departementet ber om en innstilling fra NVE i denne klagesaken. NVE har vurdert begrensningene i klageinstansens kompetanse som fremgår av forvaltningsloven, slik at Statnetts vedtak ikke kan endres til ugunst for Shell. NVE anbefaler at Olje- og energidepartementet stadfester Statnetts vedtak av om betaling til Shell for utløsning av systemvern på Nyhamna. NVE anbefaler at Olje- og energidepartementet legger til grunn det oppdaterte kostnadsanslaget på kr som grunnlag for de kostnadene Statnett skal kompensere Shell for fire systemvernhendelser i den aktuelle perioden. I tillegg til vurderinger og anbefalinger i den konkrete klagen, har NVE gjort en prinsipiell vurdering av systemvernet på Nyhamna. I den prinsipielle vurderingen av systemvernet på Nyhamna har NVE lagt til grunn at ett av virkemidlene som Statnett har for å håndtere oppgaven som systemansvarlig, er bruk av systemvern. Dette er utstyr for automatiske inngrep i kraftsystemet som installeres og driftes for å unngå sammenbrudd eller for å øke overføringsgrenser i regional- og sentralnettet. Krav om installering av systemvern kan for det første bli pålagt av systemansvarlig av hensyn til kraftsystemet eller for det andre for å sikre at nye nettilknytninger er driftsmessig forsvarlige. På tross av at det ikke foreligger noen tilknytningsavtale med vilkår for tilknytningen av Ormen Lange til 420 kv ledningen Viklandet - Fræna, mener NVE at installeringen av systemvernet på Nyhamna er å anse som et vilkår for selve tilknytningen. I slike tilfeller er NVEs syn at det ikke skal gis kompensasjon etter systemansvarsforskriften 21 ved aktivering og utløsning av vern. 1. Innledning Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) viser til AS Norske Shells (Shell) brev av med klage på Statnetts vedtak av Statnetts vedtak gjelder kompensasjon til Shell for utløst systemvern knyttet til Ormen Lange-feltets gassprosesseringsanlegg på Nyhamna i perioden E-post: nve@nve.no, Postboks 5091, Majorstuen, 0301 OSLO, Telefon: 09575, Internett: no Org.nr.: NO MVA Bankkonto: Hovedkontor Region Midt-Norge Region Nord Region Sør Region Vest Region Øst Middelthunsgate 29 Vestre Rosten 81 Kongens gate Anton Jenssensgate 7 Naustdalsvn. 1B Vangsveien 73 Postboks 5091, Majorstuen 7075 T LLER 8514 NARV K Postboks 2124 Postboks 53 Postboks OSLO 3103 TØNSBERG 6801 FØRDE 2307 HAMAR

2 Side 2 Statnetts vedtak er truffet i medhold av systemansvarsforskriften 1 (fos) 27, jf. 21 tredje ledd. Systemansvarsforskriften er hjemlet i energiloven 2 og energilovforskriften 3. I klagen anfører Shell i hovedtrekk at de har krav på å få dekket ikke bare direkte kostnader knyttet til utløsningen av systemvernet på Nyhamna, men også påstått inntektstap knyttet til samme hendelser. Shell mener at de skal kompenseres for syv strømbrudd i perioden fra systemvernet ble installert i 2006 frem til og med Shell er operatør for Ormen Lange-feltet, og det tilknyttede prosesseringsanlegget på Nyhamna. Shell overtok som operatør etter StatoilHydro Petroleum AS (Hydro) Det følger av systemansvarsforskriften 28 at forvaltningsloven gjelder i saker hvor Statnett som systemansvarlig treffer enkeltvedtak. Avgjørelse om betaling etter fos 21 tredje ledd skal fastsettes ved enkeltvedtak av Statnett, jf. fos 27. NVE er i utgangspunktet klageorgan for vedtak truffet av Statnett om betaling for kostnader forbundet med systemvern, jf. fos 28 annet ledd. Statnett har i sin behandling av klagen fra Shell vurdert om klagen skal tas helt eller delvis til følge eller om vedtaket skal opprettholdes, jf. forvaltningsloven Statnett kunne ikke se at det fremkom informasjon i Shells klage av eller kommentarer i brev av som ga grunnlag for å omgjøre vedtaket av Klagen ble derfor oversendt til NVE i brev av fra Statnett for endelig avgjørelse, ettersom NVE i utgangspunktet er klageinstans for denne typen vedtak. I brev av fra OED står det at «NVE har til behandling en klage fra Norske Shell som operatør for Ormen Lange-lisensen, på Statnetts vedtak om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna. Dette er en av flere saker om betaling for utløsning av systemvern som ligger til behandling i direktoratet. Saken er av prinsipiell karakter med betydning for andre tilsvarende saker. Departementet har kommet til at det for denne klagesaken er hensiktsmessig at NVE avgir innstilling til departementet, som vil fatte endelig vedtak. Det bes om NVEs innstilling innen 1. februar 2016.» Av forvaltningsloven 34 fremgår det at klageinstansen som hovedregel ikke kan endre vedtak i klagesak til skade for klageren. NVE kan ikke se at noen av unntakene til denne hovedregelen skal kunne komme til anvendelse ved behandlingen av denne klagen. Det innebærer at vedtaket om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna ikke kan endres til ugunst for klageren Shell i klagebehandlingen. Med denne begrensningen i klageinstansens kompetanse, blir det til tross for anbefalingen etter en prinsipiell vurdering av om systemvernet på Nyhamna er å anse som et systemvern i systemansvarsforskriftens forstand, nødvendig å foreta en vurdering av den konkrete klagen, herunder Statnetts forståelse av fos 21 tredje ledd og vurdering av hvilke kostnader som skal kompenseres ved utløsning av systemvern. 2. Sakens bakgrunn 2.1 Systemvernet på Nyhamna 1 Forskrift av 7. mai 2002 nr. 448 om systemansvaret i kraftsystemet (FOR ) 2 Lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) (LOV ) 3 Forskrift av 7. desember 1990 nr. 959 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m m. (energilovforskriften) (FOR ) 4 Lov av 10. februar 1967 nr. 00 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) (LOV )

3 Side 3 Systemvern er definert som utstyr for automatiske inngrep i kraftsystemet som installeres og driftes for å unngå sammenbrudd eller for å øke overføringsgrenser i regional- eller sentralnettet, jf. systemansvarsforskriften 21 første ledd. 2.2 Tilsyn hos systemansvarlig Etter tilsyn med Statnetts utøvelse av systemansvaret i desember 2011 fattet NVE vedtak om avvik som gjaldt Statnetts praksis for behandling av aktørenes kostnader ved utløsning av systemvern. Det fremgår av revisjonsrapporten datert 30. januar 2012 under avvik 7 at «systemansvarlig har ikke fattet vedtak om betaling for kostnader som følge av hendelsesstyrt belastningsfrakobling». Som grunnlag for avviket vises det i rapporten til at kostnadene det henvises til i fos 21 tredje ledd inkluderer kostnader ved installasjon, drift og vedlikehold av sambandsløsninger, kostnader for utkoblingsobjektet ved at systemvernet er aktivert, samt kompensasjon ved faktisk utkobling som følge av at vernet løser ut. I oppfølgingen etter revisjonen fattet Statnett 31. august 2012 vedtak i medhold av fos 27 om at strømbrudd hos Ormen Lange som skyldes systemvernutløsning, ikke skulle kompenseres økonomisk etter fos 21 første ledd. Statnett la til grunn for sin vurdering at systemvernet ikke påvirket Ormen Langes situasjon, ettersom det vil bli avbrudd i strømforsyningen til Ormen Lange uansett dersom det oppstår feil og ikke kun som følge av utløsning av selve vernet. Bakgrunnen for vurderingen er at ved utfall av resultatet vil uansett være utfall. Statnett konkluderer derfor med at utkoblingsobjektets reelle kostnader ved utløsning av selve systemvernet på Nyhamna er lik null sammenliknet med en situasjon uten systemvern. 2.3 Tilbakemelding fra NVE på avviksrapportering fra Statnett I brev til Statnett datert 2. november 2012 presiserer NVE at ved betaling for systemvern skal utkoblingsobjektenes avbrutte effekt og ikke-leverte energi der utkoblingsobjektene er tilknyttet regional- eller sentralnettet ikke omfattes av KILE når systemansvarlig har fattet vedtak om betaling for utløsning av systemvern etter fos, jf. kontrollforskriften tredje ledd. NVE påla i brevet av 2. november 2012 Statnett å omgjøre de vedtak som var fattet etter fos 27 for systemvernutløsninger «slik at de reelle kostnadene ved utløsning av systemvern inkluderes». 2.4 Endringer i systemansvarsforskriften 2012 For å klargjøre eventuelle uklarheter rundt betaling for systemvern foreslo NVE i høringsdokument noen endringer i fos 21. Av den nye bestemmelsen i 21 tredje ledd som trådte i kraft , fremgår det at systemansvarlig skal betale for kostnadene forbundet med systemvern. Videre fremgår det at når vernet innebærer utkobling av produsenter eller sluttbrukere, skal også kostnader som følge av aktivering og utløsning dekkes. Denne endringen av fos 21 innebar ingen materielle endringer i forhold til tidligere forståelse og praksis knyttet til bestemmelsen, men var kun en presisering og 5 Forskrift av 11. mars 1999 nr. 302 om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer (kontrollforskriften) (FOR )

4 Side 4 tydeliggjøring av innholdet i bestemmelsen. NVE peker på at det ikke fremkom i høringen noen synspunkter om at fos 21 tredje ledd kunne forstås som en alminnelig erstatningsrettslig regel. 3. Statnetts vedtak og klagen fra Shell Statnett fattet nytt vedtak datert 25. juni 2013 om dekning av kostnader for hendelsesstyrt belastningsfrakobling for Ormen Lange. I vedtaket legger Statnett til grunn at størrelsen på betalingen systemansvarlig skal fastsette når systemvern kobler ut forbruk, omfatter både kostnader ved installasjon, drift og vedlikehold av vern og sambandsløsninger, og i tillegg kostnader for utkoblingsobjektene som følge av aktivering og utløsning av vern. Statnett har vurdert at begrepet kostnader i systemansvarsforskriften 21 tredje ledds forstand omfatter en viss kompensasjon i den grad det vil være rimelig tatt i betraktning formålet Statnett er satt til å ivareta som systemansvarlig. Statnett har bedt om at oversikt over kostnadene forbundet med utløsning av systemvern for Ormen Lange-lisensen ble oversendt til Statnett som grunnlag for vedtak om dekning av kostnader etter fos. 21 tredje ledd, blant annet i brev av og Shell har imidlertid ikke oversendt noen slik kostnadsoversikt for Ormen Lange forbundet med utløsning av systemvernet på Nyhamna i forkant av Statnetts vedtak. I mangel av dokumentasjon fra Shell på henførbare kostnader forbundet med utløsning av systemvern på Nyhamna, fattet Statnett vedtak basert på en skjønnsmessig vurdering av kostnader som systemansvarlig skal kompensere ved utløsning av systemvern. Kostnadene ble derfor av Statnett estimert til for perioden , som omfatter kostnader til økt bemanning, altså økt ressursbruk i driften, og økte kostnader for ubalanser i perioden for systemvernutløsningene, altså økte kraftkostnader. Statnett har lagt til grunn at det i den aktuelle perioden er fire hendelser hvor systemvernutløsning medførte avbrudd som skal kompenseres Shell etter fos. 21 tredje ledd, hvorav en av disse fire hendelsene er uten økonomisk betydning for Ormen Lange. Shell har i brev av 20. august 2013 påklaget Statnetts vedtak. Shell viser innledningsvis til at enhver utløsning av systemvernet på Nyhamna fører til, og at produksjonsstans innebærer et betydelig økonomisk tap for Ormen Lange. Videre viser Shell til at siden systemvernet ble installert i 2006 og frem til og med 2012, har det til sammen vært 7 strømbrudd som følge av utløsning av systemvernet, som skal kompenseres Shell i medhold av fos. 21. Shell har beregnet det samlede tapet, herunder tapt produksjon, for disse strømbruddene til kroner. Shell viser til at strømbrudd innebærer at produksjon må utsettes i tid. Det beregnede beløpet skal gjenspeile det økonomiske tapet ved en slik utsettelse. Beløpet inkluderer rentekostnader. Shell viser i klagen til at selv om et strømavbrudd på Nyhamna er kortvarig, så vil det ta tid før Nyhamna anlegget kan settet i full produksjon. Anlegget føres tilbake til full produksjon gradvis over en 24 timers oppkjøringsperiode. Produksjonsstans som følge av strømbrudd og følgende oppkjøringsperioder fører til utsatt produksjon av gass og kondensat. 4. NVEs vurdering av systemvernet på Nyhamna NVE vil først vurdere de prinsipielle spørsmålene knyttet til systemvernet på Nyhamna. På grunn av begrensningene i klageinstansens kompetanse, slik at et vedtak som hovedregel ikke kan endres til ugunst for klageren 6, blir det uavhengig av NVEs vurdering av de prinsipielle spørsmålene behov for å vurdere den konkrete klagen nærmere. NVE vil derfor i punkt 5 vurdere den konkrete klagen fra Shell, som vi legger til grunn at handler om hvilken betaling Shell har krav på i medhold av systemansvarsforskriften 21 tredje ledd for systemvernhendelser på Nyhamna. 4.1 Formålet med systemansvar i kraftsystemet 6 Jf. forvaltningsloven 34

5 Side 5 Energiloven 6-1 inneholder den overordnede bestemmelsen om systemansvaret i det norske kraftsystemet. Av denne bestemmelsen fremgår det at den systemansvarlige skal sørge for at det til enhver tid er momentan balanse mellom den samlede produksjon og den samlede bruk av kraft, hensett til kraftutvekslingen med tilknyttede utenlandske kraftsystemer. Driftskoordinering er en nødvendig forutsetning for at kraftsystemet skal fungere. Statnett er utpekt som systemansvarlig i Norge, og har oppgaven med å sikre driftskoordinering i det norske kraftsystemet. Systemansvaret innebærer at Statnett skal ivareta forsyningssikkerheten ved at det blant annet er balanse mellom produksjon og forbruk til enhver tid, riktig spenning, tilstrekkelig med kapasitetsreserver, beredskap for ulike feilsituasjoner, samt riktig dimensjonerte og vedlikeholdte anlegg. I systemansvarsforskriften er det gitt nærmere regler om systemansvarliges oppgaver og virkemidler for å kunne utføre denne oppgaven. Det fremgår av 1 at forskriften «skal legge til rette for et effektivt kraftmarked og en tilfredsstillende leveringskvalitet i kraftsystemet», og sikre at «systemansvaret utøves på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder at det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt». 4.2 Systemvern som virkemiddel for systemansvarlig I fos 4 er det oppstilt en rekke prinsipper for Statnetts utøvelse av systemansvaret. I fos 4 bokstav d) står det at systemansvarlig «i størst mulig utstrekning skal gjøre bruk av virkemidler som er basert på markedsmessige prinsipper». Ett av virkemidlene som Statnett har for å håndtere oppgaven som systemansvarlig er bruk av systemvern, som er utstyr for automatiske inngrep i kraftsystemet som installeres og driftes for å unngå sammenbrudd eller for å øke overføringsgrenser i regional- og sentralnettet. Krav om installering av systemvern kan bli pålagt av systemansvarlig av hensyn til kraftsystemet. I disse tilfellene vil systemvern kreves installert av systemmessige grunner for å unngå sammenbrudd i kraftsystemet eller for å øke overføringsgrenser i regional- og sentralnett. Systemvern er et virkemiddel som systemansvarlig kan benytte under driften av kraftsystemet for å oppnå økt utvekslingskapasitet eller forbedret drifts- eller forsyningssikkerhet. Ved bruk av dette virkemiddelet vil installasjon av systemvern hos produsenter eller sluttbruker føre til at ved gitte hendelser i kraftsystemet blir disse automatisk koblet ut (hendelsesstyrt frakobling). 4.3 Tilknytningen på Nyhamna Statnett søkte og i tilleggssøknader av og om konsesjon for en løsning som innebar forsyning til Nyhamna ( ). NVE ga konsesjon til 7. I klagevedtaket fra OED for 8 uttaler departementet at en «ny forbindelse mellom vil være helt nødvendig og et første skritt for en hovedkraftforsyning frem til landterminal på Aukra. Som følge av planene for Ormen Lange fremmet Statnett også en søknad og konsekvensutredning for en videreføring av. Statnett fremmet også søknad om konsekvensutredning av en 420 kv forbindelse mellom.» Under klagebehandlingen i departementet ble det bestemt at klagesaken for kraftledningen mellom skulle stilles i bero. I brev fra Shell til Statnett av 1. mars 2010 fremgår det at konsesjonssøknaden for kunne trekkes tilbake fra 7 Se NVEs vedtak av Se OEDs vedtak av

6 Side 6 konsesjonsbehandling. Statnett meddelte deretter OED i brev av 10. mai 2010 at klagebehandlingen i OED ble avsluttet begrunnet i manglende samfunnsøkonomisk lønnsomhet og under henvisning til Ormen Lange-lisensens konklusjon og anbefaling. -forbindelsen til Nyhamna ble ikke realisert. Kun ble etablert. Ved tilknytningen av Ormen Lange-anlegget i 2006 ble det etablert en tilknytningsløsning med systemvern som innebærer automatisk frakobling av ved utfall på. Denne løsningen hindrer transitt av effekt til Ormen Lange gjennom, og man unngår dermed at med påfølgende konsekvenser for tilknyttede kunder i dette nettet. Systemvernløsningen begrenser dermed konsekvensene av utfall ved feil på, og sikrer dermed at tilknytningen av forbruket på Nyhamna er driftsmessig forsvarlig. må være i drift for å kunne forsyne hele forbruket på Nyhamna. Deler av lasten på Nyhamna kan forsynes. Det er systemansvarlig, Statnett, som fastsetter hva som er en forsvarlig opplasting. 4.4 NVEs vurdering av tilknytningen på Nyhamna Formålet med systemvernet installert på Nyhamna er å unngå at feil på forsyningen til Ormen Lange også får konsekvenser for eksisterende kunder i, og vernet bidrar dermed til at tilknytningen av forbruket på Nyhamna er driftsmessig forsvarlig. Shell anfører i klagen og i kommentarer til Statnetts oversendelse av klagen til NVE, at verken Shell eller daværende operatør Hydro har hatt kjennskap til bakgrunnen eller begrunnelsen for installasjon av systemvernet. NVE mener det er uheldig at det ikke foreligger en tilknytningsavtale hvor det klart fremgår vilkårene for tilknytning av Ormen Lange-anlegget, herunder bakgrunn og begrunnelse for systemvernet på Nyhamna. NVE mener likevel at det på bakgrunn av den informasjonen som foreligger må kunne legges til grunn at både Hydro og Shell kjente til bakgrunn og begrunnelse for systemvernet. NVE viser til vedlegg 12«Rapporten Nettilknytning Ormen Lange» i advokatfirmaet Hjorts betenkning om «Kostnadsansvar for utløst systemvern ved Ormen Lange» i Statnetts oversendelse av klagen i brev av til NVE. I sammendraget til rapporten fra mars 2006 fremgår det at «Systemvernet må redusere forbruket ved Nyhamna for å unngå nettsammenbrudd og samtidig unngå kritiske overspenninger som kan medføre kabelhavari og dermed langvarig brudd i kraftforsyningen til Ormen Lange». Videre av referater fra møter mellom NVE, Statnett, daværende operatør Hydro og Istad Nett som kraftsystemutredningsansvarlig i regionen, fremgår det at det var uenighet om betaling for de nettanleggene som ville sikret forsyning 9. Uenigheten om anleggsbidraget ble imidlertid aldri forelagt NVE for endelig avgjørelse. Det ble istedenfor drøftet mellom partene å ikke bygge løsningen. Forutsetningen for å kunne gjennomføre tilknytningen var imidlertid at det ikke skulle redusere forsyningssikkerheten til eksisterende forbruk i regionen. Etter NVEs vurdering tok daværende operatør Hydro helt konkret stilling til at det ikke var ønskelig å betale for en løsning som innebar forsyning til Nyhamna, samtidig som de var kjent med at tilknytningen ikke skulle redusere forsyningssikkerheten til eksisterende forbruk. I vedlegg 11 i advokatfirmaet Hjorts betenkning om «Kostnadsansvar for utløst systemvern ved Ormen Lange» til Statnetts oversendelse av klagen i brev av til NVE har Hydro gitt sine kommentarer til et utkast av rapporten «Nettilknytning Ormen Lange» fra mars Innledningsvis fremgår det at Hydro sine kommentarer kun omhandler konsekvensene for Ormen Lange anlegget, og at den generelle 9 Se NVEs dokument

7 Side 7 kraftsituasjonen i Møre og Romsdal ikke vil bli berørt. På tidspunktet for tilknytning av Ormen Langeanlegget var det stor oppmerksomhet rettet mot forsyningssikkerheten i Midt-Norge. 4.5 Tilknytningsavtale Det er uomtvistet at det ikke foreligger noen tilknytningsavtale mellom partene, hvor det fremgår at installering av systemvernet var en forutsetning for tilknytningen. At det ikke foreligger en tilknytningsavtale endrer likevel ikke på begrunnelsen for installasjon av systemvernet på Nyhamna, og påvirker derfor ikke NVEs vurdering. NVE mener det er uheldig at Statnett ikke har hatt tilstrekkelig rutiner for å sikre at det inngås tilknytningsavtaler som inneholder alle vilkår som stilles for en nettilknytning. NVEs vurdering er at slike avtaler skal være på plass senest når det gis tilknytning. Det vises til kontrollforskriften 13-6 hvor det fremgår at «Avtaler med vilkår for tilknytning og bruk av nettet skal inngås direkte mellom nettselskapene og hver enkelt kunde». Møtereferater fra drøftingene mellom aktørene i forbindelse med nettilknytningen av Ormen Lange-anlegget og installeringen av systemvernet på Nyhamna kan etter NVEs syn ikke anses som en slik tilknytningsavtale. På tross av at det ikke foreligger noen tilknytningsavtale for tilknytningen av Ormen Lange mener NVE at installeringen av systemvernet på Nyhamna er å anse som et vilkår for selve tilknytningen. Ved nye tilknytninger til nettet var det tidligere vanlig praksis at tilknytning ble gitt dersom det var ledig kapasitet og tilknytningen ble vurdert å ikke gå ut over forsyningssikkerheten til eksisterende kunder. Eventuelt ble det stilt som vilkår at den som ønsket tilknytning måtte etablere løsninger som sikret at tilknytningen ville være driftsmessig forsvarlig. Innføringen av tilknytningsplikten for forbruk i regional- og sentralnettet i energiloven 3-4 i 2010 innebar i all hovedsak en lovfesting av etablert praksis. Det uttales i forarbeidene 10 til lovendringen at «En tilknytningsplikt for forbruk i regional- og sentralnettet innebærer en lovfesting av dagens praksis, slik at det blir en plikt for nettselskapene å tilknytte forbruk på samtlige nettnivåer. [ ] En tilknytningsplikt for forbruk innebærer at nettselskapet fortsatt har en rett til å kreve at en forbruksenhet, på samme måte som for produsenter, må vente med å tilknytte seg nettet eller foreta forbruksøkninger til det er driftsmessig forsvarlig.» Plikten til å gi tilknytning til nettet for forbruk i regional- og sentralnettet gjaldt følgelig, også før lovfestingen av tilknytningsplikten, først dersom det var driftsmessig forsvarlig for nettet at forbrukskunden ble gitt tilknytning. NVE har i flere tidligere saker presisert at driftsmessig forsvarlig må forstås som at tilknytningen ikke går ut over leveringskvaliteten til eksisterende kunder. Blant annet innebærer det at spenningsgrenser gitt av forskrift om leveringskvalitet 11 må opprettholdes i underliggende og tilgrensende nett. I tillegg menes det med driftsmessig forsvarlig at overføringsgrenser (strømgrenser) for komponenter i tilgrensende og overliggende nett ikke skal overskrides. Vanlig praksis både før og etter innføringen av tilknytningsplikten er at tilknytninger kan gjennomføres selv om nødvendige nettinvesteringer ikke er på plass, dersom den som skal tilknyttes godtar et vilkår om utkobling i gitte situasjoner for å sikre at tilknytningen er driftsmessig forsvarlig. NVEs vurdering er at systemvernet på Nyhamna faller inn under denne kategori, altså tilknytning på særlige vilkår om utkobling. 4.6 Oppsummering av NVEs vurdering av de prinsipielle sidene ved systemvernet på Nyhamna 10 Se Ot. prp. nr. 62 ( ) pkt Forskrift nr om leveringskvalitet i kraftsystemet (leveringskvalitetsforskriften) (FOR )

8 Side 8 NVE mener at systemvernet på Nyhamna må betraktes som et vilkår for tilknytningen av Ormen Lange anlegget til nettet. Det betyr at tilknytningen av Ormen Lange kunne gjennomføres selv uten investering i forsyning ved at Ormen Lange godtok vilkåret om utkobling i gitte situasjoner for å sikre at tilknytningen var driftsmessig forsvarlig. Systemvernet på Nyhamna er følgelig etter NVEs vurdering ikke å anse som et systemvern i systemansvarsforskriftens forstand, og Statnett har dermed ingen plikt til å dekke kostnadene forbundet med aktivering og utløsning av vernet etter systemansvarsforskriften NVEs vurderinger og anbefaling til OED angående klagen fra Shell NVE vurderer i dette punktet den konkrete klagen fra Shell på Statnetts vedtak om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna, og kommer med en anbefaling til OED. 5.1 Aktuelle systemvernhendelser i perioden Statnetts vedtak gjelder betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna i perioden Statnett har lagt til grunn at det i denne perioden er 4 episoder som skal kompenseres etter fos 21. Shell har i sin klage anført at det i samme periode er 7 tilfeller av strømbrudd som systemvernet har utløst. Statnett legger til grunn at avbrudd som ikke skyldes hendelser som fører til at vernet utløses skal rapporteres som feil i den aktuelle anleggskonsesjonærens anlegg. I enkelte tilfeller har systemvernet ført til avbrudd på Nyhamna som følge av feil i selve vernet enten under drift eller f.eks. ved vedlikehold og testing. Statnett har i disse tilfellene rapportert avbruddene som hendelser som medfører KILE for Statnett som anleggskonsesjonær, jf. kontrollforskriften 9-1 første ledd jf. leveringskvalitetsforskriften 2A-3 første ledd. NVE støtter Statnetts vurdering, og legger til grunn at det er 4 episoder som relaterer seg til hendelser som har ført til utløsning av systemvernet på Nyhamna, mens 2 av de resterende episodene er å anse som KILE-episoder og den siste gjelder avbrudd på den kundespesifikke ledningen mellom. 5.2 Betaling for utløsning av systemvern Systemansvarsforskriften 21 tredje ledd lyder: «Systemansvarlig skal betale for kostnadene forbundet med systemvern. Dette gjelder systemvern etablert som følge av vedtak etter første ledd, og øvrig systemvern i regional- og sentralnettet hvis systemansvarlig ikke vedtar at dette kan fjernes. Kostnadene skal dekke installasjon, drift og vedlikehold av vern og sambandsløsninger. Når systemvern innebærer utkobling av produsenter eller sluttbrukere, skal også kostnader for utkoblingsobjektene som følge av aktivering og utløsning av vern dekkes. Kostnader ved utkobling av sluttbrukere tilknyttet distribusjonsnett, dekkes gjennom KILE-ordningen, jf. kapittel 9 i forskrift 11. mars 1999 nr. 302 om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer. Dersom frekvensstyrt systemvern løser ut sluttbrukere tilknyttet distribusjonsnett uten at feil har inntruffet i det norske kraftsystemet, regnes systemansvarlig som ansvarlig konsesjonær etter 2A-3 i forskrift 30. november 2004 nr om leveringskvalitet i kraftsystemet.» NVE peker på at ordlyden i fos 21 tredje ledd om systemansvarliges plikt til å dekke kostnadene forbundet med systemvern er generell og differensierer ikke ut i fra hva som er begrunnelsen for installering og bruk av systemvern. NVE mener det er relevant for forståelsen av bestemmelsens rekkevidde å se hen til de ulike begrunnelsene for installering og bruk av systemvern.

9 Side 9 Hovedintensjonen bak plikten for systemansvarlig til å dekke kostnadene forbundet med bruk av systemvern i fos 21 tredje ledd, er i de tilfellene hvor systemvern er installert av hensyn til kraftsystemet. I slike tilfeller vil enkeltaktører (produksjonsanlegg eller større forbruksenheter) som får systemvern installert hos seg, få en ulempe sammenliknet med annet tilknyttet forbruk og produksjon i nettet. Enkeltaktører blir automatisk koblet ut i visse situasjoner, for å unngå sammenbrudd i kraftsystemet eller for å øke overføringsgrenser i regional- og sentralnettet. NVE mener at intensjonene bak kompensasjonsordningen ikke gjør seg gjeldende der hvor systemvern er installert som vilkår for å kunne tilknytte en aktør slik at tilknytningen er driftsmessig forsvarlig. En slik forståelse av kompensasjonsordningen i fos 21 tredje ledd samsvarer med den som energimyndighetene i den senere tid har lagt til grunn for tilknytning av Troll A-plattformen 12 og Martin Linge 13. For disse tilknytningene er det et vilkår at det installeres systemvern for å sikre at tilknytningen er driftsmessig forsvarlig inntil planlagte nettinvesteringer er gjennomført. I tillegg er det satt et særlig vilkår i anleggskonsesjon gitt i medhold av energiloven 3-1, om at kostnader forbundet med utløsning av systemvern ikke skal kompenseres etter fos 21 tredje ledd. NVE mener, i likhet med Statnett, at bestemmelsen om betaling for utløsning av systemvern i fos 21 tredje ledd oppstiller en avgrenset og særlig kompensasjonsordning ved bruk av systemvern, og ikke en alminnelig erstatningsregel slik som Shell har anført. NVE kan ikke se at det er holdepunkter verken i selve systemansvarsforskriften eller i forarbeidene til denne for at fos 21 tredje ledd kan sies å oppstille en erstatningsregel hvor Statnett er erstatningsansvarlig for påregnelig tap, herunder tapt inntekt, hos forbrukeren på objektivt grunnlag. Bestemmelsen må etter NVEs syn også forstås i lys av formålet med energiloven, energilovforskriften og systemansvarsforskriften, som sier at overføring av energi og utøvelse av systemansvaret skal skje på en samfunnsmessig rasjonell måte, hvor det i vurderingen skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. I likhet med Statnett, mener NVE at denne særlige kompensasjonsordningen ikke har som formål å gi utkoblingsobjektene som blir berørt av utøvelse av systemvern et erstatningsrettslig vern for ethvert tap som måtte oppstå. Til sammenlikning er det etablert en ordning med konsekvenser for konsesjonærenes inntektsrammer ved svikt i leveringskvaliteten, KILE-ordningen 14. Denne ordningen er, i likhet med kompensasjonsordningen ved bruk av systemvern, heller ikke å betrakte som noen alminnelig erstatningsrettslig regel. Ved endring av energilovforskriften i 2001 ble det inntatt en egen bestemmelse om systemansvaret i daværende 5A-1 (nåværende 6-1). I forbindelse med forskriftsendringen uttalte departementet at «Det er ikke hensikten at systemansvarlig skal betale erstatning til forbrukere som eventuelt vil bli berørt av kortvarig tvangsmessig utkobling av forbruk.» 15 I rasjoneringsforskriften 16 7 tredje ledd er det et eksempel på en bestemmelse innenfor energiregelverket hvor det, i motsetning til det som fremgår av systemansvarsforskriften 21, legges alminnelig erstatningsrettslige prinsipper til grunn. Her fremgår det eksplisitt at «Den som må avstå energi etter denne paragraf, har krav på erstatning i henhold til alminnelige ekspropriasjons- og erstatningsrettslige regler.» Ettersom NVE mener at systemansvarsforskriften 21 tredje ledd ikke oppstiller noen alminnelig erstatningsregel, går vi derfor ikke nærmere inn på de alminnelige erstatningsrettslige kravene om 12 Se Statoil ASA Konsesjon for elektriske anlegg til Troll A-plattformen i Nordsjøen, Olje- og energidepartementet 13. september Se anleggskonsesjon til Total E&P Norge AS av 3. september Se kontrollforskriften kapittel Motiver til endring av energilovforskriften endringsforskrift FOR Forskrift nr om planlegging og gjennomføring av rekvisisjon av kraft og tvangsmessig leveringsinnskrenkninger ved kraftrasjonering (rasjoneringsforskriften) (FOR )

10 Side 10 dokumentasjon for pådratt tap, adekvat årsakssammenheng mellom tapet og den skadevoldende hendelse, og skadelidtes mulighet til å avgrense tapet. NVE legger til grunn i den videre forståelsen av bestemmelsen at betalingen for kostnader forbundet med systemvern er ment å gi aktørene dekning for direkte kostnader for installasjon og løpende drift av systemvernet, og i tillegg gi aktørene en viss kompensasjon. Kompensasjonsordningen skal for det første dekke kostnadene ved installasjon, drift og vedlikehold av vern og sambandsløsninger. Dette omfatter de direkte kostnadene og utleggene som utkoblingsobjektet pådras som følge av installasjon, drift og vedlikehold av vernet. For det andre skal systemansvarlig også dekke kostnader for utkoblingsobjektene som følge av aktivering og utløsning av vern der hvor systemvern innebærer utkobling av sluttbrukere. Spørsmålet videre blir derfor hvilke kostnader som kan sies å være omfattet av begrepet «kostnader som følge av aktivering og utløsning av vern». NVE mener, i likhet med Statnett, at fos 21 tredje ledd er en særskilt kompensasjonsordning. NVE viser til at det i tidligere praksis ved betaling for kostnader hos forbrukskunder forbundet med systemvern har vært lagt til grunn at systemansvarlig plikter «å gi en viss kompensasjon for en eventuell faktisk utkobling i tillegg til dekning av direkte kostnader for installasjon og løpende drift av systemvernet. 17» Etter NVEs vurdering har Statnett i tråd med fos 21 tredje ledd gjort en rimelig vurdering av hvilke poster som omfattes av begrepet kostnader i systemansvarsforskriften. Statnett har lagt til grunn at reelle henførbare kostnader til utløsning av systemvern på Nyhamna omfatter postene økt bemanning, kraftkostnader, kostnader for CO2-fakling og slitasje. Som vist til tidligere har Statnett i forbindelse med vedtak om betaling for systemvern etterspurt dokumenterbare kostnader forbundet med utløsning av systemvern for Ormen Lange. Ettersom Shell ikke har oversendt den etterspurte dokumentasjonen, har Statnett skjønnsmessig fastsatt betalingen til kr for fire systemvernhendelser i perioden I forbindelse med klagen har Statnett gjort en fornyet vurdering av de aktuelle systemvernhendelsene. Statnett har foretatt en tydeligere avgrensning mellom KILE-kostnader og kostnader forbundet med bruk av systemvern for utfallet som skyltes uværet Dagmar. Statnett mener at denne gjennomgangen viser at spesielt kraftkostnadene i Statnetts vedtak av 25. juni 2013 er noe overvurdert. I forbindelse med forberedelsene av klagesaken har Shell i brev av til Statnett oversendt informasjon om indikative kostnader for Ormen Lange-anlegget knyttet til utløsning av systemvernet på Nyhamna. Shell anfører her at de direkte kostnadene forbundet med systemvernutløsningene utgjør kr. I denne beregningen har Shell inkludert alle strømavbrudd i perioden , og ikke bare de fire som Statnett mener er å klassifisere som systemvernhendelser. I tillegg har Shell i beregningen henført alle kostnadene under episoden Dagmar som systemvernutløsning. Statnett har i sine beregninger begrenset kostnaden til den perioden som ikke går under KILE-ordningen. NVE er enig med Statnett at varigheten for en systemvernhendelse som skal kompenseres etter fos 21 gjelder for tiden fra utkobling skjer til gjeninnkoblingstillatelse blir gitt fra Statnett. I klageoversendelsen til NVE har Statnett på bakgrunn av oversendt informasjon fra Shell, gjort en fornyet vurdering av kostnadsoverslaget for kostnader forbundet med utløsning av systemvern på Nyhamna, som hensyntar kostnader til CO2-fakling og slitasje av elektriske og mekaniske komponenter, samtidig som kraftkostnadene reduseres. Dette gir kostnader på om lag kr. Dette kostnadstallet består av følgende komponenter: økt bemanning kr , kraftkostnader kr , fakling inkl. avgifter kr og slitasje kr Statnett konkluderte i oversendelsen av klagen til 17 NVEs vedtak i klagesak vedrørende systemvern hos Finnfjord AS datert

11 Side 11 NVE med at de oppdaterte kostnadstallene er såpass nært til det opprinnelige anslaget over kostnader i vedtaket av 25. juni 2013, at Statnett valgte å ikke omgjøre det opprinnelige vedtak. NVE anbefaler at det oppdaterte kostnadsanslaget i klageoversendelsen fra Statnett i brev av legges til grunn for den kompensasjonen Shell skal ha i medhold av systemansvarsforskriften 21 tredje ledd i perioden Oppsummering av NVEs vurdering og anbefalinger knyttet til klage på Statnetts vedtak NVE anbefaler at Olje- og energidepartementet stadfester Statnetts vedtak av om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna for perioden NVE anbefaler at det oppdaterte kostnadsanslaget på kr legges til grunn for de kostnadene Statnett skal kompensere Shell er for fire systemvernhendelser i den aktuelle perioden. 6. Anbefaling NVE anbefaler at klagen fra AS Norske Shell på Statnetts vedtak av om betaling for utløsning av systemvern på Nyhamna i perioden ikke tas til følge. NVE anbefaler at Statnetts vedtak stadfestes med en mindre endring, slik at det justerte kostnadsoverslaget på kr legges til grunn ved fastsettelsen av kompensasjon til Shell etter systemansvarsforskriften 21. Med hilsen Ove Flataker avdelingsdirektør Torfinn Jonassen seksjonssjef Dokumentet sendes uten underskrift. Det er godkjent i henhold til interne rutiner. Kopi til: A/S Norske Shell Statnett SF