UTVIKLING AV EN KONKURRANSEDYKTIG NETTOLØNNSORDNING

Transkript

1 1 UTVIKLING AV EN KONKURRANSEDYKTIG NETTOLØNNSORDNING AUGUST 2012

2 2 Innhold Side Om notatet... 4 Oppsummering... 5 En norsk sjømannstand er et nødvendig grunnlag for hele den maritime næringen og en lønnsom investering i verdiskaping... 5 Ordningen må forbedres for å gjenopprette sin konkurransedyktighet Sjøfolk og den maritime næringen... 8 Sysselsetting av sjøfolk som investering i maritim verdiskaping... 8 Den maritime klyngen... 9 Sjøfolkenes betydning for den maritime næringen Norske sjøfolk og dagens ordning Utvikling i antall norsk sjømenn Den norske ordningen for sysselsetting av sjøfolk utforming Den norske ordningen for sysselsetting av sjøfolk omfang Virkningene av ordningen ved skatteplikt til fremmed stat Internasjonale rammer EUs regelverk Ordninger i europeiske land Behov for videreutvikling av nettolønnsordningen for å sikre konkurransedyktighet Ordningens målsetting Nærmere om kompetansesammenhengene Nærmere om dynamikken i en nasjonal sjømannstand Nettolønnsordningens muligheter og begrensning Hjemmelsgrunnlaget for dagens ordning skaper usikkerhet Nettolønnsordningens videre utvikling: Behov og hovedretning... 27

3 3 5. Lovfesting av ordningen Større forutsigbarhet og legitimitet, og større effekt Den svenske nettolønnsordningen som et godt utgangspunkt for en norsk, lovfestet ordning Lovfesting av en utvidet nettolønnsordning egen lov om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk Praktisk tilpasning til den svenske teknikken med fritak for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift Modeller for utvikling av en konkurransedyktig nettolønnsordning 33 Fjerning av taket i nettolønnsordningen Utvikling av ordningen for NIS-skip Særskilt støtte til opplæringsplasser om bord Bedre utnyttelse av handlingsrommet Vedlegg Referanser Om den svenske ordningen... 37

4 4 Om notatet Formålet med dette notatet fra Maritimt Forum er å gi en utdypende beskrivelse av nettolønnsordningens betydning for den maritime næringen, samt vise hva som skal til for at ordningen skal være konkurransedyktig i fremtiden. En rekke forsknings- og utredningsprosjekter den senere tid har bidratt til å gi ny og bedre kunnskap om sjøfolkenes betydning for den maritime næringens suksess. Dette gjelder blant annet FAFOs rapport Fra sjø til land. Vurderingene i dette notatet bygger på denne kunnskapen. Vi gir en beskrivelse av den norske nettolønnsordningen og tilsvarende ordninger ellers i Europa. Videre gir vi en vurdering av den norske ordningens konkurransedyktighet, nå og fremover. Basert på dette og kunnskapen om sjøfolkenes betydning gir vi en vurdering av hvordan nettolønnsordningen må utvikles fremover for å være konkurransedyktig og ivareta sitt formål. Rådgivningsselskapet Ernst & Young AS (ved partner Arvid Gusland og senior manager Gunvor Aakvik) har bistått Maritimt Forum med å utarbeide grunnlaget for vurderingene.

5 5 Oppsummering En norsk sjømannstand er et nødvendig grunnlag for hele den maritime næringen og en lønnsom investering i verdiskaping Den maritime næringen sysselsetter om lag personer og har en verdiskaping på ca. 125 milliarder kroner. Verdiskapingen har vokst med over 130 prosent fra 2000 til Næringen er en av Norges aller viktigste kilder til verdiskaping og velferd. Næringen har stor global slagkraft bygd på kompetanse og innovasjon. Dette er grundig dokumentert, blant annet gjennom forskningsprosjektet Et kunnskapsbasert Norge (Reve og Sasson 2012). Ingen andre næringer har større kompetansebasert verdiskaping (lønnsevne) enn den maritime næringen. Den maritim næringens suksess skyldes en unik dynamikk og slagkraft som Reve og Sasson (2012) beskriver oppsummeringsmessig som følger: Det som har skapt norsk maritim næring er en unik kombinasjon av dyktige sjøfolk, risikovillige redere, teknologisk avanserte skip og skipsutstyr, og en forbløffende innovasjonsevne. Norske sjøfolk og tilgangen til praktisk erfaring fra sjøen er med andre ord en viktig forklaring på den norske maritime suksessen. Dette er nylig konkretisert og utdypet i FAFOs rapport Fra sjø til land. Betydningen av sjøbasert erfaring i maritim næring fram mot Alle deler av den maritime næringen gjør seg bruk av den praktiske erfaringen som norske sjøfolk representerer: rederier, verft, utstyrsleverandører, maritime tjenesteytere og offentlige institusjoner. Den maritime næringen etterspør sjøfolk med praktisk erfaring fra alle ledd om bord. Og det er like viktig med tilgang på underordnede som overordnede når det gjelder ansettelse på land. Tilgang på norske sjøfolk er særlig viktig for næringens innovasjonskraft. Det kan lett begrunnes: Kunnskap om behov for nye løsninger er svært sentralt for oppnå en effektiv og vellykket innovasjonsprosess. Sjøfolkene er viktige bærere av denne kunnskapen, enten de fremdeles jobber om bord eller de har gått i land og arbeider i en maritim bedrift. Det norske inntektsnivået gjør at bruk av norske sjøfolk representerer høyere kostnader for rederiene enn bruk av internasjonale mannskaper. Kostnadsforskjellen er stor og økende. Denne ekstrakostnaden vil ikke kunne bæres av enkeltrederier. Det er dette som kalles gratispassasjerproblemet i Evaluering av sysselsettingsordningene for sjøfolk utarbeidet av ECON for Nærings- og handelsdepartementet i Selv om ansettelse av norske sjøfolk er både nødvendig og lønnsomt for den maritime næringen totalt sett, må det etableres særskilte ordninger for å sikre at det skjer. På grunn av den maritime næringens høye lønnsevne, er ordningen en svært lønnsom investering, både for staten og for samfunnet totalt sett. Det høye lønnsnivået i den maritime næringen innebærer en merskatteinntekt (sammenlignet med gjennomsnittlig lønnsnivå i privat sektor) på 18 milliarder kroner, etter at mindreskatten på grunn av nettolønnsordningen er trukket fra (beregnet av Menon Business Economics). Med sjøfolkenes sentrale kunnskapsfunksjon og næringens

6 6 verdiskapingsevne som bakgrunn utgjør nettolønnsordningen derfor en helt nødvendig og svært lønnsom investering i den maritime verdiskapingen. Ordningen er med andre ord en samfunnsøkonomisk lønnsom ordning. Ordningen må forbedres for å gjenopprette sin konkurransedyktighet Nettolønnsordningen er i ferd med å miste sin effekt. Antall norske sjømenn innenfor ordningen er i ferd med å falle, jf. forutsetningene i statsbudsjettet for Vi opplever at rederier som tidligere hovedsakelig benyttet norske sjøfolk i økende grad er nødt til å flagge ut skip og benytte utenlandske mannskaper. Denne tendensen vil eskalere kraftig i årene fremover om man ikke tar grep og utvikler ordningen. Dette skyldes ikke minst at ordningen er begrenset gjennom et tak på refusjonen per ansatt, innført i 2008 og ikke justert siden. Taket i nettolønnsordningen har først og fremst begrenset effekten for offiserer. Men gjennomsnittsnivået for underordnede er i ferd med å nå taket. Dette innebærer at den begrensningen som taket forårsaker, om det ikke fjernes, vil vokse med stigende fart fremover etter hvert som det alminnelige lønnsnivået stiger. Men ordningen mangler konkurransedyktighet også av andre grunner. Nettolønnsordningene i andre europeiske land, inkludert Sverige og Danmark, er langt bedre enn den norske ordningen. Kostnadsforskjellen mellom bruk av norske og utenlandske sjøfolk øker gradvis. En stor svakhet er at nettolønnsordningen ikke gjelder for NIS-skip (kun en svært begrenset og lite benyttet refusjonsordning). Dette begrenser tilgangen på norsk sjøbasert erfaring fra en viktig del av den norske flåten. Den norske nettolønnsordningen har videre et strengere krav om og kobling til transport enn det som følger av EUs State Aid Guidelines. Dette rammer enkelte offshoreskip/- operasjoner og slepefartøyer. Begrensede ordninger, som for eksempel den såkalte kompetansemodellen for sertifikatpliktige stillinger, vil ikke være egnet til å sikre den maritime kompetansen. Det er eksistensen av en komplett sjømannstand med variert erfaring og kunnskap som er grunnlaget for den norske maritime næringens unike verdiskapings- og innovasjonsevne (jf. Reve og Sasson og FAFO). En særlig utfordring knyttet til den norske ordningen er at den ikke er lovfestet, men hjemlet i årlige budsjettvedtak i Stortinget og dermed gjenstand for årlige budsjettdiskusjoner og vedtak. Dette reduserer ordningens forutsigbarhet og legitimitet kraftig.. For rederiene er en forutsigbar ordning avgjørende for om man skal velge å basere seg på norske sjøfolk. Og for sjøfolkene er forutsigbarhet avgjørende for yrkesvalg. Nettolønnsordningene i andre land har en innretning som gir betydelig større forutsigbarhet enn den norske ordningen. Forutsigbarhet er en sentral konkurransefaktor. Med bakgrunn i dette og kunnskap fra FAFOs analyse om den maritime næringens behov for sjøbasert erfaring, må nettolønnsordningen utvikles som følger: 1. Ordningen må lovfestes etter samme modell som den svenske nettolønnsordningen. En slik ordning innebærer at sjøfolkene blir lignet av bruttolønnen som i dag, men at rederiene gis fritak for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Skatt og avgift som ikke er innbetalt vil ikke være en utgiftspost i statsbudsjettet. Ordningen må forankres i en ny lov som i stor grad kan tilsvare dagens forskrift, det vil si at den bør beskrive hvilke grupper av sjøfolk som omfattes av ordningen og vilkår for øvrig. Sjøfartsdirektoratet bør gis oppgaven med å godkjenne det beløp som fritas for innbetaling. Dette vil i praksis tilsvare den rollen direktoratet har i dagens ordning. En lovfesting og omlegging av ordningen etter denne modellen vil ikke medføre administrative kostnader ut over de som gjelder i dagens ordning, men tvert imot innebære en

7 7 forenkling. 2. Taket for nettolønn i NOR må fjernes. 3. Det må innføres nettolønn også for NIS. Ordningen bør utformes på samme måte som nettolønnsordningen i NOR og lovfestes. For å sikre en bredde i bemanningen og for å sikre rekruttering, må antall opplæringsstillinger og andre underordnede stillinger innenfor ordningen være minst det samme som antall offiserer innenfor ordningen. Dette kravet til balanse mellom stillingsnivåene må gjelde på rederinivå, ikke skipsnivå, for å sikre en nødvendig fleksibilitet. 4. Reglene om hvilke typer skip, mannskap og fartsområde som omfattes av ordningen må utvides slik at de er i samsvar med EUs regelverk. 5. Det bør også vurderes å innføre direkte statlig støtte til opplæringsplasser om bord innenfor rammene av EUs regelverk. Dette kan kompensere for en stadig økende kostnadsforskjell totalt sett.

8 8 1. Sjøfolk og den maritime næringen Sysselsetting av sjøfolk som investering i maritim verdiskaping I forskningsprosjektet Et kunnskapsbasert Norge konkluderes det med at den maritime næringen er blant de tre globale kunnskapsnavene vi har i Norge (Reve og Sasson 2012). Den norske maritime næringen har stor global slagkraft og har hatt en betydelig vekst over generasjoner og ikke minst de siste ti årene. Næringen har en meget stor verdiskapingsevne. Verdiskapingen pr. arbeidsplass er høy. Og lønnsnivået er det høyeste blant de nasjonale klyngene. Dette er en svært viktig faktor for videre utvikling av det norske velferdsnivået. Uten næringer med høy verdiskapings- og lønnsevne, vil vi ikke kunne opprettholde vårt særlig høye velferdsnivå fremover. Høyt lønnsnivå gir høy kjøpekraft og et høyt skatte- og avgiftsnivå. I Maritim verdiskaping har Menon (2011) beregnet at det høye lønnsnivået i maritim næring gir en økt skatteinngang i forhold til gjennomsnittet i privat sektor på 18 milliarder kroner per år. Dette er etter at skatterefusjonen til norske sjøfolk er trukket fra. Det er grundig dokumentert at norske sjøfolk og tilgangen til praktisk erfaring fra sjøen er en viktig forklaring på den norske maritime suksessen. Sjøfolkene er en viktig faktor av flere som hver for seg er nødvendige for verdiskapingsevnen. Uten sjøfolk vil med andre ord grunnlaget for et høyt verdiskapings- og lønnsnivå falle bort. Det norske inntektsnivået gjør at bruk av norske sjøfolk representerer høyere kostnader for rederiene enn bruk av internasjonale mannskaper. Kostnadsforskjellen er stor og økende. Denne ekstrakostnaden vil ikke kunne bæres av enkeltrederier. Det er dette som kalles gratispassasjerproblemet i Evaluering av sysselsettingsordningene for sjøfolk utarbeidet av ECON (2010) for Nærings- og handelsdepartementet. Selv om ansettelse av norske sjøfolk er både nødvendig og lønnsomt for den maritime næringen totalt sett, må det etableres særskilte ordninger for å sikre at det skjer. Det er nødvendig å kompensere for den høyere kostnaden norske sjøfolk representerer i forhold til internasjonale mannskaper for at rederiene skal kunne ansette norske sjøfolk. I ECON (2010) konkluderes det med at dagens ordning er samfunnsøkonomisk ulønnsom. Det er fordi man kun har vurdert ordningen som en ren sysselsettingsordning. På grunn av sjøfolkenes sentrale kunnskapsfunksjon (nå grundig dokumentert i FAFO (2012)) og næringens verdiskapingsevne utgjør ordningen for sysselsetting av sjøfolk en helt nødvendig og svært lønnsom investering i den maritime verdiskapingen. Nettolønnsordningen er med andre ord en samfunnsøkonomisk lønnsom ordning.

9 9 Norske sjøfolk Kompetanse og innovasjon Den maritime næringen Rederier Skipsverft Utstyrsleverandører Tjenesteleverandører Høy verdiskaping og stor skatteinngang Den maritime klyngen Den maritime næringen sysselsetter om lag personer og har en verdiskaping på ca. 125 milliarder kroner, jf. Menon (2011). Verdiskapingen har vokst med over 130 prosent fra 2000 til Den maritim næringens suksess skyldes en unik dynamikk og slagkraft som Reve og Sasson (2012) beskriver oppsummeringsmessig som følger: Det som har skapt norsk maritim næring er en unik kombinasjon av dyktige sjøfolk, risikovillige redere, teknologisk avanserte skip og skipsutstyr, og en forbløffende innovasjonsevne. Klyngen har en stor bredde som gjør den bortimot komplett innenfor kunnskapsintensive områder: Rederier og sjøfolk Verft Utstyrsleverandører Maritime tjenester Omstillingsevne og innovasjon har kjennetegnet den norske maritime klyngen i generasjoner. Det blir sagt at alle nye skipskonsepter, bortsett fra containerskipet, er norske oppfinnelser. Den norske klyngen har de siste årene utviklet seg mer og mer i retning av å bli en offshore serviceleverandør. Som det fremgår av Reve og Sasson (2012), er det nå offshore service som er tyngdepunktet i den norske næringen, selv om næringen fremdeles opprettholder en solid posisjon innenfor enkelte viktige deep sea-segmenter. Rederiene og deres eiere er motoren i den norske maritime klyngen. Samtidig har sjøfolkene en avgjørende funksjon som bærere av praktisk kunnskap, ikke bare om bord i skipene, men også gjennom arbeid på land.

10 10 Kilde: Maritim nyskaping, Norges Rederiforbund (2012) Sjøfolkenes betydning for den maritime næringen Sjøfolkenes betydning for den maritime næringen er dokumentert gjennom mange analyser av den maritime næringens dynamikk. I Menons rapport knyttet til prosjektet Et kunnskapsbasert Norge (Jacobsen 2011) konstateres det at det er bred enighet i maritim næring om at praktisk og operativ erfaring fra sjøen representerer en kritisk type kompetanse for hele næringen også landbaserte deler av næringen og for offentlige aktører som losvesenet, Kystverket og Sjøfartsdirektoratet. I FAFO (2012) dokumenteres det mer grundig hvilken betydning sjøfolkene har for den maritime næringens verdiskapings- og vekstevne. Rapporten gir et entydig bilde av viktigheten av praktisk erfaring fra sjøen: Betydning av praktisk erfaring fra sjøen for å dekke behovet for arbeidskraft og kompetanse mot 2020 i min bedrift At nesten 70 prosent av respondentene mener praktisk erfaring fra sjøen har svært eller ganske stor betydning for egen virksomhet, er meget høyt når en samtidig tar hensyn til at det naturlig nok ikke vil være relevant for alle bedrifter i næringen å ansette sjøfolk.

11 11 Gjennom undersøkelsen fremkommer det også at sjøfolkenes betydning er sterkt knyttet til innovasjon og nytenkning: Ansatte med praktisk og operasjonell erfaring fra sjø er viktig for innovasjon og ny-tenkning i min bedrift Innovasjonskraften i den maritime næringen er en nøkkelfaktor i å kunne opprettholde den høye verdiskapingsevnen. Den klare koblingen mellom sjøfolk og innovasjon innebærer at norske sjøfolk har vært og er en nødvendig forutsetning for den maritime næringens suksess. 2. Norske sjøfolk og dagens ordning Utvikling i antall norsk sjømenn Antall norske sjømenn falt frem til innføringen av NIS i Etter en økning gjennom nittitallet, falt antallet igjen rundt årtusenskiftet. Med innføringen av nettolønnsordningen stanset den nedadgående trenden. De siste ti årene har antall sjømenn (omfattet av pensjonstrygden for sjømenn) ligget mellom og Frem til nylig har antallet norske sjømenn økt. I 2011 var antallet i gjennomsnitt Veksten i antall norske sjømenn de siste årene har skjedd samtidig med en vekst i markedet og behovet for norske sjøfolk. Det er derfor ikke nødvendigvis bare innføringen av nettolønnsordningen som har bidratt til økningen i antall sjømenn. Men antallet norske sjømenn ville ikke økt om nettolønnsordningen ikke var blitt innført og kostnaden knyttet til ansettelse av norske sjøfolk hadde vært tilsvarende høyere. Figurene viser antall sjømenn fordelt på hhv skipsregister og skipstype.

12 12 Kilde: Pensjonstrygden for sjømenn Kilde: Pensjonstrygden for sjømenn

13 13 Kilde: Pensjonstrygden for sjømenn Figurene nedenfor viser sammensetningen av henholdsvis nasjonalitet og stillingstype på norske skip. Tallene er fra Norges Rederiforbunds sysselsettingsundersøkelse fra % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % UTVIKLING AV NASJONALITETENES SAMMENSETNING PÅ SKIP Filippinene India Russland Polen Andre nasjonaliteter 10 % 0 %

14 14 Kilde: Norges Rederiforbund (2009)

15 15 Antallet opplæringsplasser for norske sjøfolk har vokst sterkt etter innføringen av nettolønnsordningen: Kilde: Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse Offshore service-rederiene har flest opplæringsplasser. Deretter følger passasjerfartøyer og fiskefartøyer: Kilde: Stiftelsen Norsk Maritim Kompetanse

16 16 Den norske ordningen for sysselsetting av sjøfolk utforming Stortinget har for 2012 bevilget samlet 1,6 mrd. kroner som tiltak for sysselsetting av sjøfolk om bord på skip i NOR og NIS. Fra 1. juli 2008 ble det innført et tak for refusjonsutbetaling per sysselsatt på kr per år. I praksis vil det si at det ved søknad i nettolønn maksimalt kan søkes om kr per sjømann per termin. Taket har vært uendret siden. Forskrift om forvaltning av tilskudd til sysselsetting av norske sjøfolk (tilskuddsforskriften) ble vedtatt 20. november I tillegg til selve forskriften foreligger det veiledninger til de ulike ordningene. Forskriften regulerer i det alt vesentlige generelle spørsmål, mens det i veiledningene for de ulike virksomhetsområder suppleres med mer detaljert regulering. Refusjonsordningen omfatter ikke skip som utfører offentlige oppgaver eller som eies eller leies av det offentlige, skip som mottar annet offentlig tilskudd eller som kan vurderes under slike ordninger, skip som er merkepliktig etter lov om registrering og merking av fiskefartøy, skip som er under 100 bruttotonn, og skip som har mer enn halvdelen av sin virksomhet tilknyttet driften av havner. Ordningen for sysselsetting av sjøfolk er utformet i to versjoner, avhengig av hvilke skip som blir omfattet: a) en refusjonsordning for en prosentvis andel av rederiets lønnsutgift for visse grupper av sjøfolk på de aktuelle NOR- og NIS-skip, og b) en nettolønnsordning med refusjon av rederiets innbetaling av skattetrekk, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift for visse grupper av sjøfolk på de aktuelle NOR-skip Nettolønnsordning for passasjerskip i utenriksfart i NOR Ordningen omfatter refusjon av innbetalt forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for besetningsmedlemmer i henhold til skipets alarminstruks. Nettolønnsordning for skip i NOR Ordningen omfatter refusjon av innbetalt forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for lasteskip, brønnbåter, passasjerskip, slepebåter og skip i petroleumsvirksomhet. Nettolønnsordning for passasjerskip som betjener strekningen Bergen Kirkenes Ordningen omfatter refusjon av innbetalt forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for besetningsmedlemmer i skipets sikkerhetsbemanning. Ordinær/særskilt refusjonsordning for skip i NOR og NIS Ordningen omfatter 12 % refusjon for lasteskip, passasjerskip og slepebåter som ikke driver i petroleumsvirksomhet. For brønnbåter og skip i petroleumsvirksomhet gis det 9,3 % refusjon. For at rederiet skal kunne kreve tilskudd etter de respektive ordninger må sjøfolkene: ha skatteplikt til Norge etter sktl. 2-1, dvs. eller

17 17 ha begrenset skatteplikt etter sktl. 2-3 bokstav h, eller ha trygdeplikt, ha rett på sjømannsfradrag etter sktl. 6-61, samt innberette lønnen til pensjonstrygden for sjømenn Særskilt om refusjonsordningen for NOR og NIS Grunnlag for refusjon er brutto utbetalt lønn til refusjonsberettigede sjøfolk på skipet. På skip i NOR anses kravet til drift også oppfylt når noen sjøfolk i sikkerhetsbemanningen ikke er refusjonsberettiget. For skip i NIS må alle i sikkerhetsbemanningen være berettiget refusjon, jf. forskriften 5. For særskilt ordning for skip i NIS fastsettes det en egen refusjonsbemanning. Særskilte krav til bemanning i refusjonsordning for skip i NIS Skip som det søkes refusjon for skal ha åtte stillinger om bord dekket av sjøfolk som er skattepliktig til Norge, som har rett til sjømannsfradrag og hvor lønnen er innberettet til Pensjonstrygden for sjømenn eller dokumentert særskilt. Stillingene skal minst være skipsfører, overstyrmann, maskinsjef, 1. maskinist, to voksne underordnede og to opplæringsstillinger. Etter avtale mellom rederiet, Norges Rederiforbund og Sjømannsforbundet kan én voksen underordnet sjømann erstattes med en av stillingene elektriker, radiooffiser, forpleiningssjef, kokk eller lærling. Hvis skipets sikkerhetsbemanning er mindre enn 16 personer, er det tilstrekkelig at et antall stillinger som tilsvarer halvdelen av bemanningen til enhver tid er besatt med refusjonsberettigede sjøfolk. Det forutsettes samme relative fordeling av disse stillingene som tilsvarende for større skip. Fordelingsnøkkel oppgis ved henvendelse til Sjøfartsdirektoratet. Det er adgang til å inngå protokoller med forbundene i næringen, og direktoratet opplyser ved forespørsel om de protokoller som er inngått. Begrensninger for offshorefartøyer I dag omfatter nettolønnsordningen for offshore kun fartøy som har en transportfunksjon, inkludert seismikk og fartøy med en potensiell transport. Flytekraner, lagerskip og produksjonsskip er eksempler på fartøy som har fått avslag. Denne koblingen til transport vil fremover være en utfordring da en stadig større andel av flåten er knyttet til kompliserte offshore-operasjoner, intervensjon, kranfartøy, multipurpose etc, samt at mange av fartøyene kan gjøre mange av disse oppgavene. Den norske ordningen for sysselsetting av sjøfolk omfang Oversikten nedenfor viser antall sjømenn innenfor ordningen for sysselsetting av sjøfolk, fordelt på nettolønnsordning og prosentvis tilskudd (refusjonsordningen), i perioden Antall sjømenn i nettolønnsordningen har økt vesentlig fra 2005, mens prosentvis refusjonsordning er redusert. Dette skyldes i stor grad utvidelse av nettolønnsordningen per 1. juli 2006 og 1. juli 2007.

18 18 Antallet sjømenn innenfor ordningene har vært noenlunde stabilt de tre siste årene. Når det i statsbudsjettet for 2012 antas at sjømenn vil være omfattet av ordningen, innebærer dette således en forutsetning om at antall sjømenn under ordningen reduseres. Overslagsbevilgningen i statsbudsjettet for 2012 er på MNOK 1.600, noe lavere enn det salderte budsjettet for Virkningene av ordningen ved skatteplikt til fremmed stat Tilskuddsforskriften har egne bestemmelser som regulerer tilfeller der sjøfolkenes hyre også blir skattepliktig til annen stat: Under nettolønnsordningen gis det kun refusjon for hyre som bare er skattepliktig eller trygdepliktig til Norge. Pliktige trygdepremier og skattetrekk kan refunderes uavhengig av hverandre slik at det fortsatt gis refusjon for arbeidsgiveravgift og sosiale avgifter For refusjonsordningen kan det ikke ytes refusjon som overstiger innbetalt inntektsskatt til Norge I enkelte tilfeller vil norske sjøfolk, på grunn av skipets virksomhet, kunne bli skattepliktig til operasjonsstaten. Dette vil typisk være tilfelle ved arbeid utført på en fremmed stats kontinentalsokkel. Norges skatteavtaler har gjerne en 30 dagersregel som medfører at fartøy som ikke anses som hjelpefartøy blir skattepliktig til sokkelstaten. Som hjelpefartøy regnes gjerne ankerhåndteringsfartøy, taubåter, beredskapsfartøy, forsyningsfartøy, dykkerskip. Følgende fartøy regnes gjerne ikke som hjelpefartøy: seismiske fartøy, grusleggingsfartøy, rørleggingsfartøy, kranfartøy, IMR-fartøy, bore- og/eller brønnstimuleringsfartøy og andre spesialskip. Det fremgår av tilskuddsforskriften 8 at hyrer til sjøfolk som arbeider på skip i petroleumsvirksomhet på et annet lands sokkel og som blir skattepliktig til det aktuelle land for opptjent hyre, ikke gir grunnlag for refusjon; det gis kun refusjon for lønnsutbetalinger som bare er skattepliktig til Norge. Nevnte bestemmelse innebærer at dersom arbeidsgivers hyreutbetaling, helt eller delvis, blir skattepliktig til en fremmed stat, vil den tilsvarende del av hyren ikke kvalifisere for refusjon eller nettolønn.

19 19 Dette vil typisk være tilfelle dersom skatteavtalen mellom Norge og den fremmede stat bygger på kreditmetoden, og sokkelstaten faktisk benytter seg av retten til å skattlegge den aktuelle inntekten. Tilsvarende vil gjelde dersom det ikke foreligger en skatteavtale, og det søkes kreditfradrag etter skattelovens ordinære bestemmelser. I begge tilfeller er hyren skattepliktig til en annen stat, og betingelsen for refusjon vil derfor ikke være oppfylt. I enkelte tilfeller gir skatteavtalen anvisning på at unntaksmetoden skal benyttes for å avverge dobbeltbeskatning. Heller ikke i disse tilfeller kan det søkes refusjon dersom sjømannen krever at inntekten skal unntas fra beskatning i Norge. Dette gjelder selv om inntekten de facto ikke blir beskattet i fremmed stat. Tilskuddsforskriften understreker at det kun blir gitt refusjon for lønn "som bare er skattepliktig til Norge". At den annen stat ikke benytter sin beskatningsrett er ikke avgjørende.

20 20 3. Internasjonale rammer EUs regelverk Tilstedeværelse av nasjonale sjøfolk har i EU lenge vært ansett å være viktig for utviklingen av den maritime næringen. I EUs maritime strategi fra 2009 er tilgangen på europeisk maritimt personell ansett som en viktig suksessfaktor, ved siden av eksistensen av rederivirksomhet. Det er også begrunnelsen for at EU eksplisitt satser på incentivordninger for både sjøfolk og rederier. Tilgang på personell med erfaring fra sjøen anses som en nødvendighet for innovasjon og vekst i alle land med maritime ambisjoner. Sammen med tonnasjeskatteordninger for rederiene har nettolønns- og refusjonsordninger vært viktige verktøy for å sikre en sterk maritim næring i EU og EØS-området. EUs statsstøtteregelverk forbyr offentlig støtte til næringsvirksomhet. Begrunnelsen er at det kan være konkurransevridende. Skattelettelser for sjøfolk og rederier i maritim sektor er i utgangspunktet ulovlig statsstøtte. Men det er gjort noen unntak i dette regelverket, blant annet for sjøtransportsektoren. På skipsfartens område er det utformet retningslinjer, Coummunity Guidelines on State Aid to Maritime Transport, som angir hvordan EU Kommisjonen, og ESA, vil praktisere unntaket fra statsstøtteforbudet på skipsfartens område. State Aid Guidelines er nå under vurdering i EU. Etter retningslinjene er støttenivået innenfor nettolønns- og refusjonsordninger for sjøfolk begrenset til samlede skatter og trygdeavgifter for den ansatte. Det er ikke adgang til å foreta en nettosubsidiering av sjøfolk. Taket under State Aid Guidelines er som følger A reduction to zero of taxation and social charges for seafarers is the maximum level of aid that can be permitted. Under retningslinjene kan det i tillegg gis støtte til opplæring og kompetansesikring av sjøfolk. Dette er også definert som statsstøtte i retningslinjene, men er ikke underlagt samme begrensning. For sjøfolk som er en del av opplærings- og kompetansehevingstiltak som er beskrevet i retningslinjene, er det dermed mulig å ha et støttenivå som overstiger samlede skatter- og avgiter. Handlingsrommet knyttet til opplærinstiltak er beskrevet på følgende måte: Where financial contributions are paid for on-board training, the trainee may not, in principle, be an active member of the crew but a supernumerary The state may support projects to safeguard and develop maritime expertise whitin the limits set by the Treaty. Aid aimed at enhancing and updating officers skills may be allowed during their whole career. The aid can consist of a contribution to the cost of training and/or compensation for the wage paid to the officer during the training period.

21 21 Aid aimed at professional retraining of high-sea fishermen willing to work as seafarers may also be allowed. Ordninger i europeiske land Som en følge av innføringen av State Aid Guidelines, eksisterer det særlige ordninger for sysselsetting av sjøfolk i de fleste land med maritime ambisjoner, blant annet Danmark, Sverige, Nederland og Storbritannia. De ulike landene har valgt ulike løsninger for å sikre den maritime kompetansen. Danmark er kanskje den av skipsfartsnasjonene som de senere år har satset mest målrettet på en helhetlig maritim politikk hvor tilgangen på nasjonale sjøfolk og deres kompetanse står sentralt. Den danske regjeringen etablerte en tydelig strategi for den maritime politikken i 2006 ( The Danish Maritime Cluster An Agenda for Growth ). En nasjonal flåte under dansk flagg og med et stort antall danske sjøfolk er en bærebjelke i den danske maritime politikken. Den danske flåten og den danske maritime næringen har vært i sterk vekst over mange år, også gjennom finanskrisen. Nettolønnsordningen i Danmark er en ekte nettolønnsordning som forvaltes i samarbeid mellom danske myndigheter og de danske rederier som er medlem i ordningen. Sjømannen får en lønnslipp med en bruttolønn tilsvarende en gjennomsnittlig utbetalt lønn med et gjennomsnittlig skattefradrag. Eventuelle ytterligere skattefradrag som sjømannen ville hatt ved vanlig skattetrekk får han tilbakebetalt etter innsendelse av selvangivelsen. Tilbakebetalingen kommer fra et eget fond ( Utligningskontoret ) finansiert av medlemsrederier i den danske nettolønnsordningen. Kostnaden for rederiet er lik sjømannens nettolønn (basert på gjennomsnittlig skattefradrag) i tillegg til avgiften til Utligningskontorets fond. Ulikheter i skattebelastning og personlige fradrag fordeles på denne måten på alle rederiene som er medlem i ordningen. Den svenske modellen for nettolønnsordning, innført 1. oktober 2001, er litt enklere lagt opp. Sjømannen selv ser ingen forskjell på sin lønnsslipp. På lønnslippen står oppført bruttolønn, skattetrekk inkludert de skattefradrag sjømannen måtte ha, og netto utbetalt lønn. I praksis medfører ordningen at svenske rederier selv beholder den skatt, trygd og avgift som beregnes og trekkes av sjøfolkenes lønninger. Skattetrekkskontoen krediteres slik at beløpet ikke behøver innbetales. Støttebeløpet rederiene mottar er således avhengig av den enkelte sjømanns individuelle fradrag. Støttebeløpet blir høyere for sjøfolk som har begrenset med personlige fradrag. Det er altså ingen nettolønnsordning i ordets egentlige forstand, men et skattefradrag til arbeidsgiver for å ansette en svensk skatteyter. I tillegg betaler svenske rederier SEK 500,- (ca. NOK 470,-) i måneden for hver sjømann til et utdanningsfond. Kostnaden for rederiet er da lik sjømannens netto utbetalte lønn, etter sjømannens skattefradrag, og innbetalingen til utdanningsfondet. En interessant bieffekt av den svenske ordningen er at sjøfolk med få og lave skattefradrag, ofte eldre arbeidstakere og kvinner, blir gunstigere å ansette for rederiet. UK har man valgt en annen tilnærming. I 1998 innførte UK sin Foreign Earnings Deduction (FED) for seafarers. Den britiske nettolønnsordningen innebærer fullstendig fritak fra inntektsskatt for sjøfolk i utenriksfart. Med utenriksfart menes at skipet må starte eller ende reisen i en havn utenfor Storbritannia, men offshore aktivitet er omfattet av ordningen. Ordningen er flaggnøytral, hvilket innebærer at britiske sjøfolk som seiler under andre lands flagg (også bekvemmelighetsflagg) kan benytte seg av ordningen. Dette skal gjøre det attraktivt å ansette briter selv når rederiet eller skipet har annen tilknytning. For å komme inn under ordningen, er det en forutsetning at den ansatte har

22 22 fullt hyre minst 183 dager i løpet av et år. For at britisk maritimt personell ikke skal miste kontakten med hjemlandet, er det også et krav om at han eller hun ikke skal tilbringe mer enn 183 dager sammenhengende utenfor landets grenser. I Nederland har arbeidsgiveren siden 1996 fått beholde 40 pst. av den skattbare inntekten for sjøfolk. Dette utgjør mesteparten av skatt og sosiale avgifter for sjøfolk om bord. Ordningen er enkel å administrere og er i stor grad basert på tillit mellom partene. Utforming av ordninger i andre land innhold og utfordringer Danmark Sverige UK Nederland Full nettolønn Ekte nettolønn, basert på skattefritak og ikke refusjon (ikke tak) DIS-skip (kan ansette utlendinger på lokale vilkår) Lovfestet Full nettolønn Arbeidsgiver beholder forskuddstrekk /rederiets konto krediteres (ikke tak) Svensk register (mulig å ansette utenlandske sjøfolk på lokale vilkår) Forankret i lov Delvis nettolønn Basert på et fritakssystem Ikke skatte på inntekt opparbeidet utenfor UK (183 dager krav) Flaggnøytral og lovfestet Ikke full nettolønn Arbeidsgiver beholder 40% av skattepliktig lønn Nederlandsk flagg Lovfestet Utfordringer: Utfordring for sjømannen ved skatteplikt på nettolønn på annet lands sokkel ingen mekanisme for utjevning av dette. Komplisert system for utligning for personlige fradrag (finansiert av rederiene) Utfordringer: Støttenivå påvirkes av personlige fradrag Kan bli utfordringer for rederiene ved skatteplikt på utenlandsk sokkel ved at støttenivået reduseres. Det antas at dette i praksis gir små utfordringer da det er få offshorefartøy Utfordringer: Komplisert beregning av antall dager hvor inntekten er skattefri og antall dager med skattepliktig inntekt Ikke gitt at det er full reduksjon for skatteog avgiftskostnader Kan bli utfordringer for sjømannen ved skatteplikt utenfor UK Utfordring: Gir ikke alltid full reduksjon for skatte- og avgiftskostnader, men ordningen er enkel å administrere

23 23 4. Behov for videreutvikling av nettolønnsordningen for å sikre konkurransedyktighet Ordningens målsetting I henhold til forskriften om forvaltningen av tilskuddsordningen for sysselsetting av sjøfolk skal ordningen sikre norsk maritim kompetanse og rekruttering av norske sjøfolk, samt bidra til at norske rederier får konkurransedyktige vilkår i forhold til vilkårene i andre land. Som vi har vist foran, er det en klar sammenheng mellom eksistensen av en norsk sjømannstand og den totale maritime kompetansen. Like vilkår som i andre land eller rettferdig konkurranse - trenger ikke i seg selv å bli vurdert som en målsetting. Men ikke desto mindre må ordningen være konkurransedyktig for at norske rederier kan ansette norske sjøfolk (og dermed sikre norsk maritim kompetanse). Målsettingene om å sikre norsk maritim kompetanse og å rekruttere norske sjøfolk er dermed to sider av samme sak. Norske sjøfolk koster mer enn sjøfolk fra andre land på grunn av forskjeller i lønn, skattenivå og andre lønnsrelaterte kostnader, for eksempel pensjon. Kostnadsforskjellene gjør at norske rederier over tid ikke kan ansette norske sjøfolk uten å miste konkurransekraft. Likevel er det lønnsomt både for den maritime næringen totalt sett og for samfunnet å dekke kostnadsforskjellen for å sikre tilgang på norske sjøfolk. Men kostnaden ved bruk av norske sjøfolk vil ligge hos noen rederier, mens fordelen er jevnt fordelt på hele næringen, altså et gratispassasjerproblem (jf. ECON 2010). Dette gjør at de rederiene som ansetter norske sjøfolk må få refundert ekstrakostnaden. Støtteordningene for sysselsetting av norske sjøfolk er dermed tiltak for å kompensere for gratispassasjerproblemet slik at den maritime næringen får tilgang på viktig og lønnsom maritim kompetanse. Nærmere om kompetansesammenhengene Vi har tidligere beskrevet viktigheten av praktisk erfaring fra sjøen som en nøkkelkompetanse i den maritime næringen. Dette er godt dokumentert i FAFO (2012) og andre analyser, blant annet Reve og Sasson (2012). Dette ligger som grunnleggende premiss for nettolønnsordningen. FAFOs undersøkelse gir ny kunnskap om kompetansesammenhengen - om hvilken type erfaring fra sjøen som er mest viktig og hvordan. Vi mener det er særlig tre forhold som er viktig å ha med seg inn i vurderingen av hvordan ordningen kan utvikles videre:

24 24 1. Personell både på dekk og i maskinen er viktige De ulike delene av den maritime næringen svarer ulikt på spørsmålet om hvilken funksjon det er viktig å ha erfaring fra. Med andre ord er det viktig med tilgang på personell med ulik erfaring, både dekk/navigasjon og maskin. 2. Både underordnede og overordnede sjøfolk representerer viktig kompetanse for den maritime næringen FAFOs undersøkelse viser at det er flere som mener tilgang på offiserer er viktig enn tilgang på underordnede. Det er særlig rederiene som mener det er av stor verdi å ha tilgang til offiserer på land. Men det er også et stort antall som mener tilgang på underordnede er viktig. Og mange mener det er vanskelig å si om det er overordnede eller underordnede som er mest viktig, altså er stillingsnivå ikke så viktig for mange. 3. Det er generelt sett mindre viktig hvilket virksomhetsområde sjøfolkene har erfaring fra, men varierende erfaringsgrunnlag etterspørres FAFOs spørreundersøkelse viser at det ikke er signifikante forskjeller mellom i hvilken grad personer med erfaring fra deep sea, short sea eller offshore service er mest attraktive for virksomhetene. Det viktigste er altså at de har erfaring fra sjøen. Dybdeintervjuene viser imidlertid at det for noen aktører er svært viktig hvor sjøfolkene har erfaring fra. Det fremstår som om virksomhetsområde er viktigere for rederiene enn lenger ute i den maritime klyngen. Rederiene synes for øvrig i følge FAFO å ha behov for sjøfolk på land som har erfaring fra andre virksomhetsområder enn sitt eget. FAFOs undersøkelse belyser den sammenhengen mellom næringens sterke innovasjonsevne og tilgangen på praktisk erfaring som berøres i Reve og Sasson (2012). Både rederier og andre maritime bedrifter henter praktisk kunnskap fra sjømenn med varierende erfaring. Med andre ord sikrer tilgangen på et bredt spekter av sjøfolk med ulik erfaring (stillingsnivå, funksjonsnivå, virksomhetsområde) kunnskap og gir innovasjonsevne. Dette har klare konsekvenser for hvordan nettolønnsordningen bør utformes fremover. Begrensede ordninger, som for eksempel den såkalte kompetansemodellen for sertifikatpliktige stillinger, vil ikke være egnet til å sikre den maritime kompetansen. Kompetansemodellen ble blant annet skissert av regjeringen Bondevik II i St.prp. nr. 1 ( ). FAFOs spørreundersøkelse gir også kunnskap om andre preferanser, men som vi i denne sammenheng ikke har vurdert som vesentlige premisser for utvikling av støtteordningen. Fergerederiene (Color Line) og Hurtigruten har mannskaper innenfor hotell og catering som i mindre grad enn andre sjøfolk er viktig for den totale maritime kompetansen i Norge. Disse mannskapene har sterkere tilknytning til reiselivsbransjen. FAFOs undersøkelse omhandler ikke denne kompetansesammenhengen. Nærmere om dynamikken i en nasjonal sjømannstand Målsettingen med ordningen er å sikre tilgang på maritim kompetanse. Samtidig er ordningen rettet inn mot å opprettholde en norsk sjømannstand. Tilskuddet gis til sysselsetting av sjøfolk generelt, mens målsettingen egentlig er knyttet til en spinoff-effekt, altså at noen sjøfolk tar arbeid i land. I ECON (2010) påpekes det at mer direkte ordninger med økonomisk støtte til læreplasser, kadettplasser og junioroffiserer trolig kan rette opp markedssvikten like effektivt og langt billigere. Markedssvikten det tales om er gratispassasjerproblemet når det gjelder å sikre tilgang på

25 25 personer med praktisk erfaring fra sjøen. Den såkalte kompetansemodellen (ref. ovenfor) er også en type mer direkte og avgrenset ordning. Det er lett å være enig i at en mer direkte ordning vil være langt mindre kostbar, hvis en slik ordning lot seg gjennomføre med det ønskede resultatet. Men en direkte ordning vil ikke være egnet til å sikre tilstrekkelig tilgang på personell med praktisk erfaring fra sjøen. For det første vil valg av maritim utdanning få en annen målsetting dersom det kun gis støtte til læreplasser mv.. De som i dag tar maritim utdannelse, gjør det med tanke på en karriere til sjøs. Dersom ordningen kun rettes mot utdannelse og praksisplasser, vil ungdom rekrutteres til en fremtidig stilling på land. Sannsynligvis vil rekrutteringen stanse opp. Unge mennesker vil i liten grad se en landbasert stilling som en selvstendig målsetting. Ønsket om å gå i land kommer senere når situasjonen er endret, for eksempel familiesituasjonen. For det annet vil sjøfolk som av kostnadshensyn kun kan være om bord i opplæringsperioden være lite interessante for rederiene. Selv med nettolønn vil det ikke kunne forsvares å rekruttere norske sjøfolk når de ikke kan påregnes å være om bord lenger enn opplæringstiden. Rederiene må derfor antakelig overkompenseres i forhold til personell som har et langsiktig perspektiv på sitt arbeid til sjøs. Videre utgjør den totale norske sjømannstanden en langsiktig ressurs utover det et hypotetisk direkte rettet utdanningsløp vil kunne representere. Sjøfolk på alle stillingstrinn er attraktive for den maritime næringen. Erfarne offiserer bidrar med kompetanse på et annet nivå enn offiserer som nettopp har skaffet seg sine sertifikater. Som FAFOs undersøkelse viser, er også underordnede viktige for landbasert virksomhet. Det er på grunn av deres praktiske erfaring, som naturlig nok må bygges over tid og ikke over et kort utdannings- og praksisløp. Samtidig overfører norske sjøfolk i tjeneste om bord kunnskap til både rederiadministrasjonen og til andre bedrifter på land. Dette er en del av den unike innovasjonskulturen som eksisterer i den norske maritime næringen, og som er krevende å dokumentere ut fra vanlige organisasjonsteoretiske modeller. Men effekten fremkommer tydelig i FAFOs dybdeintervjuer. Nettolønnsordningens muligheter og begrensning Som nevnt foran, er det gjennom EUs State Aid Guidelines klare grenser for hvor stor tilskuddet til norske sjøfolk kan være. Dagens ordning er klart innenfor disse grensene på alle måter. Ordningen kan forbedres og utvides både innenfor de modeller som gjelder i dag (for eksempel nettolønn i NOR ved å fjerne taket) og ved å utvide virkeområdet (for eksempel ved å innføre nettolønn også i NIS). Det er kostnadsforskjellen mellom norske og utenlandske sjøfolk som må kompenseres for å opprettholde de norske sjøfolkenes konkurransedyktighet. Ordningene (nettolønn og refusjon) er imidlertid begrenset til de skatter og avgifter som er knyttet til ansettelse av norske sjøfolk. Dermed er handlingsrommet begrenset i forhold til formålet om å kompensere for kostnadsforskjellene, i den grad kostnadsforskjellen er større enn verdien av skatter og avgifter. Dette er til dels aktuelt i dag for lavere stillingsnivåer, hvor lønnsnivået internasjonalt er langt lavere enn lønn til norske sjøfolk etter skatt.

26 26 Alt tyder på at kostnadsforskjellen, og dermed begrensningene i handlingsrommet, vil øke fremover. Dette gjør det uansett viktig å utnytte det handlingsrommet som rent faktisk eksisterer innenfor EUs State Aid Guidelines. Det vil si at begrensningene i nettolønnsordningene som i dag gjelder for NOR må oppheves. Videre må nettolønnsordningen også innføres effektivt for NIS. Hjemmelsgrunnlaget for dagens ordning skaper usikkerhet Dagens norske nettolønns- og refusjonsordninger er hjemlet i Stortingets årlige budsjettvedtak. Forskriften om forvaltning av tilskudd til sysselsetting av sjøfolk, som regulerer hvilke grupper som omfattes av ordningen og støttenivå, har sin forankring i budsjettvedtaket. Forskriften fastsettes av Nærings- og handelsdepartementet med hjemmel i selve budsjettvedtaket. Videre fremgår en rekke av ordningens begrensninger ikke av selve forskriften, men av veiledninger til denne. Fra 1. juli 2008 ble det innført et tak, dvs. en begrensning i refusjonsutbetalingene per sysselsatt på per år. I praksis vil det si at det ved søknad om nettolønn maksimalt kan søkes om per sjømann per termin. Taket ble innført for å begrense ytterligere vekst for de samlede utgifter under refusjonsordningene. Etter at flertallet i komiteen hadde stilt seg bak regjeringens forslag, ble de nødvendige endringer gjennomført i selve i forskriften.

27 27 Innholdet og omfanget av ordningen er som følge av dagens hjemmelsgrunnlag dermed en del av selve budsjettprosessen. Utgiftene til ordningen er en del av Nærings- og handelsdepartementets budsjett og styres av gjeldende politiske prioriteringer. Det gis i budsjettet en overslagsbevilgning basert på et anslag over utbetalinger til ordningen. Regjeringens fremlegg til budsjett danner dermed utgangspunktet for de økonomiske rammene som skal gjelde for ordningen det kommende år. På denne måten vil midlene som tilgodeses ordningen være en del av de årlige budsjettdiskusjonene, og dette skaper usikkerhet om ordningens stabilitet og forutsigbarhet. I tilknytning til hvert fremlegg til budsjett stiller de ulike partiene en rekke spørsmål som omhandler innretningen på ordningen (kompetansemodell, avvikling etc) og muligheter for å begrense utgiftene til ordningen gjennom ulike tak, innslagspunkt samt hvilke grupperinger som skal være innenfor ordningen. Slike spørsmål stilles av partiene både for å synliggjøre politisk ståsted, samt kartlegge hvilke midler som kan være tilgjengelig for andre formål dersom det gjøres endringer i refusjons- og nettolønnsordningene. Ordningens omfang styres dermed av de gjeldende politiske prioriteringer og dagsorden, samt behovet for å balansere budsjettet. Dette kan lede til innføring av begrensninger og tak i ordningen, som ikke ville ha vært like påkrevet hadde ordningen vært utenfor budsjettet og kun fremgått som en skatteutgift på lik linje med den norske rederiskatteordningen. Nettolønnsordningens videre utvikling: Behov og hovedretning Ut fra den foregående analysen, mener vi det er nødvendig med en videre utvikling av ordningen i tråd med følgende hovedprinsipper for å sikre en fremtidig konkurransedyktighet: 1. Det er viktig og nødvendig at man også fremover opprettholder en komplett norsk sjømannstand. Ordningen må legge til rette for norske sjøfolk på alle nivåer og en komplett karrieremulighet til sjøs. Mer spissede ordninger rettet mot kun sertifikatpliktige stillinger eller å utdanne sjøfolk/offiserer til en karriere på land, vil ikke være bærekraftige. 2. Antallet norske sjøfolk omfattet av ordningen faller. Dette sammenfaller med at kostnadsforskjellen særlig for de lavere stillingsnivåene øker og går utover det handlingsrommet som er tilgjengelig innenfor State Aid Guidelines i form av skatter og avgifter. Dette gjør det nødvendig å utnytte handlingsrommet bedre enn i dag. Uten endringer vil antall sjømenn og provenyet falle år for år. Vi antar at norske rederier tåler en viss ekstrakostnad for norske mannskaper som en følge av de direkte fordelene rederiene har. Men denne tåleevnen vil variere for de ulike rederiene og uansett være begrenset. I og med at kostnadsforskjellen varierer med stillingsnivå, vil det være viktig at handlingsrommet utnyttes på alle stillingsnivåer. Ekstrakostnaden totalt sett blir lavere om handlingsrommet utnyttes fullt på de høyere stillingsnivåene, hvor norsk lønn etter skatt og avgift til dels kan være direkte konkurransedyktig. I dag begrenses konkurransedyktigheten av nettolønnstaket, som i første rekke rammer overordnede. 3. Taket i nettolønnsordningen har ikke vært oppjustert verken nominelt eller reelt. Taket er nå i ferd med å bli en begrensning også for underordnede, særlig i offshore-flåten. Uten en pris- /lønnsjustering av taket vil med andre ord konkurransedyktigheten til ordningen svekkes med en enda større hastighet i årene fremover.

28 28 4. Det er et spørsmål om det er mulig å supplere nettolønnsordningene med særskilt tilskudd rettet mot opplæringsstillinger. Innenfor visse rammer kan tilskuddet i denne sammenheng overstige skatt og avgift. 5. Ordningen er i dag svært begrenset for mannskap på NIS-skip ved at det kun gis en begrenset refusjon og at det er krav til et visst antall nordmenn. Det er her et potensial for utvidelse av ordningen og legge til rette for en større og bredere tilgang på praktisk erfaring. Det store flertallet av norske sjøfolk på NIS-skip er offiserer. Ved å gjøre ordningen mer attraktiv samtidig som det stilles krav til opplæringsstillinger om bord, utgjør NIS-skipene et potensial for å øke rekrutteringen av norske sjøfolk. Samtidig innebærer en vekst i antall sjøfolk i NIS en større bredde i sjøfolkenes kompetanse, i og med at skipssammensetningen i NIS (med mye deep sea-skip) er annerledes enn i NOR. Som FAFO-rapporten viser, etterspør rederiene tilgang på sjøfolk fra ulike typer virksomheter til sin landbaserte organisasjon. 6. Ordningen ses i dag på som ganske ustabil på grunn av den manglende lovmessige forankring. Dette reduserer ordningens effekt. Det er derfor behov for å øke ordningens forutsigbarhet og legitimitet gjennom en lovfesting. En slik endring styrker ordningen uten at den blir mer kostbar.

29 29 5. Lovfesting av ordningen Større forutsigbarhet og legitimitet, og større effekt En må forvente at både rederiene, sjøfolkene og de som vurderer å utdanne seg i denne retningen i større grad vil kunne stole på langsiktigheten i ordningen dersom den er lovfestet. Lover kan også endres, men ordningen vil med en lovfesting har en større langsiktig legitimitet. Videre vil den med en lovfesting i mindre grad bli en del av den årlige budsjettdiskusjonen. En økt tillit til ordningens langsiktighet og omfang vil gjøre det lettere for rederiene å benytte ordningen. Ordningens verdi for næringen og samfunnet vil således øke uten at det i seg selv øker kostnadene knyttet til ordningen. En lovfesting er med andre ord utelukkende lønnsom for alle interessenter. Den svenske ordningen vil være et godt utgangspunkt for en norsk, lovfestet ordningen. Lovfestingen kan gjennomføres ved følgende to grep: Utforming av en ny lov tilskudd til sysselsetting av sjøfolk. Loven kan tilsvare dagens forskrift og bør beskrive vilkårene for å omfattes av nettolønnsordningen samt hvilke grupper som skal inngå. I Sverige er disse vilkårene forankret i forskrift, men med den debatt og ustabilitet som har vært i den norske ordningen er det viktig at vilkårene for å motta nettolønn får lovs trinnhøyde. Innføring av et fritak for rederier for plikten til å innbetale gjennomført forskuddstrekk og pliktig arbeidsgiveravgift for sjøfolk som omfattes av nettolønnsordningen. Den nye loven om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk bør kobles opp mot skattebetalingslovens regler for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift til skatteoppkreveren, slik at rederier som har sjøfolk omfattes av loven om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk fritas for innbetaling av skattetrekk og arbeidsgiveravgift gjennomført for disse. I det følgende gis en nærmere beskrivelse av grunnlaget for dette og hvordan en slik løsning kan utformes. En nærmere redegjørelse for den svenske ordningen er gitt i vedlegg. Den svenske nettolønnsordningen som et godt utgangspunkt for en norsk, lovfestet ordning Både den svenske og den danske nettolønnsordning har et hjemmelsgrunnlag som gir den forutsigbarhet som den norske ordningen mangler. Men ordningene er ulike og har forskjellige konsekvenser for både sjøfolkene, rederiene og skattemyndighetene. Mens en innføring av den danske ordningen vil innebære relativt store endringer i forhold til dagens situasjon, vil en innføring av en ordning tilsvarende den svenske ha små administrative konsekvenser: Sjøfolkene vil bli lignet av bruttolønnen som i dag Tariffavtalene trenger ikke å endres Det er ikke nødvendig å innføre mekanismer for å korrigere for andre inntekter/fradrag, slik man i dag har i Danmark Forholdet til skatteplikt på utenlandsk sokkel vil tilsvare dagens situasjon Forholdet mellom forskuddstrekk og endelig ligning vil være som i dag

30 30 Da spørsmålet om lovfesting av nettolønnsordningen ble vurdert av Finansdepartementet i 2002 (Ot.prp. nr ), var konklusjonen at den svenske ordningen er enklere å gjennomføre enn den danske. De administrative konsekvensene som ble påpekt vedrørende den svenske ordningen, gjelder også for dagens nettolønnsordning og har derfor funnet sin løsning og form. Lovfesting av en utvidet nettolønnsordning egen lov om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk Vilkårene for å motta nettolønn er i Sverige nedfelt i en egen forordning (forskrift). Denne er forankret i en særskilt lov om kreditering av skattekonto som medfører at svenske arbeidsgivere ikke innbetaler gjennomført forskuddstrekk til skattemyndighetene eller beregnet arbeidsgiveravgift på sjøfolkenes lønninger. I motsetning til i den svenske ordningen bør vilkårene for å motta nettolønn for norske rederier, samt hvilke grupper som skal omfattes av ordningen, nedfelles i en egen lov om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk. Dette sikrer at endringer i loven må gjennom behandling i Stortinget, og ikke kan endres av Regjeringen eller departementet alene. Loven kan ha mønster av den gjeldende forskriften med de justeringer som vi foreslår tidligere i rapporten, jf. fjerning av taket i ordningen, samt utvidelse av ordningen til å omfatte grupper av sjøfolk i NIS. Sjøfartsdirektoratet kan som i dag, stå for forvaltningen av ordningen og gjennomføre vurderingen av om vilkårene for å omfattes av nettolønnsordningen er oppfylt. Dette vil skape et begrenset behov for å gjøre endringer i gjeldende forvaltning av ordningen, selv om vilkårene fremover vil bli regulert i lov og ikke forskrift. Praktisk tilpasning til den svenske teknikken med fritak for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift Fritak for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for sjøfolk som etter ny lov om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk omfattes av nettolønnsordningen Den nye loven om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk bør kobles opp mot skattebetalingslovens regler for innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift til skatteoppkreveren, slik at rederier som har sjøfolk omfattes av loven om tilskudd til sysselsetting av sjøfolk fritas for innbetaling av skattetrekk og arbeidsgiveravgift gjennomført for disse. Den norske refusjons- og nettolønnsordningen skal ikke være et skattefritak for sjøfolkene, men en refusjon av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift til rederiet for de respektive sjøfolk. Et opplegg av den norske nettolønnsordningen som skissert ovenfor vil innebære at sjøfolkene får bruttolønn innberettet, lignet og avregnet på vanlig måte, mens arbeidsgiver får kompensert den delen av bruttolønnen som tilsvarer skattebelastningen på den og pliktig arbeidsgiveravgift. Fordelen med en slik løsning, i motsetning til en dansk tilnærming, er at sjøfolkene ikke blir registrert som nullskatteytere, men får sin bruttoinntekt rapportert som skattepliktig og beskattet. Videre vil brutto lønnstall være tilgjengelige når banker og andre selskap gjennomfører kredittvurderinger, samt at det ikke vil skape utfordringer ift trygdesystemet som bygger på skattepliktig arbeidsinntekt ved fastsettelse av sykepenger, stønad under arbeidsløshet etc.

31 31 I og med at en svensk løsning forutsetter at sjøfolkene får utbetalt en bruttolønn som det trekkes skatt av, er det naturlig at hjemmelsgrunnlaget for fritaket finnes i skattebetalingsloven og ikke i selve skatteloven. Som for den svenske ordningen bør ikke rederiene være fritatt for plikten til å foreta forskuddstrekk, men kun fritas for plikten til innebetaling av de trukne midler. Videre bør rederiene være fritatt for plikten til å innbetale arbeidsgiveravgift. Nærmere om hjemmelsgrunnlaget - innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift Etter skatteloven vil all inntekt opptjent av sjøfolkene være skattepliktig til Norge, så lenge ikke arbeidet har foregått i annen stat som har beskatningsretten til inntekten. Etter skattebetalingslovens 5-4 plikter arbeidsgiver å foreta forskuddstrekk på bakgrunn av utstedt skattekort. Skattekortet utstedes på grunnlag av inntekt som er antatt skattepliktig til Norge. Hver 15. januar, 15. mars, 15. mai, 15. juli, 15. september og 15. november skal arbeidsgiver sende terminoppgave som viser forskuddstrekket de to foregående måneder, og ved årets slutt sende oppgave over samlet trekk i året. Oppgaven skal vise fordeling av forskuddstrekket til den enkelte kommune for hvert terminoppgjør. Dette ivaretas gjerne i rederiene gjennom egne lønnssystemer. Folketrygdloven regulerer plikt til å betale arbeidsgiveravgift, jf Arbeidsgiver er pliktig å beregne arbeidsgiveravgift på lønn og annen godtgjørelse som er innberetningspliktig og trekkpliktig. Oppgave leveres på samme tidspunkt som oppgave over forskuddstrekk. Etter skattebetalingsloven forfaller forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for en periode til betaling samme dag som det skal leveres oppgave over skatte- og avgiftsplikten, dvs. de samme datoer som redegjort for ovenfor. Siden fritaket under en endret nettolønnsordning kun skal gjelde plikten til innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift vil det naturlige hjemmelsgrunnlaget nettopp være i denne bestemmelsen. Her kan det fremgå at arbeidsgiver er fritatt for plikten til å innbetale forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for sjøfolk som omfattes av nettolønnsordningen. Det må videre, på tilsvarende måte som i den svenske ordningen, utformes praktiske måter å håndtere den manglende innbetalingen av midler på. Ved manglende innbetaling av trekkpliktige beløp vil skatteoppkreverens systemer registrere et avvik mellom forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift som er beregnet og beløp som faktisk er innbetalt fra denne arbeidsgiver. Som en følge av dette vil det i utgangspunktet iverksettes tiltak for å inndrive disse midlene. I skattebetalingsforskriften fremgår det av at enkelte grupper har unntak fra terminvise forfall av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. For forskuddstrekk i beløp utbetalt i medhold av statsgarantiloven kan terminvise oppgjør utsettes til 15. januar i året etter inntektsåret. Oppgjøret per 15. januar skal i så fall omfatte alt forskuddstrekk som er foretatt i foregående inntektsår. En tilsvarende utsettelse av terminvise oppgjør kan innføres også for bruttolønn for sjøfolk som omfattes av nettolønnsordningen. Sjøfartsdirektoratet kan, som i dag, fungere som den instans som godkjenner de beløp som skal være en del av det usatte terminvise oppgjør. Skatteoppkreveren kan i forkant av innbetalingsfristen få beskjed fra Sjøfartsdirektoratet, som administrerer ordningen, om hvilket utestående beløp som omfattes av utsatt terminvis oppgjør og ikke skal innbetales. Dette for å unngå automatisk inndriving av midler. Hvordan dette i detalj skal gjennomføres med de automatiserte tekniske systemer som i dag eksisterer hos norske skatteoppkrevere bør undersøkes i detalj. Sjøfartsdirektoratets terminstruktur for godkjenning av tilskudd til det enkelte rederi bør imidlertid tilpasses forfallstrukturen for forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Som i Sverige kan Sjøfartsdirektoratet gi en foreløpig

32 32 godkjennelse av beløp som ikke skal innbetales, med en etterfølgende endelig behandling basert på mer fyldig informasjon. En slik løsning der rederiene slipper å innbetale forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift på vegne av sjøfolk om fattet av nettolønnsordningen vil være å foretrekke. Dette fordi rederiene slipper likviditetseffekten knyttet til først å måtte innbetale beløp som siden refunderes.

33 33 6. Modeller for utvikling av en konkurransedyktig nettolønnsordning For å sikre konkurransedyktighet, må ordningen utvikles som følger: Fjerning av taket i nettolønnsordningen Taket i nettolønnsordningen begrenser i dag tilskuddet først og fremst for offiserer. Men gjennomsnittsnivået for underordnede er i ferd med å nå taket. Dette innebærer at den begrensningen i tilskuddet som taket forårsaker, om det ikke fjernes eller økes, vil vokse med stigende fart fremover etter hvert som det alminnelige lønnsnivået stiger. Dette er illustrert i figuren nedenfor, som viser skatter og avgifter dekket av nettolønnsordningen innenfor ulike stillingskategorier i offshore serviceflåten. Siden dette er gjennomsnittsnivå, er del av de underordnede allerede rammet av taket. Figuren nedenfor viser det totale refusjonsnivået med og uten tak pr skip for tre kategorier av offshore service-skip (faktiske regneeksempler fra rederiet DOF).

34 34 En opphevelse av taket vil i all hovedsak gjelde overordnede mannskaper, hvor kostnadsforskjellen isolert sett er lavest. En slik endring vil likevel ha en direkte effekt på konkurransedyktigheten av hele mannskapet, i og med at nettolønnsordningen gjelder for NOR-skip i dag med norske vilkår for hele mannskapet. Effekten vil variere med type skip. Figuren nedenfor viser provenysituasjonen ved ulike modeller for utvikling av ordningen i NOR. Dagens tak innebærer et tapt tilskudd på MNOK 325, som raskt vil øke i tiden fremover. Ved en 10 prosent økning i lønnsnivå over noen år, vil tapt tilskudd ha økt til MNOK 400 (mens totalprovenyet har økt til MNOK 1.800). Kilde: Ernst & Young