Kapittel 8 i A Molander og J-C Smeby (red): Profesjonsstudier II. Oslo, Universitetsforlaget 2013

Transkript

1 Kapittel 8 i A Molander og J-C Smeby (red): Profesjonsstudier II. Oslo, Universitetsforlaget 2013 Velferdsprofesjonene i aktiveringsstaten: en studie av ambivalente relasjoner 1 Einar Øverbye Kapittelet beskriver hvordan aktiveringsmålsettingen etter hvert har blitt utvidet til stadig større brukergrupper. Samtidig har statens styringsmidler endret seg fra påbud og forbud i retning incentivstyring og kommunikativ styring. Hvordan påvirker disse endringene velferdsprofesjonenes relasjon til sine omgivelser til sine brukere, til sine kolleger og til sine arbeidsgivere? Regjerende politikere legger stadig større vekt på aktivering. Dette er en verdensomspennende trend. Gilbert (2004) karakteriserer endringen med det positivt ladete uttrykket den mulighetsskapende stat (the enabling state). Jessop (1994) bruker det negativt ladete uttrykket arbeid-for-velferd-staten (the workfare state). I denne artikkelen velges det mer nøytrale uttrykket aktiveringsstaten. Aktivering betyr aktivering til inntektsgivende arbeid, men kan også bety stimulering av et aktivt liv mer generelt. Det siste kalte danskene i sin tid aktivlinjen, til forskjell fra arbeidslinjen. Det er en viktig forskjell, som noen velferdsprofesjoner er opptatt av. Som regel presiserer imidlertid staten at aktivering skal bety aktivering til inntektsgivende arbeid. 2 Det er statens målsetting som legges til grunn i denne artikkelen, ettersom velferdsprofesjonene må forholde seg til statens målsettinger. 3 AKTIVERING OG PROFESJONER 1 Takk til en anonym referee for nyttige kommentarer til et tidligere utkast, til Anders Molander og Jens- Christian Smeby for forbedringsforslag og nye innspill, og til Pernille Skotte for diskusjoner om tvilens betydning i profesjonelles arbeid med mennesker. 2 Selv om visse former for ulønnet arbeid særlig omsorg for barn og funksjonshemmete familiemedlemmer også er blant de aktiviteter staten forsøker å styre. 3 Staten i denne artikkelen er vanligvis en kortform for de øverste politiske myndigheter, dvs. regjering og Storting, men enkelte steder brukes «staten» synonymt med hele statlig sektor og unntaksvis som samlebetegnelse for både statlig og kommunal sektor. Det framgår forhåpentlig av sammenhengen når disse unntakene inntreffer. 1

2 Aktiveringsmålsettingens stadig bredere nedslagsfelt skaper utfordringer for velferdsprofesjonene. 4 De skal ikke lenger bare, eller primært, avgjøre om folk oppfyller tildelingskriterier. De skal først og fremst aktivere. Det innebærer blant annet å bli trukket aktivt inn i andre profesjoners aktiveringsbestrebelser. Dels fordi ingen enkelt profesjon har kjernekompetanse mht. aktivering, og dels fordi aktivering forutsetter samarbeid mellom ulike velferdsorganisasjoner (NAV, helsesektoren, utdanningssektoren mv.). Når aktivering blir en målsetting som gjelder alle velferdsstatens brukergrupper, forandres velferdsprofesjonenes arbeidsoppgaver. Profesjoner som tidligere kunne sitte som dommere over om visse tilstander hadde inntruffet eller ei, må nå forholde seg til et vanskeligere gripbart fenomen: i hvilken grad søkeren eller brukeren framfor dem kan aktiveres. Å vurdere om vilkårene for aktivering er til stede, er ikke bare et spørsmål om på profesjonelt vis å avgjøre om en tilstand har inntruffet. Sannsynligheten for å lykkes er avhengig av psykologiske karakteristika ved brukeren som ikke kan observeres av en profesjonell observatør, og selve måten samhandlingen med brukeren skjer på, kan influere hvorvidt aktivering lykkes eller ei. Av grunner vi skal komme tilbake til, skaper dette en mer tvetydig relasjon mellom velferdsprofesjonene og deres brukere. Aktivering er videre avhengig av ytre karakteristika som verken søkeren/brukeren eller den profesjonelle hjelperen har herredømme over, nemlig antall og typer inntektsgivende arbeid som tilbys, pluss hvor interessert arbeidsgivere er i å tilby eller holde på arbeidskraft som kan være problematisk. Aktiveringsmålsettingen trekker ikke bare nåværende og potensielle brukere, men i tillegg deres nåværende eller potensielle arbeidsgivere, inn i velferdsprofesjonenes arbeidsfelt. Også dette er nytt. AKTIVERING OG YTELSER Kontantytelsene i velferdsstaten retter seg mot ulike sosiale problemer. Ved siden av stønad ved arbeidsløshet finnes det helserelaterte stønader (lønn under sykdom, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd etc.), aldersrelaterte stønader (avtalefestet pensjon, alderspensjon), familierelaterte stønader (etterlattepensjon, overgangsstønad, kontantstøtte, foreldrepenger, barnetrygd) og sosialt relaterte stønader (sosialhjelp, kvalifiseringsstønad, introduksjonsstønad, bostøtte etc.). For alle typer stønad er nå aktivering til arbeid en målsetting (Hammer og Øverbye, 2005). 4 «Velferdsprofesjoner» defineres bredt som alle med høyere utdanning som arbeider i velferdssektoren. 2

3 Fram til og med 1960-tallet gjaldt aktiveringsmålsettingen først og fremst arbeidsdyktige menn. I takt med at kvinners og menns yrkesrolle ble sett som stadig mer like, kom aktiveringsmålsettingen i spill også overfor etterlatte og enslige forsørgere, to grupper der kvinner er i stort flertall. Selv om Norge ikke har gått like langt som Danmark, som har avskaffet etterlattepensjon hvis gjenlevende ektefelle fortsatt er i yrkesaktiv alder, er nå forskriften at den etterlatte ikke har rett til pensjon hvis hun/han er arbeidsfør og under pensjonsalder. Stønad til enslig forsørger (overgangsstønaden) er på tilsvarende vis strammet inn. Mens man opprinnelig kunne være hjemme med stønad til yngste barn var ti år, er hovedregelen i dag at den enslige forsørgeren skal i jobb eller yrkesrettet aktivitet når yngste barn er tre år. Sosialhjelpen er delvis erstattet med kvalifiseringsstønad og introduksjonsstønad, som er betinget av deltakelse i arbeidsforberedende tiltak. Kommunene har fått mulighet til å kreve arbeid av dem som fortsatt mottar sosialhjelp («workfare»). Dagpenger under sykdom kan mottas i opptil 52 uker, men nå kreves det deltakelse i dialogmøter med arbeidsgiver og NAV underveis i prosessen. Mottakere av arbeidsavklaringspenger (tidligere attførings- og rehabiliteringspenger) må sende meldekort til NAV hver 14.dag. Kontantstøtten er det eneste unntaket fra aktiveringskravet. Kontantstøtten er ment å tilsvare kostnaden ved en gjennomsnittlig subsidiert barnehageplass, og foreldrene mottar støtten hvis de unnlater å bruke barnehage fram til barnet er tre år. Dette er symptomatisk nok den stønaden det har stått mest partipolitisk strid om. Det er den eneste stønaden der aktiveringsstatens framvekst ikke har vært preget av overlappende konsensus mellom de politiske partiene. 5 STATEN ENDRER SINE STYRINGSINSTRUMENTER Utvidelsen av aktiveringsmålsettingen til nye brukergrupper faller sammen med et skifte i statens måte å styre på. Styring gjennom autoritative påbud og forbud tones ned. Inn kommer incentivstyring og kommunikativ styring i form av informasjon, overtalelse, deliberasjon og 5 Det er likevel en aktivbegrunnelse selv bak denne stønaden. I prinsippet er den ment som en form for godtgjøring for aktiv omsorg og oppdragelse av små barn. Men man kan godt ansette en au pair til å ta seg av barna, og gjøre noe annet selv. 3

4 forhandling. Endringene i styringsinstrumenter er i likhet med aktivering en internasjonal trend (Christensen og Lægreid, 2007; Berkel mfl., 2011). Incentivstyring appellerer mer direkte til mottakerens egeninteresse enn styring gjennom påbud og forbud. Handle på den måten staten vil, og du får en belønning (gulrot). Handle på en annen måte, og du får en kostnad (pisk). Å bruke kommunikative styringsinstrumenter er en enda mykere og i prinsippet enda mer effektiv måte å appellere til mottakerens egeninteresse. Hvis velferdsprofesjonene lykkes med å overbevise mottakeren om at arbeid er til hans/hennes eget beste, har mottakeren gjort styringssignalene til sine egne, han/hun er indrestyrt og trenger verken ekstra belønning eller trussel om straff for å handle slik staten vil. Kommunikativ styring er en måte å påvirke brukernes selvstyring, i retning av at brukerne vil det samme som staten vil på deres vegne. Skiftet i statens styringsinstrumenter skjer ikke bare i forhold til velferdsstatens potensielle og reelle brukere, dvs. i forhold til statens menige innbyggere. Det skjer et tilsvarende skifte i hvordan staten influerer innbyggernes arbeidsgivere, ettersom arbeidsgivernes motivasjon er viktig for å lykkes med aktivering. Enda viktigere fra velferdsprofesjonenes perspektiv er at det skjer et tilsvarende skifte i hvordan staten qua arbeidsgiver styrervelferdsprofesjonene selv, for å motivere dem til å oppfylle statens aktiveringsmålsetting. Aksept av statens autoritet i den hierarkisk styrte stat bygger også på en type indre overbevisning: nemlig at man godtar statens rett til å befale og ens egen plikt til å adlyde. Men å godta en allmenn plikt til å adlyde lovene er ikke det samme som å godta bestemte velferdstiltak fordi man er blitt overbevist om at det som befales, faktisk er godt for en selv. Det er her incentivstyring og (særlig) kommunikativ styring skiller seg fra styring gjennom påbud og forbud. Skiftet i styringsinstrumenter berører velferdsprofesjonenes arbeidssituasjon på flere måter. For det første må velferdsprofesjonene forholde seg til at deres brukergrupper utsettes for incentiver, og det er ofte velferdsprofesjoner som administrerer incentivene. For det andre forventer staten at profesjonene gjennom samhandling med brukerne bidrar til å styrke brukergruppenes egenmotivasjon mht. aktivering. For det tredje må profesjonene forholde seg til, og helst stimulere, arbeidsgivernes motivasjon til å ansette eller holde på «marginal» arbeidskraft. For det fjerde forutsettes profesjonene å samarbeide med hverandre, dels fordi aktivering forutsetter samarbeid mellom velferdsorganisasjoner, og dels fordi ingen profesjon peker seg ut med spesiell aktiveringskompetanse. For det femte utsettes altså velferdsprofesjonene selv for incentiver, samt en redskapskasse av kommunikative 4

5 styringsmidler, for å øke deres motivasjon mht. å lykkes i å aktivere sine brukere. Figur 8.1 illustrerer velferdsprofesjonenes stilling i den framvoksende aktiveringsstaten. Den sentrale påstand i den videre drøftingen er at aktiveringsmålsettingens stadig bredere målgruppe forsterker ambivalensen i relasjonen mellom velferdsprofesjonene og deres brukere, samt at de nye styringsmidlene særlig kommunikativ styring i alle dens former bidrar til en institusjonalisering av ambivalente relasjoner mer generelt, inkludert velferdsprofesjonenes relasjon til sine egne arbeidsgivere. Figur 8.1. Aktiveringsstatens framvekst og velferdsprofesjonenes stilling i den Målgrupper for statens aktiveringspolitikk Opprinnelig: Bare de Velferdsprofesjoner arbeidsledige. ansatt i, eller som har Etter hvert også: avtale med, offentlige sosialklienter, etater innvandrere, enslige forsørgere, syke, uføre, etterlatte, tidligpensjonister og alderspensjonister Kommunikativ styring (informasjon, overtalelse, deliberasjon, forhandlinger, avtale) Velferdsrettigheter, prioriteringsregler og avstengingsregler, administrert av profesjonelle eksperter Rett til ytelser knyttes til motytelser (aktive vilkår), økonomiske lokkemidler (nudges) som premierer ønsket atferd, det være seg arbeid, videreutdanning, kvalifisering Individuelle planer med aktiv brukermedvirkning, deliberasjon med brukerorganisasjoner Webersk byråkrati (nøytrale iverksettere av offentlig politikk) kombinert med profesjonell autonomi i tildelingen av velferdsgoder New public management -teknikker: mål-og resultatstyring, bestiller utførermodeller, agencification, konkurranseutsetting, større lokal beslutningsmyndighet Nettverksstyring mellom stat og kommune, mellom offentlig og privat sektor, sammenslåing av organisasjoner, inndragning av ansatte i målstyring, medarbeidersamtaler Arbeidsgivere i alle typer virksomhet Styringsinstrumenter Hierarkisk styring (påbud og forbud) kombinert med profesjonell autonomi Incentivstyring (positive og negative) Arbeidervernlovgivning (påbud og forbud) kombinert med økonomisk makrostyring Subsidier for å ansette utsatt arbeidskraft, tilretteleggingstilskud d i mange former IA-avtalen, pålagt deliberasjon arbeidsgivere sykmeldte fastleger offentlige arbeidslivssentra 5

6 Incentivstyring av brukerne Nøkkelbegrepet i incentivstyringen av brukere er aktive vilkår. For å få noe av statens representant (den profesjonelle velferdsforvalteren) må du utføre en eller flere aktiviteter. Til å begynne med var det bare mottakere av dagpenger ved arbeidsledighet som møtte aktive vilkår. For å få dagpenger måtte du aktivt søke arbeid, du måtte være villig til å ta det arbeid du ble tilbudt, og til å flytte til det sted arbeidet ble tilbudt. Arbeidsløse som ikke hadde rett til dagpenger, eller som hadde brukt opp retten til dagpenger, kunne motta sosialhjelp. Etter hvert ble det tilsvarende krevd at arbeidsføre sosialklienter måtte ta arbeid som ble tilbudt om de ville motta støtte (workfare). I dag blir sosialhjelpsmottakere som ansees å ha potensiell arbeidsevne isteden gitt kvalifiseringsstønad. Det er en mer rettighetspreget og høyere ytelse enn sosialhjelp, men den forutsetter at søkeren følger et kvalifiseringsopplegg i bytte med å motta stønad. Nekter man å følge opplegget, reduseres stønaden eller den faller bort. Mottakere av dagpenger ved sykdom må tilsvarende møte på aktiveringsmøter med NAV, fastlege og arbeidsgiver. De plikter å dele informasjon om sin sykdom med disse. Oppfylles ikke vilkårene, kan sykepengene stoppes. Arbeidsavklaringspenger forutsetter at mottakeren godtar utredning og deltakelse i rehabiliteringstiltak. For langtidsmottakere, dvs. uførepensjonister, er det lagt inn incentiver for å lokke mottakerne tilbake i arbeidslivet, herunder fribeløp, rett til å sette pensjonen på vent hvis man prøver seg i arbeidslivet uten å lykkes, og rett til å gi uførepensjonen til arbeidsgiver som en lønnssubsidie, slik at arbeidsgivere får et ekstra incentiv til å ansette uføretrygdete. For alderspensjonister har man som hovedregel fjernet prøving av folkepensjon mot arbeidsinntekt. Det betyr at pensjonister har økonomisk incentiv til fortsatt å arbeide selv om de mottar folkepensjon. Enslige forsørgere med barn over tre år kan få forlenget tiden på overgangsstønad men bare forutsatt at de tar utdanning eller driver annen arbeidsforberedende aktivitet. 6 Nyankomne flyktninger mottar introduksjonsstønad der stønaden reduseres eller faller bort hvis ikke introduksjonsprogrammet følges. Lista over incentivvirkemidler er enda lengre, bl.a. er bruken av egenandeler ved tildeling av 6 Incentiver for aktivering omfatter også småbarnsforeldre. Det første året kan man være hjemme med foreldrepermisjon, som hovedsakelig tas av moren, og som er gunstigere hvis man har vært i arbeidslivet før barnet ble født. Det gir kvinner et økonomisk incentiv til å være yrkesaktive før de får barn, mens full dekning av subsidierte barnehager fra og med barnets tredje fødselsår gir kvinner et incentiv til å komme seg raskt ut i jobb igjen etterpå. 6

7 velferdstjenester en del av den samme styringsstrategien, men hovedpoenget burde være tilstrekkelig dokumentert. 7 KOMMUNIKATIV STYRING OVERFOR BRUKERNE De fleste brukergrupper har fått lovfestet rett til en individuell plan. Planen representerer en institusjonalisering av den såkalte samarbeidsrelasjonen mellom velferdsforvalter og bruker. Planen skal utformes på spesielle måter, en fastlagt prosedyre skal følges, og planens mål skal operasjonaliseres slik at man i etterkant kan si om målene er nådd eller ei. Brukeren skal ikke aktiveres utenfra, men via arbeidet med den individuelle planen bringes inn som aktivdeltaker i sin egen aktiveringsprosess. Ideelt skal velferdsprofesjonene styre fra baksetet ved å forløse brukerens egen selvstyring. Kommunikasjon med brukeren ansees viktig for å stimulere egenmotivasjonen. Samtidig er ikke kommunikasjonen fri, for den skal ende opp med å stimulere en viss type handlingsvalg. Vi befinner oss i en gråsone mellom «kommunikativ handling» i betydningen at partene gjensidig søker å overbevise hverandre om hva som er best, og hva man kan kalle «kommunikativ paternalisme», det vil si at den ene samtalepartneren styrer samtalen i retning av spesielle, avgrensete utfall. 8 Det er ikke meningen at kommunikasjonen raskt skal ende i glad enighet om at et liv på trygd er det beste. Urealistiske forestillinger om hvor morsomt et arbeid brukeren kan kvalifisere seg for, skal heller ikke stimuleres. Samtidig bør avvenningen fra urealistiske forestillinger ikke framstå som tvang (det kan skade motivasjonen). Av og til må man la det gå litt tid, slik at brukeren selv erfarer hva som er realistisk og hva som ikke er det. Brukeren bør eie den kommunikative prosessen for å sikre et godt resultat, men samtidig skal prosessens endepunkt ikke være hvor som helst. En viss type vennlig listigheter nyttig å være i besittelse av hvis slik kommunikativ styring skal fungere etter hensikten. For å være effektiv 7 Se Hatland (2011a, 2011b) for nærmere dokumentasjon av aktiveringsmotiverte lovendringer i trygd- og sosiallovgivning. Bemerk at Norge, i delvis kontrast til for eksempel USA, foreløpig har lagt størst vekt på positive incentiver (gulrøtter) og ikke så mye vekt på negative incentiver (pisk). 8 Jeg står i gjeld til Anders Molander for denne begrepsmessige nyskapningen. Han er også mannen bak påpekningen av at skillet mellom kommunikativ handling og kommunikativ paternalisme minner om den gamle platonske distinksjonen overbevise overtale, samt Habermas distinksjon mellom kommunikativ språkbruk og (åpen eller skjult) strategisk språkbruk. 7

8 bør kommunikativ styring utføres på en slik måte at mottakeren ikke oppfatter styringen som styring, men som noe vedkommende selv har funnet fram til. 9 «Kommunikativ paternalisme» representerer en form for overtaling eller strategisk språkbruk, men det er ikke nødvendigvis noe etisk betenkelig ved det. Overtalelse er ikke per definisjon etisk forkastelig. Og det kan tenkes at motivasjonsarbeid vanskeligere lykkes hvis velferdsforvalteren starter samtalen med å si åpent: «Jobben min er å overtale deg, skjønner du.» Etisk fullstendig uproblematisk er det på den annen side heller ikke. Derfor ambivalens. At en situasjon er ambivalent betyr at den er tvetydig. Ambivalente relasjoner gir grunnlag for ambivalente følelser og holdninger, dvs. at interaksjonspartnerne har to motstridende følelser eller holdninger samtidig. Sett fra brukerens side betyr retten til en individuell plan at vedkommendes egen stemme skal høres i prosessen. Retten til en individuell plan skaper en setting der begge parter gjensidig må rettferdiggjøre sine avgjørelser overfor den andre (Molander, Grimen og Eriksen 2012, s 13). Dette er et gode. Men begge parter vil samtidig vite innerst inne et sted at kommunikasjonen ikke er fri, det ligger føringer på hvor den skal hen. Dette gir grunnlag for ambivalens i relasjonen. AKTIVERING FOSTRER AMBIVALENS Tidligere styrte staten som nevnt primært gjennom påbud og forbud. Arbeidsledige måtte godtgjøre at de var reelle arbeidssøkere, syke og uføre at de hadde dårlig helse, gamle at de var over 67 år og enslige forsørgere at de var enslige. Velferdsprofesjonene, for eksempel legen og trygdefunksjonæren, skulle bruke sin ekspertkunnskap til å avgjøre om tildelingskriteriene var oppfylt. Det var nettopp slikt de ble antatt å være eksperter på. Forelå det virkelig sykdom, eventuelt varig uførhet? Var forsørgeren virkelig enslig? Å fastslå dette kan være vanskelig, men det innebærer ikke at velferdsforvalterne og brukerne føler ambivalens i sine møter med hverandre. 9 Dette innebærer at velferdsprofesjonene kan sies å utøve kommunikativ makt under prosessens gang. Å utøve kommunikativ makt innebærer å overføre til den andre forestillinger om hva som er godt og bra for vedkommende, og hva som skal til for å oppnå det gode, herunder hvordan begrepet «godt» skal forstås i utgangspunktet. Foucault-inspirerte forskere snakker om selvstyringstrenden som et nytt dispositif (Villandsen, 2007; Born og Jensen, 2010). «Dispositif», et av Foucaults mange nyord, refererer til institusjonelle, administrative og fysiske mekanismer og meningsstrukturer som forsterker og opprettholder utøvelsen av makt innenfor en sosial kontekst. 8

9 Aktiveringsmålsettingen skaper en ambivalent relasjon mellom velferdsprofesjoner og brukere fordi arbeid er et tvetydig gode. Arbeid har samtidig gode og mindre gode sider, som en ostebit hengt opp i en strømførende ståltråd. 10 Arbeid gir inntekt og muligheter for en god selvpresentasjon, i hvert fall hvis arbeidet er rimelig statusgivende. Det er et gode. Men arbeid betyr også tap av den attraktive fritiden, med unntak av de privilegerte få som kan jobbe med hobbyen sin. Det er et onde. 11 På tilsvarende vis er et liv på offentlig stønad et tvetydig gode. Arbeidsfri inntekt betyr at man kan bruke dagen som man vil, og det er et gode. Men det kan samtidig gjøre det vanskeligere å opprettholde en positiv selvpresentasjon, både utad og innad. Det kan være hyggelig å drikke øl midt på dagen mens andre må jobbe, men det er sjelden fullt så hyggelig å måtte svare trygdet/arbeidsløs hvis den attraktive personen ved nabobordet spør hva man driver med. Aktivering blir tvetydig fordi både arbeid og trygd er tvetydige goder. Aktivering får samtidig disiplinerende og mulighetsskapende aspekter. Arbeidets tvetydige karakter betyr at brukerne kan få et ambivalent forhold til den hjelp velferdsprofesjonene yter. Hjelpen kan på samme tid oppleves som mulighetsskapende og disiplinerende. Det kan også føre til at velferdsprofesjonene blir ambivalente i forhold til sin egen hjelp. De er pålagt å fremme aktivering, men de møter enkeltmennesker som kan ha gode grunner til å være nølende overfor kravet om primært å velge arbeid. 12 Det er ikke gitt at velferdsprofesjonenes lojalitet overfor sine brukere og deres lojalitet overfor sine arbeidsgivere alltid vil være sammenfallende. I spørreundersøkelser er det da heller ikke alle velferdsprofesjoner som gir uttrykk for entydig oppslutning om arbeidslinja (Terum, Tufte og Jessen, 2012). Velferdsprofesjonene møter folk når de er i konkrete søkersituasjoner, dvs. når de er nær et mulig liv som stønadsmottakere. Hvis den klassiske teorien om tvetydige goder holder stikk, burde dette være det tidspunkt hvor deres ambivalens mht. arbeid eller stønad er på sitt høyeste. Den klassiske teorien om tvetydige goder postulerer nemlig at jo lenger vekk man selv er fra godet, jo mer dominerer de positive sidene ved godet i bevisstheten. Men jo 10 Dette er ikke bare en metafor. De første empiriske studier av tvetydige goder ble gjort ved å slippe rotter ned i et rør, og henge en strømførende ostebit i den andre enden av røret (Hilgard, 1962). 11 Se Svendsen (2011) for en lengre utredning av arbeidets ambivalente karakter. 12 Et eksempel til illustrasjon: En sosialarbeider ansatt for å motivere flyktninginnvandrere i Oslo til å kvalifisere seg i arbeidsmarkedet, opplevde ved en anledning en innvandrer som foretrakk å leve på fattigdomsgrensen som sosialklient, fordi han var mer interessert i å bruke tiden til å be enn til å tjene penger. Vedkommende kommenterte: «Det var ikke så lett, for jeg er jo selv antimaterialist som innerst inne misliker folk hvis mening med livet er å jobbe for å tjene penger.» Se Risnes (2011) for flere eksempler. 9

10 nærmere man kommer godet, i fysisk eller sosial forstand, desto klarere ser man også de negative sidene ved godet ambivalensen øker (Hilgard, 1962 s 500 3; Ajzen, 2001 s 39 41; Maher, 1964). 13 Bruker og profesjonell kan føle ambivalens ikke bare i forhold til sin egen rolle, men også i forhold til hvordan de skal tolke den andres rolle. Brukeren vil være klar over at den profesjonelles invitt til samarbeid (eller sterkere: at brukeren skal «eie» sin aktiveringsplan) har bestemte, underliggende siktemål, og kan «spille spillet» deretter. Han/hun går ikke nødvendigvis inn i et aktiveringsplan-samarbeid i trygg forvissning om et likeverdig samarbeid (hvilket det nøkternt sett ikke er), og kan komme til å velge en selvpresentasjon som bare tilsynelatende er i tråd med det underliggende aktiveringspremisset. Relasjonen representerer en tvetydig blanding av tillit og mistenksomhet. Tvetydigheten gir grunnlag for ambivalente følelser og tvil vis-à-vis den andre, både hos brukere og profesjonelle hjelpere. 14 VELFERDSPROFESJONENES AMBIVALENTE RELASJON TIL BRUKERNES ARBEIDSGIVERE Også overfor arbeidsgivere har staten lagt økt vekt på kommunikative styringsinstrumenter. Det norske styringssystemet har lenge vært preget av samfunnskorporativisme, det vil si at sentraliserte interesseorganisasjoner har uformelle, og iblant også formelle, møter med 13 Rottene som ble sluppet ned i et rør med en fristende, men strømførende ostebit i den andre enden (kfr.note 10), løp først like raskt mot ostebiten uansett hvor mange ganger de allerede var sluppet ned i røret. Men jo nærmere de kom, desto mer sakket de farten. Tor Jonsson er inne på det samme i det vakre kjærlighetsdiktet: «Nærast er du når du er borte. Noko blir borte når du er nær.» 14 En situasjon der begge parter er avhengige av den andre for å oppnå ønsket resultat, samtidig som begge mangler sikker informasjon om den andres motiver, kan beskrives som et toveis (eller generalisert) prinsipal agent-forhold. Begge aktørene er agenter (i en finere informasjonsposisjon) mht. sine egne motiver og ønskemål, og begge er prinsipaler (i en grovere informasjonsposisjon) mht. den andre parts motiver og ønskemål. I generalisert form: Vi er alle prinsipaler når vi observerer andre, og vi er alle agenter når vi blir observert av andre. Rasmusen 1989, 133 ff. gir en enkel framstilling av prinsipal agent-relasjoner. (Se Øverbye (1994) samt Albrekt Larsen og Pedersen (2009, 24) for eksempler på samhandlingssituasjoner analysert som toveis/generaliserte prinsipal agent-relasjoner.) Den generaliserte prinsipal agent-modellen kan anvendes til å analysere samhandling helt allment, slik Goffman implisitt gjør i to av sine mest innflytelsesrike arbeider, The Presentation of Self in Everyday Life [1959] (1980) og Strategic Interaction (1970), samt i den vidunderlig infame artikkelen Cooling the Mark Out (1952). Sistnevnte dreier seg nettopp om den vanskelig observerbare forskjellen mellom ekte tillitvekkende atferd og lureri, herunder det vanskelige valget mellom å vise tillit og å risikere å bli lurt. 10

11 regjeringsledelsen der partene forhandler om virkelighetsforståelse («hva er problemene») og om offentlige tiltak for å bøte på dem (Rokkan, 1987; Wilensky, 1983, 2002). I tråd med denne styringstradisjonen inngikk regjeringen i 2001 en intensjonsavtale om et inkluderende arbeidsliv med partene i arbeidslivet, «IA-avtalen». Avtalens målsettinger er å inkludere flere i arbeidsstyrken, redusere sykefraværet og bruken av uføretrygd, og ta eldre arbeidstakeres arbeidskraft bedre i bruk (Hammer og Øverbye, 2005 s. 17). Bedrifter slutter seg til IAavtalen ved å inngå en samarbeidsavtale med et av de fylkesvise arbeidslivssentrene. De får da status som «IA-bedrifter». Arbeidsgivere og ansatte som oppretter avtaler får utvidete rettigheter og tilskudd (dette er incentiver for å inngå avtalen). Til gjengjeld forplikter arbeidsgiverne seg til samarbeid med arbeidslivssentrene for å få sykmeldte tilbake i arbeid, å legge til rette for arbeidstakere med redusert funksjonsevne, og bistå ved etterutdanning eller omskolering. Arbeidstakerne forplikter seg til å være med på aktiveringstiltak, og til å samarbeide med arbeidsgivere om slike tiltak (op.cit.). IA-avtalen gir velferdsprofesjoner deliberativ adgang til den enkelte IA-bedrift, særlig i forbindelse med sykemeldinger. «Simulering av selvstyring» betyr her sjansen til å overbevise arbeidsgivere om at de av egen vilje bør ansette, eller holde på, marginal arbeidskraft. 15 Om incentiver og deliberative framstøt for å overbevise arbeidsgivere virker,er et eget forskningsspørsmål som ikke skal drøftes her. Her er poenget at IA-avtalen representerer en blanding av incentivstyring og kommunikativ styring overfor arbeidsgivere, som har likhetstrekk med de styringsstrategiene staten har tatt i bruk overfor velferdsstatens brukere. Velferdsprofesjonene, eksemplifisert ved fastleger og ansatte i arbeidslivssentrene, er statens utførerledd i disse kommunikative styringsstrategiene. Arbeidsgivere i IA-bedrifter kan ha en ambivalent holdning til aktiveringsmålsettingen. På den ene siden kan pålagt samhandling gjøre arbeidsgivere mer sensitive, og deltakende, overfor marginale arbeidstakeres livssituasjon. Og arbeidsgiverne har åpenbart egeninteresse av å hjelpe kompetente ansatte tilbake i arbeid. På den annen side krever oppfølgingsarbeid store ressurser, og det er dessuten ikke alle marginale arbeidere en arbeidsgiver er like lykkelig over å få tilbake. I tillegg til ambivalens på egne vegne kan samarbeidspartnerne tvile på hverandres motiver. De kan mistenke hverandre for å ha skjulte agendaer; så som å opprettholde et image 15 Arbeidsgivere kan også søke om en rekke tilskuddsordninger for å tilrettelegge for funksjonshemmete eller annen potensielt marginal arbeidskraft. De må videre bære kostnaden ved de første 16 dagene av et sykepengeforløp, slik at de har et incentiv til å forebygge korttidsfravær. 11

12 som IA-bedrift uten reelt å endre bedriftens praksis, eller delta på dialogmøter uten et reelt ønske om å vende tilbake i arbeid. Institusjonaliseringen av samhandlingsmøter der arbeidsgivere og sykmeldte har tvungent oppmøte, er nok et eksempel på institusjonalisering av ambivalente relasjoner. Mulighet for ambivalens og tvil er også til stede på sentralt politisk nivå, mellom partene som inngikk IA-avtalen. Avtalen forutsetter tillit mellom regjeringen og arbeidslivets parter. Men partene kan mistenke hverandre for å ha skjulte motiver. For eksempel kan staten mistenke at det reelle motivet hos arbeidslivets parter er å blokkere for innstramminger i sykelønnsordningen i avtaleperioden. VELFERDSPROFESJONENES AMBIVALENTE RELASJON TIL SINE EGNE ARBEIDSGIVERE Vellykket aktivering forutsetter at velferdsprofesjonene er motivert til å gjøre aktiveringsjobben sin. Den mistenksomhet staten har utviklet vis-à-vis potensielle brukere og deres arbeidsgivere har også ført til nye styringsideer i forhold til statens egne ansatte. Det er ikke bare velferdsprofesjonene som gjør bruk av incentiver og kommunikativ styring i sitt daglige arbeid. Som påpekt innledningsvis utsetter nå staten velferdsprofesjonene selv for slike styringsinstrumenter. I relasjonen til staten qua arbeidsgiver utsettes også velferdsprofesjonene for vennlig listighet. Framveksten av aktiveringsstaten, og den korresponderende endrete vektlegging av styringsinstrumenter vekk fra påbud/forbud i retning incentivstyring og kommunikativ styring, framtrer ulikt om man studerer forholdet mellom staten og dens innbyggere (inkludert arbeidsgivere) og om man studerer forholdet mellom staten og velferdsprofesjonene. For innbyggere, inkludert arbeidsgivere, kan utviklingen leses som en stadig ekspansjon av mykere styringsinstrumenter: Incentivstyring og kommunikativ styring dels supplerer og dels erstatter hardere, hierarkisk styring gjennom påbud og forbud. For velferdsprofesjonenes del er det snarere slik at statens respekt for profesjonelles egen indrestyring etter hvert har veket plassen for incentivstyring, seinere supplert med kommunikative styringsmidler for å få profesjonene til å godta statens incentivstyring enda bedre. 16 Overgangen til incentivstyring av velferdsprofesjonene 16 Vi befinner oss i gråsonen mellom kommunikativ handling og kommunikativ paternalisme, nå i statens forhold til velferdsprofesjonene. 12

13 Hvordan kan staten motivere velferdsprofesjonene sterkere til aktivt å godta sin rolle som aktiverere? Ved hjelp av et tilsvarende sett av styringsinstrumenter som er tatt i bruk for å få brukere og arbeidsgivere til å bli mer motivert. Det vil si ulike former for incentivstyring og kommunikativ styring. For velferdsprofesjonenes del går denne pakken med nye styringsinstrumenter under betegnelsen «new public management». New public management (NPM) er en fellesbetegnelse på reformer av offentlig sektor som har en vag ideologisk tilknytning til markedsstyring. Tilknytningen er vag ettersom en av de viktigste NPM-ideene, mål-og resultatstyring, også har mye til felles med plankommunisme (Hood, 2006). Ideen er at overordnet ledelse (her: staten) skal sette organisasjonens mål samt lage et sett operasjonelle resultatindikatorer, og deretter overlate til midlere og lavere nivå i organisasjonene nøyaktig hvordan resultatene nås. Mål-og resultatstyring forutsetter at man kan lage teoretisk valide operasjonaliseringer av målene, herunder at det er mulig å lage et konsistent målhierarki uten uløselige målkonflikter med tilhørende ambivalente resultatindikatorer. Ved dette grepet skal i prinsippet midlere og lavere nivå i organisasjonen der velferdsprofesjonene befinner seg frigjøres fra detaljstyring og skjemavelde, og bli i stand til å bruke sin kreativitet, profesjonelle kompetanse og tilgjengelige ressurser på den lokale måten som sikrer best måloppnåelse, uttrykt gjennom resultatindikatorene. En tilstøtende idé er «agencification» eller selvstendiggjøring av offentlige organisasjoner. Det vil si at hver organisasjon får råderett over sitt eget budsjett og er ansvarlig for sitt sett av resultatindikatorer. Dette er analogt med hvordan en privat bedrift må husholde med sine egne ressurser for å nå sine mål, uten å kunne regne med finansielle overføringer fra andre kilder hvis de kommer i vansker, men også uten ansvar for skjebnen til andre organisasjoner. Å lage et skille mellom bestillere og utførere internt i organisasjonen styrker markedsanalogien ytterligere, denne gang internt i organisasjonen. Øvre del av organisasjonen spesifiserer bestillingen av hva organisasjonen er pålagt å utføre; underliggende deler av organisasjonen inkludert velferdsprofesjoner med direkte brukerkontakt spesialiserer seg på levering. Konkurranseutsetting driver denne logikken et steg videre. Her er det bare bestillerenheten som blir igjen i offentlig sektor, utførerdelen settes bort til en (konkurranseutsatt) underleverandør, som i teorien disiplineres av markedet til å forsyne bestilleren med hva det enn er bestilleren ønsker, målt gjennom de resultatindikatorer bestilleren har fastlagt. 13

14 Innsatsstyrt finansiering er en tilsvarende idé, der det er knyttet belønninger direkte til resultatindikatorene den som oppnår flere resultater, får mer betalt. Velferdsprofesjonene møter NPM på ulike måter avhengig av deres relasjon til staten. Velferdsprofesjoner i statlig virksomhet møter disse styringsideene gjennom omorganisering og respesifisering av forholdet mellom toppledelse, mellomledelse og den operative kjerne (de som faktisk har kontakt med brukere); herunder sterkere eller mildere grad av utskilling av den operative kjerne innad i statlige velferdsorganisasjoner. Velferdsprofesjoner ansatt i kommunal virksomhet møter de samme styringsideene, med det viktige tillegg at deres arbeidsgivere kommunale myndigheter står i et tvetydig forhold til statlige myndigheter. Kommunens ledelse er både politisk valgt med selvstendig myndighet, og den fungerer samtidig som en mellomledelse for iverksetting av statens politikk. I rollen som mellomleder er kommunen en lojal oppfølger av statlige befalinger; i rollen som demokratisk valgt lokal ledelse er den i noen grad en lokal konkurrent til sentralmakten. Hva gjelder velferdsprofesjoner som arbeider privat, enten som selvstendig næringsdrivende (privatpraktiserende leger) eller som ansatte i private velferdsbedrifter (i kommersiell eller frivillig sektor), møter de disse styringsideene som underleverandører til statlige eller kommunale bestillere. Overgangen fra tillitsstyring Om man studerer innbyggernes (og arbeidsgivernes) relasjon til staten, kan overgangen fra hierarkisk styring til incentivstyring og kommunikativ styring som nevnt oppfattes som en overgang der harde styringsformer suppleres med stadig mykere styringsformer. Men når det gjelder velferdsprofesjoner i statens tjeneste, er det snarere tale om en overgang fra tillitsstyring (en meget myk styreform) til incentivstyring (en hardere styringsform). Velferdsprofesjonene i den tidlige etterkrigstid stod som nå i et underordningsforhold til den politiske ledelsen. Men i skyggen av den hierarkiske stat hadde profesjonene stor profesjonell autonomi. Dels fordi respekten for profesjonell sakkunnskap var stor, og dels fordi profesjonenes arbeidsoppgaver er så komplisert at de vanskelig kan skapes om til koder og rutiner på den måten som er nødvendig i et detaljstyrende, hierarkisk byråkrati. Allerede Weber [1922](1975 s ) påpekte at profesjonelle (sakkyndige) byråkrater i det klassiske byråkratiet de facto hadde større makt enn deres formelt underordnete posisjon skulle tilsi. De hadde faktisk så mye de facto makt at Weber så for seg en framtid der fagstyret ville overstyre statens politiske ledelse. 14

15 Velferdsprofesjoner i statens tjeneste, med sykehuslegene i spissen, nøt betydelig selvstendighet i velferdsstatens formative fase. Det illustreres ved at den faglige ledelsen og den administrative ledelsen ofte var sammenfallende. De beste fagfolkene var også de overordnete sjefene. Situasjonen var preget av hva le Grand (2007) kaller tillitsmodellen, en styringsmodell der statens ledelse tillot høy grad av profesjonell autonomi (skjønnsutøvelse) i velferdsprofesjonenes daglige arbeid. I en tillitsstyringsmodell ansetter staten de personer den har tillit til kan utføre en bra jobb, ofte ved å reservere stillingene for arbeidssøkere med spesielle, og langvarige, utdanninger. Staten overlater deretter til disse å forvalte de midler som stilles til rådighet, på den måten de selv finner mest fornuftig. Det store rommet for profesjonelt skjønn (i tillit til at dette utøves på en forsvarlig måte) illustreres også av at velferdslovene i utstrakt grad har vært rammelover, ikke lover som i detalj spesifiserer velferdsprofesjonenes plikter, prosessuelle krav og brukernes rettigheter. Altså motsatt den type lov- og regelverk som kjennetegner klassisk hierarkisk styring. Etter hvert har det oppstått en profesjonskritisk litteratur der gjennomgangstemaet er at profesjonene kanskje bruker sin betydelige autonomi ikke til fordel for sine brukere, men til fordel for seg selv; en mistanke som for så vidt også kan spores tilbake til Weber (op.cit.). De teoretiske utgangspunktene til den profesjonskritiske litteraturen er forskjellige, men det er en overlappende konsensus i implikasjonene, nemlig å tvile på og tidvis mistenkeliggjøre motivene til offentlig ansatte, og til profesjoner mer allment. Niskanen (1971) antar at byråkrater (og, ved implikasjon, alle offentlig ansatte) er opptatt av å øke sin egen innflytelse, ikke å tilfredsstille innbyggerne. Dette ble utgangspunktet for en omfattende økonomisk litteratur om ansatte i offentlig sektor, kjent under betegnelsen «public choice». Fra en mer sosiologisk innfallsvinkel har Lipsky [1980] (2010) hevdet at velferdsprofesjoner streber etter å gjøre sin egen hverdag lettest mulig. Dette skjer ved å jenke jobbkravene, lage avstand mellom seg og brukerne, og innføre faste rutiner til håndtering av ikke-faste, vanskelige problemer. I Norge har Erik Oddvar Eriksen (2001) stilt spørsmålet om manglende etterprøvbarhet av velferdsprofesjoners beslutninger representerer intet mindre enn et svart hull i den demokratiske beslutningsstrukturen. 17 Julian le Grand (2003) har brukt metaforen om knekter (luringer) og riddere, knaves and knights, for å karakterisere velferdsprofesjoner generelt. Tillitsstyring er basert på forestillingen at velferdsprofesjoner er uselviske riddere som av indre drift arbeider til det beste for sine brukere. Mens new public management i 17 Eriksen lånte uttrykket fra Bo Rothstein, som lanserte det i boken Vad bör staten göra (1994). 15

16 hvert fall i noen utgaver 18 antar at alle ansatte er egoistiske luringer inntil det motsatte er bevist. Innføringen av incentivstyring i alle dets former illustrerer at statens tillit til velferdsprofesjonene ikke er like stor som i velferdsstatens formative fase. En styrking av prosessuelle rettigheter i velferdsstaten, bedret klageadgang samt en viss tendens i retning klarere individuelle, juridisk etterprøvbare rettigheter mht. velferdstjenester som dog ikke bør overdrives 19 representerer supplerende strategier for å innsnevre velferdsprofesjonenes adgang til skjønnsmessige vurderinger. Dette skal også i teorien gjøre det lettere å etterprøve i hvilken grad velferdsprofesjonenes arbeid faktisk gir resultater. Demper man et problem, forsterker man gjerne et annet problem. New public management i alle dets former har nå vært praktisert i flere år. Det er etter hvert mulig å studere empirisk virkningen av de nye styringssystemene. Ikke overraskende viser det seg at også disse systemene har svakheter. Svakhetene er utgangspunktet for den foreløpig siste bølgen av styringsreformer i velferdssektoren, karakterisert med nye moteord som joined-up government, whole-of-government, deliberativ styring og governance (Christensen og Lægreid, 2007). Denne siste reformbølgen varsler inntoget av kommunikative styringsmidler i statens håndtering av sine egne ansatte, parallelt med statens innføring av kommunikative styringsmidler i forhold til sine innbyggere og deres arbeidsgivere (se figur 8.1). Overgangen til kommunikativ styring av velferdsprofesjonene Hvorfor har det vært vanskelig å få new public management til å fungere overfor velferdsprofesjonene, og hvordan er kommunikativ styring ment å bøte på disse vanskene? For å ta det første først: New public management kan ha utilsiktete, negative virkninger som nøytraliserer de forventete gevinstene. Innføring av mål- og resultatstyring (den mest utbredte NPM-reformen) kan tolkes av de ansatte som om ledelsen ikke stoler på at de er indrestyrte riddere, men mistenker dem for å være egoistiske luringer. Det kan undergrave den indrestyrte motivasjonen og føre til at velferdsprofesjonene blir hva ledelsen insinuerer at de er. Kreative luringer kan finne utallige måter å oppfylle resultatindikatorer på uten at målene «egentlig» oppnås. Dette behøver ikke være utslag av ond vilje, lett kynisk oppgitthet kan være nok. 18 New public management kommer i mange utgaver, noen mer mistenkeliggjørende overfor ansatte enn andre. 19 Hatland (2011c s 163 4) hevder at retten til de fleste velferdstjenester er svakt formulert i lovverket. Det er ikke snakk om mekaniske beslutninger når visse kriterier er oppfylt, men mer målrettede avveininger der iverksetterne i kommunene både har betydelig innflytelse på når de skal yte hjelp, og hvor mye som skal ytes. 16

17 Her gir litteraturen mange underholdende eksempler. For å illustrere: Britiske sykehus som ble målt på tiden fra en ambulanse ankom til behandling var iverksatt, reagerte ved å utsette tidspunktet pasienten ble tatt ut av ambulansen, som resulterte i en kø av ambulanser som ventet på å «ankomme» (Hood, 2006 s. 517). Det føderale politiet i USA ble målt på antall arrestasjoner og reagerte ved å prioritere militære desertører, som er forholdsvis lette å finne, men ikke nødvendigvis de farligste lovbryterne å få tak i (de Bruijn, 2007 s. 18). Skoler som ble målt på skoleprestasjoner reagerte ved diskret å begrense opptaket av elever med læringsvansker (de Bruijn, 2007 s. 19). Målindikatorer kan også hindre innovasjon og ambisjon. De ansatte nøyer seg med å oppfylle de stipulerte kravene og strekker seg ikke etter enda bedre måloppnåelse. Resultatindikatorer kan videre svekke selve profesjonaliteten i arbeidet. De ansatte kan «utvendiggjøre» sin holdning til arbeidet og blir tilfredse med å oppfylle (for) enkle indikatorer. Til sammen kan dette føre til at den reelle måloppnåelsen går tilbake. De Bruijn mener at de positive virkningene av mål- og resultatstyring sannsynligvis manifesterer seg tidlig etter en omlegging, mens de negative virkningene vokser seg sterkere over tid. Han gir fire begrunnelser for denne antakelsen. For det første: Jo sterkere incentiver de ansatte har for å oppfylle resultatindikatorene, desto sterkere incentiver har de samtidig for strategisk atferd, og jo mer strategisk atferd som etter hvert finner sted, desto dårligere måler indikatorene faktiske resultater. For det andre tenderer antall indikatorer til å øke over tid, for å gi et mer fullstendig bilde av måloppnåelsen. Men det fører til at stadig mer tid bindes opp til resultatmåling, og at resultatene blir stadig mer komplisert å tolke. For det tredje vil nye ledere og ansatte ofte slå seg til ro med å oppfylle resultatindikatorer som eksisterte da de ble ansatt, uavhengig av om de fortsatt er gode resultatmål eller ei. Og til slutt: Resultatindikatorer er som regel kjempet gjennom mot indre motstand, og få har sterk interesse av å avvikle et system etter at det først er innført og rutinisert, selv om det ikke (lenger) gir et godt bilde av faktiske resultater. Arbeidsgivere som sysselsetter profesjoner står overfor et dilemma. På den ene siden er arbeidsoppgavene så komplekse at man ikke kan styre gjennom klassisk byråkrati. Man må gi de profesjonelle handlingsrom til å utvise profesjonalitet. Profesjonalitet er nødvendig for å håndtere komplekse og ambivalente målsettinger, så som aktivering. Men jo mer handlingsrom de profesjonelle får, jo lavere blir etterprøvbarheten (accountability). Lav etterprøvbarhet skaper risiko for at profesjonene på sikt blir mer opptatt av sine egne enn av brukernes interesser. Dette er hovedproblemet med tillitsstyring, som new public management er ment å bøte på. Mål- og resultatstyring kan gi økt etterprøvbarhet ved å 17

18 tydeliggjøre hvilke mål profesjonene skal oppnå. Det gir i prinsippet oppdragsgivere mulighet til å evaluere hva de profesjonelle gjør, og arbeidsgivere mulighet til å sanksjonere godt og dårlig arbeid. Men det forutsetter at man faktisk klarer å lage valide operasjonaliseringer av målsettingene, og at mål- og resultatstyringssystemet ikke leder til altfor mye strategisk atferd. Hvis de Bruijn har rett, er dette vanskelig å få til med mindre staten kan få de ansatte til aktivt å godta mål- og resultatstyring. Her kommer den nye bølgen av kommunikative styringsinstrumenter inn i bildet. Hans de Bruijn (2007) anbefaler å bruke kommunikative styringsteknikker for å få velferdsprofesjonene til å akseptere mål- og resultatstyring. Hvis de profesjonelle mener at resultatindikatorene er irrelevante som mål på fagligkvalitet, øker risikoen for at de kynisk manipulerer indikatorene. Men om de via deltakelse i prosessen kan bli enige med ledelsen om at indikatorene i det minste er delvis relevante, og får være med på tolkingen av dem, kan motstand snus til toleranse og kanskje også oppslutning. Da unngås de Bruijns negative virkninger. Velferdsprofesjonene må antas å ha en viss forståelse for at deres arbeid bør ha ytre etterprøvbarhet. Det er ikke gitt at de er entydig negative til new public management - teknikker, det er mer sannsynlig at de er ambivalente. De Bruijns poeng er at ledelsen bør styrke velferdsprofesjonenes egenmotivasjon ved å lage målstyringssystemer som de styrte får et eierforhold til. Dette minner om situasjonen der velferdsprofesjonene prøver å gi brukerne et eierforhold til sin egen, individuelle plan. Ledelsen i den mål- og resultatstyrte organisasjon får hos de Bruijn en tilsvarende forløserrolle i å stimulere de profesjonelles oppslutning om resultatmålene, som profesjonelle får i forhold til velferdsstatens brukere og deres arbeidsgivere. 20 Samstyring samt styring for selvstyring er fellesnevnerne. Velferdsprofesjonene kan i likhet med sine brukere føle motstand mht. å bli utsatt for kommunikativ styring. Dette er ikke tvangsfri kommunikasjon som kan lede til et hvilket som helst resultat. Deliberasjonen skal gjelde hva slags resultatmål som skal brukes og hvordan de skal tolkes, ikke om det skal være resultatmål i det hele tatt. Den leder som lykkes å få de ansatte med seg (og sikrer seg deres egenmotivasjon), kan ha god bruk for samme type vennlige list som velferdsprofesjoner kan ha nytte av vis-à-vis sine brukere. 20 Kvalitetsmålingssystemet ved Århus Amt sykehus er et høyt utviklet eksempel på en slik kombinasjon av kommunikativ styring og resultatstyring (se Riiskjær, 2008). 18

19 VELFERDSORGANISASJONENES AMBIVALENTE RELASJON TIL HVERANDRE Aktivering forutsetter samarbeid mellom ulike velferdsorganisasjoner, og mellom stat og kommune. Velferdsprofesjoner, qua ansatte i ulike organisasjoner, må forholde seg til hvordan disse samarbeidsrelasjonene er regulert. NAV-reformen, samhandlingsreformen og reorganiseringen av forholdet mellom stat og kommune viser at incentivstyring og kommunikativ styring også tas i bruk i relasjonene mellom kollegiale organisasjoner. Utgangspunktet for bruken av nye styringsinstrumenter kollegiale organisasjoner imellom er knyttet til erfaringene med «agencification» (se over). Tanken bak agencification er at hver organisasjon bare skal ha ansvar for sitt eget budsjett og sine egne resultatindikatorer. Organisasjonen gis selvstendighet i å nå sine mål så kostnadseffektivt som mulig. Dette antas å frigjøre kreativt potensial innen organisasjonen og er samtidig en forutsetning for å lage klare koplinger mellom mål og resultatindikatorer innen hver organisasjon. Imidlertid skaper agencification risiko for strategisk atferd. Med spesiell referanse til aktivering kan selvstendiggjorte organisasjoner forbedre måloppnåelsen, ikke ved å bli flinkere til å aktivere, men ved å sirkle inn de brukerne som har høyest sannsynlighet for suksessfull tilbakeføring til arbeidslivet, og forhindre at brukere med lav sannsynlighet får adgang til organisasjonens tjenester. Dette kalles ofte for å skumme fløten (cream-skimming): Man prøver å ta inn bare de med antatt god prognose. Eksempelvis var man før NAV-reformen engstelig for at Aetat henviste «for mange» vanskelig aktiverbare brukere til trygdeetaten, mens trygdeetaten på sin side henviste «for mange» vanskelig aktiverbare brukere til Aetat. Slikkostnadsskifting mellom organisasjoner for å bedre egen måloppnåelse kan resultere i brukere som sendes fram og tilbake uten å betjenes skikkelig noe sted, eller de faller ned i sprekkene mellom organisasjonene og gir opp. Det er uklart i hvor stor grad slik kostnadsskifting faktisk fant sted (NOU 2004: 13 s. 165 ff.), men politisk bekymring for at så var tilfelle var et viktig motiv bak NAV-reformen. 21 NAV-reformen er et tidlig eksempel på whole of government -tenking. En målsetting med reformen var å redusere denne mulige negative virkningen av agencification. Ved å slå sammen Aetat og trygdeetat elimineres kostnadsskifting mellom etatene. Det er ikke lenger 21 Som Thomas-teoremet lyder: Hvis folk (her: regjerende politikere) tror en situasjon er virkelig, får den virkelige konsekvenser. 19

20 mulig å kvitte seg med kostnadskrevende brukere ved å overføre dem til hverandre. Samtidig påla Stortinget NAV å inngå lokale samarbeidsavtaler med den kommunale sosialtjenesten. 22 Finansieringen av kommunene i form av rammetilskudd istedenfor øremerkete tilskudd er en form for lokaldemokratiparallell med agencification. Lovendringer i 1986 og 1992 gav kommunene økt ansvar for egne budsjetter. De skal i prinsippet prioritere innenfor den økonomiske rammen som er dem gitt inkludert rammen for hva de har rett til å ta inn av lokale skatter og avgifter. Men kan ikke staten frykte at kommunene da vil fristes til å skyve kostnader over på statlig sektor? Er det en risiko for at kommunene, via samarbeidet med NAV, prøver å overføre kandidater fra sosialhjelp (en kommunal budsjettpost) til trygdesystemet (statlige budsjettposter)? Og er det en tilsvarende risiko for at kommunene vil kjøre små, sårbare grupper foran seg i massemedia og bruke deres vanskelige situasjon for å presse staten til å gi dem økte rammetilskudd, framfor å ta harde prioriteringskonflikter internt? Daværende arbeidsdirektør Ted Hanisch brukte ved en anledning den ironiske betegnelsen «trojanske mus» om små, sårbare grupper kommunene angivelig kjører fram i media som en brekkstang for å få tilgang til større kommunale overføringer. Utsagnet illustrerer den typen mistenksomhet representanter fra statlig side kan nære overfor kommunene. Kommunene kan på sin side ha tilsvarende grunn til å tvile på statens hensikter. Kan ikke staten fristes til å skifte stadig flere velferdskostnader over på dem, ved å gi innbyggerne stadig flere velferdsrettigheter (populært blant velgerne)? Mens staten samtidig kniper igjen overføringene, slik at kommunene blir sittende igjen med skylden hvis rettighetene ikke innfris? 23 Det er med andre ord rom for mistenksomhet både på statlig og kommunal side (sml. Fimreite, 2003; Fimreite et al., 2007). Muligheten for at skjulte motiver foreligger, kan man tvile mer eller mindre på, men den kan aldri avvises helt. Samtidig vet utvilsomt kommunene at det også er mye fornuft i statens styring. De vil ikke være entydig mot statens styringsvilje. Og staten vil tilsvarende se argumentene for lokalt selvstyre, trojanske mus til tross. Dette skaper en relasjon preget ikke så mye av motstand og konfrontasjon som av permanent ambivalens. En ambivalens som likner på ambivalensen i forholdet mellom staten 22 Sosialtjenesten ble også mistenkt for å drive kostnadsskifting, ved å bidra til at sosialklienter etter hvert endte opp som trygdemottakere. Her er rett nok mistanken fortsatt til stede, som vi straks skal komme tilbake til. 23 Det politisk fordelaktige ved å ta æren for populære beslutninger og skyve ansvaret for upopulære beslutninger over på andre ble påpekt av en syrlig kommentator alt i keiser Konstantins regjeringstid (Barnes, 1981). «Credit claiming» og «blame avoidance» kaller statsviteren Paul Pierson (1996) slik politikk. 20